Competenze non cognitive e trasversali nei percorsi delle istituzioni scolastiche e dei centri provinciali per l'istruzione degli adulti, nonché nei percorsi di istruzione e formazione professionale

22 giugno 2023
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

Indice

Premessa

La proposta di legge in esame (AC 418), modificata in sede referente, prevede che, nelle scuole secondarie di primo e di secondo grado, sia introdotto, in via sperimentale e su base volontaria, un nuovo metodo didattico in grado di sviluppare negli studenti competenze non cognitive e trasversali: ciò al fine dichiarato di prevenire la povertà educativa e la dispersione scolastica.

Tale proposta è analoga a quella che, scaturita dalla presentazione - nella XVIII legislatura - dell'AC 2372, è stata approvata dall'Assemblea della Camera l'11 gennaio 2022; trasmessa al Senato (AS 2493), l'iter della stessa non è giunto a conclusione per lo scioglimento anticipato delle Camere.

Quadro normativo di riferimento

Il testo della proposta di legge richiama una serie di nozioni e concetti – non sempre definiti in modo univoco nelle discipline scientifiche di riferimento – su cui sono opportune alcune precisazioni preliminari.

• Il concetto di povertà educativa è comparso nella letteratura nel corso degli anni '90, ed è stato poi ripreso da organizzazioni governative e non governative nella definizione delle politiche per l'infanzia e l'adolescenza. Un minore è soggetto a povertà educativa quando il suo diritto ad apprendere, formarsi, sviluppare capacità e competenze, coltivare le proprie aspirazioni e talenti è privato o compromesso. Non si tratta quindi di una lesione del solo diritto allo studio, ma della mancanza di opportunità educative a tutto campo: da quelle connesse con la fruizione culturale al diritto al gioco e alle attività sportive. Generalmente riguarda i bambini e gli adolescenti che vivono in contesti sociali svantaggiati, caratterizzati da disagio familiare, precarietà occupazionale e deprivazione materiale.  Nell'abstract del rapporto OCSE 2022 «The economic costs of childhood socio-economic disadvantage in European OECD countries» si legge che «crescere in condizioni di svantaggio socio-economico ha effetti importanti e duraturi sulla vita dei bambini. I bambini provenienti da famiglie svantaggiate spesso rimangono indietro in molte aree del benessere e dello sviluppo, con effetti che continuano a limitare le loro opportunità e i loro risultati - compresi quelli relativi alla salute e al mercato del lavoro - anche molto tempo dopo il raggiungimento dell'età adulta». Per maggiori informazioni, cfr. la pagina dedicata alla povertà educativa del Dipartimento per le politiche della famiglia.
• La dispersione scolastica – secondo la definizione riportata dall'Invalsi – è il risultato di una serie di fattori che hanno come conseguenza la mancata, incompleta o irregolare fruizione dei servizi dell'istruzione da parte di ragazzi e giovani in età scolare. Al suo interno racchiude: la totale non scolarizzazione anche ai livelli iniziali di istruzione; la ripetenza, ossia la condizione di chi si trovi a dover frequentare nuovamente lo stesso corso frequentato in precedenza con esito negativo; i casi di ritardo, quali l'interruzione temporanea della frequenza per i motivi più vari o il ritiro dalla scuola per periodi determinati di tempo; l'abbandono, ossia l'interruzione per lo più definitiva dei corsi di istruzione. Secondo alcune ricostruzioni, la dispersione invece riguarderebbe solo le prime tre fattispecie, non anche il vero e proprio abbandono scolastico. 
• Le competenze non cognitive costituiscono  un insieme cui la letteratura scientifica internazionale si riferisce con terminologia variegata.

Secondo la definizione offerta dall'Organizzazione mondiale della sanità nel documento «Life Skills Education For Children And Adolescents In Schools» del 1993, le competenze non cognitive sono competenze sociali e relazionali che permettono ai ragazzi di affrontare in modo efficace le esigenze della vita quotidiana, rapportandosi con fiducia a se stessi, agli altri e alla comunità. La loro mancanza renderebbe difficoltoso per i ragazzi mettersi in relazione con gli altri, affrontare i problemi, le pressioni e lo stress della vita quotidiana, il che potrebbe portare all'insorgere di fenomeni di dispersione e abbandono scolastico.

Secondo l'OCSE, Education Working Papers No. 110 dal titolo «Fostering and Measuring Skills: Improving Cognitive and Non-cognitive Skills to Promote Lifetime Success» del 2015, lo sviluppo delle competenze non cognitive a scuola permetterebbe migliori prestazioni scolastiche e lavorative e un miglior comportamento sociale. Il processo educativo – stando alla posizione dell'Organizzazione – dovrebbe quindi allargarsi e comprendere anche queste skills non cognitive, e con esse la capacità di trattare situazioni complesse, la creatività, l'apprendimento collaborativo, la capacità personale e sociale di confronto con una realtà che cambia velocemente.

