1 settembre 2023

 

Rendiconto 2022

Assestamento 2023

 

A.C. 1343 e A.C. 1344

 

 

 

 

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Elementi di documentazione n. 3/1

 

 

 

 

 

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Progetti di legge n. 141/1

 

 

 

 

 

 

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INDICE

Parte I: Rendiconto 2022 (A.C. 1343). 3

1. Il Rendiconto generale dello Stato. 5

2. La gestione di competenza. 10

3. La gestione dei residui 22

4. La gestione di cassa. 26

5. Il conto del patrimonio. 28

6. I rilievi della Corte dei conti 41

7. Le note integrative. 49

Parte II: Assestamento 2023 (A.C. 1344). 59

1. L’assestamento del bilancio dello Stato. 61

2. Le variazioni di competenza del bilancio dello Stato 2023 risultanti dal ddl di assestamento  63

3. Le variazioni di cassa del bilancio dello Stato 2023 risultanti dal ddl di assestamento  76

4. L’accertamento dei residui passivi 78

5. La relazione tecnica al disegno di legge di assestamento. 81

Appendice.. 89

 

Parte I:
Rendiconto 2022
(A.C. 1343)

1. Il Rendiconto generale dello Stato

1.1... Funzioni e disciplina del Rendiconto generale dello Stato

Il Rendiconto generale dello Stato è lo strumento attraverso il quale il Governo, alla chiusura del ciclo di gestione della finanza pubblica (anno finanziario), adempie all’obbligo costituzionale di rendere conto al Parlamento dei risultati della gestione finanziaria.

La disciplina del rendiconto è dettata dalla legge di contabilità e finanza pubblica 31 dicembre 2009, n. 196 e successive modificazioni, che, all’articolo 35, dispone che il rendiconto relativo al 31 dicembre dell’anno precedente sia presentato entro il mese di giugno alle Camere con apposito disegno di legge, dopo esser stato previamente sottoposto alla Corte dei conti per il giudizio di parificazione^[1].

Il rendiconto generale dello Stato è costituito da due parti:

1) conto del bilancio, che espone l’entità effettiva delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato rispetto alle previsioni approvate dal Parlamento;

2) conto del patrimonio, che espone le variazioni intervenute nella consistenza delle attività e passività che costituiscono il patrimonio dello Stato.

L’esposizione delle risultanze della gestione è fornita dal conto del bilancio, costituito dal conto consuntivo dell’entrata e, per la parte di spesa, dal conto consuntivo relativo a ciascun Ministero. In linea con la struttura del bilancio, il conto consuntivo della spesa è articolato per missioni e programmi, ed espone, per ciascun programma, i risultati relativi alla gestione dei residui, alla gestione di competenza e alla gestione di cassa.

La gestione di competenza evidenzia l’entità complessiva degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa effettuati nel corso dell’esercizio finanziario.

La gestione di cassa evidenzia, per la parte di entrata, le somme riscosse e versate nella tesoreria dello Stato ovvero rimaste da versare e, per la parte di spesa, i pagamenti compiuti dalle amministrazioni statali nonché le spese ancora rimaste da pagare.

Nella gestione dei residui vengono registrate le operazioni di incasso e di pagamento effettuate in relazione ai residui (attivi e passivi) risultanti dagli esercizi precedenti. Il conto del bilancio comprende inoltre il conto totale dei residui attivi e passivi che si tramandano all’esercizio successivo.

In un apposito allegato tecnico al conto consuntivo di ogni Ministero sono esposti i risultati disaggregati per unità elementari di bilancio (capitoli) ricompresi in ciascuna unità di voto, che costituiscono la voce contabile ai fini della gestione e rendicontazione.

Il Rendiconto presenta altresì l’articolazione dei programmi di spesa in azioni, destinate in futuro a sostituire gli attuali capitoli, le quali peraltro, essendo attualmente adottate solo in via sperimentale, rivestono carattere meramente conoscitivo, ai sensi dell’articolo 25?bis della legge n. 196/2009.

 

In appendice al conto del bilancio, i dati di consuntivo della spesa sono classificati anche in relazione all’analisi economica (ripartizione delle entrate e delle spese per categorie economiche).

L’esame parlamentare del conto del bilancio costituisce la verifica – nella forma della legge di approvazione del rendiconto medesimo – del fatto che, in sede di gestione, il Governo abbia eseguito lo schema di previsione per l’entrata e di autorizzazione per la spesa nei termini preventivamente stabiliti con la legge di bilancio.

In termini finanziari, attraverso l’approvazione con legge del risultato della gestione annuale del bilancio, viene fissato il flusso della gestione dei conti statali, anche al fine di consentire il passaggio dalla precedente legge di bilancio al futuro bilancio previsionale.

Al Rendiconto generale dello Stato è allegata, per ciascuna amministrazione, una Nota integrativa, che espone le risultanze della gestione delle entrate e della spesa, elaborata in modo confrontabile con la corrispondente Nota al bilancio di previsione. La Nota integrativa illustra:

§  per ciascun programma, con riferimento alle azioni, i risultati finanziari per categorie economiche di spesa motivando gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali (di bilancio) e quelle finali indicate nel Rendiconto, tenuto conto dei principali fatti di gestione intervenuti in corso d’esercizio;

§  l’analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi indicati nella nota integrativa al bilancio, motivando gli eventuali scostamenti rispetto a quanto previsto, anche tenuto conto dell’evoluzione del quadro socio economico e delle eventuali criticità riscontrate.

La Nota consente, in sostanza, di valutare l’operato delle Amministrazioni centrali dello Stato e di fornire informazioni utili alla definizione del bilancio di previsione dell’esercizio successivo, sia in termini di allocazione delle risorse, sia di valutazione della congruità degli stanziamenti assegnati a ciascun Programma e degli obiettivi ad esso associati.

 

Il Rendiconto è, inoltre, corredato (art. 36, legge di contabilità):

§  del Rendiconto economico, che espone per ciascun Ministero le risultanze economiche al fine di integrare la lettura dei dati finanziari con le informazioni economiche fornite dai referenti dei centri di costo delle Amministrazioni centrali dello Stato.

Le Amministrazioni centrali dello Stato adottano, nell’ambito della gestione, a fini conoscitivi, la contabilità economico patrimoniale in affiancamento alla contabilità finanziaria mediante l’adozione di un sistema integrato di scritture contabili che consenta la registrazione di ciascun evento gestionale contabilmente rilevante ed assicuri l’integrazione e la coerenza delle rilevazioni di natura finanziaria con quelle di natura economica e patrimoniale^[2].

§  di una relazione illustrativa delle risultanze delle spese relative ai programmi aventi natura o contenuti ambientali, allo scopo di evidenziare le risorse impiegate per finalità di protezione dell’ambiente, riguardanti attività di tutela, conservazione, ripristino e utilizzo sostenibile delle risorse e del patrimonio naturale (Eco-Rendiconto dello Stato);

§  di un allegato conoscitivo in cui sono illustrate, con riferimento alle entrate finalizzate per legge, le entrate affluite e le spese sostenute nell’esercizio da ciascun Ministero in relazione ai servizi e alle attività prestati dalle amministrazioni centrali a favore di soggetti pubblici o privati, con separata indicazione di ciascuna voce di spesa.

Si ricorda, infine, che dal 2019 è stato introdotto il nuovo concetto di impegno pluriennale “ad esigibilità” (IPE), in applicazione dell’articolo 34 dalla legge di contabilità, in base al quale, ai fini del potenziamento della funzione del bilancio di cassa, l’assunzione degli impegni contabili viene effettuata con imputazione della spesa negli esercizi in cui le obbligazioni sono esigibili (quando cioè vengono a scadenza). Di conseguenza, nel Rendiconto sono ricompresi sia i nuovi impegni pluriennali assunti nell’esercizio di riferimento, sia l’effetto delle variazioni o rimodulazioni apportate agli impegni “ad esigibilità” assunti negli esercizi precedenti.

Ricorso a strumenti di flessibilità di bilancio in fase gestionale

La legge di contabilità consente strumenti di flessibilità in fase gestionale, con la facoltà di rimodulare con atti amministrativi l’allocazione iniziale delle risorse iscritte in bilancio senza ulteriori interventi legislativi.

La possibilità di effettuare variazioni di stanziamenti di bilancio nel corso della gestione tra unità di voto è prevista dalla legge di contabilità al fine di dare alle amministrazioni la possibilità, da un lato, di modulare le risorse assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa e, dall’altro, di assicurare una maggiore tempestività nell’erogazione delle risorse e velocizzare i pagamenti. La flessibilità di tipo gestionale – disciplinata dai commi da 4 a 4?sexies dell’art. 33 della legge n. 196/2009 – è tuttavia limitata nell’ambito di ciascuno stato di previsione e soltanto tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma, con esclusione dei fattori legislativi^[3].

La Tavola 14 allegata alla relazione illustrativa del ddl in esame (A.C. 1343) fornisce il quadro della flessibilità operata in fase di gestione di bilancio, riportando, per il periodo 2016-2022 e per ciascuna tipologia di decreto, il numero degli atti con i quali si è fatto ricorso alle diverse forme di flessibilità e le relative risorse finanziarie movimentate. Gli strumenti di flessibilità sono stati utilizzati pressoché da tutti i Ministeri.

Nella Relazione si osserva che le varie forme di flessibilità vengono utilizzate soprattutto dai responsabili delle strutture in cui si articolano le Amministrazioni (Direttori Generali) e si concretizza, nella maggioranza dei casi, in variazioni compensative di importi non elevati. Più difficoltà continua ad incontrare l’adozione degli strumenti di flessibilità destinati ad una gestione trasversale all’intera Amministrazione.

......... Il contenuto del disegno di legge di Rendiconto per l’esercizio finanziario 2022 (A.C. 1343)

Gli articoli 1, 2 e 3 espongono i risultati complessivi relativi alle amministrazioni dello Stato per l’esercizio finanziario 2022 e sono riferiti rispettivamente alle entrate, alle spese e alla gestione finanziaria di competenza, intesa come differenza tra il totale di tutte le entrate accertate^[4] e il totale di tutte le spese impegnate^[5].

Nel Rendiconto dell’esercizio 2022, la gestione di competenza – con accertamenti di entrate per 1.018 miliardi di euro e impegni di spese per 1.103,1 miliardi di euro – evidenzia un disavanzo della gestione di competenza di 85,1 miliardi di euro (cfr. più diffusamente sul punto il § 3).

L’articolo 4 espone la situazione finanziaria del conto del Tesoro.

Nel Rendiconto 2022, essa presenta un disavanzo di 441,4 miliardi.

L’articolo 5 reca l’approvazione:

§  dell’Allegato n. 1^[6] contenente l’elenco dei decreti con i quali sono stati effettuati prelevamenti dal “Fondo di riserva per le spese impreviste”^[7];

§  dell’Allegato n. 2 relativo alle eccedenze di impegni e di pagamenti risultate in sede di consuntivo, rispettivamente sul conto della competenza, sul conto dei residui e sul conto della cassa.

L’articolo 6 espone la situazione patrimoniale dello Stato.

Il conto del patrimonio dell’esercizio 2022 espone attività per un totale di 1.0414,3 miliardi di euro e passività per 3.636,1 miliardi, con una eccedenza passiva al 31 dicembre 2022 di oltre 2.594,8 miliardi.

L’articolo 7 dispone, infine, l’approvazione del Rendiconto secondo le risultanze indicate negli articoli precedenti.

2. La gestione di competenza

Nella tavola sono esposti i saldi del bilancio dello Stato registrati a consuntivo nel 2022, in termini di competenza, a confronto con le previsioni iniziali di bilancio e con le previsioni definitive, nonché con i saldi relativi all’esercizio precedente.

Tabella 1 – I SALDI DI COMPETENZA

(dati in milioni di euro)

* comprensive delle spese per il rimborso di prestiti e dell’accensione di prestiti.

 

Il quadro generale degli andamenti dei saldi mostra, in valori assoluti, un generale miglioramento delle previsioni definitive rispetto alle previsioni iniziali, dovuto ad un miglioramento delle previsioni di entrata, sia per la competenza che per la cassa. A livello di dati di consuntivo, i saldi evidenziano nel 2022 un miglioramento anche rispetto alle previsioni definitive.

Nel confronto con l’esercizio precedente, la gestione di competenza ha fatto conseguire nel 2022 un miglioramento di tutti i saldi rispetto ai risultati differenziali registrati nell’esercizio 2021.

Anche in rapporto al Pil si riscontra lo stesso quadro generale di evoluzione, favorito nel confronto con il 2021 dal concomitante aumento del Pil che passa da 1.782.050 milioni del 2021 a 1.909.154 milioni del 2022 (+7,1% cento di aumento a prezzi di mercato).

In particolare:

·        il saldo netto da finanziare (dato dalla differenza fra le entrate finali e le spese finali) presenta a consuntivo nel 2022 un valore negativo di circa 129,6 miliardi, con un miglioramento di oltre 58,1 miliardi rispetto al saldo registrato nel 2021.

Tale miglioramento è frutto di un aumento delle entrate finali (di circa il 12%) nonostante un lieve aumento delle spese finali (di circa il 2,2%).

Se confrontato con le previsioni iniziali, che indicavano un valore negativo del saldo netto di -201,7 miliardi, il miglioramento dei dati a consuntivo è di oltre 72 miliardi.

·        il risparmio pubblico (saldo delle operazioni correnti, che, se positivo, misura la quota di risorse correnti destinabile al finanziamento delle spese in conto capitale) si attesta nel 2022 a 25,8 miliardi, con un miglioramento di oltre 90,6 miliardi rispetto al 2021. Risultato raggiunto grazie ad un aumento delle entrate correnti (+78,3 miliardi) e a una lieve riduzione delle spese (-12,3 miliardi) (cfr. la tavola successiva sulla gestione di competenza). Il miglioramento è di oltre 81,5 miliardi se confrontato con le previsioni iniziali.

·        il dato del ricorso al mercato finanziario (differenza tra le entrate finali e il totale delle spese, incluse quelle relative al rimborso di prestiti) si attesta nel 2022 a -391,4 miliardi, evidenziando anch’esso un miglioramento di 33 miliardi rispetto al 2021 e di 87,7 miliardi rispetto alle previsioni iniziali.

 

Nel complesso, i risultati della gestione 2022 denotano, per tutti i saldi, un miglioramento sia rispetto alle previsioni iniziali sia rispetto alle previsioni definitive comprensive degli scostamenti autorizzati dal Parlamento in corso di esercizio. Essi risultano inoltre rispettosi dei limiti massimi autorizzati dalla legge di bilancio per il 2022.

Tali limiti massimi – fissati originariamente dalla legge di bilancio 2022 (legge n. 234/2021) rispettivamente in -203.000 milioni di euro per il saldo netto da finanziare e in -480.347 milioni di euro per il ricorso al mercato – sono stati aggiornati nel corso dell’esercizio finanziario da diversi provvedimenti di urgenza e ridefiniti, da ultimo, dal D.L. n. 176/2022, rispettivamente in -251.000 milioni di euro per il saldo netto da finanziare e -528.347 milioni di euro per il ricorso al mercato.

 

Nella tavola che segue sono esposti i dati relativi alla gestione di competenza delle entrate e delle spese dell’esercizio finanziario 2022, a raffronto con le previsioni iniziali (A) del bilancio 2022 e le previsioni definitive (B), con evidenza degli scostamenti determinatisi nel corso della gestione rispetto alle previsioni definitive.

Tabella 2 – GESTIONE DI COMPETENZA – ESERCIZIO 2022

 (dati in milioni di euro)

 (*) Maggiori o minori entrate – economie o maggiori spese.

A livello di operazioni finali, il miglioramento del saldo netto da finanziare, di cui si è detto, discende da una gestione di competenza 2022 che evidenzia un aumento degli accertamenti di entrate finali di oltre il 12% rispetto all’anno precedente (+76,2 miliardi) accompagnato da un lieve aumento degli impegni delle spese finali di circa il 2,2% (+18 miliardi).

Anche rispetto alle previsioni definitive, la gestione di competenza ha dato accertamenti per entrate finali in aumento dello 0,9% (+6,6 miliardi) e impegni delle spese finali in diminuzione del 4,8% (circa -42 miliardi).

Anche guardando alle operazioni complessive (comprensive delle entrate per accensione di prestiti e delle spese per rimborso prestiti), la gestione di competenza rileva un aumento degli accertamenti di entrata complessivi, (+17,6 miliardi rispetto al 2021, +1,8%), nonostante la dinamica negativa degli accertamenti delle entrate da accensione prestiti (-58,5 miliardi rispetto al 2021, circa -16%). Dal lato della spesa, la gestione ha determinato un aumento degli impegni complessivi di oltre 43 miliardi (+4,1%).

L’incidenza sul Pil degli accertamenti complessivi è scesa al 53,3% rispetto a quanto registrato lo scorso anno (56,1%), così come il peso della spesa complessiva, sceso, rispetto al Pil, in termini di impegni, dal 59,5% del 2021 al 57,8% del 2022.

2.1. Le entrate finali

Come già anticipato nella tavola precedente, la gestione di competenza del bilancio ha registrato accertamenti per entrate finali pari a circa 711,8 miliardi (corrispondenti a quasi il 101 per cento delle previsioni definitive, stimate in 705,2 miliardi).

