Impianti di interesse strategico nazionale

23 febbraio 2023
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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Il 5 gennaio 2023 è stato presentato al Senato il disegno di legge di conversione del decreto-legge 5 gennaio 2023, n. 2, recante misure urgenti per impianti di interesse strategico nazionale, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 5 gennaio 2023.

Il disegno di legge è stato approvato, con modificazione, in prima lettura, al Senato il 22 febbraio e assegnato, alla Camera dei Deputati, alla Commissione X Attività produttive per l'esame in sede referente.

Il decreto-legge 5 gennaio 2023, n. 2, dopo l'esame presso il Senato, consta di dodici articoli e si articola in due Capi.

il Capo I, (Disposizioni relative al settore siderurgico, al settore aeronautico e alle aree di crisi industriale complessa) comprendegli articoli da 1 a 4-bis.

L'articolo 1, comma 1, nel testo modificato dal Senato, precisa che le operazioni di rafforzamento patrimoniale volte ad assicurare la continuità produttiva dell'impianto di Taranto della Società ILVA S.p.A., previste dall'articolo 1 del decreto legge n. 142 del 2019, che Invitalia è autorizzata ad effettuare includono, oltre alla sottoscrizione di aumenti di capitale sociale, l'erogazione di finanziamenti in conto soci convertibili in aumenti di capitale sociale su richiesta di Invitalia. Viene poi specificato che tali operazioni devono essere effettuate secondo logiche, criteri e condizioni di mercato e che possono intervenire anche dopo il 2022 e anche in costanza di provvedimenti di sequestro o confisca degli impianti dello stabilimento siderurgico. Al successivo comma 1-bis, introdotto al Senato, sono posticipati i termini per il versamento all'erario dei diritti di regia da parte delle imprese alle quali nel 2022 è stata erogata l'ultima quota di finanziamento concesso ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera a), della legge n. 808 del 1985, per la partecipazione ai progetti internazionali nel settore aeronautico. La norma stabilisce che i versamenti dei diritti di regia precedentemente maturati siano effettuati in quattro quote uguali a decorrere dall'anno 2026 invece che dall'anno 2023.

L'articolo 1-bis, introdotto al Senato, proroga al 31 dicembre 2023 la concessione in continuità dell'indennità riconosciuta dalla normativa vigente in favore dei lavoratori delle aree di crisi industriale complessa della Sicilia e pari al trattamento di mobilità in deroga, qualora tali lavoratori abbiano presentato la relativa richiesta nel corso del 2020.

L'articolo 2 interviene sulla procedura speciale di ammissione immediata all'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi ai sensi del D.L. n. 347/2003, prevedendo che – per le imprese che gestiscono uno o più stabilimenti di interesse strategico nazionale non quotate – l'ammissione immediata alla procedura possa avvenire su istanza del socio pubblico detentore di almeno il 30 per cento delle quote societarie, qualora questi abbia segnalato all'organo amministrativo la ricorrenza dei requisiti per l'accesso e l'organo amministrativo abbia omesso di presentare l'istanza nei quindici giorni successivi.

L'articolo 3, modificato dal Senato, incide sui criteri per la liquidazione del compenso spettante ai commissari straordinari delle grandi imprese in stato di insolvenza. Prevede, in particolare, che la quota del compenso remunerativa dell'attività gestionale sia riconosciuta solo se la gestione commissariale sia caratterizzata almeno dal pareggio tra ricavi e costi, al netto dei costi riferiti agli adempimenti previsti dal D.Lgs. n. 270/1999 e alle spese legali. Inoltre, condiziona il riconoscimento del 25 per cento del compenso spettante ai commissari alla verifica del raggiungimento di specifici obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità. Si prevede, poi, la corresponsione di acconti sul compenso nella sola fase di esercizio dell'impresa. Una modifica approvata al Senato prevede un aumento del 10 per cento del compenso per i commissari straordinari nel caso di ritorno in bonis dell'imprenditore in ragione dell'avvenuta soddisfazione integrale dello stato passivo e la sua riduzione del 10 per cento in caso di chiusura dell'esercizio di impresa dopo tre anni (quattro in caso di grandi imprese a cui si applica il D.L. n. 347/2003) dall'apertura dell'amministrazione straordinaria.

L'articolo 4 prevede che, per la liquidazione dei compensi spettanti ai commissari giudiziari, nei casi riguardanti le grandi imprese per le quali trova applicazione il decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270 sull'amministrazione straordinaria, il giudice debba osservare un tetto massimo di 500.000 euro anche in caso di incarico collegiale.