Una forma di collegamento fra lo sviluppo delle competenze non cognitive e il contrasto della dispersione scolastica è messa in luce nel documento di studio e proposta «La dispersione scolastica in Italia: un'analisi multifattoriale» realizzato dall'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza nel 2022, ove fra l'altro si auspica un approccio incentrato sul «"protagonismo" del ragazzo, con ciò indicando un coinvolgimento nelle scelte, una valorizzazione della creatività e delle attitudini individuali nella costruzione di un percorso di apprendimento. Puntare sulla centralità del ragazzo orienta verso il potenziamento delle competenze di base attraverso un rafforzamento e in raccordo con le competenze trasversali e sociali, lavorando sulla motivazione e sulle aspettative attraverso temi e occasioni che possono trovare un ancoraggio nel vissuto dello studente. La centralità delle competenze trasversali solleva anche la riflessione sulla loro valorizzazione all'interno del curricolo dei diversi ordinamenti e sul peso che nella scuola viene dato a quelle abilità, non cognitive, ma personali - di tipo socio emotivo - comportamentali e relazionali, fondamentali per lo sviluppo personale e la partecipazione sociale. Si tratta di un tema che le buone prassi, così come la ricerca, segnalano e che meriterebbe una riflessione seria con investimenti nella ricerca valutativa. Viene, dunque, coralmente indicata come efficace la valorizzazione degli apprendimenti non formali e informali messi in connessione con le richieste della scuola» (p. 63).

• Merita evidenziare che, per taluni versi, i temi e le questioni adombrati dalla proposta di legge in esame trovano considerazione all'interno del PNRR.

Tale strategia, fra l'altro, recepisce la Raccomandazione n. 2 del Consiglio dell'Unione europea sul programma nazionale di riforma dell'Italia 2020, che invitava il nostro Paese ad adottare provvedimenti nel 2020 e nel 2021 al fine, per quanto qui interessa, di migliorare le competenze, comprese quelle digitali. Più nello specifico, il Considerando n. 19 evidenziava che il conseguimento delle competenze di base varia notevolmente tra le regioni e il tasso di abbandono scolastico è ben al di sopra della media dell'Unione (nel 2019, 13,5% contro 10,3%), in particolare per gli studenti che non sono nati nell'Unione (33%). Inoltre, come ricordato nella seconda relazione sullo stato di attuazione del PNRR presentata dal Governo al Parlamento, gli strumenti di valutazione dell'efficacia del sistema formativo (test PISA) evidenziano forti divari sul territorio nazionale, con risultati al di sopra della media OCSE nel nord del paese e abbondantemente al di sotto nel sud. Inoltre, un'analisi svolta nel 2019 dal Ministero dell'Istruzione ha mostrato tassi di abbandono sostenuti (3,8 per cento nell'istruzione secondaria, a livello nazionale), con un'intensità del fenomeno piuttosto alta nelle aree caratterizzate da maggiori disuguaglianze socio-economiche e da percentuali relativamente alte di popolazione esposta a rischi di povertà e di deprivazione materiale.

Anzitutto, l'«M4C1 – Investimento 1.4: Intervento straordinario finalizzato alla riduzione dei divari territoriali nei cicli I e II della scuola secondaria di secondo grado» destina 1,5 miliardi di euro a un piano di potenziamento delle competenze di base che si svilupperà in 4 anni, con l'obiettivo di garantire adeguate competenze di base a studentesse e studenti di I e II ciclo e di contrastare la dispersione scolastica, grazie a interventi mirati nelle diverse realtà territoriali e personalizzati sui bisogni degli studenti, in grado di promuovere il successo formativo e l'inclusione sociale. Come si legge nella seconda relazione sullo stato di attuazione del PNRR presentata dal Governo al Parlamento, «è di fondamentale importanza aprire la scuola al territorio attivando nuove alleanze educative in grado di coinvolgere tutte le componenti della "comunità educante"». Il piano prevede programmi e iniziative di tutoraggio, consulenza e orientamento attivo e professionale per almeno 820 mila studenti, con lo sviluppo di un portale nazionale per la formazione on line e con moduli di formazione per docenti. Particolare attenzione sarà rivolta alle scuole che hanno registrato maggiori difficoltà in termini di rendimento. Il D.M. 24 giugno 2022, n. 170,  ripartisce i primi 500 milioni finalizzati ad azioni di contrasto alla dispersione nella scuola secondaria di primo e secondo grado (fascia 12-18 anni). In particolare, le risorse sono state assegnate alle scuole con i più alti tassi di fragilità negli apprendimenti, destinando la quota del 51,1 per cento alle regioni del Mezzogiorno. Sono stati successivamente definiti gli orientamenti chiave per l'attuazione degli interventi, inviati alle istituzioni scolastiche beneficiarie con lo scopo di accompagnarle e supportarle in tutte le fasi di progettazione, monitoraggio e valutazione degli interventi, redatti anche sulla base della documentazione trasmessa dal Gruppo di lavoro istituito il 3 marzo 2022, con decreto del Ministro dell'istruzione. È in corso di definizione l'allocazione di ulteriori 500 milioni per la realizzazione di un'azione specifica (in coordinamento con il Ministero del lavoro) rivolta prioritariamente ai giovani nella fascia di età 18-24 anni che abbiano abbandonato la scuola prima del diploma per favorire la formazione e il recupero.