Rispetto all’esercizio 2021, gli accertamenti per entrate finali risultano in aumento del 12% (+78,3 miliardi), derivante dall’aumento registrato sia per le entrate tributarie (circa +55 miliardi, +10,5%) che per quelle extra-tributarie (+23,4 miliardi, +22,3%), compensato dalla diminuzione delle entrate per alienazione ed ammortamento di beni (-2,1 miliardi, -29,8%).

Tabella 3 – ENTRATE DI COMPETENZA – ESERCIZIO 2022

 (dati in milioni di euro)

 

Anche se confrontate con le previsioni definitive (705,2 miliardi), gli accertamenti per entrate finali risultano in aumento dello 0,9% (+6,6 miliardi rispetto al 2021).

 

Sulla base di una sintetica analisi del confronto 2021-2022 relativo all’andamento delle entrate finali accertate, si sottolinea principalmente l’aumento delle entrate tributarie (+55 miliardi), che si sono attestate a 578,7 miliardi nel 2022, superiori rispetto alla previsione iniziale di bilancio (che indicava entrate tributarie per 565,2 miliardi).

Tra queste rilevano le maggiori entrate derivanti dalle imposte sul patrimonio e sul reddito (+31,6 miliardi rispetto al 2021), dalle tasse ed imposte sugli affari (+26,2 miliardi) e dai proventi da lotto, lotterie ed altre attività di giuoco (+2,1 miliardi), a fronte di un minor gettito delle imposte sulla produzione, sui consumi e dogane (-4,9 miliardi).

 

In aumento sono risultate anche le entrate extratributarie, che hanno raggiunto accertamenti pari a oltre 128 miliardi (+23,4 miliardi rispetto al 2021), ben superiori anche rispetto alle previsioni iniziali e a quelle definitive.

Tra le entrate extratributarie si evidenziano, in particolare, i maggiori accertamenti di quelle derivanti da recuperi, rimborsi e contributi, +11,1 miliardi rispetto al 2021 (+21,2%), e dai proventi dei servizi pubblici minori, che aumentano da 39 a quasi 50 miliardi nel 2022 (+27,7%).

In riduzione invece gli accertamenti di entrate per alienazione ed ammortamento di beni (-29,8%).

Tabella 4 – ANALISI ECONOMICA DELLE ENTRATE ACCERTATE NEGLI ESERCIZI 2019 2022

(milioni di euro)

 

Analizzando le principali imposte, tra le entrate ricorrenti, l’“IRES” rappresenta la voce che ha registrato la maggiore variazione positiva in percentuale rispetto all’anno precedente (+40%), con accertamenti pari a 50,3 miliardi, rispetto ai 35,9 miliardi del 2021, che, come evidenziato nel Bollettino delle entrate tributarie 2022, diffuso a marzo dal Dipartimento Finanze del MEF, è legato all’aumento del numero dei contribuenti e dei versamenti medi.

All’andamento positivo delle entrate tributarie ha contribuito, in particolare, il gettito dell’IVA, i cui accertamenti ammontano a 188,2 miliardi rispetto ai 167 miliardi del 2021 (+14,8% rispetto ai valori dell’esercizio precedente), incrementi dovuti in particolare alla componente di prelievo su scambi interni e su importazioni (come già evidenziato nel richiamato Bollettino delle entrate tributarie 2022).

Si registra inoltre un aumento del gettito Irpef, con accertamenti pari a circa 216 miliardi (+5,6% rispetto ai valori dell’esercizio 2021).

Il settore dei giochi è complessivamente in incremento, con un aumento del 76% del gettito delle imposte gravanti sui giochi medesimi.

Tabella 5 – ANDAMENTO DELLE PRINCIPALI IMPOSTE – ACCERTAMENTI

 (milioni di euro)

 

Sempre tra le entrate ricorrenti del Titolo I, l’“Accisa e imposta erariale sugli oli minerali” ha invece registrato una significativa variazione negativa (-23,7%).

 

2.2. Le spese finali

Nel 2022, gli impegni per spese finali, costituite dal totale delle spese di parte corrente e di quelle in conto capitale, si sono mantenuti ad un livello elevato, pari a 841,3 miliardi di euro, registrando un lieve aumento (2,2 per cento) rispetto agli impegni dell’esercizio 2021 (+18 miliardi).

Tabella 6 – SPESE DI COMPETENZA – ESERCIZIO 2022

 (dati in milioni di euro)

 

In particolare, la spesa di parte corrente ha generato impegni per circa 681 miliardi di euro, in riduzione (-12,3 miliardi) rispetto al 2021, mentre gli impegni di spesa in conto capitale hanno registrato un aumento rispetto al 2021 di 30,4 miliardi, assestandosi a 160,3 miliardi di impegni.

Considerando il rimborso delle passività finanziarie, che ha registrato impegni per 261,8 miliardi di euro, con un aumento del 10,6 percento rispetto al dato del 2021 (236,7 miliardi), gli impegni complessivi di spesa si attestano a circa 1.103 miliardi, con un complessivo incremento rispetto a quelli dell’anno precedente, di circa il +4,1 per cento.

 

Rispetto ai valori previsionali, i dati risultanti dalla gestione sono risultati inferiori rispetto alle previsioni definitive, ma superiori rispetto alle previsioni iniziali.

Rispetto al bilancio di previsione, infatti, a seguito dell’adozione dei provvedimenti emergenziali, le previsioni definitive delle spese per operazioni finali, in conto competenza, hanno presentato un aumento di 66,7 miliardi rispetto alle previsioni iniziali della legge di bilancio (+8,2%). L’aumento ha riguardato sia le spese correnti, con un incremento di circa 46,7 miliardi, sia quelle in conto capitale in aumento di oltre 20 miliardi rispetto alla previsione di bilancio.

 

Guardando all’analisi per categoria economica dei dati della gestione – esposta nella tavola che segue – si evidenzia, con riferimento specifico alla dinamica delle spese correnti, confrontando i dati con quelli dell’esercizio 2021 (complessivi -12,3 miliardi), che l’aumento più consistente si registra negli impegni relativi alla categoria “Trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche”, che costituisce oltre il 51 per cento della spesa corrente, con impegni per oltre 348 miliardi di euro (+4,1 per cento). Si tratta, in prevalenza di trasferimenti ad amministrazioni locali (impegni 155,8 miliardi) e a enti previdenziali (162,2 miliardi).

Si segnalano inoltre i redditi da lavoro dipendente, con impegni che ammontano a 104,9 miliardi (+3,3% rispetto al 2021), che rappresentano il 15,4 per cento degli impegni correnti.

Si rilevano, invece, diminuzioni nelle categorie “Trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private” (-15,7 miliardi, -56,9%) e “Trasferimenti correnti a imprese” (-14 miliardi, -37,3%) e, in misura minore, nella categoria “Interessi passivi e redditi da capitale”; che scendono di circa 3,7 miliardi rispetto al 2021 (-5,5%).

Tabella 7 – ANALISI ECONOMICA DELLE SPESE FINALI NEGLI ESERCIZI 2019 2022

 (milioni di euro)

 

Per quel che concerne la spesa in conto capitale, i dati registrano un considerevole aumento degli impegni (+30,4 miliardi, pari a +23,5 per cento) rispetto al passato esercizio, per la quasi totalità imputabile ai maggiori impegni riferibili alla categoria “Contributi agli investimenti alle Amministrazioni pubbliche” (+30,5 miliardi, pari a + 44,8 per cento).

Un consistente aumento si rileva anche per la categoria “Acquisizioni di attività finanziarie”, che passano dai 5,2 miliardi del 2021 ai circa 9 miliardi del 2022” (+3,7 miliardi, pari a +70,0 per cento). In diminuzione la voce “Altri trasferimenti in conto capitale” (-4,5 miliardi, -40,6 per cento).

Per l’andamento delle spese finali per categorie economiche negli ultimi quattro anni si veda la Tavola II in Appendice.

2.3. Spese finali per missioni

Passando all’analisi delle spese finali per Missioni riferite al 2022, si sottolinea che esse vengono analizzate al netto della missione debito pubblico (che da sola incide per il 30,3 per cento delle somme complessivamente impegnate del Rendiconto 2022), focalizzando dunque l’attenzione sulla sola spesa primaria.

Nell’ambito della spesa primaria, si conferma innanzitutto la rilevanza della Missione relazioni finanziarie con le autonomie territoriali (si tratta in sostanza di trasferimenti agli enti territoriali) che pesa per il 18,6 per cento sul totale della spesa primaria (dato sostanzialmente equivalente al 18,7 nel 2021).

Resta significativa l’incidenza sul totale degli impegni delle politiche previdenziali, attestatesi al 13,4 per cento del totale degli impegni delle spese primarie (in diminuzione, anche in valore assoluto, rispetto al 14,6 per cento del 2021) e delle politiche economico-finanziarie e di bilancio, che si attestano al 13,4 per cento (era il 12,7 per cento nel 2021).

In netta diminuzione l’incidenza percentuale della missione “Competitività e sviluppo delle imprese”, che dal 9,6 per cento del 2021 (e dal 17,5 per cento del 2020) passa al 3,9 per cento nel 2022, con un calo in valore assoluto nel 2022 di oltre 42 miliardi. Anche la missione Politiche per il lavoro riduce la sua incidenza percentuale sulla spesa primaria dal 3 per cento del 2021 al 2,6 per cento del 2022.

L’istruzione scolastica rappresenta il 7,1 per cento della spesa primaria nel 2022, in lieve aumento rispetto al 2021 (in cui rappresentava il 7 per cento). In aumento percentuale rispetto all’anno precedente anche la missione Diritti sociali, che rappresenta nel 2022 il 6,9 per cento della spesa primaria (rispetto al 6,1 per cento nel 2021).

La tabella che segue ed il relativo grafico esaminano in particolare le missioni che superano i 12 miliardi di euro come livello di impegno di spesa; esse assorbono nel complesso oltre l’88 per cento della spesa primaria del bilancio dello Stato.

 

Tabella 8 – ANALISI ECONOMICA DELLE SPESE FINALI NEGLI ESERCIZI 2019 2022

(al netto della missione debito pubblico)
(Dati di competenza – milioni di euro)

 

 

Si segnalano infine, per le missioni esaminate, i principali programmi di spesa:

§  nella missione “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, che ha registrato impegni per 145,2 miliardi, con un aumento di 3,4 miliardi (+2,4 per cento rispetto al 2021), le risorse sono state destinate principalmente al programma “Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria” (che incide per il 60,5 per cento degli impegni);

§  la missione “Politiche previdenziali” ha fatto registrare impegni per 104,4 miliardi (-5,7 per cento), destinati per la maggior parte al programma “Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali (che incide per l’89,2 per cento degli impegni);

§  la missione “Politiche economico finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica” ha registrato impegni per 104,5 miliardi (+8,8 per cento), destinati principalmente al programma concernente le “novità normative, restituzioni e rimborsi di imposte” (che incide per il 72,2 per cento degli impegni);

§  la missione “Competitività e sviluppo delle imprese” ha registrato impegni per 30,2 miliardi (-58,6 per cento), destinati principalmente ai programmi “Interventi di sostegno tramite il sistema della fiscalità” e “Incentivi alle imprese per interventi di sostegno” (57,6 per cento degli impegni della missione),

§  la missione “L’Italia in Europa e nel mondo” ha registrato impegni per 85,4 miliardi (+32,6 per cento), destinati per lo più al programma “Partecipazione italiana alle politiche di bilancio nell’ambito dell’Unione europea”;

§  la missione “Istruzione scolastica” ha registrato impegni per 55,2 miliardi (+4,1 per cento), destinati principalmente al programma “Istruzione del primo ciclo” (60,3 per cento degli impegni della missione);

§  la missione “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” ha evidenziato impegni per 54,1 miliardi (+16,8 per cento), destinati per lo più al finanziamento del programma “Trasferimenti assistenziali a enti previdenziali, finanziamento nazionale spesa sociale, programmazione, monitoraggio e valutazione politiche sociali e di inclusione attiva” (96,8 per cento degli impegni della missione);

§  la missione “Difesa e sicurezza del territorio” ha evidenziato impegni per 27,4 miliardi (+8 per cento), destinati principalmente ai programmi concernenti l’“Approntamento e impiego dei carabinieri per la difesa e la sicurezza” e “Pianificazione generale delle Forze Armate e approvvigionamenti militari”, che insieme raggiungono il 74 per cento di impegni;

§  la missione “Politiche per il lavoro” ha evidenziato impegni per 19,9 miliardi (-12,1 per cento), destinati principalmente al programma “Politiche passive del lavoro e incentivi all’occupazione”;

§  la missione “Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto” ha fatto registrare impegni per circa 18,7 miliardi (-10,6 per cento) destinati principalmente ai programmi “Sostegno allo sviluppo del trasporto” e “Sviluppo e sicurezza della mobilità locale”;

§  infine si segnala il notevole incremento della missione “Energia e diversificazione delle fonti energetiche” che, a seguito dei provvedimenti adottati nel corso del 2022 per il sostegno nel settore elettrico (in particolare si ricordano i crediti d’imposta a favore delle imprese energivore) ha evidenziato impegni per 34,2 miliardi (rispetto ai 323 milioni impegnati nel 2021) destinati principalmente al programma “Promozione dell’efficienza energetica, delle energie rinnovabili e regolamentazione del mercato energetico”.

3. La gestione dei residui

3.1... La disciplina generale

Nel corso dell’esercizio, alla gestione di competenza si affianca la gestione dei residui. I residui derivano dal “principio della competenza finanziaria”, in virtù del quale al 31 dicembre - termine dell'esercizio finanziario – alcune entrate accertate possono non essere state ancora riscosse ed alcune spese impegnate possono non ancora essere state pagate.

Si definiscono residui attivi le entrate accertate ma rimaste da versare e da riscuotere e residui passivi le spese impegnate ma rimaste da pagare.

In base alla normativa vigente^[8], i residui passivi delle spese correnti sono mantenuti in bilancio, ai fini del loro pagamento, per due esercizi successivi a quello nel quale è stato assunto il relativo impegno di spesa. Fanno eccezione i residui relativi alle spese destinate ai trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, per i quali il termine di conservazione è fissato in tre esercizi (art. 34?bis, co. 2).

I residui delle spese correnti non pagati entro i suddetti termini, costituiscono economie di bilancio.

Per i residui relativi a spese in conto capitale, i termini di conservazione in bilancio, ai fini del loro pagamento, sono fissati in tre esercizi finanziari successivi a quello dell'assunzione dell'impegno di spesa (co. 4). Decorsi tali termini, i residui delle spese in conto capitale si intendono perenti agli effetti amministrativi^[9]. I relativi importi sono pertanto eliminati dal conto del bilancio e riscritti come debito nel conto del patrimonio, in quanto a tali residui continuano a sottostare i relativi impegni giuridici di spesa. Le somme eliminate possono riprodursi in bilancio con riassegnazione alle pertinenti

Per il mantenimento nel conto del patrimonio dei residui passivi perenti delle spese correnti, occorre, invece, che l’amministrazione competente dimostri il permanere delle ragioni della sussistenza del debito, entro il termine previsto per l'accertamento dei residui riferiti all'esercizio scaduto.

 

Dai residui passivi propri si distinguono i c.d. residui di stanziamento, relativi a somme stanziate ma non impegnate nell’esercizio di competenza.

La legge di contabilità prevede una differente disciplina a seconda che si tratti di residui di stanziamenti di parte corrente ovvero in conto capitale:

§  gli stanziamenti di parte corrente non impegnati al termine dell'esercizio sono registrati in economia, salvo che non sia diversamente previsto con legge (art. 34?bis, co. 1);

§  per gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale ne è autorizzata, in via generale, la conservazione in bilancio, quali “residui di stanziamento”, nei limiti di un solo esercizio successivo a quello di iscrizione in bilancio (art. 34?bis, co. 3). Il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno per gli stanziamenti iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio precedente.

In alternativa, per le autorizzazioni pluriennali di spesa a carattere non permanente, la legge di contabilità prevede che lo stanziamento non impegnato possa essere iscritto, con la legge di bilancio, nella competenza dell'esercizio successivo, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (art. 30, co. 2)[10].

A decorrere dall'esercizio finanziario 2023, tale facoltà può essere utilizzata una sola volta per le medesime risorse (art. 4?quater, co. 1?bis, D.L. n. 32/2019).

L’accertamento annuale dei residui passivi è effettuato al termine dell'esercizio finanziario, per ogni capitolo di bilancio, con decreto ministeriale, che determina la somma da conservarsi in conto residui per impegni riferibili all'esercizio scaduto (art. 34?ter). In allegato al decreto sono altresì individuate le somme relative a spese pluriennali in conto capitale da eliminare dal conto dei residui di stanziamento e da iscrivere nella competenza degli esercizi successivi, riferibili ad esercizi precedenti all'esercizio scaduto.

Contestualmente all'accertamento dei residui, le Amministrazioni possono provvedere anche al riaccertamento della sussistenza delle partite debitorie iscritte nel conto del patrimonio in corrispondenza di residui perenti, ai fini della verifica della permanenza delle obbligazioni giuridiche sottostanti[11].

3.2... La gestione dei residui nell’esercizio 2022

Nel 2022 il fenomeno dei residui continua a rimanere su livelli considerevoli sia dal lato delle entrate che dal lato delle uscite.

