Lo scorso 13 giugno UNHCR ha presentato il suo rapporto Global Trends per il 2024 (in allegato).
Il documento evidenza che lo scorso anno le persone costrette alla fuga hanno raggiunto nuovi livelli storici in tutto il mondo. Il numero complessivo di persone costrette alla fuga ha toccato i 117.3 milioni alla fine del 2023 (si stima che la cifra sia arrivata a 120 milioni a maggio 2024). Ciò costituisce un aumento dell'8 percento o 8,8 milioni di persone rispetto alla fine del 2022. Una persona su 69 a livello globale o l'1,5 percento dell'intera popolazione mondiale è stata sfollata forzatamente, quasi il doppio di una persona di un decennio fa. Il numero è in crescita per il dodicesimo anno consecutivo e riflette sia i nuovi conflitti e quelli che mutano, sia l’incapacità di risolvere le crisi di vecchia data. La popolazione globale in fuga equivarrebbe a quella del dodicesimo Paese al mondo per ampiezza della popolazione, quasi come quella del Giappone.
Il documento sottolinea che l’anno scorso UNHCR ha risposto a un numero in netta crescita di crisi umanitarie nuove o in peggioramento, dichiarando 43 emergenze in 29 Paesi: il più alto numero annuale di emergenze dichiarate degli ultimi dieci anni, quadruplicato nell’arco di soli tre anni.
Un fattore chiave che ha fatto lievitare il numero di persone costrette alla fuga è stato il devastante conflitto in Sudan: dall’aprile 2023, sono stati registrati più di 7,1 milioni di nuovi sfollati nel Paese, con altri 1,9 milioni in fuga oltre i confini. Alla fine del 2023, un totale di 10,8 milioni di sudanesi era sradicato dalle proprie abitazioni. Nella Repubblica Democratica del Congo e in Myanmar, milioni di persone sono state costrette alla fuga l’anno scorso a causa di feroci combattimenti. L’UNRWA stima che alla fine dello scorso anno, nella Striscia di Gaza, 1,7 milioni di persone (il 75% della popolazione) erano sfollate a causa della violenza catastrofica, e alcuni rifugiati palestinesi erano dovuti fuggire più volte. La Siria rimane la più grande crisi di rifugiati al mondo, con 13,8 milioni di persone costrette alla fuga. Nel 2023, il numero di rifugiati afghani segnalati a livello globale è aumentato di 741.400 unità, raggiungendo quota 6,4 milioni, secondo le nuove stime della popolazione segnalate da Iran e Pakistan. Le opportunità di un ritorno sostenibile rimangono limitate, per la situazione di grave insicurezza alimentare, mentre milioni di persone rimangono sfollate dalle loro case all'interno del paese. Dopo l'escalation della guerra nel 2022, gli spostamenti all'interno e dall'Ucraina sono continuati, sebbene a un ritmo più lento rispetto all'anno precedente. Circa tre quarti di milione di persone sono diventate nuovi sfollati interni, principalmente nell'Ucraina orientale e meridionale. Il numero di persone sfollate interne in Ucraina alla fine del 2023 è sceso a 3,7 milioni. Il numero di rifugiati e richiedenti asilo ucraini è aumentato di 275.500 unità, arrivando a 6 milioni. A fine anno, il numero complessivo di ucraini sfollati forzatamente era pari a 9,7 milioni. La Somalia ha continuato a subire una persistente insicurezza, oltre che condizioni meteorologiche estreme. Durante l'anno, 673.000 somali sono stati sfollati all'interno del loro paese a causa del conflitto, con altri 2 milioni di nuovi sfollati interni causati da calamità. Il numero di somali che hanno cercato protezione internazionale è aumentato di 177.600 unità, arrivando a 1 milione, la maggior parte dei quali in Kenya ed Etiopia. Ad Haiti, la violenza indiscriminata delle gang ha causato un aumento delle violazioni dei diritti umani, con 311.000 persone rimaste sfollate all'interno del loro paese alla fine dell'anno. Quasi la metà degli 11,4 milioni di abitanti del paese necessita di assistenza umanitaria. Il numero di rifugiati e richiedenti asilo haitiani è aumentato drasticamente del 68 percento, arrivando a 350.600. Altri 141.900 rifugiati sono fuggiti in Armenia, la maggior parte dei quali è arrivata dopo un rinnovato conflitto armato nella regione del Caucaso meridionale nel settembre 2023.
Secondo l’Internal Displacement Monitoring Centre, l’aumento più consistente del numero di persone in fuga riguarda quelle che abbandonano le proprie case ma rimangono nel proprio Paese, cifra che raggiunge i 68,3 milioni di persone, con un incremento di quasi il 50% in cinque anni.