L'articolo 4-bis, introdotto al Senato, modifica la disciplina del comitato di sorveglianza nominato nell'ambito della procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza. In particolare, viene introdotto un termine di tre anni alla durata del mandato dei membri del comitato (rinnovabile sino all'estinzione della procedura) e, per i membri nominati in qualità di esperti, il limite al cumulo degli incarichi, per cui possono essere nominati solo coloro che non risultino già membri di un comitato. I soggetti già nominati, senza fissazione della durata della carica, decadono, salvo rinnovo, decorsi centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto in esame. Viene inoltre previsto che, entro novanta giorni da tale data, con decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy, siano disciplinate le modalità di funzionamento del comitato.

Il Capo II (Disposizioni in materia penale relative agli stabilimenti di interesse strategico nazionale) comprende gli articoli da 5 a 9.

L'articolo 5 reca modifiche al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni. La novella, modificata al Senato, circoscrive i casi e gli effetti dell'applicazione delle sanzioni interdittive, delle misure cautelari interdittive e del sequestro preventivo per consentire comunque la prosecuzione dell'attività delle imprese di interesse strategico nazionale.

L'articolo 6 integra l'articolo 104-bis delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, specificando che in caso di sequestro di stabilimenti industriali o parti di essi dichiarati di interesse strategico nazionale ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge n. 207 del 2012, il giudice disponga la prosecuzione dell'attività avvalendosi di un amministratore giudiziario o affidandola, se l'impresa è ammessa all'amministrazione straordinaria, al commissario già nominato. Precisa poi che, ove necessario per realizzare un bilanciamento tra esigenze di continuità dell'attività produttiva e altri interessi rilevanti, il giudice detti le prescrizioni necessarie, tenendo conto dei provvedimenti amministrativi adottati dalle competenti autorità.

L'articolo 7 prevede che chiunque agisca al fine di dare esecuzione ad un provvedimento che autorizza la prosecuzione dell'attività di uno stabilimento industriale o parte di esso dichiarato di interesse strategico nazionale, non è punibile per i fatti che derivano dal rispetto delle prescrizioni dettate dal provvedimento dirette a tutelare i beni giuridici protetti dalle norme incriminatrici, se ha agito in conformità alle medesime prescrizioni.

L'articolo 8 dispone che continuino ad applicarsi per tutto il periodo di vigenza del Piano Ambientale approvato con il D.P.C.M. 14 marzo 2014, le norme di cui all'articolo 2, comma 6, del D.L. n. 1/2015, secondo le quali l'osservanza del predetto Piano equivale all'efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione ai fini dell'attuazione dell'Autorizzazione integrata ambientale e le condotte poste in essere in base al medesimo Piano non possono dare luogo a responsabilità penale o amministrativa del commissario straordinario, dell'affittuario o acquirente e dei soggetti da questi delegati.

L'articolo 9 reca la clausola di neutralità finanziaria del provvedimento, prevedendo che le disposizioni del decreto legge non debbano comportare costi aggiuntivi a carico della finanza pubblica. All'attuazione delle misure previste dal decreto si provvede, pertanto, con l'utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie già previste a legislazione vigente.

L'articolo 10 dispone che il decreto legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, avvenuta il 5 gennaio 2023.

Relazioni allegate o richieste

Il testo del disegno di legge è corredato dalla relazione illustrativa e dalla relazione tecnica.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

La disciplina emergenziale inerente il gruppo ILVA è stata adottata dal legislatore, per la quasi totalità, con decretazione d'urgenza.

Sin dall'anno 2012, "al fine di garantire la continuità produttiva ed occupazionale" e assicurare il rispetto delle norme ambientali, sono state introdotte norme sostanziali e procedurali ad hoc. Vari decreti-legge, a decorrere dall'anno 2015, hanno poi modificato ed integrato la disciplina generale dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, di cui al D.L. n. 347/2003, con norme speciali e derogatorie della normativa generale ivi contenuta. Se ne fornisce di seguito una sintetica ed essenziale indicazione.

Il D.L. 3 dicembre 2012, n. 207, recante Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale, oltre a disciplinare in via generale le modalità di individuazione degli stabilimenti di interesse strategico nazionale, ha direttamente riconosciuto tale l'Impianto siderurgico della società ILVA S.p.A di Taranto.

