Introduzione dell'insegnamento di scienze giuridiche, economiche e del lavoro

29 giugno 2023
Schede di lettura

Indice

Premessa

La proposta di legge in esame interviene sull'insegnamento dell'educazione civica, disciplinata dalla L. 92/2019, al fine dichiarato – come si evidenzia nella relazione illustrativa – di potenziarla alla luce di alcuni elementi emersi nell'esperienza applicativa e nel contesto venutosi a delineare, fra l'altro, con la pandemia da Covid-19, il PNRR e il conflitto russo-ucraino. In questa prospettiva, il testo opera su due versanti:

1) introduce, in aggiunta all'insegnamento trasversale dell'educazione civica già prevista nel primo e nel secondo ciclo, e con riferimento esclusivo al primo biennio delle scuole secondarie di secondo grado di ogni indirizzo, l'insegnamento di scienze giuridiche, economiche e del lavoro con un orario non inferiore a 33 ore annue, da svolgersi nell'ambito del monte orario obbligatorio previsto dagli ordinamenti vigenti. Tale insegnamento è affidato in via esclusiva ai docenti di discipline giuridiche ed economiche di cui alla classe di concorso A046. Per i docenti in questione, in aggiunta, si prevede al fine di istruire gli studenti nell'utilizzo del defibrillatore l'obbligo di tenere un corso di formazione BLS-D per l'abilitazione all'utilizzo del defibrillatore semiautomatico esterno, svolto da personale sanitario qualificato;

2) rimodula – con valenza generale sia per il primo che per il secondo ciclo – la figura del coordinatore dell'insegnamento di educazione civica, stabilendone in modo più puntuale le modalità d'individuazione e privilegiando l'affidamento dell'incarico ai docenti delle discipline giuridiche ed economiche: i) nelle scuole secondarie di secondo grado il coordinamento dell'insegnamento trasversale dell'educazione civica è affidato ai docenti di scienze giuridiche ed economiche di cui al comma 4-bis; ii) nelle scuole del primo ciclo è introdotta la figura del coordinatore unico delle attività di educazione civica. Il docente coordinatore può essere scelto tra i docenti di discipline giuridiche ed economiche di cui alla classe di concorso A046; iii) negli istituti comprensivi sono istituiti un coordinatore unico per le classi della scuola primaria e, ove esistente, della scuola dell'infanzia e un coordinatore unico per le classi della scuola secondaria di primo grado.

Quadro normativo

L'insegnamento dell'educazione civica nelle scuole primarie e secondarie è previsto nel nostro ordinamento – pur con declinazioni diverse nel corso del tempo – sin dalla seconda metà degli anni '50. Alla base di questo radicamento sta la diffusa e consolidata percezione sia del ruolo essenziale svolto dalla scuola nella formazione attiva e consapevole dei ragazzi come cittadini; sia della valenza pedagogica della storia delle istituzioni e del testo costituzionale rispetto alla consapevolezza circa le radici culturali e l'identità valoriale della comunità.

In via di estrema sintesi, è possibile suddividere le vicende storico-normative dell'educazione civica in tre periodi:

-      la prima e più lunga fase si avvia nel 1955 (con il D.P.R. 503 del 1955 che inserisce il riferimento all'educazione morale e civile nei programmi per la scuola primaria) e nel 1958 (con il D.P.R. 585 del 1958 che inserisce il riferimento all'educazione civica nei programmi per la scuola secondaria di primo e secondo grado) e si conclude indicativamente nel 2017. In questa fase, l'educazione civica, alla convivenza democratica, alla cittadinanza consapevole non costituiscono oggetto di un insegnamento autonomo, ma sono considerate un insieme di conoscenze e competenze ricomprese (e valutate) all'interno delle aree disciplinari e dei programmi di italiano, storia e geografia, oppure di diritto ed economia (dove previsti). Al culmine di questa fase, il D.L. 137 del 2008 ha introdotto in via sperimentale "Cittadinanza e Costituzione", sempre all'interno delle aree storico-geografiche e storico-sociali, con apposite iniziative formative anche per i docenti;

-      una seconda fase "intermedia" è inaugurata dal d.lgs. n. 62 del 2017, attuativo della delega conferita dalla legge n. 107 del 2015 (c.d. Buona scuola): con l'obiettivo di potenziare l'offerta formativa relativa allo sviluppo delle competenze in materia di cittadinanza attiva, fra l'altro, si è disposto che le attività svolte nell'ambito di Cittadinanza e Costituzione, portata a regime, debbano essere oggetto di specifica valutazione in sede di conclusione sia del primo che del secondo ciclo scolastico;  

-      la terza fase è quella avviata con la legge n. 92 del 2019, che ha trasformato l'educazione civica in un insegnamento autonomo, tendenzialmente con un docente dedicato, oggetto di una propria valutazione.

