Schema di decreto ministeriale recante l'approvazione della stima delle capacità fiscali per singolo comune delle regioni a statuto ordinario e della nota metodologica relativa alla procedura di calcolo 11 ottobre 2023 |
Indice |
| Presupposti normativi|Contenuto|Le entrate comunali e il Fondo di solidarietà comunale| |
Presupposti normativiLo schema di Decreto del Ministro dell'economia e delle finanze in esame prevede l'approvazione della Nota metodologica relativa alla procedura di calcolo e della stima della capacità fiscale per singolo comune delle regioni a statuto ordinario. La Nota metodologica per la stima della capacità fiscale 2023 dei comuni delle RSO – allegata allo schema di D.M., di cui costituisce parte integrante – è stata redatta dal Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze e approvata dalla Commissione Tecnica per i fabbisogni standard (CTFS) il 27 febbraio 2023. Nella seduta del 27 febbraio 2023 della CTFS sono stati approvati, altresì, la Nota metodologica con l'aggiornamento e la revisione dei fabbisogni standard dei comuni delle Regioni a statuto ordinario per il 2023 e la Nota metodologica del Fondo di solidarietà comunale per il 2023, il quale è stato successivamente ripartito con il D.P.C.M. 13 giugno 2023 (Criteri di formazione e di riparto delle risorse del Fondo di solidarietà comunale per l'anno 2023). Sullo schema di D.M. in esame non è stata acquisita l'intesa in Conferenza Stato-città e autonomie locali nel corso della seduta del 21 giugno 2023. L'atto del Governo è stato trasmesso alle Camere il 29 agosto 2023 e in data 28 settembre 2023 è stato assegnato alla Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale e alla Commissione Bilancio, per l'espressione del parere, da rendere entro il termine di 30 giorni (28 ottobre 2023).
Si ricorda, in sintesi, che la determinazione delle capacità fiscali, congiuntamente a quella fabbisogni standard, è funzionale al riparto delle risorse di carattere perequativo, in attuazione dell'articolo 119, terzo comma della Costituzione, che riserva alla legge dello Stato il compito di istituire un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Per quanto riguarda il comparto comunale tali risorse sono rappresentate dal Fondo di solidarietà comunale (FSC), il quale costituisce il fondo per il finanziamento dei comuni, anche con finalità di perequazione. La sua dotazione annuale è definita per legge ed è in parte alimentata con una quota del gettito dell'imposta municipale propria (IMU), di spettanza dei comuni stessi. L'applicazione di criteri di riparto di tipo perequativo nella distribuzione delle risorse, basati sulla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, è iniziata nel 2015 con l'assegnazione di quote via via crescenti del Fondo, in previsione del raggiungimento del 100% della perequazione nell'anno 2030. Per il 2023, la percentuale delle risorse del Fondo da distribuire con i criteri perequativi è del 65%. Il riparto del Fondo per l'anno 2023 è stato definito, come accennato, con il D.P.C.M. 13 giugno 2023. Per i comuni delle RSO il riparto è effettuato sulla base della differenza tra le capacità fiscali (la cui determinazione, per ciascuno di questi comuni, è oggetto dello schema di D.M. in esame) ed i fabbisogni standard, entrambi approvati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard nella seduta del 27 febbraio 2023. Ai fini del riparto del Fondo di solidarietà comunale 2023, la capacità fiscale perequabile dei comuni delle regioni a statuto ordinario è determinata nella misura del 70 per cento (c.d. target perequativo). In attuazione del D.P.C.M., il Ministero dell'interno il 23 giugno 2023 ha provveduto ad erogare ai comuni la prima rata del Fondo, nella misura del 66% dell'importo dovuto. L'erogazione ha riguardato 5.458 comuni delle Regioni a statuto ordinario, della Sicilia e della Sardegna, per un totale erogato pari ad 3.698,5 milioni di euro. |
ContenutoLo schema di D.M. in esame dispone l'approvazione della stima delle capacità fiscali per singolo comune delle regioni a statuto ordinario, con l'aggiornamento all'anno 2019 della base dati di riferimento (Allegato A) e della nota metodologica relativa alla procedura di calcolo (Allegato B). La capacità fiscale rappresenta il gettito potenziale da entrate proprio di un territorio, considerate la base imponibile e l'aliquota standard. In altri termini - come precisato nella Nota metodologica in esame - la capacità fiscale è quella quota parte di gettito che non riflette l'esercizio di scelte autonome degli enti, che possono ad esempio riguardare i livelli delle aliquote o l'introduzione di deduzioni e/o esenzioni (cd "sforzo fiscale"). La metodologia di stima della capacità fiscale è dunque la procedura attraverso cui le entrate dei comuni sono depurate da quelle componenti che dipendono dallo sforzo fiscale, in termini di scelte autonome degli amministratori locali. Con il D.M. 16 novembre 2017 è stata adottata la previgente nota metodologica relativa alla procedura di calcolo. Successivamente la stima della capacità fiscale è stata aggiornata con i decreti D.M. 30 ottobre 2018 e D.M. 31 dicembre 2020. Con il D.M.16 dicembre 2021 è stata adottata la stima delle capacità fiscali 2022 per singolo comune delle regioni a statuto ordinario, a metodologia invariata. Le entrate comunali che concorrono alla formazione della capacità fiscale si riferiscono a due principali tipologie:
