Premessa
Lo schema di decreto legislativo in esame intende dare attuazione della delega prevista dall’articolo 40 della legge n.71 del 2022 (recante “Deleghe al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura”), introducendo alcune modifiche alle disposizioni in materia di ordinamento giudiziario militare contenute nel Codice dell’ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010).
La legge di delega
Il richiamato articolo 40 della legge n. 71 del 2022 indica i principi e i criteri direttivi cui il Governo deve conformarsi nell’esercizio della delega, nonché il procedimento per l’emanazione dei decreti delegati.
L’articolo 103, terzo comma, della Costituzione afferma che «I Tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate».
La Costituzione, dunque, limita la giurisdizione militare sia dal punto di vista oggettivo (può giudicare solo dei reati militari) che soggettivo (può giudicare solo gli appartenenti alle forze armate). La definizione di reato militare e la nozione di appartenente alle Forze armate sono state peraltro ulteriormente circoscritte sia dal legislatore (legge n. 167 del 19561, per quanto riguarda il reato militare) che dalla Corte costituzionale (sent. n. 429 del 1992, per quanto riguarda le Forze armate).
Alla giustizia militare il decreto legislativo n. 66 del 2010 (Codice dell’ordinamento militare) dedica gli articoli da 52 a 86, contenuti nel Capo VI del Libro I, a sua volta suddiviso nelle Sezioni dedicate all’“Ordinamento giudiziario militare”, al “Consiglio della Magistratura Militare”, alla “Disciplina del concorso in magistratura militare” e, l’ultimo, all’ “Ordinamento penitenziario militare”.
A seguito del riassetto normativo avvenuto con l’emanazione del citato Codice dell’ordinamento militare sono pertanto confluite nel decreto legislativo n. 66 del 2010 le disposizioni originariamente contenute nella legge n.180 del 1981, recante modifiche all'ordinamento giudiziario militare di pace, nella legge n. 561 del 1988 relativa all’Istituzione del Consiglio della Magistratura Militare, nonché le disposizioni della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008) per effetto delle quali:
• sono stati ridotti da 9 a 3 i tribunali militari e le procure militari: il tribunale militare e la procura militare di Verona; il tribunale militare e la procura militare di Roma; il tribunale militare e la procura militare di Napoli (soppressi i tribunali militari e le procure militari della Repubblica di Torino, La Spezia, Padova, Cagliari, Bari e Palermo);
• sono state soppresse le sezioni distaccate di Verona e Napoli della corte militare d'appello e i relativi uffici della procura generale militare della Repubblica;
• il ruolo organico dei magistrati militari è stato fissato in 58 unità.
Ai sensi dell’articolo 52 del Codice dell’ordinamento militare «I magistrati militari sono distinti secondo le funzioni esercitate e sono equiparati ai corrispondenti magistrati ordinari».
Ai sensi del successivo articolo 59 il ruolo organico dei magistrati militari, come in precedenza ricordato, è fissato in 58 unità.
I magistrati militari in ruolo alla data del 1° gennaio 2018 (DM 9 maggio 2018) erano 51.
Le funzioni giudicanti sono: di primo grado presso il tribunale Militare e l’Ufficio militare di sorveglianza, di secondo grado presso la Corte militare di Appello con unica sede in Roma, semidirettive di primo grado (presidente di sezione presso il Tribunale militare), semidirettive di secondo grado (presidente di sezione della Corte militare di appello), direttive di primo grado ( presidente del Tribunale militare, direttive elevate di primo grado (presidente del Tribunale militare di sorveglianza e poi direttive di secondo grado ( presidente della Corte militare di Appello).
Le funzioni requirenti sono: di primo grado (sostituto procuratore militare), di secondo grado (sostituto procuratore generale presso la Corte militare di Appello), di legittimità ( sostituto procuratore generale militare presso la Corte di cassazione), semidirettive di secondo grado (avvocato generale militare presso la Corte militare di appello), direttive di primo grado (procuratore militare della repubblica presso il Tribunale militare, direttive di secondo grado (procuratore generale militare presso la Corte militare di appello, direttive superiori requirenti di legittimità (procuratore generale militare presso la Corte di cassazione.
