Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento Affari Esteri
Titolo: Proroga, per l'anno 2024, dell'autorizzazione alla cessione di mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari in favore dell'Ucraina
Riferimenti: AC N.1666/XIX
Serie: Progetti di legge   Numero: 230/1
Data: 29/01/2024
Organi della Camera: III Affari esteri, IV Difesa


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Proroga, per l'anno 2024, dell'autorizzazione alla cessione di mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari in favore dell'Ucraina

29 gennaio 2024
Progetti di legge


Indice
Contenuto|Relazioni allegate o richieste|Motivazioni della necessità ed urgenza|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|


In data 24 gennaio 2024, l'Assemblea del Senato ha approvato, senza apportare modificazioni rispetto al testo originario, il disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 200/2023 per la proroga dell'autorizzazione alla cessione di mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari in favore delle autorità governative dell'Ucraina (A.S. 974), che è stato trasmesso il giorno seguente alla Camera (A.C. 1666) e assegnato alle Commissioni riunite IV Difesa e III Affari Esteri.

Contenuto

Proroga al 31 dicembre 2024 dell'autorizzazione alla cessione di armamenti in favore delle autorità governative dell'UcrainaL'articolo 1 del decreto-legge proroga fino al 31 dicembre 2024, l'autorizzazione alla cessione di mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari in favore delle autorità governative dell'Ucraina, prevista dall'articolo 2-bis del decreto 25 febbraio 2022, n. 14, convertito con modificazioni dalla legge 5 aprile 2022,  n.  28.  L'autorizzazione è concessa "nei termini e con le modalità" stabilite nella normativa richiamata, e "previo atto di indirizzo delle Camere".

A tal proposito si ricorda che l'articolo 2-bis, del decreto legge n. 14 del 2022 ha autorizzato, previo atto di indirizzo delle Camere, la cessione di mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari alle autorità governative ucraine, in deroga alla legge 9 luglio  1990,  n. 185, e agli articoli 310 e 311 del Codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto  legislativo,  n. 66 del 2010 e alle connesse disposizioni attuative, che disciplinano la cessione di materiali di armamento e di materiali non di armamento.

L'autorizzazione alla cessione era stata già prorogata, fino al 31 dicembre 2023, dal d.l.185/2022, convertito dalla legge n. 8 del 23 gennaio 2023.