In base ai dati forniti nella Relazione al Rendiconto, il conto dei residui provenienti dagli esercizi 2021 e precedenti presentava al 1° gennaio 2022 residui attivi per un valore di 212.962 milioni di euro e residui passivi delle spese complessive[12] per 188.265 milioni di euro, con un’eccedenza attiva di 24.697 milioni di euro.

Nel corso dell’esercizio, l’entità dei residui pregressi si è andata modificando - a seguito dell’attività di riaccertamento e di gestione in conto residui, nonché della perenzione - facendo registrare variazioni in diminuzione dei residui sia dal lato delle entrate (-64.359 milioni), sia dal lato delle uscite (-16.494 milioni, di cui circa 2.774 milioni eliminati per perenzione amministrativa.).

A seguito di tali attività, per quanto concerne i residui attivi, rispetto allo stock iniziale proveniente dagli esercizi precedenti (212.962 milioni), al 31 dicembre 2022 ne risultano accertati 181.307 milioni di euro, dei quali 32.703 milioni incassati e 148.602 milioni rimasti da riscuotere o versare. Ad essi si sono aggiunti, in corso di esercizio, 86.735 milioni di residui di nuova formazione, derivanti dalla gestione di competenza dell’esercizio 2022, per un totale di residui attivi al 31 dicembre 2022 pari a 235.338 milioni.

Per quanto riguarda i residui passivi complessivi, dei 188.265 milioni di residui presunti al 1° gennaio 2022 provenienti dagli esercizi precedenti, ne risultano accertati 171.771 milioni. Di questi, 49.853 milioni risultano pagati e 121.918 milioni ancora da pagare. A tali residui pregressi si sono aggiunti, nel corso della gestione di competenza, 71.577 milioni di residui di nuova formazione, per un totale di residui passivi al 31 dicembre 2022 pari a 193.495 milioni.

Scorporando la quota dei residui passivi relativi al Titolo III - rimborso delle passività finanziarie (893 milioni), i residui passivi delle spese finali ammontano a 188.057 milioni.

Nel complesso, il conto dei residui al 31 dicembre 2022 presenta una eccedenza attiva di 41.842 milioni di euro.

Tabella 9 - CONTO DEI RESIDUI COMPLESSIVI AL 31 DICEMBRE 2022

 (valori in milioni di euro)

 

I residui attivi sono costituiti per 148.602 milioni da quelli pregressi e per 86.735 milioni da quelli di nuova formazione, per un ammontare di 235.337 milioni, superiore rispetto ai 212.961 milioni di inizio esercizio (+10,5%). Quelli di nuova formazione sono superiori di circa 10 miliardi rispetto ai 76.736 milioni formatisi nel precedente esercizio, con un incremento del 13%. Il volume dei residui attivi pregressi registra un aumento rispetto all’esercizio precedente di 12.377 milioni.

Anche i residui passivi - composti per 121.918 milioni da residui di esercizi pregressi e per 71.577 milioni da residui di nuova formazione - risultano in aumento rispetto al 2021, di 5.230 milioni (2,8%). Tale aumento è legato essenzialmente ai residui di nuova formazione,71.577 milioni contro i 58.222 milioni dello scorso esercizio (+13.355 milioni).

In diminuzione la quota dei residui provenienti dagli esercizi precedenti, 121.918 milioni, rispetto ai 130.043 dello scorso anno.

 

In termini di tasso di formazione di nuovi residui passivi, questo aumenta dal 5,5 per cento registrato nel 2021 al 6,5 per cento registrato nel 2022.

 

 

4. La gestione di cassa

La gestione di competenza e la gestione dei residui concorrono a determinare i risultati della gestione di cassa, che è rappresentata, per la parte di entrata, dagli incassi e, per la parte di spesa, dai pagamenti.

Anche in termini di cassa i saldi registrano un miglioramento rispetto ai risultati dell’esercizio 2021.

Tabella 10 - I SALDI DI CASSA

 (dati in milioni di euro)

 

Il saldo netto da finanziare è risultato nel 2022 pari a 162,5 miliardi, con un miglioramento di 57,8 miliardi rispetto al risultato raggiunto l’anno precedente (in cui il saldo si era assestato a -220,4 miliardi).

Il risparmio pubblico, pari a -18,5 miliardi, risulta anch’esso in miglioramento di quasi 90 miliardi rispetto al dato del 2021. Il risparmio pubblico, essendo negativo, indica la quota di spese correnti non coperta con entrate tributarie ed extra-tributarie.

Il ricorso al mercato si attesta su di un valore di circa -423,7 miliardi di euro, anch’esso in miglioramento (di quasi 34 miliardi) rispetto al 2021.

 

Nel complesso, la gestione di cassa ha dato luogo ad incassi complessivi per 964 miliardi e a pagamenti per 1.081,4 miliardi, facendo registrare, rispetto ai corrispondenti dati dell’anno 2021, un aumento sia degli incassi, dello 0,9 per cento, che dei pagamenti, del 3,2 per cento.

 

I dati della gestione di cassa sono esposti nella tabella che segue, che riporta le previsioni definitive di cassa (A), i dati di consuntivo degli incassi/ pagamenti (B) a raffronto con i risultati dell’esercizio 2020, nonché la massa acquisibile o spendibile (C), determinata dalla somma dei residui e degli stanziamenti di competenza.

Le percentuali contenute nelle ultime due colonne evidenziano il rapporto fra incassi e pagamenti effettivamente realizzati e, rispettivamente, le previsioni definitive di cassa e la massa acquisibile o spendibile.

Tabella 11 - GESTIONE DI CASSA – ESERCIZIO 2022

(dati in milioni di euro)

 

A livello di operazioni finali, rispetto ai corrispondenti dati dell’anno 2021, si registra, in termini di incassi e pagamenti, un miglioramento delle entrate e un aumento delle spese.

In particolare gli incassi finali evidenziano un aumento di 67,1 miliardi rispetto al 2021, attestandosi a 567,7 miliardi a fronte dei circa 590,6 miliardi registrati lo scorso anno. L’aumento è imputabile interamente alle entrate correnti (+69,3 miliardi), sia delle entrate tributarie (+43,5 miliardi), sia alle entrate extratributarie (+19,8 miliardi). Le entrate per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti risultano invece in riduzione (-2,1 miliardi).

Dai dati della tabella, si può sottolineare che gli incassi finali hanno costituito il 100,8 per cento delle corrispondenti previsioni definitive ed hanno raggiunto il 71,6 per cento della relativa massa acquisibile.

Il volume dei pagamenti finali si attesta a 820,3 miliardi, con in aumento di 9,3 miliardi rispetto al 2021, imputabile ai pagamenti in conto capitale.

In particolare, i pagamenti relativi alle spese di parte corrente ammontano a 671,3 miliardi (pari al 92% delle previsioni definitive di cassa), evidenziando un decremento di 20,6 miliardi rispetto al 2021.

I pagamenti in conto capitale ammontano a 149 miliardi, con un incremento, rispetto al 2021, di quasi 30 miliardi. Essi rappresentano l’84,2% delle previsioni definitive.

Le operazioni finali rappresentano il 90,5% delle previsioni definitive e il 76,6% della relativa massa spendibile.

5. Il conto del patrimonio

5.1... Struttura e funzioni

Il conto generale del patrimonio è il documento contabile che fornisce annualmente la situazione patrimoniale dello Stato, quale risulta alla chiusura dell’esercizio.

Il conto generale del patrimonio comprende (art. 36, co. 3, legge n. 196/2009):

a)   le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le relative variazioni prodottesi durante l’esercizio di riferimento;

b)   la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale.

 

Come risultato del progressivo adeguamento della struttura del conto del patrimonio alle modifiche intervenute nella struttura del bilancio^[13] si hanno quattro gestioni che determinano il risultato complessivo: quella relativa alle attività finanziarie, quella relativa alle attività non finanziarie prodotte, quella relativa alle attività non finanziarie non prodotte e, infine, quella relativa alle passività finanziarie^[14].

La Sezione I contiene la classificazione patrimoniale degli elementi attivi e passivi, definiti in modo che possano raccordarsi con il sistema di contabilità nazionale SEC 95. Le attività, in particolare, si distinguono in tre categorie di primo livello:

1)   attività finanziarie (attività economiche comprendenti i mezzi di pagamento, gli strumenti finanziari e le attività economiche aventi natura simile agli strumenti finanziari);

2)   attività non finanziarie prodotte (attività economiche ottenute quale prodotto dei processi di produzione. Esse comprendono beni materiali e immateriali prodotti, beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi);

3)   attività non finanziarie non prodotte (attività economiche non ottenute tramite processi di produzione. Esse comprendono beni materiali quali terreni, giacimenti, risorse biologiche non coltivate).

Dette attività sono distinte in successivi livelli di ordine analitico inferiore.

Per quanto concerne le passività è prevista un’unica voce di primo livello, denominata “passività finanziarie”, comprensiva di mezzi di pagamento, strumenti finanziari e simili. Anche in questo caso, la voce di primo livello è distinta in ulteriori livelli di maggior dettaglio. Essa comprende tanto i debiti (a breve termine e a medio-lungo termine) quanto le anticipazioni passive.

 

La Sezione II illustra gli elementi di raccordo tra i dati patrimoniali e quelli del bilancio, mostrando l’incidenza dei risultati della gestione di bilancio sulle componenti patrimoniali attive e passive. La struttura della Sezione II tiene conto, in particolare, dell’articolazione del bilancio dello Stato sinora adottata, e cioè l’articolazione per unità previsionali di base e della classificazione delle spese per funzioni-obiettivo corrispondenti, al livello di maggior dettaglio, con le missioni istituzionali perseguite da ciascuna amministrazione.

In tale sezione si determina altresì l’ammontare dell’entrata netta e quello della spesa netta corrispondenti al beneficio o alla perdita apportati dalla gestione di competenza del bilancio al patrimonio.

A ciò si aggiungono la classificazione delle attività e passività per Ministeri, le tabelle, gli altri allegati e appendici al conto generale.

Infine, il conto generale del patrimonio si compone della “nota preliminare”, contenente una serie di tavole analitiche e riassuntive delle attività e passività patrimoniali dello Stato, nonché di alcune rappresentazioni grafiche che ne evidenziano l’evoluzione della sostanza patrimoniale.

 

Si rammenta poi che l'articolo 14 del decreto legislativo n. 279 del 1997 ha introdotto un livello di classificazione che deve fornire l'individuazione dei beni dello Stato suscettibili di utilizzazione economica, anche ai fini di un'analisi economica della gestione patrimoniale^[15].

Ai fini della gestione e valorizzazione dei beni pubblici (immobili e partecipazioni) si ricorda che l'articolo 2, comma 222, della legge n. 191 del 2009 ha affidato al Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze un'attività di ricognizione finalizzata alla redazione del rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato.

Il Rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato a differenza degli altri documenti, quali il Conto generale del Patrimonio dello Stato e la pubblicazione degli elenchi degli immobili di proprietà statale, è finalizzato alla gestione ed alla valorizzazione dei beni, che sono rappresentati a prezzi di mercato. Inoltre, ha una portata più vasta riferendosi agli immobili (unità immobiliari e terreni) di tutte le Pubbliche Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001^[16]. Tuttavia, si segnala che l'ultima ricognizione delle consistenze del patrimonio pubblico, al fine di redigere il Rendiconto patrimoniale a prezzi di mercato, è datata al 31 marzo 2011.

Nel DEF 2023^[17] il Governo ha rappresentato, nel periodo 2020-2022, vendite di immobili di proprietà pubblica pari a circa 3,7 miliardi. Per il quadriennio 2023-2026, le dismissioni del patrimonio immobiliare pubblico sono stimate complessivamente in circa 3,6 miliardi (966 milioni nel 2023, 878 milioni per il 2024 e 874 milioni in ciascuno degli anni 2025 e 2026).

Con riferimento alle dismissioni di beni immobili, la Corte dei Conti ha notato che "il patrimonio immobiliare dello Stato è caratterizzato da una forte rigidità degli asset, poiché la maggior parte dei fabbricati sono utilizzati dalle stesse pubbliche amministrazioni (circa il 77 per cento), mentre gli altri (23 per cento circa) non sono generalmente in condizioni ottimali, sono in ristrutturazione o sono concessi in uso ad altri soggetti."^[18]

5.2... I risultati generali della gestione patrimoniale per l’esercizio finanziario 2022

L’articolo 6 del disegno di legge di rendiconto dispone l’approvazione dei risultati generali della gestione patrimoniale, evidenziati nella successiva tavola.

Risultati generali della gestione patrimoniale 2022

(dati in milioni di euro)

Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

Dai risultati generali della gestione patrimoniale 2022 emerge una eccedenza passiva di circa 2.595 miliardi, con un peggioramento di circa 162 miliardi rispetto alla situazione patrimoniale a fine 2021. Si tratta di un risultato particolarmente elevato che conferma quello conseguito nel 2021 sul 2020 (-218 miliardi) e nel 2020 sul 2019 (-299 miliardi) ma che non rispecchia il trend degli anni precedenti, considerato che nel 2019 sul 2018 il peggioramento è stato pari a 13 miliardi e nel 2018 sul 2017 il peggioramento è stato pari a 27,5 miliardi.

Come si può notare dalla seguente tabella, in termini percentuali nel 2022 il peggioramento patrimoniale è stato pari al 6,62%, valore tra i più alti degli ultimi dieci anni ma in diminuzione rispetto al 2021 ed al 2020.

 

Fonte: Relazione della Corte dei Conti sul Rendiconto 2022, Vol.I, Tomo I, p.335.

Lo squilibrio patrimoniale passivo è dovuto ad un incremento delle passività (+201,9 miliardi) parzialmente compensato da un aumento delle attività (+40,3 miliardi). Il risultato denota una situazione patrimoniale in peggioramento rispetto all'anno 2021 e riconferma gli andamenti negativi registrati negli anni dal 2004 in poi (con l'eccezione del 2009) come riassunti nella tabella che segue per l’ultimo decennio.

Risultati della gestione patrimoniale

(miliardi di euro)

 

Come visto, il totale delle attività ammonta a circa 1.041,3 miliardi, con un aumento di 40,3 miliardi, risultato in miglioramento rispetto all'esercizio precedente in cui invece si era registrato una diminuzione di 3,1 miliardi.

Compongono le attività:

·      697,8 miliardi di attività finanziarie, in aumento rispetto al 2021 (+31,3 miliardi);

·      339,2 miliardi di attività non finanziarie prodotte, che comprendono beni materiali e immateriali prodotti, materie prime e prodotti intermedi, prodotti finiti, oggetti di valore e d’arte (beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi), in aumento rispetto al 2021 (+9,1 miliardi);

·      4,3 miliardi di attività non finanziarie non prodotte, che comprendono i beni materiali non prodotti, ossia terreni, giacimenti e risorse biologiche non coltivate, in lieve riduzione rispetto al 2021 (-0,2).

Nel dettaglio, all’interno delle attività finanziarie l’incremento di 31,3 miliardi è da attribuire sia all’aumento delle attività finanziarie di breve termine (+24,5 miliardi), dovuto all’incremento di tutte le principali voci (crediti di tesoreria (+2,1 miliardi), residui attivi per denaro presso gli agenti della riscossione (+7,1 miliardi), residui attivi per denaro da riscuotere (+15,3 miliardi), sia all’aumento delle attività finanziarie di medio-lungo termine rispetto al 2021 (+6,9 miliardi), principalmente per l’aumento delle azioni ed altre partecipazioni (+9,5 miliardi) solo in parte compensato dalla diminuzione delle anticipazioni attive (-2,6 miliardi), come risulta dal prospetto II.13 del Conto del Patrimonio.

 

Le attività non finanziarie prodotte che, come prima illustrato, comprendono beni materiali e immateriali prodotti, beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi, risultano in crescita rispetto al 2021 (+9,1 miliardi) grazie esclusivamente all’incremento nei “beni mobili di valore culturale, biblioteche ed archivi” (+9,4 miliardi) solo minimamente compensato dai "beni materiali prodotti" (- 290 milioni), mentre le altre voci risultano sostanzialmente invariate.

Il grafico sottostante illustra l'andamento dell'attivo patrimoniale dal 2013 al 2022[19].

Fonte: Relazione al Rendiconto pag. 68.

Il totale delle passività ammonta a 3.636 miliardi e si riferisce interamente a passività di natura finanziaria.

Rispetto alla chiusura dell’esercizio 2021, l’entità delle passività finanziarie ha registrato un incremento di 201,9 miliardi di euro, confermando la notevole crescita registrata anche nell'esercizio precedente pari a 214,9 miliardi.

L'incremento delle passività è connesso sia ad un peggioramento della situazione debitoria a breve termine che vede un incremento dei debiti di tesoreria (119,5 miliardi) e dei residui passivi (+5,2 miliardi) sia all’aumento della situazione debitoria a medio-lungo termine dello Stato per 56,0 miliardi di euro (con una notevole crescita dei buoni del tesoro poliennali per +97,4 miliardi e una riduzione consistente dei certificati di credito del tesoro per -42,3 miliardi) e anche delle anticipazioni passive per 21,2 miliardi.

Il grafico successivo illustra l'andamento delle passività dal 2007 al 2022[20].

Fonte: Relazione al Rendiconto, pag.69.

I seguenti prospetti illustrano le consistenze delle attività e passività patrimoniali suddivise per Ministeri nell'ultimo quinquennio.

Prospetto riassuntivo della consistenza delle attività per Ministeri

Prospetto riassuntivo della consistenza delle passività per Ministeri

Fonte: Relazione al Rendiconto, pag. 83.