Non rientrano, invece, nel perimetro delle entrate che generano capacità fiscale i fondi perequativi, i trasferimenti correnti, le entrate in conto capitale, le entrate da riduzione di attività finanziarie, l'accensione di nuovi prestiti, le anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere e le entrate per conto terzi e partite di giro. Ai fini del riparto del Fondo di solidarietà comunale, la componente rifiuti è neutralizzata, con l'inclusione della relativa voce sia nei fabbisogni standard sia nella capacità fiscale con il medesimo peso (art.1, comma 449, lett. c), della legge n. 232 del 2016 e seduta della CTFS del 13 ottobre 2020). Le novità introdotte con la Nota metodologica in esame riguardano principalmente la valutazione del gettito standard dell'IMU e delle entrate residuali. Come riportato dalla Relazione illustrativa, per quanto riguarda l'IMU si è proceduto a una standardizzazione del gettito effettivo dell'anno 2019. La precedente stima del gettito standard IMU si basava ancora sulla proiezione in avanti della standardizzazione del gettito relativo all'anno 2015, tenendo conto delle variazioni per ciascun comune delle basi imponibili catastali. Le ulteriori variazioni riguardano l'aggiornamento della metodologia di stima della cosiddetta capacità fiscale residuale, che misura il gettito standard delle entrate tributarie minori (come l'imposta di soggiorno, la tassa per l'occupazione degli spazi e delle aree pubbliche, l'imposta comunale sulla pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni), nonché di alcune delle entrate extra tributarie (come i proventi derivanti dall'attività di controllo e repressione delle irregolarità e degli illeciti). Per i tributi minori e per le entrate extra-tributarie, che concorrono alla stima della capacità fiscale residuale e per le quali le basi imponibili e le aliquote/tariffe non sono determinabili agevolmente, la determinazione della capacità fiscale è basata su stime econometriche (metodo RFCA). La stima della capacità fiscale 2023 per i comuni delle Regioni a statuto ordinario, al netto della componente rifiuti, risulta pari a 18.987.588.525 euro, come riportato dalla seguente tabella della Nota metodologica in esame.
Per stimare il gettito ad aliquota di base dell'IMU, che rappresenta complessivamente il 63 per cento della capacità fiscale complessiva dei comuni delle Regioni a statuto ordinario, è stato utilizzato il metodo RTS, Representative Tax System, il quale determina la capacità fiscale applicando la normativa fiscale standard con le basi imponibili di ciascun comune. In particolare, è stata utilizzata la procedura di standardizzazione del gettito effettivamente riscosso dai comuni (criterio RTS del gettito "effettivo" standard), la quale determina la capacità fiscale in maniera pari al gettito effettivo valutato ad aliquota di base. Per evitare effetti distorsivi ai danni dei comuni con minore evasione fiscale, il gettito effettivo è stato corretto con il tax gap per l'IMU. Nel complesso la capacità fiscale IMU per i comuni delle RSO è stimata in 11.930.515.501 euro, sostanzialmente in linea con quella risultante dall'aggiornamento dello scorso anno a metodologia invariata. Il tax gap dell'IMU (differenza tra il gettito teorico e il gettito effettivo, entrambi valutati ad aliquota di base) è stimato in 326.099.379 euro. Anche per la stima della capacità fiscale 2023 dell'Addizionale comunale IRPEF è utilizzato il metodo RTS, applicando l'aliquota dello 0,4% alla base imponibile desumibile dalle dichiarazioni dei redditi IRPEF. I dati sono aggiornati alle dichiarazioni dei redditi presentate nell'anno 2020 e relative all'anno d'imposta 2019. Nel complesso, per i comuni delle Regioni a statuto ordinario, la stima del gettito standard dell'Addizionale comunale è pari a 2.740.625.151 euro, con un incremento di 17,6 milioni di euro rispetto alla stima dell'anno precedente (+0,6 per cento). Come anticipato, una delle principali novità della nuova Nota metodologica riguarda la stima della capacità fiscale residuale che comprende le seguenti entrate: Imposta di soggiorno; Tassa occupazione spazi e aree pubbliche; Imposta comunale sulla pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni; Vendita di beni e servizi e proventi derivanti dalla gestione dei beni; Proventi derivanti dall'attività di controllo e repressione delle irregolarità e degli illeciti.