Il Tribunale militare giudica con l’intervento del presidente del medesimo o del presidente di sezione, di un magistrato militare con funzioni di giudice e di un militare dell’Esercito italiano, della Marina militare, dell’Arma dei Carabinieri, della Guardia di Finanza, di grado pari a quello dell'imputato e comunque non inferiore al grado di ufficiale, estratto a sorte, con funzioni di giudice.
Nessun ufficiale può esimersi dall'assumere ed esercitare le funzioni di giudice. Non possono comunque essere destinati a tali funzioni: gli ufficiali che svolgono incarichi di Ministro o Sottosegretario di Stato; il Capo di stato maggiore della difesa; il Segretario generale della difesa; i Capi di stato maggiore delle Forze armate e i Comandanti generali dell'Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza; il Direttore generale per il personale militare.
Come precedentemente rilevato i Tribunali militari e le Procure militari sono tre e hanno sede in Verona, Roma e Napoli. Il Tribunale militare e la Procura militare di Verona hanno competenza in ordine ai reati militari commessi nelle regioni Valle d'Aosta, Piemonte, Liguria, Lombardia, Trentino Alto-Adige, Veneto, Friuli Venezia-Giulia, Emilia-Romagna. Il Tribunale militare e la Procura militare di Roma hanno competenza in ordine ai reati militari commessi nelle regioni Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzo e Sardegna. Il Tribunale militare e la Procura militare di Napoli hanno competenza in ordine ai reati militari commessi nelle regioni Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia.
Per quanto riguarda Consiglio della Magistratura Militare cfr. infra.
Nello specifico, il comma 1 dell’articolo 40 della legge n. 71 del 2022 attribuisce la delega al Governo per l’adozione di uno o più decreti legislativi volti ad adeguare, sia sul piano formale, sia sul piano sostanziale, la disciplina dell’ordinamento giudiziario militare (articoli da 52 a 75 del d.lgs. n. 66 del 2010) con la disciplina dell’ordinamento giudiziario, come riformata dai decreti legislativi che saranno adottati ai sensi degli articoli 1, 2 e 3 della legge n. 71 del 2022, nonché con le modifiche introdotte dagli articoli 4 e da 7 a 37 della legge stessa. Al momento, la delega riferita ai sensi degli articoli 1, 2 e 3 della legge n. 71 del 2022 non è stata ancora esercitata.
I decreti dovranno essere adottati, su proposta del Ministro della difesa, di concerto con i Ministri della giustizia e dell’economia e delle finanze, entro 2 anni dalla data di scadenza del termine previsto per l’esercizio della delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario ordinario di cui all’articolo 1 (i.e. il 31 dicembre 2023, come prorogato dall'art. 1, comma 3, della legge 21 aprile 2023, n. 41).
La relazione illustrativa allo schema di decreto legislativo in esame precisa che le modifiche apportate dal decreto stesso “possono essere immediatamente attuate, in base al potere attribuito dalla delega contenuta nel citato articolo 40, atteso che riguardano criteri di delega specifici per la giustizia militare ovvero norme della legge n. 71 del 2022 di diretta applicazione, che non necessitano quindi della previa attuazione con i decreti legislativi in materia di giustizia ordinaria”. Sempre secondo la relazione governativa, “fatto salvo il rispetto del termine di due anni dalla scadenza del termine per l’esercizio della delega prevista per l’ordinamento giudiziario ordinario, la delega in materia di ordinamento giudiziario militare non è vincolata all’adozione dei decreti delegati “ordinari” nelle materie che non vi dipendono direttamente. Nelle more dell’adozione dei decreti legislativi per l’attuazione delle nuove norme ordinamentali ordinarie, vengono da subito adottate le modifiche all’ordinamento militare di seguito descritte, il cui contenuto si caratterizza in particolare per l’urgenza di assicurare la presenza di ulteriori due componenti elettivi del Consiglio della magistratura militare (come prevista dalla legge di delega) fin dalle imminenti e prossime elezioni per il rinnovo dell’organo di autogoverno, in scadenza il 30 settembre 2023”.