Guardando all'evoluzione dell'incidenza della gestione di bilancio sul conto del patrimonio, va rilevato che l'eccedenza passiva di 161,6 miliardi sopra evidenziata è attribuibile per circa 31,4 miliardi ad una riduzione del patrimonio e per 130,2 miliardi ad un peggioramento patrimoniale derivante dalla gestione del bilancio. Quest'ultimo dato è in miglioramento di circa 64,3 miliardi rispetto all'esercizio precedente in cui la gestione di bilancio aveva comportato una variazione patrimoniale netta negativa per 194,5 miliardi.

 

Hanno contribuito al risultato negativo le insussistenze relative ai residui attivi per denaro da riscuotere per oltre 31 miliardi, in parte compensate da insussistenze su residui passivi perenti per circa 1,4 miliardi, i residui passivi (circa 14 miliardi) nonché gli aumenti del valore di alcune attività finanziarie, tra cui spiccano gli aumenti dovuti alla gestione di Enel S.p.A. (circa 1,8 miliardi), quelli delle partecipazioni del Tesoro al capitale di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (+1,7 miliardi circa) e quelli relativi al “riassetto SACE S.p.A. ex art.67 D.L. n.104/2020” (+4,8 miliardi circa).

 

Come anticipato, la sezione II del Conto generale del patrimonio, dimostra i vari punti di concordanza tra la contabilità di bilancio e quella patrimoniale, e, pertanto, passando all’esame dei dati relativi all’esercizio finanziario 2022 risulta che:

- hanno formato entrate di bilancio:

·        diminuzioni di attività per vendite di beni, riscossioni di crediti, azioni e partecipazioni per un importo di 7.044 milioni di euro, nonché aumenti di passività per accensione di debiti per un importo di 303.333 milioni di euro, dando complessivamente luogo ad un peggioramento patrimoniale di 310.377 milioni di euro;

·- mentre sono derivati da spese di bilancio:

·        aumenti di attività per acquisti di beni, anticipazioni attive, azioni ed altre partecipazioni per un importo di 1.946 milioni di euro, nonché diminuzioni di passività per estinzione di debiti a medio-lungo termine e anticipazioni passive per un importo di 263.303 milioni di euro, dando complessivamente luogo ad un miglioramento patrimoniale di 265.249 milioni di euro.

5.3... Il raccordo tra la gestione di bilancio e la gestione di tesoreria

Un'analisi speciale merita il rapporto tra la gestione di bilancio e la gestione di tesoreria che determina le attività e passività a breve termine iscritte nel conto del patrimonio.

 

Il riscontro delle risultanze del conto del bilancio, così come esse sono tratte dal rendiconto generale dello Stato per il 2022, va integrato con il confronto con i dati relativi ai corrispondenti incassi e pagamenti registrati dalla tesoreria, al fine di completare l'analisi degli effettivi riflessi generati dalla gestione statale (intesa come bilancio dello Stato) sugli andamenti di cassa della finanza pubblica (per quanto concerne il settore statale).

Il risultato della gestione di tesoreria, dato dalla differenza tra debiti e crediti di tesoreria, è negativo in quanto la somma dei debiti, ovvero delle disponibilità depositate da terzi presso la tesoreria, supera i crediti della tesoreria stessa, tra i quali sono contemplati fondamentalmente le disponibilità del conto del Tesoro, i sospesi di tesoreria (somme anticipate allo Stato che devono essere restituite dalla gestione di bilancio) e le somme depositate per operazioni di tesoreria presso Cassa depositi e prestiti.

 

Il saldo negativo è tendenzialmente in aumento in quanto mediamente la gestione del bilancio a livello di cassa genera un disavanzo coperto costantemente dalle disponibilità di tesoreria. In termini contabili, la variazione viene definita saldo negativo di "esecuzione" del bilancio.

 

In proposito[21], il saldo complessivo della gestione di bilancio sulla tesoreria ha evidenziato un valore ancora di segno negativo pari a ?117,4 miliardi di euro, in aumento rispetto all'anno precedente.

La dinamica del citato saldo di tesoreria nel 2022 può tuttavia essere compiutamente analizzata solo alla luce dei dati di dettaglio da cui tale risultato è scaturito: ovvero, avendo riguardo all'impatto sui flussi di tesoreria determinati dalle variazioni prodottesi sul saldo netto da finanziare (entrate- spese finali) e sul saldo della gestione propriamente "finanziaria" (accensione-rimborso prestiti).

 

Nelle singole componenti di flusso del saldo, infatti, è da segnalare che il valore "positivo" della riduzione del saldo di esecuzione del bilancio, ha scontato, anche nel 2022, gli effetti di una gestione finanziaria (Titolo IV delle entrate e titolo III delle spese), che è risultata in netto surplus, in continuità rispetto agli anni precedenti, ossia per la registrazione di incassi per accensione prestiti, registrati per importi superiori all'ammontare dei rimborsi per +45,7 miliardi di euro (tale surplus era stato invece di +127,6 miliardi nel 2021 e di +138,2 miliardi nel 2020), attestandosi su di un valore più in linea con i surplus registrati negli esercizi precedenti al 2020 (+ 40,8 miliardi nel 2019; +44,0 miliardi nel 2018; +39,7 miliardi nel 2017; +65,6 miliardi di euro nel 2016;+ 46,9 miliardi nel 2015; +82,4 miliardi nel 2014; +93,8 miliardi nel 2013).

 

Nel contempo, il bilancio 2022 ha prodotto incassi e pagamenti sulla tesoreria per partite finali, che hanno evidenziato un risparmio pubblico di tesoreria ancora negativo, producendo un valore di segno negativo pari a -163,1 miliardi di euro: dato quest'ultimo in miglioramento dopo che nel 2021 e nel 2020 si erano registrati valori superiori a -220 miliardi di euro.

 

Anche quest'anno, la Tavola D del nuovo Conto riassuntivo Tesoro al 31 dicembre 2022, rielaborato in attuazione della delega di cui all'articolo 44?bis della legge di contabilità, fornisce il dettaglio del raccordo contabile delle gestioni di bilancio con quello della Tesoreria ai fini del computo del Saldo di cassa del settore statale, consentendo una ricostruzione di dettaglio del Saldo di cassa determinato dalla gestione del bilancio dello Stato consolidato con i flussi di tesoreria, nei profili di "formazione" e "copertura".

 

Dalla ricognizione di tale tavola citata emerge la conferma che a fronte di un Saldo netto da finanziare 2022 di ?162,9 miliardi, corrispondente allo squilibrio della gestione di bilancio, la gestione di tesoreria determina un miglioramento di 100,3 miliardi di euro.

Ora, passando alla esposizione della copertura del fabbisogno complessivo, la parte principale di esso è attribuibile, per 45,7 miliardi di euro, all'avanzo della gestione finanziaria di bilancio (accensione prestiti - rimborsi prestiti); a questo occorre aggiungere le disponibilità liquide che sono aumentate di 21,5 miliardi di euro, e sottrarre il flusso della tesoreria statale che, invece, è in diminuzione di -4,6 miliardi.

Rettifiche ed integrazioni hanno poi determinato un incremento del fabbisogno di spesa complessivo di ulteriori 4,2 miliardi di euro, portando il risultato del saldo consolidato netto delle gestioni di bilancio e di tesoreria a ?66,8 miliardi di euro.

I dati contabili di tesoreria confermano come anche nel 2022 siano emerse criticità nella gestione coordinata dei flussi di incassi e pagamenti riferibili alla sola gestione primaria di bilancio dello Stato, che ha presentato un saldo di "esecuzione" ancora di segno negativo (-117,4 mld di euro) in ulteriore crescita rispetto all'anno precedente. Nell'esercizio, la gestione di bilancio è stata pertanto compensata, nelle ordinarie esigenze di liquidità che si riflettono sul fabbisogno del settore statale, rispetto al profilo della sua formazione, grazie al surplus delle partite di liquidità prodotte dal sistema di tesoreria (in particolare, su queste hanno inciso nell'anno maggiori incassi dovuti all'aumento dei "Debiti di tesoreria"[22] per l'aumento dei "conti correnti", in parte compensato dalla diminuzione nel debito fluttuante) rispetto ai deflussi registrati dal medesimo sistema (pagamenti in relazione alla riduzioni di debiti di tesoreria o all'aumento di "Crediti di Tesoreria"), i cui effetti si riflettono sulla gestione del Conto Disponibilità intrattenuto dal Tesoro presso la Banca d'Italia.

 

6. I rilievi della Corte dei conti

6.1... I rilievi formalmente notificati dalla Corte dei conti nella Decisione sul Giudizio di parificazione del rendiconto in merito al Conto del Bilancio

La Corte dei conti ha dichiarato regolare il rendiconto generale dello Stato per il 2022, con l'esclusione di alcuni capitoli.

Sul versante delle Entrate, le verifiche di regolarità hanno riguardato in primis la coerenza tra i dati riportati nel Conto del bilancio e i conti periodici riassuntivi tenuti dalle Amministrazioni, per cui sono stati eseguiti i riscontri con riguardo alle somme "riscosse" e "versate" e quelle "da riscuotere" e "da versare", in conto competenza e in conto residui e, per completezza di analisi, agli importi accertati nell’esercizio, tenendo in considerazione che la voce “accertato”, esposta nel Rendiconto, che è contabilmente espressa quale somma del “versato”, “da versare” e “da riscuotere” di competenza. All’esito delle suddette verifiche, è stata riscontrata, per alcuni capitoli del Conto del bilancio, la discordanza del dato con riguardo al conto della competenza e al conto dei residui^[23].

Il controllo si è esteso alla verifica dei dati inerenti alla riscossione in conto residui, per cui la Corte ha registrato che il Rendiconto espone gli importi della riscossione sui residui effettuata nell’anno, calcolati al netto delle somme che risultavano riscosse, ma non versate, alla fine dell’esercizio finanziario precedente, ossia senza considerare l’importo dei residui totali di versamento del precedente anno. Inoltre, sempre per ciò che riguarda i versamenti sui residui, ha rilevato che la rappresentazione contabile non indica se il versamento in conto residui sia da imputare ai residui di versamento provenienti dall’esercizio precedente, ovvero alle riscossioni sui residui operate nell’esercizio finanziario in esame.

La Corte ha poi proceduto a verificare l’importo dei residui finali. Per il 2022, come, peraltro, per gli anni precedenti, detto importo è risultato diverso da quello che deriva dal calcolo effettuato sottraendo dai residui iniziali i versamenti in conto residui ed aggiungendo le somme “da versare” e “da riscuotere” in conto competenza dell’anno di rendicontazione.

All'esito dei controlli effettuati la Corte dei conti ha escluso dalla dichiarazione di regolarità, nella Decisione adottata nel giudizio di parificazione, sul versante delle Entrate:

-       i capitoli per i quali si sono riscontrate discordanze fra i dati esposti nel Conto di bilancio del Rendiconto e quelli riportati nei conti periodici delle Amministrazioni, limitatamente alle poste dichiarate irregolari (Allegato 1 alla Decisione);

-       i capitoli per i quali la riscossione in conto residui operata nell’esercizio presenta un valore pari a zero esposto nel Conto di bilancio del Rendiconto, nonostante il dato calcolato risulti di valore negativo (Allegato 2 alla Decisione);

-       somme rimaste da versare indicate nella voce “Altri centri di responsabilità”, riconducibili alle Amministrazioni diverse dal Ministero dell’economia e delle finanze e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti^[24] (Allegato 23 al Rendiconto), nonché delle poste riferite ai capitoli dichiarati non regolari nel “da versare competenza” e nel “da versare residui”, per discordanze rilevate con i dati dei conti periodici delle Amministrazioni;

-       delle somme rimaste da riscuotere di pertinenza di Amministrazioni diverse dal Ministero dell’economia e delle finanze, esposte nella voce “Altri capitoli” (Allegato 24 al Rendiconto).

 

Per quanto attiene ai controlli effettuati sulla regolarità contabile delle Spese, l'Organo di controllo ha proceduto alla verifica della concordanza tra le spese ordinate e pagate durante l’esercizio dalle Amministrazioni e le scritture tenute o controllate dalla medesima; alla verifica della regolarità dei decreti di accertamento dei residui passivi in base alla documentazione allegata e in ordine all’esistenza delle obbligazioni giuridiche che giustificano l’iscrizione delle somme nelle scritture contabili; alla verifica circa la regolare estinzione di tutti i titoli di spesa e la corrispondenza dei dati conseguenti ai titoli estinti con quelli riportati nel sistema informativo integrato Ragioneria generale dello Stato – Corte dei conti; alla verifica della regolarità delle poste indicate nell’allegato al Rendiconto “Elenco degli accantonamenti slittati”.

All'esito dei controlli effettuati in relazione alle Spese, sono quindi stati esclusi dalla dichiarazione di regolarità:

-       i capitoli per cui non sono stati registrati i decreti di accertamento dei residui (Allegato 5 annesso alla Decisione)

 

Nel referto al Parlamento sul rendiconto 2022 la Corte dei conti ha dedicato una specifica parte alla trattazione delle problematiche emerse in relazione alle procedure di contabilizzazione, sia delle entrate che delle spese (in particolare, nei Tomi I (Entrate) e II (Spese) del Volume III del Referto).

Sul versante delle Entrate, la Corte ha concentrato l'analisi sulle anomalie nelle contabilità delle amministrazioni, costituite essenzialmente dalla rilevazione di capitoli che presentano valori negativi nel “da riscuotere” (somme accertate e non riscosse) e nel “da versare” (somme riscosse e non versate) sia del conto competenza che del conto residui.

Per l’anno 2022 l'organo di controllo ha registrato un miglioramento che consolida il risultato positivo già raggiunto nell’ultimo biennio con ulteriore attenuamento delle anomalie e incongruenze rilevate. Le fattispecie consistono nella presenza di voci con segno negativo tra i residui di riscossione (riconducibili a riscossioni superiori agli accertamenti, per il conto competenza, o al “da riscuotere” dell’esercizio precedente, per il conto residui) e tra i residui di versamento (versato superiore al riscosso, sia per la competenza che per i residui). In particolare, rispetto ad una media complessiva nel periodo 2018-2022 di 429 milioni di segno negativo, nel 2022 si sono registrati solo 3,55 milioni di segno negativo in particolare nel “da versare competenza”.

L’analisi della Corte verte quindi sugli importi relativi agli accertamenti di entrate sia rispetto alle previsioni iniziali che alle previsioni definitive. Le risultanze gestionali riportate nella nota integrativa al rendiconto 2022 mostrano maggiori entrate sia di competenza (+0,94 per cento) che di cassa (+0,84 per cento); l’analisi dettagliata svolta a livello di unità elementare di bilancio, tuttavia, evidenzia un cospicuo numero di capitoli/articoli per i quali gli accertamenti sono inferiori alle previsioni, sia iniziali che definitive, tanto per la competenza che per la cassa.

Dalle analisi condotte più in dettaglio sui dati sottostanti, è emerso che le minori entrate di competenza rispetto alle previsioni iniziali sono concentrate, nell’ambito del titolo I, in otto capitoli/articoli:1203 art. 4 (IVA riscossa a mezzo ruoli), 1409 art.1 (accisa sui prodotti energetici, loro derivati e prodotti analoghi riscossa in via ordinaria), 1023 art.1 (IRPEF da riscuotersi mediante ruoli), 1801 art.2 (proventi derivanti dal gioco del lotto e dagli altri giochi numerici a quota fissa), 1033 art.1(entrate sostitutive delle imposte sui redditi sulle rivalutazioni dei beni aziendali iscritti in bilancio e sullo smobilizzo dei fondi in sospensione di imposta), 1026 art.18 (ritenute sui proventi delle quote di organismi di investimento collettivo in valori mobiliari di diritto estero) e 1024 artt.1 e 4 (IRES - versamenti dovuti a seguito del controllo automatizzato e formale delle dichiarazioni e da riscuotersi mediante ruoli), per un importo di -25.447 milioni.

La Corte certifica poi il permanere di incongruenze contabili intrinseche (ossia nell'ambito del documento medesimo e non attraverso riscontri e verifiche con altri dati) al Rendiconto delle entrate, in particolare riguardanti l'emergere di riaccertamenti o insussistenze (a seconda che siano valori positivi o negativi) in contabilità residui^[25].

Come noto, si tratta di sopravvenienze passive o attive, dovute alla non corrispondenza fra l’importo dei residui contabilizzati al 31 dicembre 2021 e quello calcolabile tenendo conto delle variazioni verificatesi a seguito della gestione dell’anno, sottraendo dai residui iniziali i versamenti in conto residui ed aggiungendo i residui di competenza. Più precisamente, trattasi di sopravvenienze attive o passive derivanti dalla non corrispondenza (e quindi da una differenza positiva o negativa) tra i residui attivi contabilizzati a fine esercizio rispetto a quelli iniziali, considerando le variazioni derivanti dall’attività gestionale svolta nel corso dell’anno. Dai residui iniziali vengono quindi sottratti i versamenti in conto residui (sicché, per tali importi, non sussiste più un residuo) e aggiunti i residui di competenza (quindi di nuova formazione, da riscuotere e da versare).