Il numero di rifugiati e di altre persone bisognose di protezione internazionale è salito a 43,4 milioni, includendo quelli sotto il mandato dell’UNHCR e dell’UNRWA. Il 73% dei rifugiati sotto il mandato dell’UNHCR proviene da soli cinque Paesi (Afghanistan, Siria, Venezuela, Ucraina e Sudan). La popolazione di rifugiati più numerosa a livello globale è quella afghana, che rappresenta uno su sei di tutti i rifugiati sotto il mandato dell’UNHCR. Il numero di nuove domande di asilo individuali è aumentato nel corso dell'anno, con 3,6 milioni registrate. Tali nuove domande sono state presentate soprattutto negli USA (1.2 milioni) in Germania (329.100), Egitto (183.100), Spagna (163.200) e Canada (146.800). Tuttavia, c'è stato un calo del 17 percento nel numero complessivo di persone che hanno cercato protezione internazionale nel 2023, a 5,6 milioni, principalmente a causa del minor numero di rifugiati dall'Ucraina che hanno fatto domanda e ottenuto protezione temporanea. Il numero totale di richiedenti asilo in attesa di una decisione alla fine del 2023 è aumentato del 26 percento, a 6,9 milioni, poiché le nuove domande di asilo individuali hanno superato le decisioni.
Per quanto riguarda i Paesi d’accoglienza, Iran (3,8 milioni), Turchia (3,3 milioni), Colombia (2,9 milioni), Germania (2,6 milioni) e Pakistan (2 milioni) ospitano le popolazioni di rifugiati più numerose. Quasi tutti i rifugiati ospitati in Iran e Pakistan sono afghani e, allo stesso modo, quasi tutti i rifugiati in Turchia sono siriani. Nonostante la percezione, il rapporto Global Trends ci dice che la stragrande maggioranza dei rifugiati è ospitata in Paesi limitrofi a quelli della crisi (69%), e il 75% risiede in Paesi a basso e medio reddito che insieme producono meno del 20% del reddito mondiale. I 45 Paesi meno sviluppati, che insieme rappresentano meno dell’1,4% del prodotto interno lordo globale, ospitano oltre il 21% di tutti i rifugiati a livello mondiale.
Il rapporto mostra però anche che, a livello mondiale, più di 5 milioni di sfollati interni e 1 milione di rifugiati sono tornati a casa nel 2023. Queste cifre mostrano alcuni progressi rispetto alle soluzioni a lungo termine. In maniera altrettanto positiva, gli arrivi per il reinsediamento sono aumentati a quasi 160.000 nel 2023.
Il rapporto offre anche una nuova analisi della crisi climatica e di come questa colpisca in modo crescente e sproporzionato le persone costrette alla fuga. Il cambiamento climatico sta esacerbando le esigenze di protezione e i rischi per le persone costrette alla fuga, contribuendo a nuovi esodi, continui e prolungati. Alla fine del 2023, tre quarti delle persone costrette alla fuga vivevano in Paesi con un’esposizione elevata o estrema ai rischi legati al clima.
In Italia, le persone titolari di protezione internazionale alla fine del 2023 erano circa 138.000, i richiedenti asilo 147.000 e oltre 161.000 i cittadini ucraini titolari di protezione temporanea, mentre si stima siano circa 3.000 le persone apolidi.
In Italia, UNHCR è impegnata in numerosi progetti ed iniziative volte a favorire l’accesso ai servizi, l’inclusione lavorativa e l’ampliamento dei canali sicuri e regolari per arrivare in Italia. Il programma Welcome Working for refugee integration in soli sette anni ha coinvolto oltre 700 aziende che hanno realizzato oltre 30 mila percorsi di inserimento lavorativo. Nove comuni italiani hanno aderito alla Carta per l’integrazione proposta da UNHCR, mettendo a disposizione sui propri territori Spazi Comuni polifunzionali per facilitare a rifugiati e richiedenti asilo l’accesso ai servizi fondamentali.
Dopo un lungo periodo di negoziati, il 10 aprile 2024 il Parlamento europeo ha votato a favore delle nuove norme in materia di migrazione, che sono poi state adottate formalmente dal Consiglio dell’Unione europea il 14 maggio 2024. Il 22 maggio 2024 sono stati quindi pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’UE i testi legislativi relativi al ‘nuovo patto sulla migrazione e l’asilo’. Questi comprendono:
1. un regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione, che sostituisce il cosiddetto regolamento di Dublino. Il nuovo regime prevede uno strumento di solidarietà nei confronti degli Stati membri esposti ai flussi, articolato in misure di sostegno che si attiverebbero anche in caso di sbarchi a seguito di operazioni di ricerca e soccorso in mare. Il contributo di solidarietà potrà assumere varie forme (ricollocamenti, contributi finanziari o sostegno tecnico-operativo). Sono inoltre aggiornati i criteri che attribuiscono a uno Stato la responsabilità di esaminare le domande di protezione internazionale;
2. un regolamento concernente le situazioni di crisi e di forza maggiore nel settore della migrazione e dell’asilo. Il testo include norme ad hoc in caso di situazioni eccezionali di afflusso massiccio (che abbiano ripercussioni sui sistemi nazionali di asilo e sul complessivo sistema comune europeo), nonché disposizioni sulla concessione dello status di protezione temporanea per le persone che fuggono da situazioni di crisi;
3. il regolamento che istituisce l’“Eurodac” per il confronto dei dati biometrici. Le nuove norme intendono migliorare il sistema prevedendo la rilevazione di ulteriori dati, come le immagini del volto, e ampliandone l’ambito di applicazione attraverso l’inclusione dei dati relativi ai cittadini di paesi terzi e apolidi in condizione di soggiorno irregolare;