In proposito si ricorda che, in attesa dell’esercizio da parte del Governo della delega (conferita dalla legge 17 giugno 2022, n.71) per la riforma del Consiglio della magistratura militare, l’articolo 11 del D.L. n. 123 del 2023, (in corso di conversione al momento della pubblicazione del presente dossier), rinvia al 31 gennaio 2024 il termine per l'indizione delle elezioni per il rinnovo dei componenti del Consiglio.
Il comma 2, nelle lettere da a) ad f), elenca i principi e criteri direttivi cui il Governo dovrà attenersi nell’esercizio della delega.
Nello specifico:
· la lettera a) stabilisce l’adeguamento della disciplina concernente i magistrati militari a quella dei magistrati ordinari di grado corrispondente, nei limiti di compatibilità tra i due ordinamenti di riferimento, in particolare in materia di:
- accesso alla magistratura;
- stato giuridico, compreso quello del procuratore generale militare presso la Corte di cassazione;
- conferimento di funzioni e requisiti per la nomina;
- progressione nella valutazione di professionalità.
· la lettera b), pur confermando la scelta di Verona, Roma e Napoli quali sedi dei tribunali e delle procure militari, come stabilito dall’art. 55 del d.lgs. 66/2010, prevede un adeguamento delle rispettive circoscrizioni territoriali;
Si ricorda che, ai sensi dell’art. 55 del d.lgs. 66/2010, la competenza dei tribunali e delle procure militari è riconosciuta su base regionale. In particolare, il tribunale di Verona è competente per i reati militari commessi nelle regioni Valle d'Aosta, Piemonte, Liguria, Lombardia, Trentino Alto-Adige, Veneto, Friuli Venezia-Giulia, Emilia-Romagna; il tribunale di Roma è competente per i reati militari commessi nelle regioni Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzo e Sardegna; il tribunale di Napoli è competente per i reati militari commessi nelle regioni Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia.
Secondo quanto riportato dalla relazione illustrativa, il riordino delle circoscrizioni si rende necessario in quanto, “diversamente - in base al sistema introdotto dalla presente riforma – si porrebbero seri problemi di esercizio del diritto costituzionalmente garantito di elettorato passivo, risultando pressoché impossibile ricollocare in ruolo un magistrato militare non eletto”.
· la lettera c) dispone una riorganizzazione delle circoscrizioni dei tribunali militari basata sui carichi pendenti e maggiormente aderente alla dislocazione degli enti e dei reparti militari sul territorio nazionale;
Al riguardo, si osserva che nell’ultima Relazione presentata al Parlamento sullo stato della disciplina militare riferisce che nel “nel corso del 2021 sono state pronunciate 193 sentenze di condanna definitive da parte degli Organi della Giustizia Militare (a fronte delle 107 nel 2020) nei confronti di personale appartenente alle F.A. Per un approfondimento si veda il seguente Doc. XXXVI n. 1
· la lettera d) prevede che in ciascuna procura militare dovrà essere introdotto un posto di procuratore militare aggiunto (con parallela soppressione di un posto di sostituto procuratore militare);
· la lettera e) stabilisce l’applicazione delle disposizioni che regolano il funzionamento del Consiglio superiore della magistratura al Consiglio della magistratura militare, ove compatibili, e delega il Governo ad aumentare a 4 il numero dei componenti eletti (attualmente sono 2), al fine di garantire la maggioranza di tale componente elettiva;
L’organo di autogoverno della magistratura militare è il Consiglio della Magistratura Militare, competente a deliberare su ogni provvedimento di stato riguardante i magistrati militari e su ogni altra materia ad esso devoluta dalla legge. In particolare, delibera sulle assunzioni della magistratura militare, sull'assegnazione di sedi e di funzioni, sui trasferimenti, sulle promozioni, sulle sanzioni disciplinari, sul conferimento ai magistrati militari di incarichi extragiudiziari; esprime pareri e può far proposte al Ministro della Difesa sulle modificazioni delle circoscrizioni giudiziarie militari e su tutte le materie riguardanti l'organizzazione o il funzionamento dei servizi relativi alla Giustizia militare; fornisce inoltre pareri su disegni di legge concernenti i problemi del settore giudiziario. Sulle materie di competenza del Consiglio, il Ministro della Difesa può avanzare proposte, proporre osservazioni e può intervenire alle adunanze del Consiglio.
