Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra la Repubblica italiana e la Repubblica di Croazia sulla delimitazione delle zone economiche esclusive

14 febbraio 2023
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Premessa

Il disegno di legge in esame reca l'autorizzazione alla ratifica e l'esecuzione dell'Accordo tra la Repubblica italiana e la Repubblica di Croazia sulla delimitazione delle zone economiche esclusive, con allegato, fatto a Roma il 24 maggio 2022.

L'Accordo è stato sottoscritto in occasione della quinta sessione del Comitato di coordinamento dei Ministri Italia-Croazia che si è svolta a Roma lo scorso 24 maggio 2022.

Come precisato dal Governo nella relazione allegata al provvediemnto in esame l'Accordo è in linea con quanto previsto dalla recente legge  n. 91  del 2021, recante "Istituzione di una zona economica esclusiva oltre il limite esterno del mare territoriale ", che nell'autorizzare l'istituzione della ZEE oltre il limite esterno del mare territoriale ha, altresì, demandato l'individuazione dei limiti esterni di tale zona ad appositi accordi con gli Stati il cui territorio è adiacente al territorio italiano o lo fronteggia.

Le nozioni di"mare territoriale", "zona economica esclusiva" e "piattaforma continentale" nel dirItto internazionale

In via generale si ricorda che nel diritto internazionale il Mare territoriale mare territoriale è definito come la striscia di mare adiacente le coste dello Stato. Esso include le baie e i golfi. Il limite massimo di estensione (o limite esterno) del mare territoriale è di 12 miglia marine (22,2 km), misurate a partire da una linea di base che costituisce il cosiddetto limite interno. Le acque che si trovano fra la terraferma e il limite interno sono denominate acque interne.

Quanto all'Italia, il limite delle 12 miglia è stato adottato con la L. 14 agosto 1974, n. 359.

Lo spazio marino che si estende oltre il mare territoriale, nonché le acque sovrastanti la piattaforma continentale e quelle della zona economica esclusiva, sono definiti alto mare, o Acque internazionaliacque internazionali. In questa zona marina trova ancora applicazione il principio della libertà dei mari, che comporta il riconoscimento a ciascuno Stato, sia costiero sia privo di litorale, di un uguale diritto di compiere attività di navigazione, sorvolo, posa di cavi, costruzione di isole e installazioni artificiali, pesca, ricerca scientifica, a condizione che siano rispettati gli interessi degli altri Stati.

Secondo l'articolo 92 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982  (Convenzione di Montego Bay), chi naviga in acque internazionali deve rispettare le leggi della nazione che dà la bandiera all'imbarcazione sulla quale viaggia.

Per quanto attiene alla  "Zona economica esclusivazona economica esclusiva" (ZEE) tale istituto è stato introdotto dalla richiamata Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare e risponde principalmente alle richieste avanzate dagli Stati costieri in relazione a zone di pesca esclusive nei mari adiacenti alle acque territoriali.

L'articolo 55 della  Convenzione la definisce come quella zona economica al di là del mare territoriale e ad esso adiacente, sottoposta allo specifico regime giuridico stabilito nella Parte V della medesima Convenzione.

Ai sensi dell'articolo 57 la zona economica esclusiva può estendersi tassativamente non oltre le 200 miglia (370,4 km) dalle linee di base da cui è misurata l'ampiezza del mare territoriale (+188 miglia dal mare territoriale).

A differenza della piattaforma continentale per poter divenire effettiva, deve essere oggetto di una proclamazione ufficiale da parte dello Stato costiero, notificata alla Comunità internazionale.

La ZEE comporta il controllo esclusivo su tutte le risorse economiche, sia biologiche, sia minerali, per un'estensione massima di 200 miglia marine, un limite calcolato a partire dalla linea di base del mare territoriale. Dal momento che i diritti dello Stato costiero riguardano anche il fondo e il sottosuolo marino, la ZEE quando viene istituita dallo Stato costiero, assorbe la piattaforma continentale, a meno che questa non si estenda oltre le 200 miglia dalle linee di base (vedi infra).

In particolare:

Ai sensi degli articoliDiritti dello Stato costiero 56 e 58 della Convenzione (richiamati anche dall'articolo 2 del disegno di legge in esame) in tale zona di mare lo Stato costiero:

1. beneficia di diritti sovrani ai fini dell'esplorazione, dello sfruttamento, della conservazione e della gestione delle risorse naturali, biologiche e minerali, che si trovano nelle acque sovrastanti il fondo del mare, sul fondo del mare e nel relativo sottosuolo: poteri che si sovrappongono a quelli sulla piattaforma continentale, assorbendoli completamente, e includendo anche altre attività dirette a fini economici, come la produzione di energia a partire dall'acqua, dalle correnti e dai venti, ma soprattutto la risorsa di maggior rilievo, ossia la pesca, oggetto principale della sovranità economica dello Stato costiero;
2. esercita la propria giurisdizione in materia di:
    a)  installazione ed utilizzazione di isole artificiali, impianti e strutture;
    b)  ricerca scientifica;
    c)  preservazione e protezione dell'ambiente marino.

