L'articolo 79 del Trattato sul funzionamento dell'UE (TFUE) stabilisce le competenze dell'Unione europea in materia di politica di migrazione e disciplina le procedure per il loro esercizio.

Le competenze sono essenzialmente riconducibili a quattro ambiti principali:

• migrazione regolare, concernente la definizione delle condizioni di ingresso e soggiorno legali dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri, anche per quanto concerne il ricongiungimento familiare; è lasciata agli Stati membri la facoltà di stabilire i volumi di ammissione per le persone provenienti da paesi terzi in cerca di lavoro dipendente o autonomo;
• integrazione, attraverso incentivi a misure adottate dagli Stati membri per promuovere l'inserimento di cittadini di Paesi terzi che vi risiedono legalmente (in tale settore sono escluse le misure di armonizzazione degli ordinamenti nazionali);
• contrasto all'immigrazione irregolare, materia che contempla l'obbligo dell'UE di prevenire e ridurre l'immigrazione irregolare, anche mediante politiche di rimpatrio in linea con i diritti fondamentali;
• la lotta contro la tratta degli esseri umani, in particolare donne e minori;
• riammissione, mediante il potere di stipulare accordi con Paesi terzi di origine o di provenienza, concernente i cittadini di Paesi terzi che non soddisfano o non soddisfano più le condizioni di ingresso, presenza o soggiorno in uno degli Stati membri.

Ai sensi dei commi 2 e 4 dell'articolo 79 del TFUE Parlamento europeo e Consiglio dell'UE adottano misure nei settori testé indicati deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria.

L'articolo 80 del TFUE fissa il principio generale in base al quale le politiche in materia di migrazione sono fondate sul principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario.

 

Il diritto primario dell'UE prevede altresì che l'UE legiferi in materia di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea (articolo 78 del TFUE); in tale contesto, spiega infine effetti dello stesso rango del Trattato la Carta dei diritti fondamentali dell'UE che, all'articolo 18, garantisce il diritto all' asilo conformemente alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e del Protocollo del 31 gennaio 1967, relativi allo status di rifugiati. Tali norme hanno legittimato l'UE a istituire il sistema comune europeo di asilo.

Il sistema comune europeo di asilo (CEAS) è il quadro legislativo mediante il quale l'Unione europea regola questioni sostanziali e procedurali in materia di protezione internazionale, dall'ingresso del richiedente asilo in uno Stato membro fino all'accertamento definitivo dello status di protezione.

Il regime europeo provvede a:

• determinare lo Stato competente per l'esame delle domande di asilo;
• prevedere norme comuni per una procedura di asilo; 
• stabilire condizioni comuni minime per l'accoglienza dei richiedenti asilo; 
• ravvicinare le normative relative al riconoscimento e agli elementi sostanziali dello status di rifugiato.

 

Tra le discipline specifiche che compongono il sistema rileva, in particolare, il regolamento Dublino III ( regolamento (UE) n. 604/2013, recante i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide. Tale normativa include, tra l'altro, il principio chiave dello Stato di primo approdo, in base al quale (fatti salvi alcuni criteri gerarchicamente superiori riconducibili all'esistenza di legami familiari) quando è accertato che un richiedente ha varcato illegalmente, in provenienza da un Paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente.

In tale ambito di intervento sono presenti numerose direttive settoriali, tra le quali si ricordano:

• la direttiva sul permesso unico (2011/98/UE), che reca una procedura comune e semplificata per i cittadini di Paesi terzi che presentano domanda di permesso di soggiorno e di lavoro in uno Stato membro e stabilisce un insieme comune di diritti per gli immigrati regolari; tale normativa è attualmente oggetto di proposta di revisione (vedi infra, "Recenti iniziative");
• la direttiva 2014/36/UE in materia di condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di Paesi terzi per motivi di impiego in qualità di lavoratori stagionali.