Anche a livello europeo e internazionale, nel corso del tempo, è maturata una progressiva sensibilità verso le competenze civiche e i valori della cittadinanza attiva. Fra i numerosi atti rilevanti possono qui ricordarsi, senza pretesa di completezza:

• la Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio dell'UE del 18 dicembre 2006 (2006/962/UE), che delinea 8 competenze chiave, tra cui le competenze sociali e civiche. In particolare, "la competenza civica dota le persone degli strumenti per partecipare appieno alla vita civile grazie alla conoscenza dei concetti e delle strutture sociopolitici e all'impegno a una partecipazione attiva e democratica";
• la Raccomandazione del Consiglio dell'UE del 22 maggio 2018 sulla promozione di valori comuni, di un'istruzione inclusiva e della dimensione europea dell'insegnamento (2018/C 195/01), con cui gli Stati membri sono stati chiamati, fra l'altro, a promuovere l'educazione alla cittadinanza attiva e all'etica, nonché un clima di apertura in classe, per favorire comportamenti tolleranti e democratici, sviluppando competenze sociali, civiche e interculturali;
• il programma dell'UNESCO 2014-2020 per l'Educazione alla cittadinanza globale, finalizzato a rispondere alle sfide della violazione dei diritti umani, delle crescenti ineguaglianze e della perdurante povertà che tuttora minacciano la pace e la sostenibilità nel mondo sempre più interconnesso di oggi;
• il punto 4 dell'Agenda 2030 delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Sostenibile, dedicato all'educazione, che prevede l'impegno dei paesi a "garantire che a tutti gli studenti siano fornite le conoscenze e le competenze necessarie per promuovere lo sviluppo sostenibile, i diritti umani, l'uguaglianza di genere, una cultura di pace e non violenza, la cittadinanza globale e l'apprezzamento della diversità culturale".

Concentrandosi sulla disciplina vigente, l'insegnamento dell'educazione civica nell'ordinamento italiano – come anticipato – è oggi disciplinato dalla legge n. 92 del 2019 e dalle Linee guida adottate dal Ministero dell'Istruzione con D.M. 35 del 2020.

I tratti caratterizzanti della disciplina in esame, a partire da settembre 2020, sono i seguenti:

• sul piano delle finalità, l'educazione civica contribuisce a formare cittadini responsabili e attivi e a promuovere la partecipazione piena e consapevole alla vita civica, culturale e sociale delle comunità, nel rispetto delle regole, dei diritti e dei doveri;
• sul piano didattico, sia nel primo che nel secondo ciclo di istruzione viene istituito l'insegnamento dell'educazione civica, che sviluppa la conoscenza e la comprensione delle strutture e dei profili sociali, economici, giuridici, civici e ambientali della società. Anche nella scuola dell'infanzia sono avviate iniziative di sensibilizzazione alla cittadinanza responsabile;
• a tale insegnamento sono riservate almeno 33 ore annue, da attingersi dal monte ore obbligatorio o dalla quota dell'autonomia scolastica;
• le conoscenze e le competenze sono oggetto di autonoma e specifica valutazione nelle verifiche periodiche e conclusive sia del primo che del secondo ciclo;
• nelle scuole del primo ciclo, l'insegnamento trasversale dell'educazione civica è affidato, in contitolarità, ai docenti competenti per i diversi obiettivi/risultati di apprendimento condivisi in sede di programmazione dai rispettivi Consigli di classe; nelle scuole secondarie, ove presente e disponibile nell'organico dell'autonomia, il corso è affidato al docente abilitato in discipline giuridico-economiche, mentre – in caso contrario – si segue la regola della contitolarità da parte dei docenti competenti;
• l'insegnamento in ogni caso si contraddistingue espressamente per l'approccio trasversale: ciò significa che l'educazione civica non si esaurisce all'interno dell'insegnamento dedicato, ma diviene una "prospettiva valoriale" alla luce della quale anche le altre discipline devono essere inquadrate; al contempo, anche nei programmi delle altre discipline devono essere funzionalmente integrati elementi e chiavi di lettura rilevanti nell'ottica dell'educazione civica;
• con riferimento ai contenuti, la legge pone a fondamento dell'educazione civica la conoscenza della Costituzione italiana e l'attenzione alla dimensione della cittadinanza digitale. Al riguardo, le Linee guida ministeriali hanno individuato tre nuclei tematici essenziali, che qui per comodità di lettura si menzionano per estratto:

"1. COSTITUZIONE, diritto (nazionale e internazionale), legalità e solidarietà

La conoscenza, la riflessione sui significati, la pratica quotidiana del dettato costituzionale rappresentano il primo e fondamentale aspetto da trattare. Esso contiene e pervade tutte le altre tematiche, poiché le leggi ordinarie, i regolamenti, le disposizioni organizzative, i comportamenti quotidiani delle organizzazioni e delle persone devono sempre trovare coerenza con la Costituzione, che rappresenta il fondamento della convivenza e del patto sociale del nostro Paese. Collegati alla Costituzione sono i temi relativi alla conoscenza dell'ordinamento dello Stato, delle Regioni, degli Enti territoriali, delle Autonomie Locali e delle Organizzazioni internazionali e sovranazionali, prime tra tutte l'idea e lo sviluppo storico dell'Unione Europea e delle Nazioni Unite. Anche i concetti di legalità, di rispetto delle leggi e delle regole comuni in tutti gli ambienti di convivenza (ad esempio il codice della strada, i regolamenti scolastici, dei circoli ricreativi, delle Associazioni…) rientrano in questo primo nucleo concettuale, così come la conoscenza dell'Inno e della Bandiera nazionale.

2. SVILUPPO SOSTENIBILE, educazione ambientale, conoscenza e tutela del patrimonio e del territorio

L'Agenda 2030 dell'ONU ha fissato i 17 obiettivi da perseguire entro il 2030 a salvaguardia della convivenza e dello sviluppo sostenibile. Gli obiettivi non riguardano solo la salvaguardia dell'ambiente e delle risorse naturali, ma anche la costruzione di ambienti di vita, di città, la scelta di modi di vivere inclusivi e rispettosi dei diritti fondamentali delle persone, primi fra tutti la salute, il benessere psicofisico, la sicurezza alimentare, l'uguaglianza tra soggetti, il lavoro dignitoso, un'istruzione di qualità, la tutela dei patrimoni materiali e immateriali delle comunità. In questo nucleo, che trova comunque previsione e tutela in molti articoli della Costituzione, possono rientrare i temi riguardanti l'educazione alla salute, la tutela dell'ambiente, il rispetto per gli animali e i beni comuni, la protezione civile.

3. CITTADINANZA DIGITALE

[…] Per "Cittadinanza digitale" deve intendersi la capacità di un individuo di avvalersi consapevolmente e responsabilmente dei mezzi di comunicazione virtuali. Sviluppare questa capacità a scuola, con studenti che sono già immersi nel web e che quotidianamente si imbattono nelle tematiche proposte, significa da una parte consentire l'acquisizione di informazioni e competenze utili a migliorare questo nuovo e così radicato modo di stare nel mondo, dall'altra mettere i giovani al corrente dei rischi e delle insidie che l'ambiente digitale comporta, considerando anche le conseguenze sul piano concreto […] Non è più solo una questione di conoscenza e di utilizzo degli strumenti tecnologici, ma del tipo di approccio agli stessi; per questa ragione, affrontare l'educazione alla cittadinanza digitale non può che essere un impegno professionale che coinvolge tutti i docenti contitolari della classe e del Consiglio di classe";

• l'insegnamento dell'educazione alla cittadinanza è valorizzato anche in una prospettiva di sinergia con ambienti esterni alla scuola: in particolare, la legge prevede il rafforzamento della collaborazione con le famiglie e lo svolgimento di esperienze extra-scolastiche con istituzioni e realtà espressione della società civile del territorio di riferimento.

Analisi dell'articolato

L'unico articolo di cui consta la proposta novella in più punti l'art. 2 della L. 92/2019.

In primo luogo, introduce due nuovi commi dopo l'attuale comma 4.

Il nuovo comma 4-bis, al fine di rafforzare l'insegnamento dell'educazione civica, nel primo biennio delle scuole secondarie di secondo grado di ogni indirizzo, introduce l'insegnamento di scienze giuridiche, economiche e del lavoro con un orario non inferiore a 33 ore annue, da svolgersi nell'ambito del monte orario obbligatorio previsto dagli ordinamenti vigenti. L'insegnamento è affidato in via esclusiva ai docenti di discipline giuridiche ed economiche di cui alla classe di concorso A046.