In base all’art. 60 del Codice dell'ordinamento militare, il Consiglio della magistratura militare ha sede in Roma ed è composto da:
a) il primo presidente della Corte di Cassazione, che lo presiede;
b) il procuratore generale militare presso la Corte di Cassazione;
c) due componenti eletti dai magistrati militari;
d) un componente estraneo alla magistratura militare, scelto d'intesa tra i Presidenti delle due Camere, fra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni di esercizio professionale, che assume le funzioni di vice presidente del Consiglio.
· la lettera f) prevede il mantenimento, per quanto compatibile, dell’equiparazione tra magistrati militari e magistrati ordinari.
Il comma 3 prevede che sugli schemi di decreti legislativi sia acquisito il parere delle commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricezione. Decorso tale termine i decreti legislativi potranno essere adottati anche in assenza dei pareri parlamentari.
Ai fini dell’adozione dei decreti legislativi in esame dovrà essere, inoltre, sentito il CMM, chiamato ad esprimersi nel termine di trenta giorni dalla data di ricezione degli schemi.
Ai sensi del comma 4, il medesimo procedimento di cui al precedente comma 3 trova applicazione in relazione all’adozione di decreti legislativi recanti disposizioni integrative o correttive dei decreti legislativi adottati ai sensi del comma 1. Tali decreti potranno essere adottati entro 2 anni dalla data di scadenza del termine per l’esercizio della delega di cui al comma 1 e devono rispettare gli stessi principi e criteri direttivi, indicati al comma 2.
Il comma 5 prevede, infine, che i decreti legislativi di cui al comma 1, assicurino, altresì, il coordinamento della nuova normativa con le disposizioni vigenti, eventualmente modificandone la formulazione o la collocazione ed operando, ove necessario, l’abrogazione di norme. Si contempla, inoltre, la possibilità di fare esplicito rinvio ai decreti legislativi emanati in base alle deleghe di cui agli articoli 1, 2 e 3, alle norme dell’ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 12 del 1941, a quelle contenute nei decreti legislativi nn. 106, 109 e 160 del 2006, adottati in attuazione della legge 150 del 2005.
Articolo 1
(Modifiche all’ordinamento giudiziario militare)
In attuazione della delega prevista dall’articolo 40, comma 2, lettera d) della legge n.71 del 2022, il comma 1, lettera a) dell’articolo in esame introduce la figura del Procuratore militare aggiunto presso ciascun Tribunale militare.
La lettera b) del comma 1 stabilisce il grado di anzianità richiesto per coprire la nuova posizione: stante l’equiparazione con il presidente di sezione di Tribunale militare, è prevista almeno la seconda valutazione di professionalità.
La lettera c), infine, prevede che alla nuova figura di Procuratore militare aggiunto corrisponda una corrispondente posizione di organico.
Articolo 2
(Modifiche alle disposizioni concernenti il Consiglio della magistratura militare)
L’articolo in esame modifica la composizione del Consiglio della magistratura militare. Per assicurare la maggioranza della componente elettiva, il numero dei componenti viene alzata da cinque a sette, con l’ingresso di altri due membri “togati”. Viene di conseguenza innalzata la maggioranza per l’adozione delle delibere. L’articolo in esame modifica altresì la composizione e la tempistica di rinnovo della Commissione uffici direttivi. Viene anche previsto che i membri togati rimangano in ruolo per la durata del loro incarico e che non possano proporre domanda per incarichi direttivi e semidirettivi prima di un anno dalla scadenza del loro mandato.