Infine, lo status dei cittadini di Paesi terzi che sono soggiornanti di lungo periodo nell'Unione europea è disciplinato dalla direttiva 2003/109/CE del Consiglio, modificata nel 2011 per estenderne l'ambito di applicazione ai rifugiati e ad altri beneficiari di protezione internazionali. Tale regime è attualmente in via di modifica (vedi infra, "Recenti iniziative")

Nell'ambito delle limitate competenze dell'UE si ricorda, tra l'altro:

• il piano d'azione per l'integrazione e l'inclusione per il 2021-2027, recante misure volte ad assistere gli Stati membri nell'integrazione dei cittadini di Stati terzi che risiedono legalmente nel territorio dell'Unione per quanto riguarda l'istruzione, l'occupazione, l'assistenza sanitaria e l'alloggio;
• il Forum europeo della migrazione;
• il portale europeo sull'integrazione;
• la rete europea sull'integrazione;
• il gruppo di studio tematico "Immigrazione e integrazione".

Una serie di normative settoriali mira a contrastare i flussi migratori irregolari, concentrandosi sulle misure contro le attività di favoreggiamento. Oltre alla direttiva 2002/90/CE, volta a stabilire una definizione comune del reato di favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno illegali, e alla decisione quadro 2002/946/GAI, che stabilisce le relative sanzioni penali, si ricordano la direttiva 2011/36/UE, concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e il piano d'azione rinnovato dell'UE contro il traffico di migranti per il periodo 2021-2025. La direttiva 2009/52/CE specifica le sanzioni e i provvedimenti che gli Stati membri sono tenuti ad applicare nei confronti di datori di lavoro di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.

In tale contesto l'UE ha altresì il potere di normare in materia di allontanamento e rimpatrio delle persone in soggiorno irregolare, facoltà tra l'altro esercitata  con l'adozione della direttiva 2008/115/CE recante  norme e procedure comuni dell'UE applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.

L'orientamento più recente della Commissione prevede un sistema comune dell'UE per i rimpatri caratterizzato dal rafforzamento del sostegno operativo agli Stati membri, in particolare, per mezzo dell'Agenzia della guardia di frontiera e costiera ( Frontex) e della proposta figura del coordinatore per i rimpatri sostenuto da una nuova rete ad alto livello per il rimpatrio.

Sia l'Agenda europea sulla migrazione, sia il più recente Nuovo patto sulla migrazione e l'asilo ( vedi infra) hanno confermato l'approccio "olistico" che include misure volte a ridurre i flussi, tra l'altro affrontando le cause profonde negli Stati di origine e di transito della migrazione irregolare.

In tal senso vanno ricordati: i partenariati che riuniscono un'ampia gamma di politiche in materia di istruzione, sviluppo, visti, commercio, agricoltura, lavoro, ricerca, energia, ambiente e cambiamenti climatici; l'uso strategico, coordinato e flessibile degli strumenti di finanziamento dell'UE.

La collaborazione con i Paesi di ordine e di transiti riguarda essenzialmente:

• la cooperazione nella lotta contro il traffico di migranti;
• il rafforzamento degli accordi in materia di rimpatrio, riammissione e reinserimento;
• i citati partenariati per i talenti per migliorare le opportunità occupazionali nei Paesi terzi e le rotte legali per entrare nell'UE.

Circa gli strumenti di finanziamento di provenienza europea nei Paesi terzi interessati ai flussi, si ricorda, tra l'altro, l' EU Emergency Trust Fund for Africa ( EUTF for Africa), lanciato dai partner europei e africani al vertice di La Valletta sulla migrazione nel novembre 2015, firmato da 25 Stati membri dell'UE (compresa l'Italia), Norvegia e Svizzera. I programmi finanziati dal fondo fiduciario (finora circa 5 miliardi di euro) riguardano diverse cause di instabilità, migrazione irregolare e sfollamento forzato, e si articolano nei seguenti obiettivi: maggiori opportunità economiche e occupazionali; rafforzamento della resilienza delle comunità; migliore gestione della migrazione; migliore governance e prevenzione dei conflitti.

