Camera dei deputati

XIX LEGISLATURA

 

 

 

 

 

 

 

 

MONITORAGGIO E CONTROLLO DEI PROVVEDIMENTI ATTUATIVI DELLE LEGGI

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Numero 1 – Marzo 2023

SERVIZIO PER IL CONTROLLO PARLAMENTARE

 

 

 

A cura del Servizio per il Controllo Parlamentare ( 06.6760-3381/3206– * sgcp_segreteria@camera.it   Ha collaborato il Servizio Studi ( 06.6760-3410 – * st_segreteria@camera.it

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Indice

 

Premessa. 1

1. L’attuazione delle leggi 3

1.1. Le ragioni del monitoraggio. 4

2. Il monitoraggio dei provvedimenti di attuazione: il ruolo dell’Ufficio per il programma di Governo. 5

2.1. Ridurre lo stock delle attuazioni: il nuovo modello organizzativo. 7

3. I risultati più recenti 9

3.1. Il monitoraggio dei provvedimenti attuativi aggiornato al 30 settembre 2022  (Relazione finale del Governo Draghi). 9

3.2. Il monitoraggio dei provvedimenti attuativi aggiornato al 10 gennaio 2023 (Prima Relazione del Governo Meloni) 11

3.2.1. I provvedimenti legislativi deliberati dal Governo. 11

3.2.2. Lo stock dei provvedimenti attuativi “ereditato” dal Governo Meloni 12

3.2.3. L’analisi degli stanziamenti finanziari 16

3.2.4. I provvedimenti attuativi della Legge di bilancio per il 2023. 18

4. Il contenuto degli allegati 20

 

XIX Legislatura

Allegato I – Elenco dei provvedimenti attuativi non ancora

adottati previsti da disposizioni legislative approvate durante

il Governo Meloni……………………………………………...

 

XVIII Legislatura

Allegato II – Elenco dei provvedimenti attuativi non ancora

Adottati previsti da disposizioni legislative approvate durante

il Governo Draghi……………………………………………….

 

Allegato III – Elenco dei provvedimenti attuativi non ancora

Adottati previsti da disposizioni legislative approvate durante

il Governo Conte II………………………………………………..

 

Allegato IV – Elenco dei provvedimenti attuativi non ancora

adottati previsti da disposizioni legislative approvate durante

il Governo Conte I………………………………………………

 

XVII Legislatura

Allegato V – Elenco dei provvedimenti attuativi non ancora

adottati previsti da disposizioni legislative approvate nel corso

della XVII Legislatura………………………………………….

 

 

 

 

 

 

Premessa

 

Il presente dossier reca il monitoraggio dei provvedimenti attuativi di leggi ed atti aventi forza di legge, che risultano ancora da adottare, previsti da norme primarie approvate nella XVII e XVIII Legislatura, nonché in quella in corso.

Il dossier espone in particolare la problematica dell’attuazione delle leggi, dando conto degli interventi del Governo volti da un lato a ridurre “a monte” il rinvio ad atti di natura secondaria nella produzione legislativa, dall’altro a “smaltire” il rilevante stock di provvedimenti attuativi ancora da adottare, illustrando altresì il nuovo modello organizzativo e operativo recentemente introdotto a tali fini.

Negli allegati al dossier sono riportati i singoli provvedimenti attuativi che alla data del 20 febbraio 2023 risultano ancora da adottare, con l’indicazione dell’oggetto, della fonte normativa e delle amministrazioni competenti alla loro adozione. Per ciascun provvedimento attuativo sono altresì indicati la natura e i termini, i pareri e i concerti di altre amministrazioni eventualmente previsti per la sua adozione. I diversi provvedimenti sono classificati in relazione alla specifica politica pubblica entro la quale gli stessi si inquadrano.

Il dossier utilizza le informazioni contenute nell’apposita banca dati curata dall’Ufficio per il programma di Governo della Presidenza del Consiglio dei ministri. Tali informazioni sono state debitamente verificate.