Nella ZEE tutti gli Stati, costieri e privi di litorale, hanno libertà di navigazione e di sorvolo, di posa in opera di cavi e condotte sottomarine. Inoltre, lo Stato interessato può consentire loro di esercitare la pesca, qualora la propria capacità di sfruttamento sia inferiore al volume massimo di risorse ittiche sfruttabili (Total Allowable Catch), fissato dallo stesso Stato costiero ed in forza di accordi bilaterali conclusi con i relativi Stati di appartenenza tenuto conto, in particolare, della necessità degli Stati che non hanno sbocchi sul mare (land-locked) o geograficamente svantaggiati.

Ai sensi dell'articolo 74 della Convenzione la Delimitazione della zona economica esclusiva tra Stati con coste opposte o adiacentidelimitazione della zona economica esclusiva tra Stati con coste opposte o adiacenti viene effettuata per accordo sulla base del diritto internazionale. La delimitazione della zona economica esclusiva tra Stati con coste opposte o adiacenti viene effettuata per accordo sulla base del diritto internazionale. In attesa dell'accordo gli Stati interessati, in uno spirito di comprensione   e   cooperazione,   compiono   ogni   sforzo   per   addivenire   a   intese provvisorie di carattere pratico e, durante questo periodo di transizione, non debbono compromettere od ostacolare l'accordo finale.

A sua volta la Piattaforma continentale piattaforma continentale, disciplinata dalla parte VI dell'UNCLOS, comprende il fondo e il sottosuolo delle aree sottomarine che si estendono al di là del suo mare territoriale attraverso il prolungamento naturale del suo territorio terrestre fino all'orlo esterno del margine continentale, o fino a una distanza di 200 miglia marine (370,4 km ) dalle linee di base dalle quali si misura la larghezza del mare territoriale, nel caso che l'orlo esterno del margine continentale si trovi a una distanza inferiore.

L'UNCLOS - nel superare la tradizione concezione geomorfologica adottata dalla Convenzione di Ginevra del 1958 - ha adottato criteri diversi, che prescindono dalla nozione "geografica" o "morfologica" della piattaforma stessa: in tal modo si è posto rimedio a un'eccessiva possibile estensione della piattaforma continentale in alcuni casi, ovvero a una sua eccessiva riduzione in altri casi.

Sulla piattaforma continentale lo Stato costiero esercita diritti sovrani con riferimento all'esplorazione e allo sfruttamento delle risorse naturali della stessa, ossia le risorse minerarie (ad esempio, gli idrocarburi) e le risorse biologiche sedentarie (organismi viventi che rimangono immobili sulla piattaforma o che si spostano rimanendo sempre in contatto con il fondo marino.

Agli Stati terzi, invece, spettano le "tradizionali libertà" dell'alto mare alle condizioni stabilite dallo Stato costiero: a) navigazione; b) sorvolo; c) pesca (salvo che non vi sia l'esistenza di zone riservate o zone economiche esclusive nella zona d'acqua sovrastante); d) posa di cavi e condotte sottomarine.

I diritti dello Stato costiero sulla propria piattaforma continentale gli appartengono ab origine  e perciò non hanno bisogno di proclamazione.

Un problema molto delicato, data la vastità delle aree marine impegnate dai poteri degli Stati costieri sulla piattaforma continentale, è quello della delimitazione della piattaforma tra Stati costieri che si fronteggiano o che sono adiacenti. 

A tal proposito, la Convenzione di Montego Bay (art. 83) impone agli Stati di concordare una delimitazione tra loro, sulla base del diritto internazionale, in modo da raggiungere una "soluzione equa", abbandonando il criterio della "linea mediana" che era stabilito nella Convenzione di Ginevra, nel caso in cui non si raggiunga l'accordo tra Stati frontisti o limitrofi.

Contenuto dell'accordo

L'Accordo in esame si compone di un preambolo e di quattro articoli

Nel preambolo le Parti si dichiarano consapevoli della necessità di delimitare esattamente le zone marittime sulle quali gli Stati hanno titolo ad esercitare, rispettivamente, i diritti sovrani e la propria giurisdizione nel rispetto del diritto  internazionale, ed particolare della Convenzione ONU sul diritto del mare del 1982, cui l'Italia e la Croazia entrambe aderiscono; e affermano altresì la validità dell'Accordo bilaterale dell'8 gennaio 1968 e del 2 agosto 2005 sulla delimitazione delle rispettive piattaforme continentali.