4. il regolamento che introduce accertamenti nei confronti dei cittadini di paesi terzi alle frontiere esterne. Il testo prevede attività preliminari per l’avvio delle diverse procedure cui deve sottoporsi lo straniero ai fini dell’ingresso o dell’allontanamento dallo Stato membro (cosiddetto screening). Tali procedure dovrebbero essere applicabili nei confronti di tutti i cittadini di paesi terzi che non abbiano i requisiti previsti dal codice frontiere Schengen per l’ingresso nel territorio dell’Unione, anche qualora facciano domanda di protezione internazionale, o di coloro che sono sbarcati a seguito di un’operazione di soccorso in mare. Gli accertamenti includono: controlli dello stato di salute e delle vulnerabilità; verifiche dell’identità; registrazione dei dati biometrici; controlli volti a verificare che la persona non rappresenti una minaccia per la sicurezza interna. Gli accertamenti dovrebbero essere svolti, di norma, in prossimità delle frontiere esterne o in altri luoghi dedicati nei territori degli Stati membri (per un periodo massimo, rispettivamente, di sette e di tre giorni, durante il quale le persone dovranno rimanere a disposizione delle autorità nazionali);
5. il regolamento che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione. Il testo intende sostituire le varie procedure attualmente applicate negli Stati membri con un’unica procedura semplificata. Introduce, fra l’altro, una procedura di frontiera obbligatoria tesa a valutare rapidamente alle frontiere esterne dell’UE l’eventuale infondatezza o inammissibilità delle domande di asilo[2]. Qualora la procedura di frontiera sfoci nel rigetto della domanda, si dovrà emanare immediatamente nei confronti del richiedente, del cittadino di paese terzo o dell’apolide, una decisione di rimpatrio ovvero disporne il respingimento in presenza delle pertinenti condizioni stabilite dal codice frontiere Schengen. La durata massima della procedura di frontiera è di 12 settimane dalla data di registrazione della domanda.
Sono stati inoltre approvati altri fascicoli legislativi che compongono il patto sulla migrazione e l’asilo e che, presentati dalla Commissione europea nel 2016, erano stati già concordati da Consiglio e Parlamento nel 2022[3]:
1. la revisione della direttiva recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale;
2. il regolamento recante norme sull’attribuzione a cittadini di paesi terzi o apolidi della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria e sul contenuto della protezione riconosciuta;
3. il regolamento che istituisce un quadro dell’Unione per il reinsediamento e l’ammissione umanitaria;
4. il regolamento che stabilisce una procedura di rimpatrio alla frontiera. Tale procedura dovrà applicarsi ai cittadini di paesi terzi e agli apolidi la cui domanda è stata respinta nel contesto della “procedura di asilo alla frontiera”.
Si segnala infine che è stato adottato il regolamento (UE) 2021/2303 relativo all’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo, il quale ha abrogato il regolamento (UE) n. 439/2010 e ha trasformato l’Ufficio europeo per l’asilo (European Asylum Support Office - EASO) nell’Agenzia dell’UE per l’asilo (European Union Agency for Asylum – EUAA).
L’applicazione dei regolamenti è prevista nel 2026, dopo due anni dalla pubblicazione in Gazzetta ufficiale dell’UE (ad eccezione di singole disposizioni che recano un termine di applicazione diversa) Per quanto riguarda la direttiva sulle condizioni di accoglienza, gli Stati membri avranno due anni di tempo per introdurre le modifiche previste nelle loro leggi nazionali.
Nella comunicazione adottata il 12 marzo 2024, la Commissione europea ha dichiarato che, dopo l’adozione formale delle proposte del patto, avrebbe guidato i lavori collettivi attraverso un piano di attuazione comune e accompagnando gli Stati membri in ogni fase del percorso con un sostegno finanziario, tecnico e operativo, utilizzando tutti gli strumenti disponibili per la gestione delle situazioni di crisi e di forte pressione. Ha posto infine l’accento sul rafforzamento della dimensione esterna della migrazione, attraverso investimenti in ‘solidi partenariati globali’ con i paesi terzi.
Il 12 giugno 2024 la Commissione ha pubblicato il preannunciato Piano di attuazione comune del patto sulla migrazione e l’asilo. Sulla base del piano di attuazione comune, gli Stati membri dovranno elaborare i rispettivi piani di attuazione nazionali entro il 12 dicembre 2024.
Il piano di attuazione comune si compone di 10 elementi costitutivi: 1) un sistema comune d’informazione sulla migrazione e l’asilo (Eurodac); 2) un nuovo sistema di gestione della migrazione alle frontiere esterne dell’UE; 3) condizioni di accoglienza adeguate; 4) procedure di asilo eque, efficienti e convergenti; 5) procedure di rimpatrio efficienti ed eque; 6) una ripartizione efficace e stabile delle competenze; 7) una solidarietà effettiva; 8) preparazione, pianificazione di emergenza e risposta alle crisi per rafforzare la resilienza all’evoluzione delle situazioni migratorie e ridurre i rischi di situazioni di crisi; 9) nuove garanzie per i richiedenti asilo e le persone vulnerabili; 10) reinsediamento, inclusione e integrazione.
Minori stranieri non accompagnati
Quadro normativo nazionale
Per minore straniero non accompagnato (MSNA) presente nel territorio dello Stato si intende il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell'Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell'ordinamento italiano.