A seguito del parziale stallo del negoziato avente ad oggetto le proposte di riforma del sistema comune europeo di asilo presentate nel 2016, la Commissione europea ha avviato nel settembre del 2020 una serie di proposte normative e di altre iniziative per un nuovo corso in materia di politica di migrazione e di protezione internazionale (cosiddetto Nuovo patto sulla migrazione e l'asilo).

 

Il pacchetto normativo attualmente in discussione include, tra l'altro:

• una proposta di regolamento che definisce un sistema di gestione della migrazione e dell'asilo volto a sostituire il regolamento di Dublino, tra l'altro, prevedendo correttivi al meccanismo attuale di ripartizione delle domande di asilo fra gli Stati membri mediante un nuovo strumento di solidarietà;
• una proposta di regolamento recante misure straordinarie e temporanee per affrontare situazioni di crisi e di forza maggiore nel settore della migrazione e dell'asilo; la proposta include norme ad hoc in caso di situazioni eccezionali di afflusso massiccio (che abbiano ripercussioni sui sistemi nazionali di asilo e sul complessivo sistema comune europeo), nonché lo status di protezione immediata per le persone che fuggono da determinate situazioni di crisi;
• una proposta di regolamento per aggiornare il quadro giuridico di Eurodac (la banca dati che contiene le impronte digitali dei migranti irregolari e dei richiedenti asilo che sono stati registrati negli Stati membri dell'UE e nei paesi associati, utilizzata, tra l'altro, per facilitare l'applicazione del regolamento Dublino); la proposta intende migliorare il sistema con la rilevazione di ulteriori dati, come le immagini del volto e ampliandone l'ambito di applicazione attraverso  l'inclusione dei dati relativi ai cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente nell'UE che non hanno chiesto asilo;
• una proposta di regolamento in materia di accertamenti preliminari (screening)  da applicare alle persone che non soddisfano le condizioni d'ingresso, comprese le persone che chiedono protezione internazionale;  Gli accertamenti, che includono l'identificazione e i controlli di sicurezza, controlli sanitari e di vulnerabilità, dovrebbero essere svolti, di norma, in prossimità delle frontiere esterne o in altri luoghi dedicati nei territori degli Stati membri, per un periodo massimo di cinque giorni durante il quale le persone devono rimanere a disposizione delle autorità nazionali.
• una proposta di regolamento sostitutiva dell'attuale direttiva sulle procedure d'asilo, con la quale la Commissione europea intende sostituire le varie procedure attualmente applicate negli Stati membri con un'unica procedura  semplificata; il nuovo regime prevede un esame più rapido delle domande in presenza di determinati presupposti, e istituisce una nuova procedura di frontiera volta a rendere i rimpatri più efficaci.

Il 27 aprile 2022, la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte nel settore della migrazione legale articolato in:

• una riforma della direttiva sul permesso unico, che mira a rendere la procedura per il permesso più rapida, a consentire la presentazione della domanda sia nei paesi terzi che negli Stati membri dell'UE, e a rafforzare le garanzie per la parità di trattamento e la protezione dallo sfruttamento della manodopera;
• una revisione della direttiva sui soggiornanti di lungo periodo, con disposizioni volte a semplificare le condizioni di ammissione, ad esempio consentendo il cumulo di periodi di soggiorno in diversi Stati membri, e a rafforzare alcuni diritti dei soggiornanti di lungo periodo e dei loro familiari, fra l'altro migliorando il ricongiungimento familiare e favorendo la mobilità all'interno dell'UE.

Infine, il 6 ottobre 2022, la Commissione europea ha presentato una relazione sulla migrazione e l'asilo 2022, che illustra i progressi conseguiti e gli sviluppi ritenuti significativi in tale settore. Sono richiamati, in particolare: misure per la piattaforma di solidarietà nei confronti dei rifugiati provenienti dall'Ucraina; iniziative in materia di sistema comune dei rimpatri; cooperazione con partner nel settore della migrazione; attività per il contrasto al fenomeno di strumentalizzazione dei migranti.