L'articolo 1, comma 1, richiama espressamente i citati accordi del 1968 e del 2005 sulla delimitazione delle rispettive piattaforme continentali quale base per stabilire la linea di confine delle zone marittime su cui l'Italia e la Croazia hanno diritto ad esercitare diritti sovrani o giurisdizione in base al diritto internazionale. Il comma 2 esplicita le coordinate della linea di confine, attualizzandole al sistema di coordinate geografiche geodetico WGS-84, che è quello attualmente utilizzato nella cartografia.

Per quanto attiene alla definizione della linea di delimitazione nel punto di congiunzione tra Italia, Croazia e Montenegro (ovvero dal punto 42 della tabella riportata al comma 2), l'intesa rinvia la sua definizione ad un accordo successivo da raggiungere con quest'ultimo Paese (comma 3).

In base all'articolo 2 si salvaguardano dagli effetti dell'Accordo:

- leattività di pesca condotte in conformità alle vigenti norme e ai regolamenti dell'Unione europea in materia;

- i diritti sovrani e la giurisdizione esercitati dalle parti nella propria ZEE in conformità all'articolo 56 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982 (cfr. sopra);

- le disposizioni dell'articolo 58 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare in materia di diritti, libertà e doveri degli Stati terzi nella zona economica esclusiva (cfr. sopra).

L'articolo 3, comma 1,contiene l'impegno delle Parti a risolvere qualsiasi controversia sull'interpretazione o l'applicazione dell'Accordo in esame attraverso i canali diplomatici. Il successivo comma 2 prevede, inoltre. che qualora tale controversia non si risolva nel termine di quattro mesi, la controversia medesima dovrà essere deferita, di comune accordo tra le Parti, alla Corte internazionale di giustizia dell'ONU, o ad ogni altro organismo internazionale scelto per mutuo consenso.

Infine, l'articolo 4 prevede che l'Accordo in esame sarà soggetto a ratifica ed entrerà in vigore alla data dello scambio degli strumenti di ratifica.

Contenuto del disegno di legge di ratifica

Il disegno di legge in esame si compone di quattro articoli: l'articolo 1 e l'articolo 2 contengono rispettivamente l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione dell'Accordo italo-croato sulla delimitazione delle rispettive zone marittime, fatto a Roma il 24 maggio 2022.

L'articolo 3 reca una clausola di invarianza finanziaria per la quale (comma 1) dall'attuazione delle disposizioni dell'Accordo in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Agli eventuali oneri derivanti dall'articolo 4 dell'Accordo - ovvero la necessità di deferire una controversia tra le Parti alla Corte internazionale di giustizia o ad altri organismi internazionali - si farà fronte con specifico provvedimento legislativo.

L'articolo 4, infine, prevede l'entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Relazioni allegate

Oltre che dalla  relazione introduttiva, il disegno di legge è accompagnato da Relazioni allegate al disegno di legge di ratificaun'Analisi tecnico-normativa (ATN), da una relazione tecnica e da una dichiarazione di esclusione dall'obbligo di Analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR).

L'ATN, in particolare, pone la legge di autorizzazione alla ratifica come necessario strumento per il recepimento nel quadro normativo nazionale dell'Accordo italo-croato, in quanto ai sensi dell'art. 80 Cost. ciò è previsto per gli accordi internazionali che comportano variazione di territorio e di confini.Si osserva, inoltre, come l'Accordo in esame sia necessario alla legge 14 giugno 2021, n. 91, recante "I'stituzione di una zona economica esclusiva oltre il limite esterno del mare territoriale",che autorizza l'istituzione della ZEE italiana, prevedendo che i suoi limiti esterni siano determinati sulla base di accordi con gli Stati il cui territorio è adiacente al territorio dell'Italia o lo fronteggia.

L'ATN stabilisce, infine, la piena compatibilità della ratifica dell'Accordo con le regole di suddivisione di competenze tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali - ricordando peraltro l'obbligo delle Regioni di applicare gli accordi internazionali anche nelle materie di loro esclusiva competenza. L'ATN conclude rilevando la compatibilità dell'Accordo con la normativa europea e gli altri obblighi internazionali.

Al disegno di legge in esame è , inoltre, allegata una dichiarazione sottoscritta in occasione della quinta sessione del Comitato dei Ministri Italia-Croazia, con la quale le Parti si impegnano, sotto il profilo politico, a creare un meccanismo di coordinamento sulla gDichiarazione congiunta sulla gestione delle risorse ittiche nel Mare Adriaticoestione delle risorse ittiche nel Mare Adriatico, da attivare preventivamente in presenza di possibili cambiamenti riguardanti il regime di pesca in vigore nelle rispettive zone economiche esclusive, anche in relazione all'introduzione di possibili misure di tutela delle risorse ittiche.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento s'inquadra nell'ambito delle materie (politica estera e rapporti internazionali dello Stato) di cui all'art. 117, secondo comma, lettera a) della Costituzione, demandate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.