Nel nostro ordinamento le disposizioni in materia di minori stranieri non accompagnati sono contenute principalmente negli articoli 32 e 33 del Testo unico in materia di immigrazione (D.Lgs. n. 286/1998). Specifiche disposizioni sull'accoglienza dei minori non accompagnati sono state introdotte dal D.Lgs. n. 142/2015 (cd. decreto accoglienza), con cui è stata recepita la direttiva 2013/33/UE relativa all'accoglienza dei richiedenti asilo nonché della direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale. Con riferimento particolare ai minori non accompagnati "richiedenti protezione internazionale", si applicano inoltre alcune disposizioni del D.Lgs. n. 25 del 2008 sulle procedure per la domanda di protezione internazionale (art. 19; art. 6, co. 2 e 3; art. 26, co. 5 e 6), e del D.Lgs. n. 251/2007 (art. 28).
Negli ultimi anni sono state introdotte significative modifiche al complesso della normativa vigente sui minori stranieri non accompagnati, la cui presenza risulta aumentata in rapporto percentuale al totale dei migranti giunti nel nostro Paese. In particolare, è stata approvata la legge n. 47 del 2017 (cd. legge Zampa), con l'obiettivo principale di rafforzare gli strumenti di tutela garantiti dall'ordinamento in favore dei minori stranieri. Ulteriori interventi normativi sono stati definiti con il D.L. n. 13/2017, con il D.Lgs. n. 220 del 2017, correttivo del citato D.Lgs. n. 142/2015 e con i successivi decreti in materia di immigrazione, ossia il D.L. n. 113/2018, il D.L. n. 130/2020, il D.L. n. 20/2023 e il D.L. n. 133/2023.
Il sistema che ne risulta distingue fra una prima e una seconda accoglienza e stabilisce il principio in base al quale il minore non accompagnato non può in nessun caso essere trattenuto o accolto presso i centri di permanenza per i rimpatri (CPR) e i centri governativi di prima accoglienza. Si prevede che tutti i minori non accompagnati siano accolti nell'ambito del Sistema di accoglienza e integrazione (SAI). Nel caso in cui le strutture della rete SAI risultino indisponibili, l'assistenza e l'accoglienza del minore sono temporaneamente assicurate dal Comune dove si trova il minore, secondo gli indirizzi stabiliti dal Tavolo di coordinamento nazionale istituito ai sensi dell'art. 15 del D.Lgs. n. 142/2015 presso il Ministero dell'interno. È fatta salva la possibilità di trasferire il minore in altro Comune, tenendo in considerazione prioritariamente il superiore interesse del minore. La legge stabilisce altresì che qualora i Comuni non riescano a garantire l’accoglienza nelle forme già previste dalla legge, in presenza di arrivi consistenti e ravvicinati di minori non accompagnati, i prefetti possono attivare strutture di accoglienza temporanee esclusivamente dedicate ai minori.
La legge n. 47/2017 ha introdotto esplicitamente il divieto assoluto di respingimento alla frontiera dei minori stranieri non accompagnati, respingimento che non può essere disposto in alcun caso (art. 19, co. 1-bis, D.Lgs. 286/1998). L’articolo 8 della medesima legge n. 47/2017 prevede tuttavia la possibilità di adottare, nei confronti del minore straniero non accompagnato, un provvedimento di rimpatrio assistito e volontario, ma solo nel caso in cui il ricongiungimento con i suoi familiari nel Paese di origine o in un Paese terzo corrisponda al superiore interesse del minore, dopo aver sentito il minore e il tutore e tenuto conto dei risultati delle indagini familiari, nonché della relazione dei servizi sociali competenti circa la situazione del minore in Italia.
Con la legge n. 47 del 2017 è riaffermato e applicato nelle misure di accoglienza il principio del superiore interesse del minore (art. 3 della Convenzione Onu sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza del 1989), secondo il quale i responsabili delle decisioni che lo riguardano devono valutare i bisogni del minorenne in modo complessivo e tener conto di tali bisogni assegnando il giusto peso a ciascuno di essi quando prendono decisioni nel suo interesse. Viene inoltre estesa la piena garanzia dell'assistenza sanitaria ai minori non accompagnati, prevedendo la loro iscrizione al Servizio sanitario nazionale (SSN) e incentivata l'adozione di specifiche misure da parte delle istituzioni scolastiche e delle istituzioni formative accreditate dalle regioni idonee a favorire l'assolvimento dell'obbligo scolastico e formativo (art. 14). La legge n. 47 del 2017 ha infine previsto una particolare tutela per i minori non accompagnati vittime di tratta (art. 17).
Normativa dell’Unione europea
La normativa di riferimento dell’Unione europea comprende: la direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale; la direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. Con l’approvazione del “Nuovo patto su migrazione e asilo” gli atti di cui sopra verranno sostituiti da un nuovo regolamento che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell'Unione e dalla direttiva recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione).
La direttiva 2013/33/UE riserva una particolare attenzione ai principi dell’interesse superiore del minore e dell’unità familiare, principi che, si sottolinea, dovranno essere rispettati ‘pienamente’ dagli Stati, in conformità con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 1989 e la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Per quanto concerne in particolare i minori non accompagnati, la revisione della direttiva introduce alcune disposizioni: gli Stati membri dovranno fornire le informazioni relative alle condizioni di accoglienza in maniera consona all'età; i minori non accompagnati potranno essere trattenuti qualora il trattenimento tuteli il minore e in circostanze eccezionali; gli Stati membri saranno tenuti a designare un rappresentante non oltre i 15 giorni lavorativi dalla data in cui è stata presentata la domanda di protezione internazionale; ciascuno Stato membro dovrà redigere un piano di emergenza, in cui definire le misure da adottare per garantire un'adeguata accoglienza dei richiedenti nei casi in cui debba far fronte a un numero sproporzionato di richiedenti protezione internazionale, in particolare di minori non accompagnati.