La legge n. 185 del 1990 e gli articoli 310 e 311 del Codice dell'ordinamento militare
La legge n. 185 del 1990 La legge n. 185 del 1990 individua in via generale alcune fattispecie di divieto ad esportare ed importare i materiali di armamento ed i requisiti indispensabili per poter operare nel settore e fissa dettagliatamente le modalità e le varie fasi dei procedimenti autorizzativi, nonché le misure sanzionatorie in caso di violazione delle norme.
In particolare, essa vieta l'autorizzazione ad effettuare le movimentazioni di prodotti per la difesa quando queste contrastino con il principio della Costituzione italiana che ripudia la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, con gli impegni internazionali dell'Italia, con gli accordi concernenti la non proliferazione e con i fondamentali interessi della sicurezza dello Stato, della lotta contro il terrorismo e del mantenimento di buone relazioni con altri Paesi, nonché quando mancano adeguate garanzie sulla definitiva destinazione dei prodotti per la difesa ovvero sussistono elementi per ritenere che il destinatario previsto utilizzi gli stessi prodotti a fini di aggressione contro un altro Paese. Ne discende, tra l'altro, il divieto di autorizzazione delle operazioni in questione: quando il Paese destinatario è in stato di conflitto armato, in contrasto con l'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite; nel caso sia stato dichiarato l'embargo totale o parziale delle forniture di armi da parte di organizzazioni internazionali cui l'Italia aderisce; quando il governo di quel Paese sia responsabile di gravi violazioni dei diritti umani accertate da organizzazioni internazionali cui l'Italia aderisce; quando vi si destinino a bilancio militare risorse eccedenti le proprie esigenze di difesa.
La legge consente l'effettuazione delle operazioni relative ai prodotti per la difesa solo alle imprese iscritte nel registro delle imprese del settore della difesa. Tali operazioni possono avere come destinatari solo Governi esteri, organizzazioni internazionali riconosciute dal Governo italiano ovvero imprese estere autorizzate dai rispettivi Governi. Inoltre prescrive una relazione annuale al Parlamento sull'attività svolta in materia da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri. A tal proposito si ricorda che ai sensi dell'articolo 44 del Codice dell'ordinamento militare ( COM, di cui al decreto legislativo n. 66 del 2010), richiamato dall' articolo 3 della le gg e n. 185 del 1990, presso il Segretariato generale della Difesa, è istituito il registro nazionale delle imprese e consorzi di imprese operanti nel settore della progettazione, produzione, importazione, esportazione, trasferimento intracomunitario, intermediazione, manutenzione e lavorazioni comunque connesse di materiale di armamento, precisate e suddivise secondo le funzioni per le quali l'iscrizione può essere accettata. Copie di tale registro nazionale e dei suoi aggiornamenti sono trasmesse, per i fini della legg e 9 lu g lio 1990 ,  n. 185, ai Ministeri degli affari esteri, dell'interno, dell'economia e delle finanze e dello sviluppo economico. Solo agli iscritti nel registro nazionale possono essere rilasciate le autorizzazioni a iniziare trattative contrattuali e a effettuare operazioni di esportazione, importazione, transito, trasferimento intracomunitario e intermediazione di materiale di armamento. Ai sensi dell' articolo 5 della citata le gg e n. 185 del 1990 il Presidente del Consiglio dei Ministri invia al Parlamento una relazione entro il 31 marzo di ciascun anno in ordine alle operazioni autorizzate e svolte entro il 31 dicembre dell'anno precedente, anche con riguardo alle operazioni svolte nel quadro di programmi intergovernativi o a seguito di concessione di licenza globale di progetto, di autorizzazione globale di trasferimento e di autorizzazione generale o in relazione ad esse, fermo l'obbligo governativo di riferire analiticamente alle Commissioni parlamentari circa i contenuti della relazione entro 30 giorni dalla sua trasmissione. Qui l'ultima relazione trasmessa al parlamento ( Doc. LXVII ,  n. 4) qui il relativo dossier.
Si ricorda che la legg e n. 185 del 1990 è stata in più parti novellata dal decreto le g islativo 22 giug no 2012 ,  n. 105 – adottato in base alla delega di cui alla Legge comunitaria 2010, art. 12 - , che si è reso necessaria dopo l'approvazione della direttiva 2009/43/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 maggio 2009, riguardante "le modalità e le condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti per la difesa, enumerati in un apposito allegato, e ad accrescere al contempo la sicurezza degli approvvigionamenti transfrontalieri a beneficio delle forze armate e delle cooperazioni industriali europee".
Per un approfondimento si rinvia al seguente dossier.
Gli articoli 310 e 311 del Codice dell'ordinamento militare Ai sensi dell'articolo 311 COM, il Ministero della difesa p uò cedere a titolo gratuito materiali non d'armamento, dichiarati fuori servizio o fuori uso, in favore di: a) Paesi in via di sviluppo e Paesi partecipanti al partenariato per la pace, nell'ambito dei vigenti accordi di cooperazione; b) organismi di volontariato di protezione civile iscritti negli appositi registri; b-bis) amministrazioni dello Stato nell'ambito di programmi di recupero economico-sociale di aree del territorio nazionale soggette a crisi industriale. Il Ministero della difesa può, altresì, procedere alla cessione di materiali d'armamento dichiarati obsoleti per cause tecniche a condizione che tale cessione abbia ad oggetto esclusivamente materiali difensivi e previo parere vincolante delle competenti Commissioni parlamentari (art. 311 c. 2 COM).
Con riferimento alle cessioni a titolo oneroso l' articolo 310 COM prevede che il regolamento (TUOM), secondo le procedure di modifica da esso previste, individui, nell'ambito delle pianificazioni di ammodernamento connesse al nuovo modello organizzativo delle Forze armate, i materiali e i mezzi suscettibili di alienazione e le procedure, anche in deroga alle norme sulla contabilità generale dello Stato, nel rispetto della legg e 9 lu g lio 1990 ,  n. 185. 
Si ricorda che è attualmente in discussione, presso il Senato, il disegno di legge 885, di riforma della legge 185/1990. Per approfondimenti si rinvia alla scheda del provvedimento.