A distanza di oltre due anni dalla presentazione del Nuovo patto sulla migrazione e l'asilo e di circa sei anni dall'iniziativa di riforma del Sistema comune europeo di asilo, alcune iniziative normative tra quelle citate hanno registrato taluni avanzamenti. In particolare, oltre alla trasformazione dell'EASO (Ufficio europeo per l'asilo) nella nuova Agenzia dell'UE per l'asilo, istituita con il regolamento, e potenziata nelle funzioni di sostegno agli Stati membri, i principali progressi riguardano:

• l'aggiornamento del quadro giuridico di Eurodac, nonché la disciplina in materia di controlli preingresso, per i quali il 22 giugno 2022 il Consiglio dell'UE ha approvato i rispettivi mandati per i negoziati con il Parlamento europeo;
• la proposta di regolamento per la qualifica dei richiedenti asilo e l'armonizzazione dei diritti e dei benefici dei titolari di protezione internazionale nell'UE, attualmente oggetto di negoziato tra le istituzioni legislative europee;
• la riforma in materia di standard di accoglienza, tuttora oggetto di negoziato tra Parlamento europeo e Consiglio dell'UE.

La roadmap per i progressi nei negoziati

Da ultimo, il 7 settembre 2022 il Parlamento europeo e cinque presidenze del Consiglio dell'UE a rotazione ( Repubblica Ceca, Svezia, Spagna, Belgio e Francia) hanno sottoscritto un accordo con il quale si sono impegnati a collaborare per adottare la riforma in materia di migrazione e asilo prima delle elezioni europee del 2024.

La Dichiarazione di solidarietà (meccanismo di contribuzione solidale volontaria)

Nell'ambito della Presidenza semestrale francese del Consiglio, il 22 giugno 2022, alla presenza della Commissione europea, ventuno tra Stati membri e Stati terzi associati (Belgio, Bulgaria, Cipro, Repubblica Ceca, Germania, Grecia, Spagna, Finlandia, Francia, Croazia, Irlanda, Italia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Romania, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein) hanno adottato una dichiarazione di solidarietà, recante un meccanismo di contribuzione solidale volontaria, sotto forma di ricollocazione o di altri tipi di apporti, in particolare contributi finanziari.

La natura volontaria del meccanismo consente agli Stati membri di avere preferenze sulla natura e l'importo dei rispettivi contributi, ad esempio con riferimento al gruppo di persone interessate alla ricollocazione (nazionalità, vulnerabilità, ecc.) o agli Stati membri cui viene fornita la loro solidarietà. Tuttavia, la dichiarazione prevede che, al fine di garantire la prevedibilità del meccanismo, debbano essere rispettati, tra l'altro, i seguenti criteri:

• le ricollocazioni dovrebbero avvantaggiare principalmente gli Stati membri che devono far fronte a sbarchi a seguito di operazioni di ricerca e soccorso lungo la rotta del Mediterraneo e dell'Atlantico occidentale; dovrebbero altresì applicarsi anche ad altre circostanze in modo da tener conto dell'attuale situazione di Cipro o delle possibili evoluzioni nelle isole greche;
• le ricollocazioni dovrebbero applicarsi principalmente alle persone bisognose di protezione internazionale, dando priorità a quelle più vulnerabili;
• per garantire la prevedibilità del meccanismo, è fissato un volume annuale totale di ricollocazione;
• ciascuno Stato membro contributore dovrebbe presentare il proprio impegno alla ricollocazione, quantificato numericamente in base alla rispettiva popolazione e al proprio PIL, pur mantenendo la possibilità di superare tale quota;
• in caso di situazione di pressione sproporzionata su uno Stato membro e sul suo sistema di accoglienza a causa di flussi secondari, e tenuto conto del suo livello di cooperazione nell'ambito del sistema Dublino, tale Stato membro dovrebbe avere la possibilità di invocare tale circostanza per riconsiderare temporaneamente il suo impegno alla ricollocazione.