Nella corrente legislatura, il Comitato parlamentare di controllo sull'attuazione dell'Accordo Schengen, di vigilanza sull'attività di Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione ha svolto un’indagine conoscitiva sul fenomeno dell'ingresso nel territorio nazionale dei minori stranieri non accompagnati, con particolare riguardo alla dimensione attuale del fenomeno nel contesto delle dinamiche migratorie, al sistema di accoglienza e protezione, all'evoluzione del quadro normativo nazionale ed europeo, nonché alle misure per l'inclusione e l'autonomia
Per approfondimenti sulla materia si rimanda alla seguente documentazione: il dossier dei Servizi Studi di Camera e Senato n. 73 del 2023 su Minori stranieri non accompagnati. Quadro giuridico europeo e nazionale; il dossier del Servizio Studi del Senato n. 189 del 2023 su Minori stranieri non accompagnati. L'esperienza in Francia, Germania, Grecia e Spagna; la pubblicazione del Servizio per la qualità degli atti normativi del Senato Attuazione degli atti normativi n. 3, "L'attuazione della normativa nazionale in materia di protezione dei minori stranieri non accompagnati (MSNA)".
Iniziative dell’UE per contrastare l’immigrazione irregolare
Al fine di ridurre gli arrivi irregolari, la Commissione europea ha adottato le seguenti misure:
1. il Piano d’azione dell’UE per il Mediterraneo centrale, presentato il 21 novembre 2022;
2. il Piano d’azione sulla rotta dei Balcani occidentali, presentato il 5 dicembre 2022;
3. il Piano d’azione dell’UE per le rotte migratorie del Mediterraneo occidentale e dell’Atlantico, presentato il 6 giugno 2023;
4. il Piano d’azione dell’UE per il Mediterraneo orientale, presentato il 18 ottobre 2023.
Il 28 novembre 2023 la Commissione ha presentato una nuova legislazione in materia (tuttora all’esame dei co-legislatori europei), che comprende:
1. una proposta di direttiva che stabilisce regole minime per la prevenzione e il contrasto del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali nell’Unione;
2. una proposta di regolamento sul rafforzamento della cooperazione di polizia nel settore della prevenzione e dell’accertamento del traffico di migranti e della tratta di esseri umani e delle relative indagini, e sul potenziamento del sostegno di Europol alla prevenzione e alla lotta contro tali reati.
Entrambe le proposte sono state oggetto di esame da parte della 4a Commissione permanente del Senato della Repubblica, la quale si è espressa in senso favorevole nel contesto della verifica del rispetto dei princìpi di sussidiarietà e proporzionalità. Si vedano le sedute n. 141 del 6 marzo 2024 e n. 159 dell’8 maggio 2024.
Presso la Camera dei Deputati, la proposta di direttiva è stata esaminata dalla Commissione Politiche dell’Unione europea che l’ha ritenuta conforme al principio di sussidiarietà. Si veda la seduta n. 273 del 20 marzo 2024.
Inoltre, l’UE ha siglato accordi e dichiarazioni con alcuni paesi terzi:
1. l’11 giugno 2023 è stata adottata una dichiarazione congiunta con la Tunisia[8], cui hanno fatto seguito un memorandum d’intesa (su un partenariato strategico e globale fra l’Unione europea e la Tunisia, che comprende la questione migratoria) e un Piano d’azione in 10 punti;
2. il 7 marzo 2024 è stata firmato una dichiarazione congiunta con la Mauritania, che istituisce un partenariato sulla migrazione;
3. il 17 marzo 2024 è stata firmata al Cairo una dichiarazione congiunta su un partenariato strategico e globale fra l’Egitto e l’UE. Le priorità del partenariato per il periodo 2021-2027 sono definite nel Programma indicativo pluriennale (MIP) UE-Egitto che, fra le aree specifiche di cooperazione, include la migrazione (in particolare l’UE ha fornito la propria disponibilità a intervenire tramite finanziamenti per garantire la stabilità macroeconomica a lungo termine e una crescita economica sostenibile, sulla base di priorità e obiettivi di riforma definiti congiuntamente).
Il 18 marzo 2016 era stata anche firmata una dichiarazione UE-Turchia e riconfermato il Piano d’azione comune, attivato il 29 novembre 2015 per far fronte alla crisi dei rifugiati provocata dalla situazione in Siria. L’UE e i suoi Stati membri si sono impegnati a rafforzare la cooperazione con la Turchia e a intensificare il loro impegno politico e finanziario (a favore dello Strumento per i rifugiati in Turchia, l’UE ha finora mobilitato finanziamenti per 6 miliardi di euro)[9].
In occasione dell’ultimo Consiglio europeo, del 27 e 28 giugno 2024, i capi di Stato e di governo dell’UE hanno tenuto una discussione strategica sulla migrazione e hanno preso atto della lettera inviata alla vigilia della riunione dalla presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen[10].