Attualmente il Consiglio della magistratura militare (C.M.M.) è composto da cinque membri: due componenti di diritto (Il Presidente della Corte di Cassazione, che lo presiede, e il Procuratore generale militare presso la Cassazione), un componente “laico”, scelto d’intesa tra i Presidenti delle Camere (con funzioni di vice-presidente), e due componenti “togati”, eletti tra tutti i magistrati militari. I componenti elettivi risultano quindi essere una minoranza del collegio (due su cinque).
La legge n. 71 del 2022 prevede invece di adeguare la composizione del C.M.M. a quella del Consiglio superiore della magistratura la cui disciplina come noto, prevede per Costituzione, al fine di assicurare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, che la maggioranza dei componenti sia elettiva.
La lettera a), punto 1), comma 1 dell’articolo in esame aumenta quindi il numero dei componenti del C.M.M. da cinque a sette, con l’ingresso di due nuovi membri elettivi. Tale componente risulterà quindi la maggioranza nella nuova configurazione dell’organo, potendo vantare quattro componenti sui sette complessivi.
Il successivo punto 2) dispone che, a differenza di quanto previsto attualmente, i magistrati componenti il C.M.M rimangano in ruolo e, qualora collocati fuori ruolo al momento della loro elezioni, vi rientrino, eventualmente anche in sovrannumero, nella sede e nelle funzioni precedenti. La relazione illustrativa del provvedimento giustifica tale previsione per l’esiguità del numero complessivo dei magistrati militari (inferiore alle 60 unità). La collocazione fuori ruolo di quattro magistrati, su un numero complessivo così ridotto, rischierebbe – secondo quanto affermato nella relazione illustrativa - di compromettere la funzionalità di questa giurisdizione.
Secondo quanto osservato dal Consiglio della magistratura militare nel parere reso il 30 ottobre 2023 sullo schema di decreto, tale disposizione non apparirebbe in linea con i principi e i criteri fissati dal comma 2, lettera e), dell’art. 40 della legge di delega. La citata lettera si limiterebbe – secondo quanto affermato dall’organo di autogoverno - ad intervenire sulla composizione del C.M.M., disponendo l’aumento di 2 unità dei membri elettivi del Consiglio medesimo e rinviando per il resto alle norme che disciplinano il Consiglio superiore della magistratura, seppur con la clausola “in quanto compatibili”.
Com’è noto, i magistrati eletti al C.S.M. vengono posti in posizione di fuori ruolo per tutta la durata del mandato (v. art. 30 del d.P.R. n. 916/1958, come modificato dalla legge n. 71/2022). Secondo il parere del C.M.M., la norma in commento, pertanto, contravvenendo alla ratio legis sottesa all’intervento del legislatore delegante, ovvero parificare, quanto più possibile, il funzionamento del C.M.M. a quello del C.S.M., rischierebbe di generare invece una rilevante discrasia tra i due sistemi, tanto più inopportuna - a parere del C.M.M. – se si considera l'esiguità del numero dei magistrati in organico, e una complessiva struttura giudiziaria, caratterizzata da dieci uffici giudiziari ubicati in tre sedi giudiziarie, che renderebbe di fatto inevitabile «la concentrazione nelle stesse persone di poteri di direzione dell'ufficio, di sorveglianza e consiliari, con immaginabili conseguenze negative sotto il profilo della corretta funzionalità dell'Organo di autogoverno». In ultima analisi, il contemporaneo svolgimento di funzioni giudiziarie e di funzioni consiliari da parte dei componenti elettivi del Consiglio della magistratura militare – secondo l’organo di autogoverno - «potrebbe comportare il rischio concreto di una compromissione dell'indipendenza e dell'autonomia dell'Organo di autogoverno».