 

Nel caso in cui uno Stato aderente scelga volontariamente di partecipare allo strumento di solidarietà non attraverso la ricollocazione ma tramite un contributo finanziario a uno Stato membro beneficiario, o anche mediante progetti in Paesi terzi che possono avere un impatto diretto sui flussi alle frontiere esterne, la dichiarazione stabilisce l'impegno a rispettare una serie di modalità. Tra queste si ricordano:

• il contributo indicativo minimo per ciascuno Stato membro partecipante, affinché l'obiettivo non venga ridotto eccessivamente nel caso in cui un numero limitato di Stati membri partecipi alla ricollocazione, in modo tale da affermare la precedenza della ricollocazione rispetto ai contributi finanziari come mezzo per dimostrare solidarietà nell'ambito del meccanismo;
• i trasferimenti finanziari diretti tra Stati membri, per semplicità di bilancio;
• l'invito alla Commissione, in consultazione con gli Stati membri contributori e beneficiari, a individuare gli Stati membri cui dovrebbe essere versato il contributo finanziario.

Nella dichiarazione si precisa tra l'altro che il meccanismo di solidarietà si applica al momento delle firma della Dichiarazione, ma i contributi di solidarietà iniziano, a condizione che sia stato effettuato dalla Commissione l'inventario delle necessità, dal momento in cui siano raggiunti in seno al Consiglio i mandati negoziali o gli orientamenti generali sulle proposte per lo screening e in materia di Eurodac; le ricollocazioni potrebbero tuttavia essere effettuate nei confronti di persone arrivate nell'UE prima di questo momento, e anche messe a disposizione in seguito.

È infine previsto l'impegno delle Parti a massimizzare la cooperazione volta ad affrontare i flussi migratori secondari aumentando il ritmo dei trasferimenti Dublino, pur riconoscendo l'importanza di garantire che i beneficiari di protezione internazionale abbiano accesso alla mobilità legale tra gli Stati membri, e tenuto conto che a tal riguardo dovrebbero essere esaminate le disposizioni pertinenti nell'ambito del Patto.

 

Le attività della Presidenza ceca

In materia di migrazione il Programma dell'attuale Presidenza ceca del Consiglio dell'UE attribuisce particolare enfasi alla cooperazione con Paesi terzi interessati alle rotte migratorie e alla continuazione del lavoro svolto per la riforma complessiva del sistema complessivo dell'UE.

In tale contesto, in occasione del Consiglio giustizia e affari interni dell'UE del 13-14 ottobre 2022, svoltosi a Lussemburgo, la Presidenza ceca ha presentato una nuova proposta per un meccanismo permanente di solidarietà giuridicamente vincolante ma flessibile, con l'obiettivo di ricevere un sostegno generale per continuare i lavori a livello tecnico/strategico.

Nell'intenzione della Presidenza il meccanismo dovrebbe riguardare le sfide in evoluzione affrontate dagli Stati membri, incluse quelle relative agli sbarchi a seguito di operazione di ricerca e soccorso e ai movimenti secondari dei migranti.

Sulla base di una relazione annuale sulla gestione della migrazione (comprensiva di raccomandazioni concernenti misure concrete di solidarietà), la Presidenza ceca propone, tra l'altro, l' annual solidarity pool cui gli Stati membri dovrebbero contribuire obbligatoriamente, articolato indicativamente nelle seguenti misure:

• ricollocazione volontaria;
• contributi finanziari diretti;
• misure alternative di sostegno, quali l'invio di personale specializzato e strumenti tecnologici, tra l'altro, elle attività di registrazione e accoglienza, nonché nelle procedure di rimpatrio.

La Presidenza ha precisato che dovrebbe essere riconosciuto eguale valore alle diverse tipologie di solidarietà.