 

L'elenco dei mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari oggetto della cessione, nonché le modalità di realizzazione della stessa (anche ai fini dello scarico contabile), sono definiti con uno o più decreti del Ministro della difesa, adottati di concerto con i Ministri degli affari esteri e della cooperazione internazionale e dell'economia e delle finanze (art. 2 bis, comma 2 del decreto legge n. 14/2022).

Ai sensi dell'art. 2-bis, comma 3, del decreto legge n. 14 del 2022, il Ministro della difesa e il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, con cadenza almeno trimestrale, riferiscono alle Camere sull'evoluzione della situazione in atto, "anche alla luce di quanto disposto dai precedenti commi 1 e 2" (che disciplinano, appunto, la cessione di armi).

Si ricorda che il 1° marzo 2022 i due rami del Parlamento, a conclusione delle comunicazioni sugli sviluppi del conflitto tra Russia e Ucraina rese dal Presidente del Consiglio, hanno approvato risoluzioni (al Senato 6-00208 , alla Camera 6-00207 ), che impegnano, tra l'altro, il Governo ad  attivare "con le modalità più rapide e tempestive, tutte le azioni necessarie per assicurare assistenza umanitaria, finanziaria, economica e di qualsiasi altra natura, nonché - tenendo costantemente informato il Parlamento e in modo coordinato con gli altri Paesi europei e alleati - la cessione di apparati e strumenti militari che consentano all'Ucraina di esercitare il diritto alla legittima difesa e di proteggere la sua popolazione".
Tale orientamento è stato confermato e precisato nelle risoluzioni approvate dal Senato e dalla Camera, rispettivamente il 21 e il 22 giugno 2022 (con le risoluzioni 6-00226 e 6-00224 ) in occasione delle comunicazioni del Presidente del Consiglio in vista del Consiglio europeo del 24 e 25 giugno. Le risoluzioni impegnano il Governo, tra l'altro, a "continuare a garantire, secondo quanto precisato dal decreto legge n. 14 del 2022 , il necessario e ampio coinvolgimento delle Camere con le modalità ivi previste, in occasione dei più rilevanti summit internazionali riguardanti la guerra in Ucraina e le misure di sostegno alle istituzioni ucraine, ivi comprese le cessioni di forniture militari".
Il 13 dicembre 2022  sia il Senato che  la Camera, in seguito alle comunicazioni del Ministro della Difesa ai sensi del l'articolo 1 del decreto-legge n. 185 del 2022, hanno approvato risoluzioni che impegnano il Governo, tra l'altro, a proseguire il sostegno militare all'Ucraina (al Senato  risoluzioni n. 6-00009, n. 6-00008 e n. 6-00011; alla Camera risoluzioni n. 6-00012, n. 6-00014 e  n. 6-00016).
L'impegno al sostegno militare  è stato da ultimo rinnovato dal Parlamento, con diverse sfumature, con le risoluzioni approvate in occasione delle comunicazione del Presidente del Consiglio del 14 e 15 dicembre 2023 (alla Camera risoluzioni del 12 dicembre,  n. 6-0073; n. 6-0072; n. 6-0074; n. 6-0075; al Senato risoluzioni del 13 dicembre, n. 6-0057; n. 6-0058 e n. 6-0061). 
Nella seduta del  10 gennaio 2024  la Camera, in seguito alle  comunicazioni del Ministro della Difesa in materia di proroga dell'autorizzazione alla cessione di mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari in favore delle autorità governative dell'Ucraina,  ha approvato  le risoluzioni Foti, Molinari, Barelli e Lupi n. 6-00079, Braga ed altri n. 6-00080 e Richetti, Faraone, Magi ed altri n. 6-00082.  