Il successivo D.L. 4 giugno 2013, n. 61, recante Nuove disposizioni urgenti a tutela dell'ambiente, della salute e del lavoro nell'esercizio di imprese di interesse strategico nazionale, ha definito stabilimenti di interesse strategico nazionale tutti gli impianti siderurgici della società ILVA s.p.a. ed ha disposto che con D.P.C.M. (poi adottato: D.P.C.M. 5 giugno 2013 e ss. mod. e int.) si potesse procedere al suo commissariamento straordinario (in quanto impianto di interesse strategico nazionale la cui attività produttiva comporta pericoli gravi e rilevanti all'ambiente e alla salute a causa dell'inottemperanza alle disposizioni dell'AIA).

Il D.L.31 agosto 2013, n. 101, recante Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni, all'articolo 12, successivamente modificato dal D.L. 24 giugno 2014, n. 91, articolo 22-quater, ha dettato ulteriori norme sui poteri del commissario, prevedendo, inter alia, la possibiità di sciogliersi dai contratti già stipulati da ILVA e in corso d'esecuzione alla data del commissariamento speciale, ove questi fossero incompatibili con la predisposizione e l'attuazione del Piano di risanamento ambientale. L'articolo 22-quater del D.L. n. 91/2014, a sua volta riproduce l'articolo 1 del D.L. 16 luglio 2014, n. 100, recante misure urgenti per la realizzazione del piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria per le imprese sottoposte a commissariamento straordinario, non convertito in legge in quanto confluito nel predetto decreto n. 91.

Il  D.L. 5 gennaio 2015, n. 1, recante Disposizioni urgenti per l'esercizio di imprese di interesse strategico nazionale in crisi e per lo sviluppo della città e dell'area di Taranto ha poi disciplinato il passaggio dalla gestione commissariale speciale di ILVA, di cui al D.L. n. 61/2013, finalizzata alla bonifica ambientale e al rispetto delle prescrizioni contenute nella autorizzazione integrata ambientale (AIA), alla gestione commissariale della amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi. A tale fine, il decreto legge 1/2015 ha modificato e integrato la procedura di ammissione immediata all'amministrazione straordinaria, di cui all'articolo 2 del D.L. n. 347/2003, cd. D.L. Marzano (articolo su cui incide anche il decreto legge qui in esame) prevedendo che l'istanza di ammissione alla procedura potesse essere presentata, per ILVA, dal commissario straordinario nominato ai sensi del D.L. n. 61/2013 e che quest'ultimo potesse essere nominato commissario straordinario della procedura di amministrazione straordinaria (anche con decreto ministeriale, oltre che con DPCM).

Contestualmente, ai sensi di quanto previsto dal D.L. n. 1/2015, l'ammissione di ILVA S.p.A. alla procedura dell'amministrazione straordinaria, intervenuta con D.M. 21 gennaio 2015 - ha determinato la cessazione del commissariamento straordinario di cui al D.L. n. n. 61/2013; l'organo commissariale nominato per la procedura di amministrazione straordinaria è subentrato nei poteri attribuiti per i piani e le azioni di bonifica previsti dal Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria di ILVA di cui al D.P.C.M. 14 marzo 2014 e ss. mod. e int., adottato in attuazione di quanto previsto dal citato D.L. n. 61/2013.

Si ricordano, quali precedenti utili rispetto alla disciplina di cui al provvedimento d'urgenza in esame, i seguenti Decreti legge, convertiti in legge, contestualmente alla ammissione della società all'amministrazione straordinaria o successivamente a tale data:

• il D.L. 4 luglio 2015, n. 92, recante Misure urgenti in materia di rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonché per l'esercizio dell'attività d'impresa di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale;
• il D.L. 4 dicembre 2015, n. 191, recante Disposizioni urgenti per la cessione a terzi dei complessi aziendali del Gruppo ILVA. Quest'ultimo provvedimento, successivamente modificato ed integrato dal D.L. 9 giugno 2016, n. 98, recante Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA e dal D.L. 29 dicembre 2016, n. 243, cd. "milleproroghe", ha anch'esso modificato e integrato in più punti la disciplina generale sull'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi di cui al D.L. n. 347/2003, intervenendo sul procedimento di cessione dei complessi aziendali, con norme ad hoc.