 

 

1. L’attuazione delle leggi

 

Il processo legislativo in Italia è da tempo caratterizzato dalla presenza di un’elevata percentuale di fonti primarie – leggi o atti aventi forza di legge – contenenti molte norme che demandano la disciplina di numerosi e rilevanti aspetti della materia su cui intervengono a successivi atti secondari, senza i quali l’intervento normativo che si è inteso produrre non può esplicare pienamente i propri effetti. Ciò fino alla conseguenza limite di tradursi in misure la cui concreta rilevanza per i cittadini e le imprese è, di fatto, differita, se non vanificata, essendo subordinata all’effettiva attuazione attraverso l’adozione di norme secondarie, tipicamente decreti ministeriali, ma non solo.

Tale problematica è stata oggetto di attenzione anche da parte delle Istituzioni europee. Già con la raccomandazione del 29 maggio 2013 il Consiglio dell’Unione europea sollecitava infatti l’Italia a “dare tempestiva attuazione alle riforme in atto adottando in tempi rapidi le disposizioni attuative necessarie, dandovi seguito con risultati concreti a tutti i livelli amministrativi e con tutti i portatori d’interesse e monitorandone l’impatto”.

Questa modalità della produzione legislativa è riconducibile a diversi fattori, genericamente riferibili alla crescente complessità sociale e alla necessità di intervenire frequentemente con urgenza per fronteggiare situazioni di crisi economico-finanziaria o internazionale.

In una diversa prospettiva, la prassi del rinvio operato dalla legge alle norme secondarie è da alcuni ritenuta espressione di difficoltà di natura politica nel conseguire un accordo sui contenuti sostanziali, così favorendo, di fatto, la traslazione della decisione dalla sede parlamentare a quella tecnico-esecutiva.

L’elevato numero di rinvii legislativi a provvedimenti di attuazione caratterizza, come premesso, non solo le leggi formali, ma anche gli atti aventi forza di legge e, in particolare, i decreti-legge. Riguardo a questi ultimi, i numerosi rinvii in essi contenuti a provvedimenti attuativi di competenza governativa (regolamenti, decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, decreti ministeriali, decreti interministeriali) producono l’effetto di concentrare il procedimento di produzione normativa presso l’Esecutivo, così influendo sulla distinzione tra funzione legislativa e funzione propriamente esecutiva (e quindi sulla dinamica Governo-Parlamento). Con riferimento ai decreti-legge, peraltro, si è riscontrato un aspetto interessante, sottolineato dagli osservatori istituzionali, ossia il fatto che il numero di rinvii a provvedimenti attuativi registra spesso un sensibile aumento nella fase di conversione rispetto al testo originario, con il risultato che è proprio il passaggio parlamentare ad amplificare la tendenza verso lo spostamento delle scelte normative nell’alveo dell’Esecutivo.

Anche le leggi annuali di bilancio sono connotate da un numero molto elevato di disposizioni la cui attuazione presuppone l’adozione di una norma secondaria, tanto da essere divenute oggetto, nel tempo, di specifica attenzione con riferimento a tale profilo da parte dell’Ufficio per il programma di Governo (cfr., oltre, il par. 3).

A titolo esemplificativo si fa presente che nella XVIII Legislatura sono state nel complesso approvate 315 leggi (di cui 104 leggi di conversione di decreti-legge) e sono stati emanati 146 decreti-legge, 164 decreti legislativi e 17 regolamenti di delegificazione.

Le suddette leggi prevedono 2.271 provvedimenti attuativi di rango non legislativo (al netto delle deleghe legislative e dei decreti del Ministro dell'economia di natura meramente contabile); senza prendere in considerazione le leggi di autorizzazione alla ratifica, le leggi di istituzione di commissioni parlamentari di inchiesta, i decreti-legge in corso di conversione a cavallo tra la XVIII e la XIX Legislatura e le leggi di conversione, si tratta di 33 decreti del Presidente della Repubblica, 1.363 decreti ministeriali, 347 DPCM e 528 atti di altra natura.

In particolare, i decreti-legge convertiti hanno previsto 1.463 adempimenti: 18 decreti del Presidente della Repubblica, 853 decreti ministeriali, 214 DPCM e 378 atti di altra natura. Le altre leggi ordinarie hanno previsto 808 adempimenti: 15 decreti del Presidente della Repubblica, 510 decreti ministeriali, 133 DPCM e 150 atti di altra natura.