A tale proposito, si ricorda che, nel delegare il Governo a prevedere l’applicazione delle disposizioni previste per il C.S.M. al C.M.M., la legge delega, utilizzando la formula “in quanto compatibili”, sembrerebbe aver posto come limite a tale criterio di delega una valutazione di compatibilità, dai profili potenzialmente incerti, della normativa riferita al Consiglio superiore della magistratura con le caratteristiche proprie della magistratura militare. Pertanto, l’eventuale deroga all’equiparazione delle disposizioni del C.M.M. a quelle previste per il C.S.M. sarebbe consentita all’esito di uno scrutinio di compatibilità oggettiva delle disposizioni previste per il secondo organo rispetto alla natura e alle funzioni del primo.
Si valuti, pertanto, l’opportunità di approfondire la previsione normativa con riferimento al profilo posto in evidenza.
La lettera b) stabilisce, come diretta conseguenza dell’aumento del numero dei componenti, l’innalzamento della maggioranza per l’adozione delle delibere consiliari, da tre voti a quattro.
Analogamente, la lettera c) punto 1) modifica la composizione della Commissione uffici direttivi del C.M.M., portandola a cinque componenti (in logo degli attuali tre), di cui tre elettivi (in luogo dell’attuale uno). Si prevede altresì che la commissione sia rinnovata dopo un biennio, per consentire la partecipazione anche del membro togato che non ne abbia fatto parte nei primi due anni.
Il comma 2-bis stabilisce che i componenti elettivi del C.M.M. non possano proporre domanda per un ufficio direttivo o semidirettivo nel periodo del mandato e prima che sia trascorso un anno dalla sua cessazione. Attualmente la questione non è espressamente disciplinata. In virtù dell’art. 72 del Codice dell’ordinamento militare, in assenza di disciplina si applicano le norme previste per il Consiglio superiore della magistratura, che prevedono il divieto di proporre tale domanda per un periodo di quattro anni dalla cessazione del mandato. Tale previsione non risulta essere mai stata applicata per il C.M.M. Qualora lo fosse, però – si legge nella relazione illustrativa del provvedimento in esame - anche in virtù dell’amento del numero dei suoi componenti togati, si escluderebbero quattro magistrati militari (circa l’8 per centro del totale) dalla possibile platea per l’assunzione di incarichi direttivi e semidirettivi.
Sul punto, anche secondo il Consiglio della magistratura militare, con argomentazioni in parte diverse da quelle esposte in precedenza, limitare ad un solo anno l’esclusione dai concorsi per il conferimento di incarichi direttivi o semidirettivi in luogo dei 4 anni stabiliti per il componenti elettivi del C.S.M. costituirebbe «un adeguamento necessario della disciplina generale, che consente di evitare gli effetti negativi che si verificherebbero, in ragione della esiguità dell'organico della magistratura militare e dell'esclusione, per i quattro anni della consiliatura e per i quattro anni successivi, di quattro magistrati militari dalla platea dei candidati per [incarichi] direttivi e semidirettivi, e che permette un ragionevole contemperamento tra quest'ultimo interesse e la necessità, comunque, di prevedere un limite temporale congruo alla partecipazione del consigliere uscente a procedure concorsuali».
Tuttavia, come osservato in precedenza, si ricorda che, nel delegare il Governo a prevede l’applicazione delle disposizioni previste per il C.S.M. al C.M.M., utilizzando la formula “in quanto compatibili” la legge delega sembrerebbe aver posto come limite a tale criterio di delega una valutazione di compatibilità, dai profili potenzialmente incerti, della normativa riferita al Consiglio superiore della magistratura con le caratteristiche proprie della magistratura militare. Pertanto, l’eventuale deroga all’equiparazione delle disposizioni del C.M.M. a quelle previste per il C.S.M. sarebbe consentita all’esito di uno scrutinio di compatibilità oggettiva delle disposizioni previste per il secondo organo rispetto alla natura e alle funzioni del primo.
Si valuti, pertanto, l’opportunità di approfondire la previsione normativa con riferimento al profilo posto in evidenza.
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