Tali voci di entrata sono
depurate dalle seguenti entrate accertate: Proventi da energia, acqua, gas e riscaldamento; Tariffa smaltimento rifiuti solidi urbani; Proventi da attività di monitoraggio e controllo ambientale; Proventi per lo smaltimento dei rifiuti tossico-nocivi e di altri materiali; Proventi per traffico e trasporto passeggeri e utenti.
Per la stima della capacità fiscale residuale, come nella precedente metodologia, si utilizza un approccio di tipo econometrico, il
Regression-based Fiscal Capacity Approach (RFCA), in considerazione del fatto che per tali entrate non sono fissate aliquote legali ovvero non è facile quantificare la base imponibile. La principale
novità metodologica proposta dall'attuale modello rispetto a quello precedente risiede nella
definizione della variabile reddituale. Nella
precedente stima la variabile impiegata per determinare la ricchezza degli enti era il
reddito complessivo soggetto a tassazione IRPEF (al netto del reddito da fabbricati). Nella
stima attuale viene impiegato il
reddito disponibile definito in termini di
differenza tra il reddito complessivo soggetto a tassazione IRPEF e l'imposta IRPEF (al netto delle addizionali, al fine di sterilizzare eventuali scelte di politica fiscale dei singoli enti).
Un'ulteriore modifica riguarda la definizione della classe di appartenenza dei comuni in relazione alla quale viene calcolata la media della variabile reddituale pro-capite. Nel precedente modello, a ogni comune veniva attribuito il reddito pro capite medio calcolato con riferimento alla classe demografica di appartenenza; veniva quindi applicato un correttivo. Nel nuovo modello: ciascuna classe è definita in base alla fascia di popolazione del comune e alla sua posizione geografica (Nord-Ovest, Nord-Est, Centro, e Sud). A ciascun comune viene attribuito il reddito disponibile procapite medio della classe di appartenenza. La modifica delle classi assicura una maggiore omogeneità all'interno dei gruppi e una maggiore coerenza tra il reddito pro capite proprio e quello della classe a cui il comune appartiene. Una terza modifica riguarda la standardizzazione separata dei proventi da mense scolastiche. Tali entrate rappresentano la compartecipazione al costo del servizio a domanda individuale da parte dell'utenza, ossia una tariffa che dovrebbe essere esclusa dalla stima della capacità fiscale. Tuttavia, i servizi individuali, finanziati anche da una tariffa, sono considerati nei fabbisogni standard, e pertanto occorre assicurare un adeguato bilanciamento di tale fabbisogno dal lato della capacità fiscale al fine di evitare effetti distorsivi sul riparto del Fondo di solidarietà comunale. Poiché il servizio della mensa scolastica non è omogeneo tra i comuni e il metodo della standardizzazione, a differenza dalle altre entrate residuali, deve tener conto della metodologia dei fabbisogni standard, il gettito standard è stato determinato con procedura autonoma rispetto alle altre entrate residuali. Un'ultima novità metodologica in tema di capacità fiscale residuale concerne l'introduzione di un regime transitorio che prevede l'applicazione graduale, in tre anni, della nuova stima. Con il nuovo modello, infatti, la capacità fiscale residuale si è ridotta dell'8 per cento rispetto all'ultimo aggiornamento effettuato nel 2021. Il percorso di transizione in tre anni è considerato in linea con l'esigenza di mantenere invariata per i prossimi due anni la base dati di riferimento della stima della capacità fiscale, anche alla luce di alcuni aspetti critici legati all'utilizzo dei dati relativi agli anni 2020 e 2021 fortemente influenzati dagli effetti della crisi epidemiologica. |
Le entrate comunali e il Fondo di solidarietà comunaleIl sistema della fiscalità comunale, che nel corso degli anni è divenuto, a seguito di modifiche normative, estremamente stratificato e complesso, poggia attualmente sulle seguenti principali imposte:
A queste si aggiungono, oltre ai trasferimenti non fiscalizzati e alle entrate a titolo di Fondo di solidarietà comunale, le seguenti ulteriori entrate locali:
Nella Nota metodologica in esame è pubblicata la seguente Tabella che illustra le entrate dei comuni delle RSO con i valori accertati nell'anno 2019.