Per una panoramica più approfondita della produzione normativa della scorsa Legislatura si rinvia al seguente tema dell’Osservatorio legislativo e parlamentare del Servizio Studi.

 

1.1. Le ragioni del monitoraggio

 

Quanto sinora accennato rende evidente la rilevanza che assume, ai fini dell’esercizio di un controllo sostanziale da parte del Parlamento sull’attività del Governo, l’acquisizione di dati, quanto più aggiornati possibile, in ordine alla quota di norme attuative di disposizioni di legge effettivamente adottate rispetto a quelle da adottare.

Ciò, in particolare, ai fini di un ricorso realmente informato, da parte anche dei singoli parlamentari, nell’ambito delle Commissioni permanenti, agli strumenti di controllo previsti dal Regolamento della Camera, tra cui ad esempio l’attivazione, ai sensi dell’articolo 143, comma 3, di tale Regolamento, della facoltà delle Commissioni di chiedere ai rappresentanti del Governo di riferire, anche per iscritto, “in merito all’esecuzione di leggi (…)”.

Il presente dossier si propone pertanto di fornire un contributo informativo alle esigenze richiamate, avvalendosi, a tale scopo, dei dati rinvenibili nella banca dati curata dall’Ufficio per il programma di Governo della Presidenza del Consiglio dei ministri.

In particolare, nei prossimi paragrafi vengono sintetizzati gli esiti dei più recenti report sull’attuazione delle leggi predisposti dal medesimo Ufficio e sono presentati, attraverso apposite tabelle contenute negli Allegati, i dati inerenti ai provvedimenti attuativi previsti da disposizioni di rango primario che risultano non attuati alla data del 20 febbraio 2023. Tutte le informazioni riportate sono state debitamente riscontrate.

 

 

2. Il monitoraggio dei provvedimenti di attuazione: il ruolo dell’Ufficio per il programma di Governo

 

Nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei ministri il monitoraggio sull’adozione dei provvedimenti attuativi è affidato all’Ufficio per il programma di Governo, che è la struttura di supporto al Presidente del Consiglio che opera nell’area funzionale della programmazione strategica, del monitoraggio e dell’attuazione delle politiche governative.

L’articolo 25 del DPCM 1° ottobre 2012, interamente sostituito dall’articolo 1 del DPCM 2 agosto 2021, stabilisce inoltre che l'Ufficio operi anche con riguardo all'attuazione dei provvedimenti legislativi contenuti nel Piano nazionale di ripresa e resilienza.

Più nel dettaglio, l'Ufficio monitora la puntuale adozione dei provvedimenti attuativi contenuti in disposizioni legislative e cura:

a) l'analisi del programma di Governo e la ricognizione degli impegni assunti in sede parlamentare, nell'ambito dell'Unione europea o derivanti da accordi internazionali;

b) la gestione e lo sviluppo di iniziative, finanziate anche con fondi europei, in materia di monitoraggio del programma di Governo;

c) l'analisi delle direttive ministeriali attuazione degli indirizzi politico-amministrativi delineati dal programma di Governo;

d) l'impulso e il coordinamento delle attività necessarie per l'attuazione e l'aggiornamento del programma e il conseguimento degli obiettivi stabiliti; e) la predisposizione di strumenti di monitoraggio connessi alle politiche settoriali e agli stanziamenti previsti dai provvedimenti attuativi delle leggi di iniziativa governativa.

L’Ufficio provvede, inoltre, alla segnalazione all'Autorità politica dei ritardi, delle difficoltà o degli scostamenti eventualmente rilevati; cura l'informazione, la comunicazione e la promozione delle attività e delle iniziative del Governo relative all'attuazione del programma mediante periodici rapporti, pubblicazioni e strumenti di comunicazione di massa.

In particolare, l'Ufficio pubblica on-line relazioni trimestrali sullo stato di attuazione ed aggiorna con cadenza almeno settimanale il motore di ricerca dei provvedimenti attuativi, pubblicato sul sito web dell'Ufficio medesimo. All’Ufficio sono altresì assegnate le funzioni di supporto all’Autorità politica delegata in materia di controllo strategico nelle Amministrazioni dello Stato.