Funzionale a evitare la dispersione scolastica è poi anche l'«M4C1 – Riforma 1.4: Riforma del sistema di orientamento»: visti gli alti tassi di dispersione scolastica e di NEET, la riforma mira a introdurre moduli di orientamento nelle scuole secondarie di I e II grado (non meno di 30 ore l'anno per le studentesse e gli studenti del IV e V anno) che illustrino agli studenti le "filiere della formazione" che attraversano e connettono le scuole secondarie di secondo grado e l'istruzione terziaria. Si veda, al riguardo, il recente Decreto di adozione delle Linee guida per l'orientamento, relative alla riforma 1.4 "Riforma del sistema di orientamento", nell'ambito della Missione 4 – Componente 1 – del Piano nazionale di ripresa e resilienza, finanziato dall'Unione europea – Next Generation EU.

Infine, si segnala l'«M5C3 – Investimento 1.3: Interventi socio-educativi strutturati per combattere la povertà educativa nel Mezzogiorno a sostegno del Terzo Settore» L'investimento sostiene il Terzo settore promuovendo la realizzazione di interventi socio-educativi e culturali rivolti ai minori nelle Regioni del Mezzogiorno. Le organizzazioni del Terzo settore svolgono infatti un ruolo rilevante nel supportare e integrare il settore pubblico nell'erogazione e nell'innovazione dei servizi di base, in particolare nelle aree più fragili del Mezzogiorno italiano. Gli interventi socio-educativi e culturali saranno volti al potenziamento dei servizi assistenziali nella fascia 0- 6 anni e al contrasto alla dispersione scolastica, nonché al miglioramento dell'offerta educativa nella fascia d'età 5-17 anni. I destinatari delle iniziative saranno i minori che versano in situazione di disagio o a rischio di devianza, individuati anche dai servizi territoriali.

Per ulteriori approfondimenti sullo stato di attuazione del PNRR, si rinvia al portale della documentazione della Camera – Area PNRR – Istruzione.

Contenuto

 L'articolo 1, che regola il sostegno allo sviluppo di competenze non cognitive e trasversali nei percorsi scolastici prevede, al comma 1, che, al fine di promuovere lo sviluppo armonico e integrale della persona, delle sue potenzialità e dei suoi talenti, la cultura della competenza, di integrare i saperi disciplinari e le relative abilità fondamentali e di migliorare il successo formativo prevenendo analfabetismi funzionali, povertà educativa e dispersione scolastica, il Ministero dell'istruzione e del merito, a partire dall'anno scolastico 2024/2025, favorisca iniziative finalizzate allo sviluppo delle competenze non cognitive e trasversali nelle attività educative e didattiche delle istituzioni scolastiche statali e paritarie di ogni ordine e grado. A mente del comma 2, all'esito della valutazione positiva del Comitato tecnico-scientifico di cui al successivo art. 3, comma 5, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito sono definite le Linee guida per lo sviluppo delle competenze non cognitive e trasversali di cui al comma 1, che definiscono indicazioni metodologico-didattiche in coerenza con le Indicazioni nazionali per il curricolo delle scuole dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione, nonché con il documento Indicazioni nazionali e nuovi scenari e con le Indicazioni nazionali per i licei e le Linee guida per gli istituti tecnici e professionali vigenti.  

L'articolo 1-bis è dedicato alla mappatura dei progetti e delle esperienze già esistenti. In particolare, si prevede che il Ministero dell'istruzione e del merito, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, attiva una mappatura delle esperienze e dei progetti, già esistenti negli istituti scolastici italiani, inerenti la lotta alla dispersione scolastica e la povertà educativa. La mappatura è corredata da un'analisi dell'impatto dei progetti e dei risultati prodotti.