In relazione alle cessioni in oggetto, sono stati finora emanati i seguenti decreti ministeriali:

-                     d.m. 2 marzo 2022 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 3 marzo);

-                     d.m 22 aprile 2022 (Gazzetta Ufficiale del 28 aprile);

-                     d.m. 10 maggio 2022 ( Gazzetta Ufficiale del 28 aprile);

-                     d.m. 26 luglio 2022 (Gazzetta Ufficiale del 29 luglio);

-                     d.m. 7 ottobre 2022 (Gazzetta Ufficiale del 12 ottobre);

-                     d.m. 31 gennaio 2023 (Gazzetta Ufficiale del 2 febbraio);

-                     d.m. 23 maggio 2023 (Gazzetta Ufficiale del 31 maggio);

-                     d.m. 19 dicembre 2023 (Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre). 

 

I decreti ministeriali appena citati hanno un medesimo contenuto. I mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari di cui si autorizza la cessione sono elencati in un allegato, "elaborato dallo Stato maggiore della difesa", che è però classificato, e quindi non disponibile. Lo Stato maggiore della difesa viene anche autorizzato ad adottare "le procedure più rapide per assicurare la tempestiva consegna dei mezzi, materiali ed equipaggiamenti".

In relazione a ciascuno di questi decreti ministeriali, il Ministro della difesa pro tempore è stato Audito presso il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (COPASIR).

Come si legge nella relazione tecnica allegata al disegno di legge di conversione del decreto legge in esame, dall'attuazione della disposizione (art.1) non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, tenuto conto che i materiali e mezzi oggetto di cessione sono già nelle disponibilità del Ministero della difesa, mentre eventuali oneri ad essi connessi saranno sostenuti nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigenti.

Si precisa che le cessioni di mezzi, materiali e armamenti avvengono a titolo non oneroso per la parte ricevente (cioè il governo ucraino) ma, al pari di quelle realizzate dagli altri Stati membri, sono parzialmente rimborsate dall'Unione europea attraverso i fondi dello Strumento europeo per la pace (European Peace Facility).

Su tale strumento vedi il nota di documentazione.

Per tali cessioni Il Consiglio dell'Unione ha finora disposto lo stanziamento di 5,6 miliardi di euro.

Si segnala anche che l' articolo 29 bis,  del decreto legge n. 21 del 2022 ha novellato l'articolo 2-bis del citato decreto legge n. 14 del 2022, al fine di specificare che le somme in entrata derivanti dai decreti ministeriali che definiscono l'elenco dei mezzi, dei materiali e degli equipaggiamenti militari oggetto di cessione alle autorità governative dell'Ucraina, devono essere riassegnate integralmente sui pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa.
Da ultimo, il comma 13 dell'articolo 13 della legge di bilancio per il 2024, (legge 30 dicembre 2023, n. 213), anolgamente a quanto già previsto dalla precedente legge di bilancio, autorizza il Ragioniere generale dello Stato a provvedere, con propri decreti, alla riassegnazione, allo stato di previsione del Ministero della difesa, per l'anno finanziario 2024, delle somme versate all'entrata del bilancio dello Stato dalle istituzioni dell'Unione europea, concernenti le misure di assistenza supplementari connesse allo strumento europeo per la pace (EPF) tese a sostenere ulteriormente le capacità e la resilienza delle forze armate ucraine.

Entrata in vigoreL'articolo 2 dispone l'entrata in vigore del provvedimento il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, vale a dire il 22 dicembre 2023.

Relazioni allegate o richieste

Il testo del disegno di legge presentato al Senato è corredato dalla relazione illustrativa e dalla relazione tecnica.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Come precisato dal Governo nel preambolo del decreto legge, la necessità e l'urgenza della proroga in esame è dovuta al protrarsi della grave crisi internazionale in atto in Ucraina.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni del decreto legge sono riconducibili sia alla materia politica estera e rapporti internazionali dello Stato che alla materia "difesa e Forze armate", che sono entrambe di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera a) e lettera d) della Costituzione).