In una nota metodologica pubblicata sul proprio sito web, è illustrata la procedura attraverso la quale si svolge il monitoraggio dell’attuazione, articolata in tre fasi:

 

ü individuazione dei provvedimenti attuativi previsti dalle disposizioni legislative rimessi alla successiva adozione da parte delle amministrazioni centrali dello Stato. Per ciascun provvedimento previsto sono individuate le principali informazioni che lo caratterizzano: amministrazione proponente, pareri o concerti necessari per l’adozione, eventuale termine di scadenza (data entro cui il provvedimento deve essere adottato), oggetto, tipologia, area di policy, ambito tematico, articolo e comma della fonte normativa che prevede il provvedimento;

 

ü rilevazione dello stato di attuazione dei provvedimenti amministrativi, attraverso le informazioni inserite direttamente dai Ministeri competenti nel sistema “Monitor”[1] e la consultazione delle Gazzette Ufficiali e dei siti delle amministrazioni coinvolte. Sulla base dei dati raccolti vengono segnalati periodicamente alle amministrazioni i provvedimenti non ancora adottati il cui termine risulta scaduto o in prossimità di scadenza;

 

ü diffusione dei dati sullo stato di adozione dei provvedimenti attuativi sul sito dell’Ufficio, consultabile attraverso il motore di ricerca “provvedimenti attuativi”.

 

 

2.1. Ridurre lo stock delle attuazioni: il nuovo modello organizzativo

 

Nella scorsa Legislatura, nel corso del proprio mandato il Governo Draghi ha inteso imprimere un impulso all’attuazione delle disposizioni normative non autoapplicative. Tale esigenza derivava dalla necessità sia di recuperare lo stock di provvedimenti secondari non emanati accumulatosi prima del suo insediamento (679 per la sola XVIII Legislatura), sia dalla mole di misure attuative scaturente dall’elevata produzione normativa dello stesso Governo Draghi per far fronte, in particolare, all’emergenza pandemica, alla crisi internazionale conseguente alla guerra in Ucraina, nonché all’urgenza di introdurre le modifiche normative necessarie al conseguimento dei target e delle milestone fissati dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).

 

I criteri operativi per rafforzare la capacità di adozione delle misure attuative e per ridurre i rinvii a tali misure da parte delle norme primarie sono stati illustrati nella Relazione presentata nella riunione del Consiglio dei ministri del 10 giugno 2021 dal Sottosegretario pro-tempore delegato all'attuazione e all'aggiornamento del programma di Governo.

Le soluzioni proposte, in parte anticipate ai singoli Ministri e concordate nella Conferenza dei capi di Gabinetto del 31 maggio 2021, hanno tenuto conto delle criticità procedimentali e delle ragioni di rallentamento in precedenza segnalate da tutte le amministrazioni, tra cui:

 

ü  la fase di concertazione con il Ministero dell’economia e delle finanze, prevista dalla gran parte dei provvedimenti attuativi;

ü  i tempi di istruttoria della fase di acquisizione dei pareri della Conferenza Stato-regioni o della Conferenza unificata;

ü  la necessità di individuare i provvedimenti la cui adozione non risulta più attuale e pertanto da abrogare;

ü  la criticità nell’attuazione o difficoltà nell’interpretazione della norma primaria;

ü  la necessità di riconsiderare la competenza dell’amministrazione cui spetta l’iniziativa nell’adozione dei provvedimenti attuativi, anche in conseguenza di trasferimenti di competenze tra Ministeri.

 

Per quanto concerne poi la gestione dei “flussi in entrata”, la riflessione ha avuto ad oggetto: l’adeguata valutazione dell’effettiva indispensabilità nella fase della produzione normativa del Governo del rinvio ad atti secondari per la definizione della disciplina attuativa di dettaglio e, in tal caso, della capacità da parte dell’amministrazione interessata di adottare i provvedimenti attuativi entro il termine indicato; il raccordo con il Parlamento per la definizione di possibili criteri di produzione legislativa di fonte parlamentare; la riduzione ai soli casi essenziali della concertazione di più Ministeri, tenendo conto delle tempistiche necessarie a conseguirla.