All'indomani della stipula del contratto di affitto con obbligo di acquisto dei rami d'azienda ILVA da parte di AM InvestCo, si segnalano i seguenti provvedimenti d'urgenza:

• il D.L. n. 103/2021 ha autorizzato l'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.A. - INVITALIA, a sottoscrivere apporti di capitale e ad erogare finanziamenti in conto soci nel limite massimo di 705 milioni di euro (articolo 3, comma 4-bis, che ha inserito il comma 1-ter e 1-quater nel D.L. n. 142/2019). Disciplina sulla quale incide l'articolo 1 del decreto legge qui in esame; 
• il D.L. n. 115/2022 ha autorizzato INVITALIA a sottoscrivere ulteriori aumenti di capitale o diversi strumenti, comunque idonei al rafforzamento patrimoniale, anche nella forma di finanziamento soci in conto aumento di capitale, sino all'importo complessivamente non superiore a 1 miliardo di euro per l'anno 2022 (art. 30, co. 1, che ha inserito il comma 1-quinques nel D.L. n. 142/2019). Anche su tale punto incide l'articolo 1 del decreto legge in esame.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Il preambolo evidenzia la straordinaria necessità e urgenza di adottare misure per fronteggiare le problematiche relative alla gestione dell'ex Ilva e di prevedere misure anche di carattere processuale e procedimentale finalizzate ad assicurare la continuità produttiva degli stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il decreto-legge reca, agli articoli 1 e da 2 a 4-bis, disposizioni riconducibili alla materia "ordinamento civile", di competenza legislativa esclusiva statale ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. Assume rilievo anche la materia, sempre di esclusiva competenza statale, "tutela della concorrenza" (articolo 117, secondo comma, lettera e); in proposito si ricorda che la Corte costituzionale (sentenza n. 14 del 2004) ha individuato come sotteso a tale competenza "l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese".

Le disposizioni di cui all'articolo 2 appaiono inquadrarsi nell'ambito della competenza esclusiva legislativa statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione). Assumono inoltre rilievo la competenza concorrente in materia di tutela del lavoro (articolo 117, terzo comma, della Costituzione).

I successivi articoli da 5 a 8 recano disposizioni riferibili alle materie di competenza esclusiva dello Stato in tema di giurisdizione e norme processuali, nonché di ordinamento civile e penale, sempre ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera l).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

In relazione agli articoli 1 e 2, rileva l'articolo 41 della Costituzione, che sancisce la libertà di iniziativa economica, purché non si svolga in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e prevede, al terzo comma, la possibilità di determinare con legge i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali.

In merito all'articolo 1-bis del decreto-legge, rilevano gli articoli 35, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione sulla tutela del lavoro e l'approntamento di mezzi adeguati alle esigenze di vita dei lavoratori.

Si rammenta, con riguardo agli articoli di cui al capo II ("Disposizioni in materia penale relative agli stabilimenti di interesse strategico nazionale", artt. 5 e ss.), volte ad assicurare la prosecuzione dell'attività delle imprese di interesse strategico nazionale e l'attuazione di provvedimenti e piani che la autorizzano, anche nel caso siano contestate violazioni di legge, la sentenza della Corte costituzionale n. 85 del 2013. Nel dichiarare in parte inammissibili ed in parte infondate le questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Taranto con riguardo al decreto-legge n. 207 del 2012 (che aveva dichiarato l'ILVA stabilimento di interesse strategico nazionale e dettato specifiche misure per garantire la continuità produttiva aziendale), la Consulta ha affermato il principio secondo il quale il legislatore, pur in presenza di sequestri dell'autorità giudiziaria, può intervenire per consentire la prosecuzione dell'attività in stabilimenti di interesse strategico nazionale, ma a condizione che vengano tenute in adeguata considerazione, e tra loro bilanciate, sia le esigenze di tutela dell'ambiente (ora principio fondamentale sancito all'articolo 9 della Costituzione), della salute (articolo 32 della Costituzione) e dell'incolumità dei lavoratori (articolo 35 della Costituzione), sia le esigenze dell'iniziativa economica e della continuità occupazionale. In particolare la Corte affermò anche che "è considerata lecita le continuazione dell'attività produttiva di aziende sottoposte a sequestro, a condizione che vengano osservate [...] le regole che limitano, circoscrivono e indirizzano la prosecuzione dell'attività stessa".  In quell'occasione, la Corte ritenne che tali principi fossero stati rispettati.