Il nuovo comma 4-ter aggiunge che i docenti di cui al nuovo comma 4-bis, titolari dell'insegnamento di educazione civica (di cui al nuovo comma 4-bis) al fine di istruire gli studenti nell'utilizzo del defibrillatore sono tenuti a seguire un corso di formazione BLS-D per l'abilitazione all'utilizzo del defibrillatore semiautomatico esterno, svolto da personale sanitario qualificato.

La disposizione in ultimo citata – come evidenziato dalla relazione – si pone in continuità con quanto previsto, fra l'altro, dall'art. 1, comma 4, della L. 116/2021, secondo cui con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e per la pubblica amministrazione, sentiti gli altri Ministri interessati, entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della legge, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, è definito il programma pluriennale per favorire la progressiva diffusione e l'utilizzazione dei DAE nei luoghi e sui mezzi di trasporto, con priorità per le scuole di ogni ordine e grado e per le università, nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica. Per i necessari approfondimenti cfr. l'apposito dossier predisposto dal Servizio studi.

La seconda novella sostituisce il comma 5, ridefinendo la disciplina del coordinamento dell'insegnamento di educazione civica. In particolare, viene ora stabilito che per ciascuna classe di tutte le scuole secondarie di secondo grado il coordinamento dell'insegnamento trasversale dell'educazione civica è affidato ai docenti di scienze giuridiche ed economiche di cui al comma 4-bis. Nelle scuole del primo ciclo è invece introdotta la figura del coordinatore unico delle attività di educazione civica. Il docente coordinatore può essere scelto tra i docenti di discipline giuridiche ed economiche di cui alla classe di concorso A046. Negli istituti comprensivi sono istituiti un coordinatore unico per le classi della scuola primaria e, ove esistente, della scuola dell'infanzia e un coordinatore unico per le classi della scuola secondaria di primo grado.

Infine, viene soppresso il comma 8. Tale comma prevede che dall'attuazione dell'art. 2, e dunque dall'insegnamento dell'educazione civica (cui la p.d.l. in esame, all'interno del medesimo articolo, aggiunge l'insegnamento di scienze giuridiche, economiche e del lavoro): a) non devono derivare, da un lato, incrementi o modifiche dell'organico del personale scolastico, dall'altro lato ore d'insegnamento eccedenti rispetto all'orario obbligatorio previsto dagli ordinamenti vigenti; b) inoltre, stabilisce che per lo svolgimento dei compiti di coordinamento non sono dovuti compensi, indennità, rimborsi di spese o altri emolumenti comunque denominati, salvo che la contrattazione d'istituto stabilisca diversamente con oneri a carico del fondo per il miglioramento dell'offerta formativa.

Si valuti l'opportunità di chiarire, ed eventualmente disciplinare, le conseguenze normative della soppressione del comma 8.

Ai fini di una più agevole rilevazione delle proposte di modifica, si riportano le ipotizzate novelle in forma di testo a fronte:

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni attengono prevalentemente alle "norme generali sull'istruzione" che l'art. 117, secondo comma, della Costituzione affida alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 279/2005, pronunciandosi sulla legittimità costituzionale di numerose disposizioni del citato d.lgs. 59/2004, ha tracciato un quadro generale di riferimento per l'interpretazione del quadro delle competenze delineato dalla Costituzione in materia di istruzione. In particolare, la Corte – intendendo preliminarmente distinguere la categoria delle "norme generali sull'istruzione", di competenza esclusiva dello Stato, da quella dei "principi fondamentali" in materia di istruzione, destinati ad orientare le regioni negli ambiti di competenza concorrente – ha precisato che "le norme generali in materia di istruzione sono quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell'ambito propriamente regionale". In tal senso, le norme generali si differenziano dai "principi fondamentali", i quali, "pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose". La Corte è tornata sull'argomento con la sentenza n. 200/2009 – volta a stabilire la legittimità costituzionale di talune disposizioni dell'art. 64 del D.L. 112/2008 (L. 133/2008) –, con la quale ha evidenziato che "una chiara definizione vincolante, ma ovviamente non tassativa, degli ambiti riconducibili al 'concetto' di "norme generali sull'istruzione" è ricavabile, anzitutto, dal contenuto degli artt. 33 e 34 Cost. La Corte ha inoltre rilevato che rientrano nelle norme generali sull'istruzione anche gli ambiti individuati dalla L. 53/2003, fra i quali, per quanto qui più interessa, la previsione generale del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici per la "quota nazionale".