Il nuovo modello organizzativo e metodo operativo per una efficace attuazione delle leggi introdotto a seguito delle predette attività istruttorie prevede, in particolare:

 

Ø  la costituzione della Rete governativa permanente dell’attuazione del programma di Governo coordinata dall’Ufficio per il programma di Governo e costituita dai Nuclei permanenti per l’attuazione del programma di Governo istituiti presso gli Uffici di Gabinetto di ciascun Ministero (cfr. al riguardo l’articolo 8-bis del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77);

Ø  la predisposizione di cronoprogrammi semestrali e annuali relativi allo smaltimento dei provvedimenti di ciascuna amministrazione già dal mese di marzo 2021;

Ø  la fissazione da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri, per ciascuna amministrazione, di target mensili di adozione;

Ø  la “rivitalizzazione” della Conferenza dei Capi di Gabinetto, da convocare frequentemente anche come momento di confronto su criticità comuni a tutte le amministrazioni;

Ø  le visite e gli incontri presso i singoli Ministeri dell’Autorità politica delegata per l’attuazione e dei rappresentanti dei competenti Uffici della Presidenza del Consiglio con il Ministro titolare e il suo Nucleo per l’attuazione;

Ø  la convocazione di appositi Tavoli tecnici su specifici provvedimenti particolarmente complessi e l’organizzazione di incontri tecnici mensili bilaterali (talvolta quindicinali) tra la Presidenza del Consiglio e le singole Amministrazioni;

Ø  la facilitazione dei concerti tra le Amministrazioni sui provvedimenti attuativi, ai fini di ridurne la tempistica;

Ø  la predisposizione di specifiche norme recanti abrogazioni di previsioni di decreti attuativi;

Ø  la limitazione dei “flussi in ingresso” al fine di ridurre il ricorso ai provvedimenti attuativi, anche in sede di conversione dei decreti-legge.

 

Nel nuovo modello rientra anche l’introduzione di un’analisi economico finanziaria dei provvedimenti attuativi (basata sulla copertura finanziaria della misura prevista nella norma primaria di riferimento), volta a rendere disponibili dati utili a valutare l’entità dei finanziamenti realmente “sbloccati” con l’adozione della misura attuativa e l’ammontare delle risorse finanziarie che viceversa, seppure previste dalle norme primarie, rimangono ferme, in assenza di una tempestiva attività attuativa da parte del Governo.

È stata infine prevista la valutazione della natura governativa o parlamentare della disposizione normativa recante il rinvio al provvedimento attuativo.

 

 

3. I risultati più recenti

 

Il presente dossier riporta non solo una sintesi dei dati contenuti nella Relazione sui risultati dell’attività di monitoraggio svolta dall’Ufficio per il programma di Governo nel periodo compreso dall’insediamento del Governo Meloni (23 ottobre 2022) al 10 gennaio 2023, ma anche taluni elementi significativi forniti nella relazione concernente gli esiti del monitoraggio dei provvedimenti attuativi riferita al Governo Draghi aggiornata al 30 settembre 2022, ossia a conclusione della XVIII Legislatura.

 

 

3.1. Il monitoraggio dei provvedimenti attuativi aggiornato al 30 settembre 2022  (Relazione finale del Governo Draghi)

 

La Relazione finale sulle risultanze dell’attività attuativa posta in essere dal Governo Draghi dal 13 febbraio 2021 (data di insediamento) al 30 settembre 2022, fa presente che le disposizioni legislative approvate hanno rinviato a 780 provvedimenti attuativi, 196 dei quali previsti da norme approvate nella fase della conversione parlamentare di decreti-legge (con un incremento di circa il 75% rispetto alle previsioni della formulazione originaria). Per quanto attiene alla tipologia, la maggior parte dei provvedimenti da adottare (582 provvedimenti) è rappresentato dai decreti ministeriali, il 17% dai 133 decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri e il restante 8% dai 54 provvedimenti direttoriali e dagli 11 decreti del Presidente della Repubblica.

 

Il report dell’Ufficio per il programma di Governo chiarisce inoltre che all’impegno attuativo segnalato si somma lo stock dei provvedimenti attuativi previsti da norme primarie ancora da adottare introdotte nella XVII legislatura, pari (alla data di insediamento del Governo Draghi) a 313 provvedimenti, e lo stock relativo al primo e al secondo Governo della XVIII Legislatura, pari a 679 provvedimenti, per un totale di 992 provvedimenti.