In questa, la presidente ha sottolineato fra l’altro che “molti paesi membri stanno esaminando strategie innovative per prevenire la migrazione irregolare, trattando le domande di asilo lontano dalle frontiere esterne dell’UE” e che “sono in corso riflessioni su idee che sicuramente meriteranno la nostra attenzione quando sarà avviato il prossimo ciclo istituzionale”. Ha citato in proposito l’approccio ‘route based’ sviluppato dall’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (United Nations High Commissioner for Refugees – UNHCR) e dall’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM), attraverso il quale l’UE potrà cercare di supportare la creazione di efficienti sistemi nazionali di asilo in paesi partner, rafforzando al tempo stesso la cooperazione sui rimpatri nei paesi di origine. Ha quindi affermato che la Commissione valuterà come lavorare meglio in sinergia con quelli che saranno designati ‘paesi terzi sicuri’.
Si segnala in proposito che, nell’ottica di un’’esternalizzazione’ delle procedure migratorie, il 15 maggio 2024 15 Stati membri dell’UE (Austria, Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Lettonia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Repubblica Ceca, Romania e Italia) hanno inviato ai servizi della Commissione europea e alla Commissaria per gli affari interni, Ylva Johansson, una ‘lettera congiunta sulle nuove soluzioni per affrontare la migrazione irregolare in Europa’.
I ministri firmatari sono concordi nell’affermare che l’UE dovrà continuare a lavorare per creare un sistema di asilo più equo, umano, sostenibile ed efficiente a livello mondiale, volto a prevenire e ad affrontare la migrazione irregolare alla radice e lungo le rotte migratorie, fornendo al contempo un’adeguata protezione e accoglienza a coloro che ne hanno bisogno. Invitano dunque la Commissione a identificare, elaborare e proporre - in uno sforzo congiunto con gli Stati membri - nuovi modi e soluzioni per prevenire l’immigrazione irregolare in Europa.
Nella lettera si evidenzia inoltre la necessità di partenariati globali, reciprocamente vantaggiosi e duraturi, con i principali paesi partner, in particolare lungo le rotte migratorie, sul modello della dichiarazione UE-Turchia del 2016 e del memorandum d’intesa UE-Tunisia del luglio 2023, sopra citati. Viene anche proposto di esplorare “possibili accordi su luoghi sicuri e meccanismi di transito ispirati all’esistente Emergency Transit Mechanism[11]”, con lo scopo di individuare, intercettare o, in caso di pericolo, salvare i migranti in alto mare e portarli in “un predeterminato luogo sicuro in un paese partner al di fuori dell’UE”. In questo caso, viene indicato che le “soluzioni durature” da ricercare si potrebbero basare anche su modelli come il protocollo Italia-Albania.
Infine, viene sottolineato che il rimpatrio di coloro che non necessitano di protezione internazionale è una parte altrettanto importante della risposta dell’UE alla gestione della migrazione irregolare. Si incoraggia, pertanto, un rafforzamento degli aspetti interni ed esterni dei rimpatri, per giungere a una politica di rimpatrio dell’UE efficace, anche esaminando la cooperazione con i paesi terzi su “meccanismi di hub per il rimpatrio”, luoghi di trasferimento temporaneo in attesa di un allontanamento definitivo.
Iniziative del Governo italiano
Il 6 novembre 2023 è stato siglato dal Presidente del Consiglio Giorgia Meloni e dal Primo ministro albanese Edi Rama un protocollo Italia-Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, poi ratificato con la legge n. 14 del 21 febbraio 2024. Con tale atto l’Albania riconosce all’Italia il diritto all’utilizzo – secondo i criteri stabiliti dal protocollo – di determinate aree, concesse a titolo gratuito per la durata del protocollo stesso, destinate alla realizzazione di strutture per effettuare le procedure di frontiera o di rimpatrio dei migranti non aventi diritto all’ingresso e alla permanenza nel territorio italiano (per approfondimenti vd. il dossier dei Servizi Studi di Camera e Senato). In occasione della sua visita in Albania del 5 giugno 2024 il Presidente del Consiglio Meloni ha dichiarato che “Italia e Albania hanno lavorato insieme a questo accordo”, il quale “si pone sostanzialmente tre obiettivi: contrastare il traffico di esseri umani; prevenire i flussi migratori irregolari; accogliere in Europa solamente chi ne ha davvero diritto, chi ha davvero diritto alla protezione internazionale”.
Il 7 maggio 2024 il Presidente Meloni ha incontrato a Tripoli il Presidente del Consiglio presidenziale, Mohamed Younis Ahmed Al-Menfi, e il Primo ministro del Governo di Unità nazionale libico, Abdul Hamid Mohammed Dabaiba. Al termine dell’incontro sono state firmate dichiarazioni di intenti in materia di cooperazione universitaria e ricerca, salute, sport e giovani nella cornice del Piano Mattei. Il Presidente Meloni ha ribadito l’impegno a lavorare con la Libia in tutti gli ambiti di interesse comune attraverso un partenariato su base paritaria fondato su progetti concreti, in particolare nel settore energetico e infrastrutturale; al fine di approfondire ulteriormente le opportunità di investimenti, il Presidente Meloni e il Primo ministro Dabaiba hanno deciso di organizzare un business forum italo-libico entro la fine dell’anno. Il Presidente Meloni ha inoltre espresso apprezzamento per i risultati raggiunti dalla cooperazione in ambito migratorio. In tale prospettiva, ha quindi dichiarato che permane fondamentale intensificare gli sforzi in materia di contrasto al traffico di esseri umani, anche in un’ottica regionale, in linea con l’attenzione specifica che l’Italia sta dedicando a questa sfida globale nell’ambito della sua Presidenza G7.