Operando tali variazioni, se il risultato (e quindi il residuo teorico) è superiore al residuo finale effettivamente contabilizzato, si verifica un’insussistenza, perché questo reca, per l’appunto, un importo inferiore a quello teoricamente da contabilizzare considerando le variazioni conseguenti alla gestione annuale. Viceversa, in caso di risultato inferiore, sussiste un riaccertamento, quindi con un maggior valore rispetto a quello teoricamente atteso.

L'Organo di controllo ha evidenziato che le insussistenze sono sempre di importo preponderante rispetto ai riaccertamenti; nell’ultimo anno, esse assommano a 32,1 miliardi di euro, in decisa diminuzione rispetto ai valori registrati nei tre anni precedenti. In termini di saldo, cioè al netto dei riaccertamenti, i valori differenziali mostrano un incremento dal 2018 al 2020 seguito da un andamento decrescente negli anni seguenti (43,2 nel 2021 e 31,6 nell’ultimo anno).

Inoltre, neppure il Rendiconto 2022 esplicita le componenti della riscossione e del versamento residui; le riscossioni in conto residui, operate nell’esercizio di riferimento, si trovano infatti tuttora cumulate con quelle operate in esercizi precedenti e rimaste da versare, incidendo negativamente sulla trasparenza di bilancio. In tale ambito, riguardante il calcolo delle riscossioni e dei versamenti netti sui residui, sono stati altresì rilevati alcuni capitoli/articoli che presentano una anomala differenza negativa tra i residui riscossi e le somme rimaste da versare dell’esercizio precedente oppure tra i versamenti in conto residui e le somme rimaste da versare dell’esercizio precedente

Sono stati esaminati, infine, l’allegato 23 e l’allegato 24 al consuntivo, documenti nei quali sono riportati, rispettivamente, la determinazione dei resti da versare e da riscuotere alla chiusura dell’esercizio.

Con particolare riferimento alla determinazione dei resti da riscuotere di cui all’all. 24, è stata esaminata la classificazione degli stessi per grado di esigibilità operata dall’amministrazione, rilevando che non risultano praticamente utilizzate le colonne relative rispettivamente ai crediti dilazionati, a quelli controversi e a quelli di esazione dubbia o difficile, operandosi di fatto una bipartizione tra soli residui di riscossione “certa” e quelli assolutamente “inesigibili”. In generale, registra il costante incremento dei resti da riscuotere: si è passati dai 707 miliardi di euro del 2015 agli oltre 1.000 miliardi di euro del 2022, il che significa un incremento di oltre 40 miliardi di euro circa annuali (circa 3,6 per cento annuo). L’ultimo incremento, evidenziato nel rendiconto all’esame, è pari a oltre 38 miliardi di euro (+3,99 per cento). La Corte rileva con riferimento all’esercizio 2022, emerge che su oltre 1.002 miliardi di residui ben 822 miliardi siano stati considerati (sulla base delle indicazioni dell’Agenzia) totalmente inesigibili, mentre i rimanenti 180 miliardi siano stati considerati di riscossione certa, senza apprezzabili differenziazioni intermedie. Per il 2022 i predetti 180 miliardi di euro sono distinti in circa 53,4 miliardi di euro in conto competenza e circa 126,6 miliardi di euro in conto residui. Tuttavia, secondo la Corte l’appostamento di queste entrate nel consuntivo appare difficilmente compatibile con i vigenti principi contabili e, segnatamente, con i principi di veridicità, attendibilità e correttezza. Si è infatti rilevato costantemente, in contabilità residui, che l’ammontare delle somme riscosse per ogni esercizio finanziario è stato decisamente inferiore alle somme annualmente considerate di “riscossione certa quantunque ritardata”. La circostanza per cui l’importo totale del riscosso residui “effettivo”, in ciascun esercizio dell’ultimo quadriennio, si attesta su valori che non raggiungono il 5% del complessivo coacervo di residui da riscuotere considerati annualmente come di “riscossione certa” 27, non può non sollevare dubbi sull’effettiva attendibilità delle valutazioni compiute al riguardo nell’allegato 24.

Per quanto riguarda il “magazzino” delle somme iscritte a ruolo dell’Agenzia delle entrate, la Corte ricorda che essa ha operato un abbattimento del 95,59 per cento ritenendo quindi che sia di presunto realizzo solo il 4,41 per cento delle somme. Al riguardo, come già osservato nella relazione dello scorso anno, la Corte rileva che la metodologia adottata dall’Agenzia costituisce una apprezzabile evoluzione rispetto alle stime del passato (che avevano fatto segnare, ad esempio, nel 2003, una percentuale di svalutazione del 50 per cento), rendendo il dato attuale più prudente e verosimile rispetto a quello ipotizzato precedentemente.

Per quanto riguarda la determinazione dei resti da versare (allegato 23), complessivamente nel 2022 i resti da versare iscritti nel consuntivo (55.262 milioni) risultano in aumento rispetto a quelli rilevati per il 2021 (48.177): la differenza, pari a 7.085 milioni, è data da un aumento sul versante Stato per 5.542 milioni e con un importo a compensazione in aumento sul versante Regioni/Province per 1.543 milioni.

 

Sul versante delle Spese, la Corte dei conti ha proceduto anche per l'esercizio 2022 ad una analisi campionaria statistica con riferimento ad alcune categorie economiche ritenute di maggior interesse: consumi intermedi, trasferimenti a famiglie e istituzioni sociali private, investimenti fissi lordi e contributi agli investimenti ad imprese. Anche per il rendiconto 2022, sono state escluse dalla popolazione obiettivo le contabilità speciali, poiché i relativi rendiconti vengono predisposti ed approvati in tempi non compatibili con la verifica a fini di parificazione, pur segnalando che esse ammontano ormai a oltre il 55 per cento del bilancio dello Stato in termini di pagamento. Ulteriore esclusione, già prevista nei precedenti esami dei rendiconti, riguarda le spese a carattere "riservato", assoggettate al controllo di altre Sezioni della Corte.

La popolazione obiettivo monitorata, in termini di spesa, è assommata a circa 4,2 miliardi, in termini di numero di ordinativi esaminati, sono stati controllati n.225 titoli di pagamento.

Le irregolarità riscontrate hanno riguardato soltanto tre pagamenti, e una percentuale, calcolata in termini di rapporto tra il numero dei titoli o il relativo importo e l’ammontare complessivo degli ordinativi di spesa campionati, non significativa sotto il profilo dell’affidabilità dei conti (1,26 per cento in termini numerici; circa lo 0,28 per cento sotto il profilo quantitativo). In un numero più ampio di casi, pur accertando la regolarità della procedura di spesa, la Corte ha ritenuto di formulare raccomandazioni e osservazioni, al fine di indirizzare la gestione e le economicità, nonché di attenzione al conseguimento degli interessi pubblici.

In relazione all’applicazione del principio della competenza finanziaria potenziata, introdotto dal 2019, la Corte ha rilevato una ancora non completa attuazione di tale principio, si pure in un contesto di generale e consistente miglioramento rispetto all’esercizio precedente.

In ordine poi alle eccedenze di spesa riscontrate nell'esercizio a valere dei capitoli rispetto alle previsioni definitive di competenza (53.818.036 euro), (allegato 4 alla Decisione), sono da segnalare, in particolare, i valori registrati da alcuni capitoli dallo stato di previsione del Ministero dell’Interno (+25,1 milioni di euro nel programma "Pianificazione e coordinamento Forze di polizia" e +4,7 milioni nel programma "Prevenzione dal rischio e soccorso pubblico") e del Ministero della difesa (+17,7 milioni di euro di cui 15,8 milioni nel programma “Interventi non direttamente connessi con l’operatività dello strumento militare” e 1,6 nel programma “Approntamento e impiego dei Comandi e degli Enti interforze dell’Area tecnico/operativa”) e del Ministero degli esteri (+3,2 milioni di euro nel programma "Rappresentanza all'estero e servizi ai cittadini e alle imprese") e del dicastero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibile (+2,1 milioni perlopiù riferibili ai Programmi "Politiche abitative, urbane e territoriali" e "Sicurezza, vigilanza e regolamentazione in materia di opere pubbliche e delle costruzioni").

6.2... I rilievi formalmente notificati dalla Corte dei conti nella Decisione sul Giudizio di parificazione del rendiconto in merito al Conto del patrimonio

La Corte dei Conti ha espresso rilievi anche sul Conto del Patrimonio, osservando in particolare che:

a)   sussistono dati relativi a beni immobili dello Stato, intestati al Ministero dell’economia e delle finanze, discordanti da quelli dell’Agenzia del demanio a causa dell’omessa iscrizione della variazione o della mancanza o incompletezza della relativa documentazione giustificativa delle variazioni;

b)   sussistono dati relativi a beni immobili classificati come “Fabbricati civili adibiti a fini istituzionali (uso governativo e caserme)”, nonché come “Opere in corso di costruzione”, “Opere di manutenzione straordinaria”, “Strade ferrate e relativi materiali di esercizio” e “Altre opere” del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (ora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) non corredati da documenti idonei a giustificarne la consistenza e le variazioni;

c)   tra le “Attività non finanziarie prodotte” è l’omessa l’iscrizione delle opere permanenti e delle altre opere destinate alla difesa nazionale;

d)   il valore dei beni mobili iscritti nelle poste patrimoniali in carico ai consegnatari di diverse Amministrazioni (Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dello sviluppo economico - ora Ministero delle imprese e del made in Italy, Ministero della giustizia, Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Ministero dell’istruzione - ora Ministero dell’istruzione e del merito, Ministero dell’interno, Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili - ora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Ministero della cultura) non è aggiornato a causa della mancata o ritardata resa della contabilità da parte dei consegnatari o del mancato discarico dei beni per sedi accorpate o soppresse ovvero di altre irregolarità;

e)   sussistono discordanze rilevate in ordine a residui attivi e passivi del Conto del bilancio per i riflessi sulle relative poste del Conto del patrimonio.

 

All’esito delle verifiche sulle poste patrimoniali, la Corte dei Conti ha dichiarato la regolarità del Conto generale del patrimonio, ad eccezione delle poste riportate nell’Allegato 6 della decisione per i seguenti motivi:

a)      discordanza tra i dati in possesso delle Ragionerie territoriali dello Stato con quelli forniti dalle filiali dell’Agenzia del demanio che generano incertezza e incompletezza dei valori dei beni immobili;

b)   indeterminatezza dei dati della consistenza e delle variazioni dei beni immobili classificati come “Fabbricati civili adibiti a fini istituzionali (uso governativo e caserme)”, nonché come “Opere in corso di costruzione”, “Opere di manutenzione straordinaria”, “Strade ferrate e relativi materiali di esercizio” e “Altre opere” del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (ora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti);

c)   omessa iscrizione, tra le “Attività non finanziarie prodotte”, delle “Opere permanenti destinate alla difesa nazionale” e delle “Altre opere” per il mancato rispetto delle disposizioni di cui al decreto ministeriale del 18 aprile 2002 recante “Nuova classificazione degli elementi attivi e passivi del patrimonio”;

d)   mancato aggiornamento del valore dei beni mobili di diversi Dicasteri (Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dello sviluppo economico – ora Ministero delle imprese e del made in Italy, Ministero della giustizia, Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Ministero dell’istruzione - ora Ministero dell’istruzione e del merito, Ministero dell’interno, Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili – ora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Ministero della cultura) a causa di discordanze tra le risultanze dei competenti Uffici centrali di bilancio e delle Ragionerie territoriali dello Stato, rispetto a quelle dei consegnatari;

e)   irregolarità delle poste dei residui attivi e passivi, quale conseguenza delle irregolarità accertate, nel presente giudizio, per le motivazioni in diritto di cui alla lettera “A) Conto del bilancio”.

7. Le note integrative

Ciascuno stato di previsione della spesa del rendiconto è corredato di una nota integrativa, la cui articolazione per missioni e programmi è coerente con quella della nota al bilancio di previsione. La nota integrativa, con riferimento alle azioni sottostanti, illustra i risultati finanziari per categorie economiche di spesa motivando gli eventuali scostamenti rispetto alle previsioni iniziali. Essa contiene inoltre l'analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi della spesa.

La disciplina delle note integrative al rendiconto contenuta nell'articolo 35, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196) è il risultato della modifica apportata dall'articolo 2, comma 6, del decreto-legislativo n. 90 del 2016^[26], che ha innovato i contenuti delle note sia sotto il profilo rappresentativo, sia sotto quello sostanziale. La modifica perseguiva, in particolare, la finalità di favorire una rappresentazione degli obiettivi delle amministrazioni maggiormente focalizzata sulle finalità della spesa piuttosto che sulle attività svolte dagli uffici^[27].

In sede di rendiconto, con la nota integrativa, ogni Ministero espone i risultati ottenuti mediante l'attuazione delle politiche e del raggiungimento degli obiettivi formulati in sede di previsione.

 

La relazione illustrativa al rendiconto fornisce alcuni dati di sintesi delle note integrative allegate alle relazioni di ciascun Ministero.

 

Nel processo di programmazione strategica, ciascuna amministrazione traduce le priorità politiche e, più in generale, i propri compiti istituzionali, in obiettivi da "conseguire in termini di livello dei servizi e di interventi" correlati ai programmi di spesa e formulati con riferimento alle sottostanti azioni.

Sotto il profilo contabile, l’articolazione delle note integrative, si raccorda con l’accresciuto significato delle azioni nell'ambito della classificazione di bilancio. Gli obiettivi delle Note integrative sono definiti, con riferimento a ciascun programma e a ciascuna azione, favorendosi una rappresentazione degli obiettivi maggiormente focalizzata sulle finalità della spesa. A tal fine, se nell’ambito di ciascun programma possono essere formulati più obiettivi per le azioni queste devono essere associate univocamente agli obiettivi. In altre parole, un obiettivo può fare riferimento a più di un’azione nell’ambito dello stesso programma, mentre a una azione può essere associato un solo obiettivo.

Gli obiettivi si distinguono in strategici, che misurano i risultati raggiunti in attuazione di una delle priorità politiche stabilite dal Governo e strutturali, che misurano i risultati da raggiungere in termini di miglioramento dell’efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa non direttamente connessi con l’attuazione delle priorità politiche.

Il Grafico 19 mostra la ripartizione tra le due tipologie di obiettivi per ciascun Ministero e per il totale del Bilancio dello Stato. Complessivamente, gli obiettivi strategici sono 181 sul totale di 400 (pari al 45%). Il grafico mostra la presenza di alcune amministrazioni, come il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero della transizione ecologica, che hanno rendicontato prevalentemente obiettivi strategici (rispettivamente il 99% e il 97%), mentre altre, come il Ministero dell'economia e delle finanze e il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile, hanno rendicontato un maggior numero di obiettivi strutturali (per circa l'80%).

Ripartizione tra obiettivi strategici e strutturali per Ministero (Anno 2022)

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2022, Relazione illustrativa, pag. 196.

Il grafico sottostante mostra la distribuzione percentuale per Ministero del numero di obiettivi.

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2022, Relazione illustrativa, pag. 196.

L’altra componente fondamentale delle Note Integrative è costituita dagli indicatori che costituiscono lo strumento di misurazione del grado di raggiungimento degli obiettivi. Gli indicatori associati ai singoli obiettivi non necessariamente esprimono il risultato complessivamente raggiunto dall’obiettivo, né singolarmente né nel loro complesso, ma si focalizzano su alcuni aspetti di particolare rilievo.

Il numero complessivo degli indicatori riportati nelle note integrative al rendiconto 2022 è pari a 965, distribuiti fra i diversi ministeri nelle percentuali esposte nella figura che segue.

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pag. 197

Gli indicatori possono essere classificati in quattro tipologie:

·        Indicatore di realizzazione finanziaria: indica l'avanzamento della spesa prevista per la realizzazione dell'obiettivo o dell'intervento;

·        Indicatore di realizzazione fisica: rappresenta il volume dei prodotti e dei servizi erogati;

·        Indicatore di risultato (output): rappresenta l'esito più immediato del programma di spesa;

·        Indicatore di impatto (outcome): esprime l'impatto che il programma di spesa, insieme ad altri enti e a fattori esterni, produce sulla collettività e sull'ambiente.

La Tabella 12 mostra la ripartizione degli indicatori tra le suddette quattro tipologie, da cui emerge che la seconda e la terza sono le prevalenti. In generale, permane la tendenza, già rilevata in passato, a privilegiare indicatori che si focalizzano maggiormente su aspetti operativi e legati alla realizzazione dei servizi (27,93% indicatori di realizzazione fisica), piuttosto che sull’impatto che le attività hanno avuto sulla collettività (indicatori di impatto). Va comunque evidenziato, che nel Rendiconto 2022, sono lievemente aumentati gli indicatori di impatto rispetto al precedente esercizio (passati dall’8,92% al 10,78%).

Tabella 12 - Distribuzione percentuale degli indicatori per tipologia (esercizio 2022)

Tipologie di indicatori	Obiettivi delle Note integrative al rendiconto 2022 per tipologia
Indicatore di realizzazione finanziaria: indica l'avanzamento della spesa prevista per la realizzazione dell'obiettivo o dell'intervento	10,26%
Indicatore di realizzazione fisica: rappresenta il volume dei prodotti e dei servizi erogati	26,74%
Indicatore di risultato (output): rappresenta l'esito più immediato del programma di spesa	52,23%
Indicatore di impatto (outcome): esprime l'impatto che il programma di spesa, insieme ad altri enti e a fattori esterni, produce sulla collettività e sull'ambiente	10,78%
	100,00%

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pag. 198.