 

Alla data del 30 settembre 2022, il Governo Draghi ha “smaltito” (adottato o abrogato) 1.376 provvedimenti, lasciando da adottare 46 decreti della XVII legislatura e, al netto di quelli con termine di adozione fissato dalla legge dopo il 1° novembre 2022, 296 provvedimenti della XVIII legislatura.

 

La relazione evidenzia quindi il miglioramento nei risultati dell’impegno attuativo attraverso il confronto tra gli esiti suindicati con quelli raggiunti dagli altri Governi delle XVII e XVIII Legislature[2], sottolineando come tale miglioramento sia stato conseguito nonostante il concomitante sforzo del Governo e delle amministrazioni per il raggiungimento dei target e delle milestone del PNRR e sulle diverse questioni emergenziali nazionali e derivanti dalla situazione internazionale determinata dalla guerra in Ucraina. Un risultato esemplificativo dell’impegno profuso dal Governo viene individuato nell’attuazione della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Legge di bilancio 2022), con l’adozione, al 30 settembre 2022, di 119 dei 153 provvedimenti da essa previsti (di cui 3 con termine di adozione fissato al 2023), con un tasso di adozione del 77,8%.

Si riferisce inoltre che i 1.376 provvedimenti adottati dall’esecutivo Draghi (al netto degli 84 espressamente abrogati) hanno “sbloccato” risorse finanziarie per i soli anni finanziari 2021 e 2022 pari a circa 78 miliardi di euro (di cui 54 nel 2021 e 24 nel 2022).

I 119 provvedimenti adottati previsti dalla legge di bilancio per il 2022 hanno invece reso disponibili risorse finanziarie pari a 4.947.800.615 euro (circa il 76,5% dell’importo degli stanziamenti della legge di bilancio subordinati all’adozione di provvedimenti attuativi).

 

3.2. Il monitoraggio dei provvedimenti attuativi aggiornato al 10 gennaio 2023 (Prima Relazione del Governo Meloni)

 

L’Ufficio per il programma di Governo ha predisposto la prima Relazione sui provvedimenti attuativi del Governo Meloni che espone i risultati del monitoraggio legislativo e amministrativo svolto dall’Ufficio dall’insediamento del Governo (23 ottobre 2022) al 10 gennaio 2023. L’illustrazione che segue è corredata dai grafici tratti della medesima Relazione.

 

 

3.2.1. I provvedimenti legislativi deliberati dal Governo

 

La Relazione è suddivisa in sei Sezioni, la prima delle quali fornisce dati in merito alle disposizioni legislative approvate dal Consiglio dei Ministri, sottolineandone la consistenza, dovuta al perdurare della crisi internazionale determinata dalla guerra in Ucraina, che ha richiesto l’adozione di decreti-legge volti a contenere gli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico e del gas naturale e per l’introduzione di misure finalizzate a contrastare le conseguenze economiche ed umanitarie.

Sono state affrontate, inoltre, l’urgenza di assicurare una tempestiva attuazione al PNRR e la necessità di continuare a far fronte alla emergenza pandemica. Come nel precedente report riferito all’attività del Governo Draghi, si sottolinea come le dimensioni dell’impegno “attuativo”, rimesso principalmente al Governo e a tutte le strutture dell’amministrazione, siano strettamente connesse ai ritmi della produzione legislativa.

 

In particolare, la Relazione evidenzia che, nel periodo considerato (23 ottobre 2022 – 10 gennaio 2023), nelle 15 sedute del Consiglio dei Ministri, sono stati complessivamente deliberati 38 provvedimenti legislativi, di cui 14 (il 37%) decreti-legge, 17 (il 45%) decreti legislativi e 7 (il 18%) disegni di legge.  

Dei 16 provvedimenti legislativi di iniziativa del Governo in carica pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale, 6 (pari al 37%) sono “auto-applicativi”, mentre i restanti 10 (il 63%) rinviano nel complesso a 135 provvedimenti attuativi, di cui cui la stragrande maggioranza (116, ossia l’86%) sono riferibili alla Legge di bilancio 2023 (legge n. 197 del 2022).