Si segnala inoltre la legge n. 2/24 del 1° gennaio 2024 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 novembre 2023, n. 161, recante disposizioni urgenti per il ‘Piano Mattei’ per lo sviluppo in Stati del Continente africano”, il cui obiettivo – come sottolineato dal Governo nella relazione illustrativa – è la costruzione di un partenariato fra Italia e Stati del Continente africano, “nella dimensione politica, economica, sociale, culturale e di sicurezza”. Fra i settori di collaborazione, nella cornice del Piano Mattei, è la prevenzione e il contrasto dell’immigrazione irregolare e la gestione dei flussi migratori legali (per approfondimenti, vd. il dossier a cura dei Servizi Studi di Camera e Senato).
Lo scorso 17 luglio il Governo ha trasmesso la richiesta di parere parlamentare sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di adozione del ‘Piano Mattei’ per lo sviluppo in Stati del Continente africano (A. G. 179). Nella medesima giornata del 17 luglio la richiesta è stata assegnata alla III Commissione (Affari esteri) della Camera e alla 3ª Commissione (Affari esteri e difesa) del Senato per l’espressione del parere entro il 16 agosto 2024. Dopo alcune audizioni congiunte, che hanno coinvolto i due rami del Parlamento, la 3a Commissione permanente del Senato ha reso il 5 agosto 2024 un parere favorevole. Lo stesso giorno analogo parere favorevole è stato approvato dalla III Commissione permanente della Camera dei deputati.
Per approfondimenti, si veda il dossier di documentazione a cura dei Servizi Studi di Camera e Senato.
Priorità della Presidenza ungherese del Consiglio dell’UE
L’Ungheria esercita la Presidenza del Consiglio dell’Unione europea dal 1° luglio al 31 dicembre 2024. Il programma della Presidenza, divulgato sul sito Internet della Presidenza ungherese, è ispirato al motto “Rendere l’Europa grande di nuovo”.
Fra le priorità indicate dalla Presidenza ungherese figura il contrasto all’immigrazione illegale. In particolare, la Presidenza ritiene che, per trovare soluzioni adeguate alla pressione migratoria che da diversi anni mette a dura prova l’equilibrio non solo dell’UE nel suo complesso ma anche dei singoli Stati membri, in particolare quelli alle frontiere esterne dell’Unione, sia necessaria una più stretta cooperazione con i paesi confinanti con l’UE, nonché con i principali paesi di origine e transito. Sottolinea, inoltre, la necessità di frenare l’immigrazione irregolare e il traffico di esseri umani.
A questo proposito, la Presidenza ungherese ha dichiarato che presterà particolare attenzione alla dimensione esterna della migrazione e che ritiene essenziale affrontare le cause profonde della migrazione, nonché sviluppare la cooperazione con i principali paesi di origine e di transito, per una soluzione a lungo termine della questione, attraverso non solo un’efficiente cooperazione con i paesi terzi interessati (per mezzo di partenariati globali e in linea con il “meccanismo di coordinamento operativo per la dimensione esterna della migrazione” - mechanism for the operational coordination of the external dimension of migration – MOCADEM)[12], ma anche attraverso una politica di rimpatrio più efficace, promuovendo il dialogo sul mutuo riconoscimento delle decisioni di rimpatrio, e soluzioni innovative in materia di asilo.
Ha inoltre affermato che, nel follow-up sull’attuazione delle priorità annuali del ‘ciclo Schengen’[13], intende evidenziare l’importanza della protezione delle frontiere esterne e la necessità di fondi dell’UE adeguati.
Fra le priorità della Presidenza ungherese figurano anche:
· la finalizzazione del processo di allargamento dell’area Schengen, in particolare promuovendo un consenso in seno al Consiglio sull’eliminazione dei controlli alle frontiere interne terrestri di Romania e Bulgaria;
· la conclusione, per quanto possibile, dei negoziati legislativi sulla proposta di revisione del meccanismo di sospensione dei visti, che dovrebbe contribuire ad affrontare le sfide della migrazione e della sicurezza nell’area Schengen in modo più efficace.
Priorità della nuova Commissione europea (2024- 2029)
Sulla base della proposta del Consiglio europeo del 27 giugno 2024, il 18 luglio scorso il Parlamento europeo ha eletto Ursula von der Leyen alla carica di Presidente della Commissione europea. Prima della votazione, la Presidente designata ha illustrato alla plenaria gli orientamenti politici per il mandato della Commissione nel periodo 2024-29.
La Presidente von der Leyen ha presentato il 17 settembre la lista dei candidati alla carica di Commissario europeo e dei relativi portafogli nonché le lettere di incarico nelle quali si specifica il mandato di ciascun commissario. Il Consiglio, ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 7, del TUE, ha adottato il 19 settembre, di comune accordo con il presidente eletto della Commissione, la decisione relativa all'adozione dell'elenco delle altre personalità che il Consiglio propone di nominare membri della Commissione.