In applicazione degli stessi principi enunciati nella sentenza n. 85 del 2013, con la successiva sentenza n. 58 del 2018 la Corte ha ritenuto che, a differenza di quanto avvenuto con il citato decreto ILVA del 2012, con i successivi decreti ILVA del 2015 (con l'art. 3 del decreto-legge n. 92 del 2015 non convertito in legge, nonché con l'articolo 21-octies del decreto-legge n. 83/2015, convertito con modificazioni nel decreto-legge n. 83 del 2015), nel subordinare la prosecuzione dell'attività d'impresa esclusivamente alla predisposizione unilaterale di un "piano" ad opera della stessa parte privata colpita dal sequestro dell'autorità giudiziaria, ha finito col privilegiare in modo eccessivo l'interesse alla prosecuzione dell'attività produttiva, trascurando del tutto le esigenze di diritti costituzionali inviolabili legati alla tutela della salute e della vita stessa (artt. 2 e 32 Cost.), cui deve ritenersi inscindibilmente connesso il diritto al lavoro in ambiente sicuro e non pericoloso (art. 4 e 35 Cost.). Le disposizioni sono state quindi dichiarate incostituzionali.

Con specifico riguardo all'articolo 8, che interviene sull'efficacia temporale dell'esonero dalle responsabilità giuridiche, amministrative e penali di cui all'art. 2, comma 6, del decreto-legge 5 gennaio 2015, n. 1, differendola dal 6 settembre 2019 alla data di perdita di efficacia del Piano ambientale (e quindi fino al 23 agosto 2023), si ricorda che il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Taranto, con ordinanza dell'8 febbraio 2019 (reg. ord. n. 61 del 2019), ha sollevato questioni di legittimità costituzionale sul testo originario del decreto-legge n. 1 del 2015, che prevedeva un generale e non limitato nel tempo esonero dalla responsabilità penale e amministrativa, ritenendola in contrasto l'articolo 3 Cost., sotto tre differenti aspetti:

- il primo, perché la normativa denunciata darebbe luogo a un'irragionevole disparità di trattamento tra l'ILVA e la generalità delle altre imprese;

- il secondo, sotto il profilo della irragionevolezza, dato che «[s]e le condotte non punibili sono quelle in attuazione del piano ambientale, perché rappresentano ex lege […] "adempimento delle migliori regole preventive in materia ambientale, di tutela della salute e dell'incolumità pubblica e di sicurezza sul lavoro"», sarebbe poi inutile prevedere una scriminante ad hoc, quando sarebbe stato sufficiente, per l'autore del fatto, invocare la esimente comune prevista dall'art. 51 del codice penale;

- il terzo, per l'ingiustificata disparità di trattamento che si sarebbe venuta a determinare tra l'ILVA e gli altri stabilimenti di interesse strategico nazionale regolamentati dal decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207 (Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale), «in quanto, in forza delle suddette previsioni legislative, solamente lo stabilimento ILVA di Taranto può proseguire così a lungo l'attività produttiva pur in presenza di impianti palesemente inquinanti e soltanto i suoi proprietari e/o dirigenti possono godere di quella scriminante speciale»;

Secondo il giudice a quo, la disposizione si pone in contrasto anche con gli articoli 35, 32, 41, 24 e 112 della Costituzione.

La Corte costituzionale, con ordinanza 230/2019, ha restituito gli atti al Giudice a quo, essendo nel frattempo intervenuto il legislatore con l'articolo 46 del D.L. n. 34/2019:

1) prevedendo che l'osservanza delle disposizioni contenute nel piano ambientale equivalga all'adozione ed efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione ai fini della valutazione delle sole «condotte strettamente connesse all'attuazione dell'A.I.A. (autorizzazione integrata ambientale)», di modo che solo per queste – e non anche per quelle collegate alle altre norme di tutela dell'ambiente – opera l'esonero da responsabilità amministrativa dell'ente derivante da reato ex art. 6 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231;

2) precisando che le condotte poste in essere in attuazione del richiamato piano ambientale costituiscono adempimento delle migliori regole preventive per la sola materia ambientale e non più anche di quelle concernenti la tutela della salute e dell'incolumità pubblica e di sicurezza sul lavoro, di cui è stata espunta dal dato normativo la relativa locuzione;

3) fissando il 6 settembre 2019 come termine ultimo per l'ambito di applicazione dello speciale esonero da responsabilità penale e amministrativa del commissario straordinario, dell'affittuario o acquirente e dei soggetti da questi funzionalmente delegati.

Attribuzione di poteri normativi

L'articolo 4-bis prevede l'adozione di un decreto del Ministro delle mprese e del made in Italy, per disciplinare: i poteri del presidente del comitato di sorveglianza di cui all'articolo 45 del D.Lgs. n. 270/1999, l'esercizio delle funzioni assegnate al comitato, le modalità di svolgimento delle adunanze e di adozione delle deliberazioni e le informazioni che, periodicamente, devono essere trasmesse al Ministero delle imprese e del made in Italy.