 

 

 

Di questi 135 provvedimenti:

-         circa un terzo (il 30%, pari a 40 provvedimenti) devono essere adottati dal Ministero dell’economia e delle finanze;

-         il 12,6% (17 provvedimenti) dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

-         il 7,4% (10 provvedimenti) dal Ministero dell’agricoltura, sovranità alimentare e foreste.

Le restanti Amministrazioni devono adottare meno di 10 provvedimenti ciascuna. Per quanto attiene alla tipologia dei provvedimenti da adottare, la maggior parte (73%, ossia 99 provvedimenti) è rappresentato dai decreti ministeriali, il 14% dai 19 provvedimenti direttoriali e il 13% dai 17 decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.

 

 

 

3.2.2. Lo stock dei provvedimenti attuativi “ereditato” dal Governo Meloni

 

Per quanto riguarda lo stock complessivo dei provvedimenti da adottare che il Governo Meloni ha “ereditato” dagli esecutivi precedenti, esso ammonta a 419 provvedimenti, di cui 375 sono riferibili ai Governi della XVIII legislatura e 44 riguardano le disposizioni legislative dei Governi della XVII legislatura.

In particolare, le Amministrazioni che al 23 ottobre 2022 presentavano il maggior numero di provvedimenti da adottare sono il Ministero della salute con 69 provvedimenti, seguito dall’allora Ministero della transizione ecologica (62 provvedimenti) e dall’allora Ministero delle infrastrutture e mobilità sostenibili (48 provvedimenti).

 

 

Più nel dettaglio, con riferimento ai provvedimenti attuativi previsti dalle disposizioni legislative della XVIII Legislatura, la Relazione ricorda che alla data 30 settembre 2022, il numero dei provvedimenti da adottare relativo al primo e al secondo Governo della XVIII legislatura (Conte I e Conte II) era pari a 95 (21 imputabili al primo Esecutivo della legislatura e 74 al secondo). Al 10 gennaio 2023, questo stock si è ridotto a 90 provvedimenti, ai quali si sommano 824 provvedimenti attuativi previsti dai provvedimenti legislativi emanati dal terzo Governo della Legislatura (Draghi), di cui 567 adottati e 257 da adottare.

Pertanto lo stock complessivo dei provvedimenti da adottare riferibili alla XVIII legislatura è pari a 347.

 

 

Il report fa presente che se si considera il complesso dei provvedimenti dei tre Governi della XVIII legislatura, su 2.020 provvedimenti attuativi previsti dalle disposizioni legislative l’82,8% (pari a 1.673 provvedimenti) è stato complessivamente “smaltito” (provvedimenti adottati e/o abrogati/superati da normativa successiva), mentre il restante 17,2% (347 provvedimenti) risulta da adottare.

Considerando i termini di adozione previsti dal legislatore, emerge che per 137 dei 347 provvedimenti che le amministrazioni devono adottare (pari al 39,5%) il relativo termine di adozione è scaduto; 172 provvedimenti (il 49,6%) non presentano un termine di adozione, mentre il restante 10,9%, è soggetto ad un termine di attuazione non ancora scaduto[3].

 

 

Il maggior numero dei provvedimenti da adottare della XVIII legislatura si riferisce al Ministero dell’ambiente e sicurezza energetica (58 provvedimenti da adottare) seguito dal Ministero della salute (57 provvedimenti) e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (37 provvedimenti).

 

 

 

3.2.3. L’analisi degli stanziamenti finanziari

 

Nella quinta Sezione della Relazione l’Ufficio per il programma di Governo fornisce l’analisi sia degli stanziamenti finanziari previsti dalle disposizioni legislative varate dal Governo in carica, sia la natura di tali norme (auto-applicative o non). Tale analisi, basata sulla copertura finanziaria delle misure previste nella norma primaria di riferimento, non prende in considerazione gli stanziamenti previsti dalla Legge di bilancio 2023, oggetto di una distinta valutazione (cfr.oltre).