È stata designata Alta rappresentante per la politica estera e di sicurezza Kaja Kallas (Estonia). Per dare forma a una politica estera e di sicurezza dell’UE più strategica, assertiva e unita nel perseguire i propri interessi strategici, la lettera di incarico invita Kallas a preparare dibattiti regolari per l’intero collegio della Commissione sulle principali questioni della politica estera, conferendole competenze in merito al rafforzamento della sicurezza e della difesa dell’Europa, a un approccio più strategico al vicinato e ai partenariati, nonché a una politica estera ‘moderna e unitaria’.
Rispetto alla Commissione uscente, è stata prevista, nell’ambito di una complessiva riorganizzazione delle competenze, la nuova figura di un Commissario per il Mediterraneo (competenza in precedenza attribuita al Commissario per il vicinato e l’allargamento), nella persona di Dubravka Šuica (Croazia), la quale, secondo la lettera di incarico, sarà responsabile anche per il vicinato meridionale, con particolare riferimento al Medio oriente, e per la demografia. La Commissaria dovrà inoltre dirigere i lavori per la definizione di un nuovo Patto per il Mediterraneo, che comprenda una cooperazione complessiva su investimenti, stabilita economica, lavoro, energia, trasporti, sicurezza, migrazione e altre aree di interesse comune.
Per gli Affari interni e la migrazione è stato designato Magnus Brunner (Austria). In base alla lettera di incarico, il Commissario – che opererà sotto la supervisione del Vicepresidente esecutivo per la sovranità tecnologica, la sicurezza e la democrazia - avrà competenze volte a: istituire un'Europa più sicura e protetta; promuovere l'effettiva attuazione della Strategia dell'UE sulla lotta all'antisemitismo e la promozione della vita ebraica; sostenere gli Stati membri nella lotta all'odio anti-musulmano e contribuire all'aggiornamento della Strategia contro il razzismo; promuovere la gestione integrata delle frontiere e supervisionare il rafforzamento di Frontex; garantire una gestione funzionale delle frontiere europee attraverso gli strumenti informatici; rispondere agli attacchi ibridi e alla strumentalizzazione dei migranti alle frontiere esterne dell'UE; sviluppare la politica dell'UE in materia di visti.
Per quanto concerne in particolare le politiche migratorie, sarà suo compito: supervisionare l'attuazione del Patto sulla migrazione e l'asilo, lavorando sugli aspetti operativi e definendo una prima Strategia europea quinquennale per la gestione di asilo e migrazione; sviluppare un nuovo approccio comune sul rimpatrio dei migranti irregolari; guidare la lotta ai trafficanti di esseri umani; intensificare l'applicazione e, se necessario, rivedere le norme volte a prevenire lo sfruttamento dei lavoratori irregolari in Europa; portare avanti l'Alleanza mondiale per contrastare il traffico di migranti e individuare nuove aree di cooperazione globale; collaborare con gli Stati membri per un maggiore coordinamento delle operazioni di salvataggio; promuovere ulteriori riflessioni su soluzioni operative innovative per contrastare la migrazione irregolare; lavorare sugli aspetti esterni della migrazione, contribuendo al raggiungimento degli obiettivi del ‘Patto per il Mediterraneo’; garantire percorsi legali reali e praticabili per i rifugiati e una strategia per la loro integrazione nelle comunità e nel mercato del lavoro, rafforzando al contempo le politiche di riammissione dell’Unione; rafforzare la migrazione legale - per attrarre persone con le giuste competenze per soddisfare le esigenze del mercato del lavoro – e apportando il proprio contributo all’ ‘Unione delle competenze’, basandosi sulle attività del Talent Pool (bacino di talenti) e intensificando i lavori sul riconoscimento delle qualifiche.
Dati sugli arrivi irregolari
Secondo quanto riportato da Frontex (l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera), il numero di attraversamenti irregolari delle frontiere dell’Unione europea nei primi otto mesi del 2024 è diminuito del 39% rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente, attestandosi a 139.847.
Il 17 settembre 2024, Frontex e l’UNHCR hanno firmato un accordo per rafforzare la collaborazione nella gestione delle frontiere e nella protezione umanitaria in Europa. Le due organizzazioni hanno deciso di scambiarsi informazioni e competenze per promuovere e sostenere una gestione efficace delle frontiere. La lettera d'intenti è stata firmata presso la sede di Frontex a Varsavia dal direttore esecutivo di Frontex, Hans Leijtens, e dal direttore regionale dell'UNHCR per l'Europa. Philippe Leclerc.
Delle principali rotte migratorie, i Balcani occidentali e il Mediterraneo centrale hanno registrato le maggiori diminuzioni nei rilevamenti di attraversamenti irregolari delle frontiere (rispettivamente -77% e -64%), mentre l’Africa occidentale e la frontiera terrestre orientale hanno registrato i maggiori aumenti (rispettivamente +123% e +193%). Su tutte le rotte, le nazionalità più presenti sono quelle relative a Siria, Mali e Afghanistan.
Riguardo agli ingressi in Italia, i migranti sbarcati dal 1° gennaio al 1° ottobre 2024 sono stati 49.788; nello stesso periodo, nel 2023, si erano registrati 134.230 sbarchi (fonte: ministero dell’Interno).
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