Nella Tabella 13 sono mostrati i livelli di raggiungimento degli obiettivi di ogni Ministero suddivisi in quattro classi: "raggiunto"; "raggiunto parzialmente"; "non consuntivato", "nuovo" (ovvero sorti in corso d'anno) e "altro" (che non presentano valori target). Si può notare come oltre l'87% degli indicatori è stato raggiunto, con il Ministero dell'Istruzione e quello della Cultura che fanno registrare i valori più alti (oltre il 96% di indicatori raggiunti) e il Ministero della Giustizia il livello più basso (circa il 74%).

 

Tabella 13- Grado di raggiungimento dei risultati misurati dagli indicatori per Ministero (esercizio 2022)

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2022, Relazione illustrativa, pag. 200.

Tabella 14 - Tipologie di indicatori

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2022, Relazione illustrativa, pag.199.

7.1... Indicatori comuni a tutte le amministrazioni – indicatore di tempestività dei pagamenti

Si segnala che, nell’ambito delle attività di collaborazione tra il Ministero dell’economia e delle finanze e i Ministeri di spesa di cui all’art. 39 della legge n. 196 del 2009, è stato definito un set di indicatori comuni a tutti i ministeri utilizzabili per i programmi di spesa trasversali 32.2 “Indirizzo politico” (attività svolte dai Gabinetti e dagli uffici di diretta collaborazione all’opera dei ministri) e 32.3 “Servizi e affari generali per le Amministrazioni di competenza” (attività dirette a garantire il generale funzionamento delle amministrazioni – affari generali, gestione del personale, bilancio, etc.).

Per quanto riguarda il Programma 32.2 “Indirizzo politico”, le amministrazioni sono state invitate ad includere nella Nota Integrativa gli indicatori messi a disposizione dall’Ufficio Programma di Governo della Presidenza del Consiglio dei Ministri riguardanti lo stato di avanzamento e il tempo medio nell’emanazione dei provvedimenti di attuazione degli interventi legislativi per i quali ciascuna Amministrazione è competente.

Per i suddetti indicatori si rileva, rispetto agli indicatori nel loro complesso, un più basso grado di raggiungimento dei target indicati nella fase previsionale.

Tabella 15 - Grado di raggiungimento dei risultati degli indicatori trasversali del programma 32.2 (Anno 2022)

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2022, Relazione illustrativa, pag.202.

Per quanto riguarda l’indicatore di tempestività dei pagamenti, questo si riferisce all’intera amministrazione e non ai singoli programmi ed è rilevato separatamente dagli altri.

Il DPCM 22 settembre 2014 ha disposto (art. 9, comma 8) che, per le Amministrazioni centrali dello Stato, il valore dell’indicatore annuale e la descrizione delle misure adottate per rientrare nei termini di pagamento previsti dalla legge siano pubblicati nelle Note integrative allegate al Rendiconto generale dello Stato.

Nella seguente tabella si riportano in sintesi i dati forniti dalle Amministrazioni centrali dello Stato in occasione del Rendiconto 2022 in relazione all'indicatore in questione.

Tabella 16 - Riepilogo dell’indicatore di tempestività dei pagamenti per il 2022

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2022, Relazione illustrativa, pag.209.

 

Si segnala che il valore dell’indicatore di tempestività dei pagamenti, che viene calcolato con riferimento a tutti i pagamenti effettuati nel periodo considerato, indipendentemente dalla data di ricevimento delle fatture, non è confrontabile con il valore del tempo medio di ritardo ponderato, come pubblicato (per tutte le singole pubbliche amministrazioni) sul sito web istituzionale del Ministero dell’Economia e delle Finanze, che invece si riferisce alle sole fatture ricevute dalle pubbliche amministrazioni nel periodo considerato.

 

In merito alle note integrative, la Corte dei Conti, nella relazione sul rendiconto in esame, afferma, riprendendo peraltro la relazione illustrativa del Governo al disegno di legge di bilancio per il 2023, che pur in un quadro di netto miglioramento nella completezza delle informazioni fornite a corredo degli obiettivi e degli indicatori, permangono elementi critici come la tendenza a costruire obiettivi generici, rappresentativi di tutte le attività e di tutta la spesa associata all’azione che declinano quindi l’azione in forma di obiettivo; la difficoltà per le Amministrazioni che trasferiscono fondi ad organismi controllati o vigilati a raccogliere le informazioni necessarie a costruire degli indicatori effettivamente rappresentativi dei risultati, diversi dl semplice avanzamento della spesa. Si è poi continuato in diversi casi ad utilizzare obiettivi e indicatori che misurano le attività svolte dagli uffici più che gli effetti delle politiche; gli indicatori di impatto sono usati solo per l’11 per cento del totale.

 

Parte II:
Assestamento 2023
(A.C. 1344)

1. L’assestamento del bilancio dello Stato

1.1... Funzione dell’assestamento del bilancio dello Stato

L'istituto dell’assestamento di bilancio dello Stato è previsto per consentire un aggiornamento, a metà esercizio, degli stanziamenti del bilancio, anche in base alla consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto dell'esercizio scaduto al 31 dicembre precedente.

Il disegno di legge di assestamento si connette funzionalmente con il rendiconto del bilancio relativo all’esercizio precedente: l’entità dei residui, attivi e passivi, sussistenti all’inizio dell’esercizio finanziario, che al momento dell’elaborazione e approvazione del bilancio di previsione è stimabile solo in misura approssimativa, viene, infatti, definita in assestamento sulla base delle risultanze del rendiconto.

La disciplina dell’assestamento del bilancio dello Stato è contenuta all’articolo 33 della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009, che ne prevede la presentazione entro il mese di giugno di ciascun anno.

La revisione della struttura e della natura sostanziale della legge di bilancio, operata con la riforma del 2016, non ha interessato il disegno di legge di assestamento che ha mantenuto la sua natura di legge formale.

Il disegno di legge di assestamento provvede, dunque, ad aggiornare il quadro delle previsioni per l’anno in corso, ma non può contenere norme innovative della legislazione vigente né rifinanziamenti di autorizzazioni di spesa disposte da norme preesistenti senza le necessarie compensazioni. Con il disegno di legge di assestamento possono dunque proporsi unicamente modifiche alla Sezione II della legge di bilancio.

Con il disegno di legge di assestamento le previsioni di bilancio, formulate a legislazione vigente, sono adeguate:

a)      per quanto riguarda le entrate, in relazione all’eventuale revisione delle stime del gettito, determinata dall’evoluzione della base imponibile e dagli effetti derivanti dall’applicazione della normativa vigente;

b)     per quanto riguarda le spese aventi carattere discrezionale, in relazione ad esigenze sopravvenute;

c)      per quanto riguarda le autorizzazioni di pagamento, in termini di cassa, in relazione alla consistenza dei residui accertati in sede di rendiconto dell’esercizio precedente.

Il disegno di legge di assestamento riflette la struttura del bilancio dello Stato organizzato in missioni e programmi, che costituiscono le unità di voto.

Come per il disegno di legge di bilancio, anche con l’assestamento possono essere proposte variazioni di stanziamenti di spese predeterminate per legge, in virtù della c.d. flessibilità di bilancio, fermo restando il divieto di utilizzare stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (articolo 33, comma 3, della legge n. 196/2009). I margini di flessibilità in sede di assestamento consentono variazioni compensative di “carattere verticale” tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, limitatamente all’anno in corso, anche tra unità di voto diverse.

La legge n. 163 del 2016 di riforma della legge di contabilità ha previsto che anche il disegno di legge di assestamento sia corredato da una relazione tecnica, in cui si dà conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare con gli obiettivi programmatici indicati nei documenti di programmazione. Tale relazione è aggiornata all’atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

1.2... Il contenuto del disegno di legge di assestamento

Il disegno di legge di assestamento si compone di un solo articolo che modifica la Sezione II (Approvazione degli stati di previsione) della legge di bilancio per il 2023 (legge n. 197 del 2022).

 

Articolo 1
(Disposizioni generali)

L'articolo determina, sotto il profilo giuridico, l'aggiornamento delle previsioni di bilancio a legislazione vigente, per l'anno finanziario 2023, introducendo le occorrenti variazioni degli stanziamenti dello stato di previsione dell'entrata e degli stati di previsione dei Ministeri approvati con la legge di bilancio 2023 (legge n. 197 del 2022). Tali variazioni sono esposte nelle tabelle annesse al disegno di legge.

Si rinvia ai paragrafi seguenti per l’illustrazione delle più significative variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento.

2. Le variazioni di competenza del bilancio dello Stato 2023
risultanti dal ddl di assestamento

Il disegno di legge di assestamento propone l’aggiornamento per l’anno 2023 delle previsioni di entrata e degli stanziamenti di bilancio delle spese, di competenza e di cassa, in relazione al quadro macroeconomico previsto nel Documento di economia e finanza 2023 dello scorso aprile, agli andamenti di bilancio e di finanza pubblica nonché alle ulteriori esigenze di gestione, rispetto a quanto già considerato nella legge di bilancio 2023-2025.

Le variazioni di bilancio proposte con il presente provvedimento di assestamento, insieme a quelle apportate nel periodo compreso tra il 1° gennaio e 31 maggio con atti amministrativi, definiscono le previsioni assestate per il 2023.

La Relazione illustrativa (A.C. 1344) evidenzia come, in termini di competenza, le variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento determinino un miglioramento del saldo netto da finanziare (corrispondente alla differenza tra entrate finali e spese finali) di appena 8 milioni rispetto alle previsioni iniziali della legge di bilancio.

I SALDI di bilancio 2023 – previsioni assestate (A.S. 972)
(competenza - valori in milioni di euro)

(*) I dati di rendiconto sono riferiti alla gestione (consuntivo).

Il valore del saldo netto da finanziare si attesta, complessivamente, in termini di competenza, a -203,6 miliardi rispetto ad una previsione iniziale di -200,7 miliardi risultante dalla legge di bilancio.

Il peggioramento del saldo, di circa 3 miliardi complessivi rispetto alle previsioni iniziali, è dovuto essenzialmente alle variazioni negative determinate per atto amministrativo, circa -2,96 miliardi.

Come indicato nella tabella, al peggioramento del dato assestato del saldo netto concorrono:

§  la riduzione delle entrate finali per complessivi 128 milioni di euro, dovuta per 361 milioni alle variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento (che interessano principalmente le entrate tributarie per circa 784 milioni, cfr. tabella successiva), compensate da variazioni positive dovute ad atti amministrativi (+233 milioni). Le entrate finali, per effetto delle variazioni apportate con il provvedimento di assestamento e con gli atti amministrativi adottati in corso di gestione, risultano pari a 672.123 milioni di euro;

§  l’aumento delle spese finali rispetto alle previsioni di bilancio, di 2,8 miliardi di euro, interamente determinato dalle variazioni per atto amministrativo (+3,2 miliardi), cui si aggiunge la proposta di assestamento di riduzione delle spese finali per 368 milioni. Le spese finali, per effetto delle variazioni apportate con il provvedimento di assestamento e con gli atti amministrativi adottati in corso di gestione, risultano pari a 875.733 milioni di euro.

 

Anche il ricorso al mercato (pari alla differenza tra le entrate finali e il totale delle spese, queste ultime date dalla somma delle spese finali e del rimborso prestiti) evidenzia un andamento complessivamente positivo, passando da una previsione iniziale di -511,5 miliardi a -507,4 miliardi.

Il risparmio pubblico (dato dalla differenza tra entrate correnti e spese correnti al lordo degli interessi) registra invece un peggioramento di 2,6 miliardi rispetto alla previsione iniziale.

La tavola seguente illustra, per le entrate e per le spese, le variazioni introdotte in bilancio nel periodo gennaio-maggio 2023 tramite atti amministrativi e le variazioni proposte con il presente provvedimento in termini di competenza.

bilancio 2023 – Previsioni assestate (A.S. 972)
(competenza - valori in milioni di euro)

 (*) I dati di rendiconto sono riferiti alla gestione (consuntivo).

2.1... Variazioni della legislazione vigente per atto amministrativo

Il bilancio assestato incorpora, come detto, gli effetti delle variazioni di bilancio apportate con gli atti amministrativi adottati in corso d’anno[28]. L’effetto complessivo delle variazioni per atto amministrativo determina un peggioramento del saldo netto da finanziare di 2,96 miliardi in termini di competenza, determinato dall’incremento delle spese finali di circa 3,2 miliardi, dovuto principalmente – si legge nella Relazione illustrativa –all’attuazione delle riassegnazioni di entrate da cedolino unico disposte con Decreto del Ragioniere generale dello Stato.

Con riferimento alle entrate, le variazioni per atto amministrativo determinano un incremento delle previsioni iniziali di bilancio pari a 233 milioni in termini di competenza, dovute a maggiori entrate extratributarie per 266 milioni. Relativamente alle entrate tributarie si determinano variazioni in riduzione pari a 33 milioni di euro.

Tra le principali variazioni delle entrate tributarie, si evidenziano in particolare gli effetti derivanti dal decreto legislativo 5 ottobre 2022, n. 163, che prevede, tra l’altro, l’applicazione di un’aliquota contributiva agevolata per i lavoratori sportivi dei settori dilettantistici (art. 23) e l’esenzione fiscale fino a 15 mila euro dei compensi di lavoro sportivo nell’area del dilettantismo (art. 24). Vanno considerati anche gli effetti di minori entrate Irpef e Ires previsti all’art. 2, comma 1, del D.L. 18 novembre 2022, n. 176 che ha disposto la riduzione, dal 19 novembre 2022 e fino al 31 dicembre 2022, delle aliquote di accisa su benzina, gasolio, gas di petrolio liquefatti e gas naturale impiegati come carburanti.

Per le entrate extratributarie le variazioni in aumento per 266 milioni di euro sono dovute, principalmente, ai decreti di riassegnazione alla spesa di somme affluite in entrata. Nella Relazione illustrativa si ricorda, inoltre, l’effetto di cui all’art. 3?quinquies del D.L. n. 198/2022, che prevede il versamento da parte dell’Agenzia delle entrate delle somme non utilizzate destinate al credito di imposta per le strutture turistico-ricettive.

Con riferimento alla spesa, le variazioni per atto amministrativo determinano un aumento degli stanziamenti finali di bilancio nella misura di 3,2 miliardi di euro, di cui 2,8 miliardi di incremento delle spese correnti.

Analizzando la spesa per categorie economiche, la variazione incrementale della spesa corrente è da ricondurre in larga parte ai maggiori stanziamenti previsti per i redditi da lavoro dipendente (circa 2,2 miliardi per la competenza), su cui incidono le riassegnazioni delle somme relative alle competenze accessorie del personale versate all’entrata del bilancio dello Stato a fine 2022.

In aumento anche i trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche (circa 950 milioni), in relazione all’attribuzione al Fondo sanitario nazionale delle risorse provenienti dal riparto del Fondo per la reiscrizione dei residui passivi perenti (circa 436 milioni) nonché alla riassegnazione al Fondo per il finanziamento ordinario delle università (per 121 milioni) e al Fondo integrativo per la concessione delle borse di studio (43 milioni) delle risorse provenienti dalla contabilità speciale su cui affluiscono le risorse comunitarie.

Riguardo alla spesa in conto capitale, che aumenta di 381 milioni, le variazioni principali riguardano gli stanziamenti dei contributi agli investimenti ad imprese.

2.2... Le proposte di variazioni del ddl di assestamento

In termini di competenza, le variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento determinano una lievissima variazione del saldo netto da finanziare in termini di competenza di appena 8 milioni di euro rispetto al saldo risultante dalla legge di bilancio, dovuto a una riduzione delle entrate finali per 361 milioni, determinata dalla evoluzione negativa delle entrate tributarie, e a una proposta di riduzione delle spese finali per 368 milioni, come esposto nella Tabella riportata all’inizio del § 2.

Come indicato nella Relazione tecnica (cfr. al riguardo quanto approfondito nel successivo § 5), le proposte formulate con il disegno di legge di assestamento sono neutrali ai fini dell’indebitamento netto della PA, in quanto già scontate nei quadri tendenziali in sede di DEF 2023.

§  Le proposte di variazioni delle entrate

Per quanto concerne, in particolare, le proposte di variazioni alle entrate del bilancio dello Stato, per le entrate finali il disegno di legge di assestamento reca una proposta di riduzione per 361 milioni, in termini di competenza, rispetto alle previsioni formulate con la legge di bilancio 2023.

In particolare, le entrate tributarie recepiscono principalmente l’adeguamento alle stime del DEF 2023, con una riduzione di 784 milioni di euro. Rispetto alle previsioni iniziali, il decremento è frutto di una diminuzione delle imposte indirette, per circa 2,1 miliardi di euro, parzialmente compensata dall’incremento previsto per le imposte dirette rispettivamente per circa 1,3 miliardi.

Per le entrate extratributarie le proposte indicano, nel complesso, un incremento di 423 milioni di euro, dovuto, in particolare, alle entrate derivanti dal settore delle scommesse e dei giochi, principalmente lotterie (+718 milioni), ai maggiori dividendi da versare da parte delle società a partecipazione pubblica (+300 milioni) e ai rimborsi ottenuti dall’Ue per le spese sostenute per i vaccini (+896 milioni). Vanno peraltro considerati i minori versamenti connessi agli utili conseguiti da parte di Banca d’Italia nell’esercizio 2022 (-2,7 miliardi) e all’adeguamento delle risorse proprie tradizionali riscosse per conto dell’Unione europea (-300 milioni di euro).