 

In merito a quanto premesso, si riferisce che i provvedimenti che hanno previsto l’impiego di risorse finanziarie sono alcuni decreti-legge (indicati nella successiva tabella, che riporta per ogni provvedimento l’ammontare degli stanziamenti previsti per le singole annualità con i rispettivi stanziamenti) per un totale complessivo di 20.555.138.297 euro calcolato sul triennio 2022-2024, per la gran parte riferibile al decreto-legge n.176/2022 (c.d. “Aiuti-quater”).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La Relazione fa presente che il 90,67% delle somme stanziate per i tre anni (per un ammontare di 18.637.738.297 euro) è riferibile a norme auto-applicative, mentre soltanto il 9,33% (pari a 1.917.400.000 euro) è previsto da norme che, per la loro attuazione, rinviano a decreti di secondo livello, rilevando che i dati riportati denotano l’orientamento del Governo a limitare il ricorso a misure che rimandano a decreti attuativi.

 

3.2.4. I provvedimenti attuativi della Legge di bilancio per il 2023

 

Da ultimo, si fa presente che la sesta Sezione della Relazione presenta un focus relativo all’analisi dei provvedimenti attuativi previsti dalla Legge di bilancio 2023 (legge 29 dicembre 2022, n. 197), la quale ne prevede, come accennato, 116, di cui 86 (pari al 74%) è costituito da decreti ministeriali e il restante 26% da DPCM (15 provvedimenti, pari al 13%) e da provvedimenti direttoriali (15 provvedimenti, pari al 13%).

 

 

 

 

 

 

 

 

Il 72% dei provvedimenti previsti dalla Legge di bilancio per il 2023 deve essere adottato da 6 Amministrazioni: Economia e finanze (33 provvedimenti), Infrastrutture e trasporti (16 provvedimenti), Agricoltura, sovranità alimentare e foreste (10 provvedimenti), Presidenza del Consiglio dei Ministri (9 provvedimenti), Istruzione e merito (8 provvedimenti), Interno (7 provvedimenti). Le restanti Amministrazioni devono adottare un numero di provvedimenti uguale o inferiore a 5.

 

 

Dei 116 provvedimenti attuativi previsti, 60 presentano un termine di scadenza nel 2023, mentre per i restanti 56 provvedimenti il Legislatore non ha fissato un termine di adozione.

 

La Relazione segnala, infine, come dall’analisi dei provvedimenti attuativi recati da ciascuna legge di stabilità/bilancio predisposta dagli Esecutivi della XVII e della XVIII legislatura, emerga che ognuna di tali leggi ha sempre previsto il rinvio a un numero significativo di provvedimenti attuativi, a partire da un minimo di 77 per la Legge di bilancio 2017 (legge n. 232 del 2016) ad alcuni picchi superiori a 150 provvedimenti[4].

 

 

 

Considerato che la Legge di bilancio 2023 presenta un numero di provvedimenti comunque inferiore alla media sopra riportata (pari a 116), tale dato viene ritenuto una conferma dell’impegno dell’attuale Esecutivo a rendere quanto più possibile autoapplicative le disposizioni legislative emanate e comunque a limitare il rinvio a fonti normative di natura secondaria.

 

 

4. Il contenuto degli allegati

 

Negli Allegati al presente dossier sono riportati i 504 provvedimenti attuativi che alla data del 20 febbraio 2023 risultano ancora da adottare, con l’indicazione della fonte normativa, dell’oggetto e delle amministrazioni competenti alla loro adozione.

Per ciascun provvedimento sono altresì indicati la natura e i termini, i pareri e i concerti di altre amministrazioni eventualmente previsti per la sua adozione, nonché la specifica politica pubblica (policy e ambito tematico) entro la quale il provvedimento attuativo si inquadra.

Negli Allegati i provvedimenti sono articolati in base alle Legislature di riferimento e alle disposizioni legislative approvate durante i Governi che si sono succeduti dalla XVII Legislatura.

In particolare, dei suddetti 504 provvedimenti attuativi non ancora adottati, 139 sono relativi a disposizioni legislative approvate durante il Governo Meloni (Allegato 1), 235 afferiscono al Governo Draghi (Allegato II), 68 al Governo Conte II (Allegato III), 19 al Governo Conte I (Allegato IV); 43 sono infine i provvedimenti che residuano relativi ai Governi che si sono succeduti nella XVII Legislatura (Allegato V).

Le relative informazioni sono state estratte dalla banca dati curata dall’Ufficio per il programma di Governo della Presidenza del Consiglio dei ministri e debitamente verificate.

 

 

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