Le entrate complessive per l'anno 2019 sono pari a 87,3 miliardi di euro per i comuni delle RSO. Le entrate tributarie rappresentano la categoria principale e incidono per circa il 34% del totale. Tra di esse l'IMU costituisce la voce principale (12,6 miliardi di euro accertati nel 2019). Un ruolo marginale è ormai ricoperto dai trasferimenti che si attestano al 7%, mentre le entrate extra-tributarie rappresentano il 14% delle entrate complessive. Inoltre, i titoli riferiti a prestiti, alienazioni, trasferimenti di beni e riscossione di crediti pesano per circa il 20%. Il sistema di perequazione nella distribuzione delle risorse del Fondo di solidarietà comunale è stato avviato nel 2015 – sia pure per i soli comuni delle regioni a statuto ordinario – sulla base dei fabbisogni standard e delle capacità fiscali. La normativa vigente prevede un aumento progressivo negli anni della percentuale di risorse da distribuire tra i comuni con i criteri perequativi, in coerenza con un principio di gradualità nella sostituzione del modello basato sulla spesa storica. I tagli determinati dalle misure di finanza pubblica, operati nel decennio passato, hanno inciso profondamente sul funzionamento del Fondo di solidarietà comunale, la cui dotazione era divenuta del tutto orizzontale, alimentata cioè esclusivamente dai comuni attraverso il gettito dell'IMU propria. A partire dalla legge di bilancio 2020, la dotazione del Fondo è stata nuovamente incrementata con risorse statali aggiuntive, di carattere "verticale", che rientrano nell'ambito del sistema di perequazione. Tuttavia, la gran parte di queste risorse incrementali è vincolata allo svolgimento di alcune funzioni fondamentali in ambito sociale, quali il potenziamento dei servizi sociali, il potenziamento del servizio asili nido ed il trasporto scolastico di alunni con disabilità, da ripartirsi tra i comuni tenendo conto dei fabbisogni standard. I criteri di ripartizione del Fondo di solidarietà comunale sono definiti dal comma 449 dell'articolo 1 della legge n. 232/2016 e successive modificazioni. A tal fine, la norma distingue tra le diverse componenti del Fondo:
Con riguardo a quest'ultima componente del Fondo di solidarietà comunale, si rammenta che le
disposizioni della legge di bilancio 2022 che hanno incrementato la dotazione del Fondo sono state recentemente
impugnate dalla regione Liguria davanti alla
Corte costituzionale, proprio con riguardo alla circostanza che le norme impugnate apponessero
vincoli di destinazione, consistenti nel finanziamento di specifiche funzioni fondamentali dei Comuni. La Corte, con
sentenza n. 71 del 2023, ha dichiarato le questioni di legittimità costituzionale inammissibili, in considerazione del "ventaglio di soluzioni" idonee a rimediare al
vulnus costituzionale. La
Corte, tuttavia, ha rivolto un
monito al legislatore per un urgente
intervento di riforma, in quanto una
soluzione perequativa ibrida non è coerente con l'articolo 119 della Costituzione. La Corte, in particolare, ha stigmatizzato la coesistenza, all'interno del Fondo di solidarietà comunale, di componenti perequative riconducibili anche al quinto comma dell'articolo 119, ritenendo tale circostanza "
un'ibridazione estranea al disegno costituzionale dell'autonomia finanziaria, il quale, a tutela dell'autonomia degli enti territoriali, mantiene necessariamente distinte le due forme di perequazione". La Corte ha quindi invitato il legislatore a intervenire tempestivamente al fine di superare questa soluzione perequativa ibrida.
Ai fini della ripartizione del Fondo di solidarietà comunale per l'anno 2023, come anticipato nelle premesse, non è stata raggiunta l'intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Nella seduta del 18 aprile 2023 la Conferenza Stato-città ha preso atto del parere negativo espresso all'ANCI - cui ha aderito anche l'UPI - sulla determinazione e sul riparto del FSC 2023, come descritti nella Nota metodologica trasmessa dal Ministero dell'interno in data 28 febbraio 2023, ed approvata dalla CTFS. L'ANCI ha confermato, in sede di Conferenza Stato-città, sia nella seduta del 16 marzo che in quella del 18 aprile 2023, il mancato assenso tecnico già espresso in sede di Commissione tecnica per i fabbisogni standard, come da documento presentato il 16 marzo 2023, che spiega le motivazioni della mancata condivisione, segnalando, in particolare, la necessità di incrementare le risorse del Fondo di 36 milioni di euro, per sterilizzare il meccanismo di perequazione orizzontale. Si rammenta che la normativa vigente prevede che, in caso di mancata intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, il decreto possa essere comunque emanato. Il riparto per l'anno 2023 è stato definito con il D.P.C.M. 13 giugno 2023. In attuazione del D.P.C.M., il Ministero dell'interno ha provveduto ad erogare ai comuni la prima rata del Fondo, nella misura del 66% dell'importo dovuto. L'erogazione ha riguardato 5.458 Comuni delle Regioni a Statuto ordinario, della Sicilia e della Sardegna per un totale erogato pari ad 3.698,5 milioni di euro (comunicato del 23 giugno 2023).
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