La tavola che segue illustra le proposte di variazione delle entrate finali del bilancio dello Stato operate dal ddl di assestamento per categorie economiche rispetto al dato iniziale di bilancio (dati di competenza).

Entrate finali del bilancio dello stato per categorie economiche – proposte di variazione 2023
(competenza - valori in milioni di euro)

N.B. Si rammenta che nel bilancio 2023-2025, la classificazione economica è stata oggetto di revisione, in quanto, con la fine dell’esercizio 2022, si è conclusa la sperimentazione del piano dei conti integrato, di cui all’art. 38?sexies della legge di contabilità (di cui al D.P.R. n. 140/2018, aggiornato dal D.M. economia 13 novembre 2020) ed è quindi stato necessario procedere alla revisione della classificazione al fine di garantire il raccordo con il piano dei conti e l’integrazione tra la contabilità finanziaria e la contabilità economico-patrimoniale. Per dettagli, cfr. il disegno di legge di bilancio per l’esercizio 2023 (A.C. 643, Tomo I pag. 33-36).

Passando ad un confronto con il dato iniziale del bilancio 2023, le entrate finali, per effetto delle variazioni apportate con il presente provvedimento e con gli atti amministrativi adottati in corso di gestione, risultano pari a 672,1 miliardi in termini di competenza, presentando, rispetto alle previsioni iniziali, una riduzione di 128 milioni.

Le entrate tributarie presentano la riduzione più significativa, pari a pari a 817 milioni di euro complessivi, assestandosi a 587,8 miliardi.

Le entrate extratributarie risultano assestarsi a 83,9 miliardi, con un miglioramento complessivo di 689 milioni.

Le entrate da alienazioni, ammortamento e rimborso crediti non registrano alcuna variazione in termini di competenza, con previsioni assestate pari a circa 399 milioni.

Guardando alle principali imposte, la proposta di variazioni del disegno di legge di assestamento per il 2023 indica una previsione in aumento del gettito IRPEF rispetto alle previsioni a legislazione vigente (+1,4 miliardi), attestandosi a 222,6 miliardi. Anche il gettito dell’IRES è indicato in aumento, di 1,9 miliardi rispetto alla legislazione vigente, raggiungendo nel 2023 quasi i 44,3 miliardi. In riduzione è indicato il gettito dell’IVA rispetto al dato iniziale, di -2,3 miliardi, assestandosi a 197,5 miliardi nel 2023.

principali entrate tributarie - proposte di variazione 2023
(competenza - valori in milioni di euro)

§  Le proposte di variazioni delle spese

Per quanto concerne le spese finali, le variazioni proposte dal provvedimento determinano una complessiva riduzione della spesa di circa 368 milioni in termini di competenza, imputabile essenzialmente alle variazioni della spesa corrente.

Marginali risultano le variazioni della spesa in conto capitale.

Per la spesa corrente, le proposte di assestamento prevedono un incremento degli stanziamenti per interessi passivi, per circa 3,3 miliardi, in conseguenza dell’adeguamento alle previsioni tendenziali del DEF.

Come illustrato nella Relazione, si registrano maggiori stanziamenti per interessi sui titoli del debito pubblico (+2,8 miliardi circa), per gli interessi e ogni altro onere derivante dalla gestione e movimentazione della liquidità giacente sul conto disponibilità (+650 milioni) nonché per gli interessi e oneri finanziari sui prestiti legati al Recovery and Resilience Facility (+180 milioni). Minori stanziamenti si registrano per gli interessi sui conti correnti di tesoreria (per 200 milioni) e per gli interessi sui prestiti internazionali (per 930 milioni).

L’aumento della spesa per interessi è compensato dalla proposta di riduzione di altre spese correnti, per 3,7 miliardi.

In particolare, le proposte di riduzione della spesa corrente primaria sono connesse principalmente alle seguenti categorie economiche di spesa:

§  trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche (-3 miliardi), nell’ambito dei quali diminuiscono di oltre 3,3 miliardi i contributi in conto esercizio a enti di previdenza. Si riducono, in particolare, per mero adeguamento ai relativi fabbisogni di spesa (quindi senza alterare il riconoscimento delle relative prestazioni, di fatto già erogate dall’INPS) gli stanziamenti destinati al sostegno al reddito dei lavoratori (-3.296 milioni), alla rivalutazione dei trattamenti pensionistici (-106 milioni), al finanziamento degli sgravi contributivi (-679 milioni) e al finanziamento degli oneri derivanti dai pensionamenti anticipati (-434 milioni).

§  risorse proprie Ue (-1,5 miliardi). Si riducono le somme da versare per il finanziamento del bilancio UE a titolo di risorse proprie tradizionali (-300 milioni), con corrispondente variazione in diminuzione in entrata, e a titolo di risorse proprie basate sul RNL (-1.500 milioni).

 

La tavola che segue illustra le proposte di variazione del disegno di legge di assestamento delle spese finali del bilancio dello Stato per categorie economiche[29] rispetto al dato iniziale di bilancio 2023.

Spese finali del bilancio dello stato per categorie –
proposte di variazione

(competenza - valori in milioni di euro)

 

La proposta di variazioni della spesa in conto capitale è legata alla categoria «Acquisizioni di attività finanziarie», che presenta un incremento di competenza pari a 215 milioni di euro, riguardante principalmente il Fondo rotativo per la crescita sostenibile, destinato al finanziamento degli accordi per l’innovazione (+265 milioni), parzialmente compensato dall’azzeramento del Fondo per il trasferimento tecnologico (-15 milioni) e del Fondo per la ricerca e lo sviluppo industriale biomedico (-35 milioni).

In riduzione anche i contributi agli investimenti alle imprese (-210 milioni per la competenza), sui quali incide l’azzeramento degli stanziamenti del Fondo per la salvaguardia dei livelli occupazionali e la prosecuzione dell’attività d’impresa (-215 milioni).

 

Passando ad un confronto con il dato iniziale del bilancio 2023, le spese finali presentano, rispetto alle dotazioni previste dalla legge di bilancio, un aumento di 2,8 miliardi complessivi, attestandosi a 875,7 miliardi di euro.

 

Le spese correnti ammontano a 717,6 miliardi di euro, con un aumento rispetto alle previsioni iniziali di 2,4 miliardi. L’aumento riguarda, in particolare, i redditi da lavoro dipendente (+2,3 miliardi per atti amministrativi), su cui incidono le citate riassegnazioni di entrate da cedolino unico, e gli interessi passivi e altri oneri finanziari (+3,3 milioni derivante dalle proposte di assestamento).

Le spese in conto capitale ammontano a 158,1 miliardi, con un incremento rispetto alle previsioni iniziali di 399 milioni.

 

Con riferimento, infine, alle missioni del bilancio dello Stato, le proposte di assestamento determinano la riduzione degli stanziamenti della missione “Politiche per il lavoro” (-3,3 miliardi). Nell’ambito di questa, si riducono, all’interno del programma “Politiche passive del lavoro e incentivi all’occupazione”, gli stanziamenti per il sostegno al reddito dei lavoratori, per mero adeguamento agli effettivi fabbisogni di spesa.

Si riducono altresì gli stanziamenti della missione “L’Italia in Europa e nel mondo” per 1,5 miliardi in termini di competenza e cassa, sui quali incide la riduzione degli stanziamenti inerenti al finanziamento del bilancio dell’Unione europea.

Guardando alle spese complessive del bilancio dello Stato, va considerata infine, la proposta di riduzione delle spese del Titolo III, con riferimento agli stanziamenti della missione “Debito pubblico”, pari a -3,3 miliardi di euro in termini di competenza e cassa, principalmente in relazione all’adeguamento delle esigenze per il rimborso dei prestiti internazionali (-7 miliardi) nell’ambito del programma “Rimborsi del debito statale”, mentre il programma “Oneri per il servizio del debito statale” registra un incremento di 3, miliardi, in conseguenza dell’adeguamento degli stanziamenti di bilancio inerenti agli interessi sui titoli del debito pubblico.

 

Per l’andamento delle spese complessive del bilancio per missioni di spesa si veda la Tavola III in Appendice.

§  Le rimodulazioni di spese predeterminate per legge

Tra le variazioni proposte con il disegno di assestamento 2023 rientrano anche le operazioni di rimodulazione tra le dotazioni finanziarie a legislazione vigente, ai sensi dell’art. 33, comma 3, della legge di contabilità.

Per la formazione delle previsioni assestate di spesa, la Circolare n. 18 del 21 aprile 2023[30] della Ragioneria generale dello Stato richiama la disposizione in materia di flessibilità di bilancio di cui all’art. 33, comma 3, della legge di contabilità, che consente di proporre, con il ddl di assestamento, variazioni compensative tra dotazioni finanziarie del bilancio, anche relative ad unità di voto diverse. Così che eventuali risorse che possono risultare eccedenti rispetto alla possibilità di essere impegnate entro l’anno, possano essere utilizzate in compensazione a favore di interventi che presentino carenze finanziarie rispetto alle esigenze, a fine di evitare il formarsi di economie al termine dell’esercizio in corso. La possibilità di utilizzare in modo efficace ed efficiente le risorse a disposizione può costituire - si sottolinea nella Circolare – un elemento di grande utilità in una fase caratterizzata da un quadro di finanza pubblica che presenta elementi di criticità (tensioni sul versante dei prezzi dell’energia, incerti sviluppi sull’evoluzione della guerra in Ucraina). A seguito dell’uso della flessibilità, il cronoprogramma dei pagamenti per l’anno 2023 viene aggiornato con le modifiche, quando il provvedimento di assestamento è approvato.

Le proposte di rimodulazioni relative a spese predeterminate per legge sono esposte in appositi prospetti, allegati a ciascuno stato previsione dei Ministeri. Nel ddl di assestamento 2023, molti Ministeri hanno effettuato rimodulazioni di fattori legislativi.

Nella Tabella che segue sono riportati, per Ministero, i programmi di spesa che sono stati oggetto di rimodulazione, relativamente al fattore legislativo nell’esercizio 2023.

Autorizzazioni legislative di spesa oggetto di rimodulazione

(Dati in euro)

3. Le variazioni di cassa del bilancio dello Stato 2023 risultanti dal ddl di assestamento

In termini di cassa, il disegno di legge di assestamento per il 2023 determina complessivamente un peggioramento del saldo netto da finanziare di 298 milioni di euro rispetto alla previsione di bilancio, derivante da un aumento delle entrate finali per 88 milioni e da un aumento delle spese finali per 386 milioni.

Variazioni al bilancio 2023 – cassa (A.C. 1344)

(milioni di euro)

(*)  I dati di rendiconto sono riferiti alla gestione.

 

In particolare, il saldo netto da finanziare si attesta a circa -256 miliardi. Il peggioramento di 298 milioni rispetto alla previsione di bilancio è dovuto alle variazioni per atto amministrativo (-2,8 miliardi) parzialmente compensate dalle proposte del ddl di assestamento (+2,5 miliardi).

Gli altri saldi risultano in miglioramento. In particolare, il ricorso al mercato risulta migliorato di 6,7 miliardi rispetto al bilancio di previsione, raggiungendo un valore pari a -559,8 miliardi; analogamente, il saldo primario, rispetto ai -174,5 miliardi della previsione iniziale raggiunge l’importo di -171,5 miliardi (-3,1 miliardi). Il risparmio pubblico migliora di 288 milioni, attestandosi a -96,7 miliardi di euro.

Il peggioramento del saldo netto da finanziare di cassa rispetto alla previsione iniziale è determinato dall’aumento delle entrate finali di 88 milioni, che riguarda essenzialmente le entrate extratributarie (+251 milioni) compensate in parte dalla riduzione delle entrate tributarie (-161 milioni), e dall’aumento delle spese finali di 386 milioni, dovuto alle variazioni in aumento per atti amministrativi (+3 miliardi) compensate in parte dalle variazioni in riduzione proposte dal disegno di legge di assestamento in esame (-2,7 miliardi).

 

La proposta di assestamento determina una riduzione delle entrate finali di 144 milioni.

La proposta di riduzione delle entrate riguarda principalmente le entrate tributarie, che recepiscono principalmente l’adeguamento alle stime del DEF 2023, con una diminuzione di 128 milioni di euro in termini di cassa.

Nell’ambito delle tributarie, la riduzione rispetto alle previsioni iniziali deriva da una diminuzione delle imposte dirette di 1,7 miliardi di euro, in termini di cassa, parzialmente compensata da un incremento delle imposte indirette per circa 1,6 miliardi di euro. La variazione alle previsioni di cassa sconta, inoltre, le minori riscossioni a mezzo ruolo già stimate in occasione del documento programmatico di aprile.

Le entrate extratributarie registrano, invece, un miglioramento complessivo rispetto alle previsioni della legge di bilancio, di 251 milioni di euro di cassa. Anche per le entrate extra-tributarie, le variazioni delle previsioni di cassa scontano le riduzioni delle riscossioni a mezzo ruolo derivanti dall’adeguamento alle stime del DEF 2023.

Le entrate da alienazione, ammortamento e riscossione di crediti registrano una contrazione di 2 milioni di euro, in termini di cassa, imputabile ad un allineamento alle previsioni elaborate nel documento programmatico dello scorso aprile, relativo alle riscossioni a mezzo ruolo.

Riguardo alle spese finali, la proposta di assestamento ne determina una riduzione di 2,7 miliardi, interamente imputabile alle spese correnti.

Per la spesa corrente, le proposte di assestamento prevedono, da un lato, l’incremento degli stanziamenti per interessi passivi, per circa +3,3 miliardi in termini di competenza e cassa, dall’altro una riduzione della spesa corrente primaria di oltre 6 miliardi. In termini di sola cassa, si registra una riduzione dei redditi da lavoro dipendente (-1,3 miliardi). Anche i trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche si riducono di 4 miliardi in termini di cassa, con riguardo ai contributi in conto esercizio a enti di previdenza (-3,3 miliardi). In termini di sola cassa, si riducono altresì gli stanziamenti per le erogazioni alle regioni a statuto ordinario a titolo di compartecipazione all’IVA (-1 miliardo), in relazione all’adeguamento degli stessi all’effettivo fabbisogno.

Rispetto al dato iniziale, la variazione complessiva delle spese finali in termini di cassa è pari a +386 milioni, dovuta a una minore spesa corrente primaria per -3,5 miliardi e a maggiori spese per interessi per +3,3 miliardi e di conto capitale per +585 milioni.

4. L’accertamento dei residui passivi

Nel bilancio di previsione, l’entità dei residui passivi viene stimata in modo presuntivo sulla base di un calcolo che fa riferimento alla massa spendibile e alle autorizzazioni di cassa risultanti dal bilancio dell’esercizio in corso a quel momento.

Solo con l’assestamento viene iscritta in bilancio la consistenza effettiva dei residui al 1° gennaio dell’esercizio, quale è stata accertata sulla base delle risultanze del Rendiconto per l’esercizio precedente.

Pertanto, il disegno di legge di assestamento per il 2023 registra l’entità effettiva dei residui esistenti all’inizio dell’esercizio, accertata nel disegno di legge di approvazione del Rendiconto per l’esercizio 2022 (A.C. 1343).

Alla fine dell’esercizio 2022, si sono registrati residui attivi per complessivi 235.338 milioni e residui passivi per 193.495 milioni.

 

Residui attivi

Con il provvedimento di assestamento si provvede ad aggiornare i residui attivi sulla base delle risultanze emerse al 31 dicembre 2022, a seguito della chiusura della gestione dell’esercizio.

Le previsioni assestate quantificano un ammontare di residui attivi finali al 31 dicembre 2022 pari a 235.337 milioni di euro, a fronte dei 265.870 milioni di residui inizialmente presunti nel ddl di legge di bilancio 2023.

Per le entrate tributarie, i residui sono stati quantificati nel ddl assestamento in 118.578 milioni, con una variazione in diminuzione di 19.168 milioni rispetto alle previsioni iniziali (137.746 milioni).

Per le entrate extra-tributarie i residui ammontano a 116.051 milioni di euro, con una variazione in diminuzione di 11.359 milioni rispetto alla previsione iniziale (127.410 milioni).

I residui del Titolo III – alienazioni e ammortamenti sono indicati in 708 milioni (a fronte di 714 milioni stimati).

 

Residui passivi

L’ammontare dei residui passivi delle spese complessive (comprensivi di quelli relativi al rimborso prestiti, pari a 893 milioni) risultanti alla chiusura dell’esercizio 2022 è pari a 193.495 milioni.

Con riferimento alle spese finali (al netto del Titolo III), in base al Rendiconto 2022, la consistenza dei residui passivi finali al 31 dicembre 2021 è risultata pari a 192.062 milioni di cui:

§  121.854 milioni, che residuano dalla gestione dei residui passivi provenienti dagli esercizi precedenti (residui pregressi);

§  70.748 milioni di nuova formazione, che derivano dalla gestione di competenza 2022.

Nel complesso, il conto dei residui finali al 31 dicembre 2022 presenta un aumento di circa 4 miliardi di residui passivi rispetto all’esercizio precedente, passando da 188.057 milioni nel 2021 a 192.062 milioni nel 2022 (2,4% circa).

L’aumento complessivo è da attribuirsi ad un aumento di 3,2 miliardi dei residui di parte corrente (+6,9%), ad un lieve aumento pari a 1,3 miliardi di quelli in conto capitale (+0,9%).