L'articolo 2 concerne la formazione dei docenti per lo sviluppo di competenze non cognitive e trasversali nei percorsi scolastici. Esso prevede che, per favorire lo sviluppo delle competenze non cognitive e trasversali nelle attività educative e didattiche, il Ministero dell'istruzione e del merito, entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge, predisponga un Piano straordinario di azioni formative, rivolto ai docenti delle scuole di ogni ordine e grado, da attuare a partire dall'anno scolastico 2024/2025 (comma 1). Ai sensi del comma 2, la formazione dei docenti è organizzata dal Ministero dell'istruzione e del merito con la collaborazione dell'INDIRE, delle istituzioni scolastiche, nonché delle università e degli enti accreditati per la formazione.

L'articolo 3 disciplina la sperimentazione per lo sviluppo di competenze non cognitive e trasversali nei percorsi scolastici. Il comma 1 prevede che, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, sentito il Consiglio superiore della pubblica istruzione, sono stabiliti i criteri generali per lo svolgimento, a partire dall'anno scolastico 2024/2025 e per un triennio, di una sperimentazione nazionale ai sensi dell'art. 11 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275 (che regola le iniziative finalizzate all'innovazione), finalizzata allo sviluppo delle competenze non cognitive e trasversali nei percorsi scolastici. Il decreto di cui sopra definisce i requisiti e le modalità della partecipazione alla sperimentazione nazionale, nonché le procedure e i criteri di selezione delle proposte progettuali presentate dalle istituzioni scolastiche, singolarmente o in rete (comma 2). Ai sensi del comma 3, la sperimentazione è finalizzata:

a) all'individuazione delle competenze non cognitive e trasversali il cui sviluppo è più funzionale al successo formativo degli alunni e degli studenti;

b) all'individuazione di buone pratiche relative alle metodologie e ai processi di insegnamento che favoriscono lo sviluppo delle competenze non cognitive  e trasversali, nonché dei criteri e degli strumenti per la loro rilevazione e valutazione, in coerenza con la certificazione delle competenze e con le competenze chiave europee per l'apprendimento permanente;

c) all'individuazione di percorsi formativi basati su metodologie didattiche innovative che valorizzino potenzialità, motivazioni e talenti degli studenti, contribuendo alla riduzione della dispersione scolastica, sia manifesta sia implicita, anche attraverso percorsi per le competenze trasversali e l'orientamento (PCTO) e partenariati con organizzazioni del terzo settore e del volontariato;

d) alla verifica degli effetti dello sviluppo delle competenze non cognitive e trasversali sul miglioramento del successo formativo e sulla riduzione della dispersione scolastica e della povertà educativa.

Il comma 4 prevede che la partecipazione delle istituzioni scolastiche alla sperimentazione è autorizzata, a seguito di positiva valutazione dei progetti presentati, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito. Il Ministero si avvale della collaborazione dell'INDIRE e dell'INVALSI nelle procedure di valutazione dei progetti. Con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito è costituito il Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio e la valutazione complessiva della sperimentazione e sono stabiliti i criteri sulla base dei quali il Comitato opererà (comma 5). Ai sensi del comma 6, nessuna indennità o compenso o gettone di presenza o altra utilità comunque denominata è dovuta ai componenti del Comitato tecnico-scientifico. Il comma 7, poi, prevede che, al termine dei tre anni di sperimentazione, il Ministro dell'istruzione e del merito presenta al Parlamento una relazione sugli esiti della stessa. Per l'attuazione di tale sperimentazione, le istituzioni scolastiche utilizzano le risorse dell'organico dell'autonomia, senza la previsione di ore di insegnamento eccedenti rispetto all'orario obbligatorio previsto dagli ordinamenti vigenti (comma 8).

L'articolo 4, infine, disciplina la sperimentazione per lo sviluppo di competenze non cognitive e trasversali nei percorsi dei Centri provinciali per l'istruzione degli adulti e nei percorsi di Istruzione e formazione professionale. Esso prevede, al comma 1, che con il decreto di cui all'art. 3, comma 1, sono stabiliti i criteri generali per lo svolgimento della sperimentazione avente le finalità di cui all'art. 3, comma 3, anche nell'ambito dei percorsi dei Centri provinciali per l'istruzione degli adulti (CPIA), nonché le modalità di partecipazione alla sperimentazione, i requisiti dei soggetti ammessi alla presentazione di progetti, nonché le procedure di valutazione dei progetti medesimi. Inoltre, il comma 2 prevede che, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo n. 281 del 1997, da adottare entro otto mesi dalla data di entrata in vigore della legge, sono stabiliti i criteri generali per lo svolgimento della sperimentazione avente le finalità di cui sopra, nell'ambito dei percorsi di istruzione e formazione professionale (IeFP).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento appare prevalentemente riconducibile alla competenza esclusiva statale in materia di "norme generali dell'istruzione di cui all'art. 117, secondo comma, lett. n), della Costituzione.