Guardando anche il rimborso di passività finanziarie, si rileva un marcato aumento di 685 milioni (+328,9% rispetto a quanto registrato nell’esercizio precedente).

Nel complesso, il conto dei residui al 31 dicembre 2022 segna dunque una inversione di tendenza rispetto al 2021, in cui si era invece registrata una decrescita rispetto al 2020 (-4,1%).

Residui Passivi finali

(milioni di euro)

Come si evince dalla tabella, negli anni 2011-2012 l’andamento dei residui passivi delle spese finali manifesta un andamento decrescente dovuto soprattutto alla riduzione dei residui relativi alle spese in conto capitale, legata, in quegli anni, alla riduzione dei termini per la perenzione amministrativa per le spese in conto capitale (passata da 7 a 3 anni, ai sensi dell’articolo 3, comma 36, della legge finanziaria per il 2008, e poi a 2 anni a partire dal 2011, a seguito delle ulteriori modifiche apportate dall’art. 10, comma 8, D.L. 15 luglio 2011, n. 98 al regio decreto n. 2440/1923).

Tuttavia, a partire dal 2013, si denota nuovamente un andamento in crescita della consistenza dei residui passivi, sia di parte corrente che in conto capitale. Dal 2017 la crescita dei residui passivi riguarda, tuttavia, solo la consistenza dei residui passivi di conto capitale (+20,3 per cento) mente quelli di parte corrente cominciano a ridursi (-5,5 per cento). Secondo la Relazione illustrativa al Rendiconto 2016, questo sensibile aumento è dovuto all’allungamento dei termini di conservazione in bilancio (da 2 a 3 anni) disposto dal D.Lgs. n. 93/2016, per i trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche e per tutte le spese in conto capitale. Tale trend è confermato anche nel 2018.

Nel 2019, invece, si registra una decrescita dell’entità complessiva dei residui passivi, interamente imputabile alla riduzione dei residui di parte corrente, mentre si conferma l’andamento incrementale riferito a quelli di conto capitale (+17,7%).

Nel 2020 si registra, invece, un incremento dei residui del 73,2%, imputabile solo in piccola parte ai residui di parte corrente (+13,4 miliardi rispetto al 2019, +29,5%), ma soprattutto a quelli di conto capitale (+69,5 miliardi, +102,6%).

Dopo la riduzione registrata nel 2021, i residui passivi finali nel 2022 tornano a crescere del 2,4%.

 

Il grafico che segue mostra l’andamento della consistenza dei residui passivi per tipologia di spesa.

Consistenza dei residui passivi per tipologia di spesa

(in mln di euro)

 

Dell’ammontare complessivo dei residui passivi per le spese finali, 70,7 miliardi sono di nuova formazione.

Rispetto al 2021, risulta evidente un forte aumento dell’ammontare dei residui di nuova formazione per 12,7 miliardi (erano 58,1 miliardi nel 2021).

Alla formazione dei nuovi residui, le spese correnti hanno concorso per circa 27,4 miliardi, mentre quelle in conto capitale per 43,3 miliardi, con un tasso di formazione di nuovi residui rispettivamente del 4% e del 27%.

Residui passivi di nuova formazione

(milioni di euro)

 

5. La relazione tecnica al disegno di legge di assestamento

L'articolo 33, comma 4?septies, della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196 del 2009) dispone che la RT di accompagnamento al disegno di legge di assestamento dia conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare (o da impiegare) con gli obiettivi programmatici definiti in coerenza con l'ordinamento europeo.

La prima parte della RT illustra le principali variazioni previste dalla proposta di assestamento e i relativi effetti sull'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche, che è per l'appunto il saldo rilevante per l'ordinamento europeo.

 

Per quanto riguarda le principali variazioni proposte per le entrate tributarie con il disegno di legge di assestamento, aggiornate in coerenza con il quadro macroeconomico illustrato nel DEF 2023 nonché con le più recenti informazioni sugli andamenti effettivi del gettito, esse indicano un decremento complessivo del gettito di competenza, atteso in misura pari a 784 milioni di euro, derivante dalla diminuzione delle imposte indirette per 2.072 milioni di euro, dovuta principalmente al decremento sull’IVA, e dall’aumento delle imposte dirette per 1.288 milioni, collegato ad una previsione più favorevole delle ritenute Irpef sui redditi da lavoro dipendente, dell’autoliquidazione Ires, dell’imposta sostitutiva sulla rivalutazione dei fondi per il TFR e dei rendimenti dei fondi di previdenza, e ad una prevista riduzione delle imposte sostitutive sul risultato maturato delle gestioni individuali di portafoglio, sulle plusvalenze ed altri redditi previste dall’articolo 3 della legge n. 662 del 1996, nonché dell’imposta sostitutiva sui fondi pensione e sulle altre forme pensionistiche complementari ed individuali.

In termini di cassa le variazioni scontano le maggiori riscossioni da ruolo, in linea con i tendenziali aggiornati con il DEF 2023, in misura pari a 656 milioni di euro.

 

Al riguardo, andrebbero fornite indicazioni specificamente relative alle due componenti indicate come causali delle variazioni attese, ovvero andrebbe chiarito quanta parte della variazione sia ascrivibile all’aggiornamento del quadro macroeconomico operato con il DEF 2022, da un lato, e quanta alle risultanze dei più recenti andamenti generali del gettito, evidentemente non già incluse nelle predette stime aggiornate, dall’altro.

 

Le entrate extra-tributarie aumentano complessivamente di 423 milioni di euro in termini di competenza, mentre solo marginale (-15 milioni) è la riduzione prevista in termini di cassa. Rispetto alle previsioni tendenziali aggiornate con il DEF e quindi con effetti sull’indebitamento netto, per le previsioni assestate rilevano sull’aumento previsto:

 

dati in mln di euro

entrate da giochi e scommesse	718
dividendi da società partecipate	300
versamenti del canone dovuto dalle imprese che esercitano l’opzione di trasformazione delle attività per imposte anticipate in crediti di imposta	107 (a cui si aggiungono 44 milioni già scontati nei tendenziali del DEF e pertanto senza effetti sull’indebitamento netto)
sanzioni per applicazione codice della strada	45
altre maggiori entrate	130

 

Impattano invece in riduzione in termini di indebitamento (quindi con effetto negativo sul saldo), per 300 milioni di euro, le entrate delle risorse proprie tradizionali riscosse per conto dell’Unione europea, a cui corrisponde una equivalente variazione in termini di spesa.

Ulteriori variazioni, che non determinano effetti sull’indebitamento netto, riguardano: in aumento, i rimborsi da parte dell’Unione europea delle spese sostenute per la campagna vaccinale pari a 896 milioni di euro (il cui impatto, in termini di indebitamento netto, è contabilizzato nell’anno in cui è stata sostenuta la spesa) ed i maggiori introiti inerenti agli interessi attivi maturati sul conto disponibilità pari a 825 milioni di euro, già stimati nel DEF 2023; in diminuzione, i minori versamenti, già stimati nelle previsioni del DEF, connessi agli utili conseguiti da parte di Banca d’Italia nell’esercizio 2022, per 2.673 milioni di euro.

Le entrate da alienazione ammortamento e riscossione crediti registrano, infine, una riduzione, in termini di sola cassa, pari a 2 milioni di euro, senza effetti sull’indebitamento netto.

Il complesso delle maggiori entrate con riflessi sull’indebitamento netto ammonta quindi a circa 1 miliardo di euro (tutte riconducibili alle entrate extra-tributarie).

 

Per quanto riguarda le Spese, le variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento sono di diminuzione in misura pari a 368 milioni di euro in termini di competenza e a 2.709 milioni in termini di cassa.

Le variazioni in aumento degli stanziamenti con effetto sull’indebitamento (in quanto ulteriori rispetto a quelle disposte per allineamento delle dotazioni di bilancio alle previsioni tendenziali del DEF) riguardano:

dati in mln di euro

devoluzione alle regioni a statuto speciale del gettito di entrate erariali alle stesse spettanti in quota fissa e variabile	653
aggi e vincite per giochi	224,4
integrazioni del Fondo per la crescita sostenibile destinate al finanziamento degli accordi per l’innovazione (quota a fondo perduto)	212 (altri 53 milioni integrano la quota destinata ai prestiti, senza effetti sull’indebitamento)
spese di emissione, gestione e collocamento dei titoli di Stato	208
supplenze brevi e saltuarie del personale scolastico	100
servizi di accoglienza in favore degli stranieri	100
rimborsi delle spese di assistenza sanitaria all’estero	100
maggiori assegnazioni alla Presidenza del Consiglio per l’adeguamento della quota Stato del gettito dell’8 per mille Irpef ai dati dell’entrata	87
altre spese per il funzionamento dei ministeri	65
contributi a Ferrovie per l’incremento dei costi di gestione della rete ferroviaria	50
assegnazione di risorse al concessionario autostradale uscente della tratta Napoli-Pompei-Salerno a titolo di indennizzo di subentro	33
spese per l’estinzione dei debiti contratti per la custodia dei veicoli sequestrati	30
contributi alle agenzie di stampa	30
spese di funzionamento delle istituzioni scolastiche	24
esigenze legate al contenzioso relativo ai medici specializzandi	20

 

Tra le riduzioni degli stanziamenti con effetti sull’indebitamento (perché ulteriori rispetto a quelle disposte per allineamento delle dotazioni di bilancio alle previsioni tendenziali del DEF) figurano:

parte della riduzione delle somme da versare per il finanziamento del bilancio dell’UE	540 (un ulteriore miliardo di riduzione non impatta sull’indebitamento in quanto già scontato nel DEF)
azzeramento del Fondo per la salvaguardia dei livelli occupazionali e la prosecuzione dell’attività d’impresa	215
adeguamento degli stanziamenti inerenti alla quota dell’8 per mille destinato alla CEI in relazione alle scelte operate dai contribuenti	174

 

Molteplici sono le variazioni di spesa senza impatto sull’indebitamento netto (in quanto già considerate nei tendenziali di finanza pubblica).

Tra le variazioni in aumento figurano:

maggiori stanziamenti per interessi passivi	3.328
trasferimenti a Sport e Salute spa	50
assegnazioni alla RAI quale conguaglio della somma spettante per l’anno 2023	43,5

 

Tra le variazioni in diminuzione figurano:

minori stanziamenti per trasferimenti agli enti di previdenza, disposti per mero adeguamento ai relativi fabbisogni di spesa, e quindi senza alterare il riconoscimento delle relative prestazioni, in considerazione del fatto che trattasi di prestazioni già erogate dall’INPS	3.321
riduzioni degli stanziamenti di sola cassa inerenti al Fondo per il rinnovo dei contratti	1.355
parte della riduzione delle somme da versare per il finanziamento del bilancio dell’UE	1.000 (v. supra, per la parte con impatto sull’indebitamento)
trasferimenti alle regioni a titolo di compartecipazione all’IVA	1.000
riduzione degli stanziamenti occorrenti per la regolazione contabile delle entrate erariali, riscosse dalle Regioni a statuto speciale	576

 

Le variazioni di spesa comportano quindi un peggioramento dell’indebitamento netto di poco superiore al miliardo di euro.

Le variazioni del provvedimento di assestamento sono quindi complessivamente neutrali sull’indebitamento netto.

 

5.1 Elementi di informazione sulla coerenza del valore del saldo netto da finanziare del Bilancio dello Stato – Previsioni assestate 2022 con gli obiettivi programmatici

Nella seconda parte la RT rappresenta, in apposita Tavola di raccordo, la coerenza tra il saldo netto da finanziare del Bilancio dello Stato assestato con il conto economico delle Pubbliche amministrazioni, anch'esso aggiornato per effetto delle variazioni che impattano su di esso.

Si tratta in concreto del raccordo tra il Saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, quale risultante dal Quadro generale riassuntivo del disegno di legge di assestamento, e l’indebitamento netto tendenziale “assestato” del comparto Stato, e tra questo e quello tendenziale “assestato” delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso, che tiene conto delle variazioni apportate con l'assestamento.

Nello specifico la Tavola recante il raccordo tra saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato - previsioni assestate - ed il conto delle Amministrazioni pubbliche tendenziale 2023 illustra i passaggi che dal disegno di legge di assestamento permettono di indicare gli obiettivi tendenziali, comprensivi degli effetti dell'assestamento sulla spesa e sulle entrate.

Raccordo tra il SNF Bilancio dello Stato - previsioni assestate e il conto PA tendenziale 2023 assestato

(miliardi di euro)

 

La riga 1 "Bilancio dello Stato- Previsioni assestate 2023" evidenzia i valori delle entrate e delle spese finali della legge di bilancio 2023 come aggiornati dall'assestamento a cui vanno aggiunti gli effetti finanziari determinati dal prelevamento dei fondi e dagli altri atti di gestione (tali valori comprendono le regolazioni contabili e debitorie), cui corrisponde un saldo netto da finanziarie di competenza pari a -203,6 miliardi di euro (quale differenza tra 672,1 miliardi di entrate e 875,7 miliardi di spese).

La riga 2 "Bilancio dello Stato in SEC 2010 - Previsioni assestate 2023" illustra l'effetto delle riclassificazioni operate sulle entrate finali e sulle spese finali e derivanti dall'applicazione delle regole del SEC 2010. In particolare si distingue tra operazioni di natura finanziaria e di natura economica (solo queste ultime rilevanti per la costruzione dell'indebitamento netto) e si effettuano riclassificazioni nell'ambito delle operazioni da una voce all'altra. Per effetto di tali operazioni le entrate e spese finali, che restano comunque valutate per competenza finanziaria, tipica del bilancio statale, si collocano a un livello inferiore di 88,1 miliardi di euro (rispettivamente risultano pari a 584,1 e 787,7 miliardi) rispetto agli aggregati del bilancio dello Stato, principalmente per l'esclusione nelle definizioni delle voci economiche SEC 2010 delle poste correttive e compensative.

La riga 3 "Bilancio dello Stato in SEC 2010 - Previsioni assestate 2023 al netto delle poste finanziarie" esclude dagli aggregati di cui alla riga 2 le poste finanziarie, eliminando dalle entrate e dalle spese le partite finanziarie e permettendo così di calcolare l'indebitamento netto del bilancio assestato riclassificato (199,7 miliardi di euro).

La riga 4 “Impatti sul conto Stato in SEC 2010 non compresi nel bilancio dello Stato da previsioni assestate 2023” indica gli importi relativi alle entrate e alle spese, che, pur non essendo ancora inclusi nel bilancio dello Stato da previsioni assestate 2023, sono invece stati considerati nelle stime 2023 del conto Stato e del conto PA aggiornate col DEF e comprensive anche degli effetti del decreto-legge n. 34

La riga 5 "Raccordo per il passaggio al conto economico in SEC 2010" evidenzia gli importi delle rettifiche da applicare ai dati della riga 3, comprensivi degli importi indicati nella riga 4, per individuare gli aggregati del comparto Stato secondo il principio della competenza economica. In questa fase sono compresi i passaggi dai dati del bilancio finanziario a quelli della contabilità nazionale, quali il momento di registrazione per competenza economica e il trattamento di operazioni specifiche sulla base delle linee guida emanate da Eurostat.

In tale passaggio sono compresi anche altri enti a livello centrale che hanno indipendenza contabile come gli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale, la presidenza del consiglio e le agenzie fiscali con l'eliminazione dei trasferimenti a loro erogati e la determinazione della spesa effettiva sostenuta dalle singole istituzioni come desumibile dai bilanci. Queste operazioni di raccordo hanno un effetto di riduzione delle entrate finali di circa 4,2 miliardi e delle spese finali di circa 121,2 miliardi, con conseguente effetto positivo sull'indebitamento netto di 117,1 miliardi (la discrasia rispetto alla mera differenza dipende evidentemente da arrotondamenti).

In relazione alla significativa riduzione delle spese finali evidenziata in tale passaggio, sarebbe utile acquisire maggiori elementi informativi.

La riga 6 "Conto economico Comparto Stato - comprensivo di previsioni assestate" definisce le entrate finali e le spese finali del Conto del comparto Stato assestato SEC 2010. L'indebitamento netto del conto economico del comparto Stato si attesta a 82,2 miliardi nel 2023, con un livello di entrate finali pari a 578,6 miliardi e di spese finali pari a 660,8 miliardi.

La riga 7 "Conto economico PA comprensivo di previsioni assestate" espone il conto economico della PA comprensivo degli effetti dell'assestamento sui livelli delle entrate e delle spese, riferiti al complesso della PA; il livello di indebitamento si attesta su 87,8 miliardi di euro, quale differenza fra entrate finali per la PA pari a 986,2 miliardi e spese finali che ammontano a 1.074 miliardi.

Posto che le entrate e le spese finali risultanti dalla riga 7 (conto economico PA) ammontano a circa 400 miliardi in più delle entrate e spese finali risultanti dalla riga 6 (comparto Stato), mentre risulta agevole una ricostruzione delle maggiori spese ascrivibili agli enti non compresi nel comparto Stato, sarebbe utile una ricostruzione delle poste che contribuiscono all'aumento di oltre 400 miliardi delle entrate.

In generale, sarebbe utile disporre di ulteriori dati necessari per ricostruire le variazioni dell'indebitamento netto delle PA, al fine di verificarne la coerenza con le variazioni del saldo netto da finanziare.