Secondo la Commissione europea, gli ingressi nell'UE dei rifugiati provenienti dall' Ucraina e dalla Moldova dal 24 febbraio all'8 novembre 2022 si attestano a circa 12,7 milioni, di cui 11 milioni di cittadini ucraini; sono invece circa 4,5 milioni i rifugiati per i quali l'UE ha registrato la protezione temporanea. La Commissione europea stima, tuttavia, che circa 8 milioni di cittadini ucraini usciti dall'UE per tornare nel loro Paese. Sono 27.400 i cittadini ucraini che hanno avviato la procedura di asilo nell'UE. Secondo le rilevazioni dell'Alto Commissariato dell'ONU per i rifugiati ( UNHCR), al 31 ottobre 2022, sono circa 171.500 i rifugiati ucraini registrati in Italia. Gli altri Stati con un alto numero di rifugiati ucraini sono: Polonia (1.470.000 rifugiati); Germania (circa un milione di rifugiati); Repubblica ceca (456.000 rifugiati); Turchia (145.000 rifugiati); Spagna (150.000 rifugiati); Francia (119.000 rifugiati).

In tale contesto il Consiglio dell'UE ha adottato, il 4 marzo 2022, la decisione di esecuzione (UE) 2022/382 con la quale ha attivato per la prima volta il meccanismo previsto dalla direttiva 2001/55/CE sulla protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di rifugiati.

La decisione prevede la possibilità per i cittadini dell'Ucraina e loro familiari (e anche per i cittadini di paesi terzi che beneficiavano di protezione internazionale prima del 24 febbraio 2022) in fuga dal paese di risiedere e muoversi nel territorio dell'UE per un periodo fino a un anno, estendibile dal Consiglio di un anno ulteriore ( e, su proposta della Commissione europea, di un ulteriore anno ancora, fino quindi ad un massimo di 3 anni, ai sensi della direttiva 2001/55/CE)  con possibilità di lavorare e di avere accesso a diritti sociali, come il diritto di alloggio e di assistenza sanitaria.

La Commissione ha istituito una piattaforma di solidarietà, che riunisce gli Stati membri e le agenzie dell'UE, per coordinare il sostegno agli Stati membri bisognosi e ha presentato il 28 marzo 2022 un piano per l'accoglienza delle persone in fuga dalla guerra contro l'Ucraina.

Al 9 giugno 2022 la Commissione europea ha stanziato 348 milioni di euro per programmi di aiuto umanitario a favore dei civili colpiti dalla guerra in Ucraina (335 milioni di euro per l'Ucraina e 13 milioni di euro per la Moldova).

Il 4 aprile 2022 il Consiglio dell'UE ha adottato il regolamento riguardante l'azione di coesione a favore dei rifugiati in Europa (CARE), che modifica il quadro giuridico 2014-2020 che disciplina i Fondi strutturali e d'investimento europei (fondi SIE) e il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD), con l'obiettivo di sbloccare quasi 17 miliardi di euro da destinare agli aiuti ai rifugiati ucraini.

Il 29 giugno 2022 la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento volta ad adeguare ulteriormente la politica di coesione dell'UE per contribuire ad affrontare le conseguenze dell'aggressione russa. In particolare, la proposta modifica le norme della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 al fine di velocizzare e agevolare l'aiuto degli Stati membri all'integrazione dei cittadini di Paesi terzi (il Consiglio ha approvato la proposta della Commissione senza emendamenti il 20 luglio 2022, spetta ora al Parlamento europeo approvare la proposta definitivamente in una delle prossime sessioni).

A partire dal dicembre 2021 l'UE ha adottato una serie di misure per contrastare il fenomeno della strumentalizzazione dei migranti, con particolare riguardo all'emergenza che si è registrata al confine tra alcuni Stati membri (in particolare Lettonia, Lituania e Polonia con la Bielorussia).

In tale contesto si ricorda in particolare la proposta di regolamento, presentata dalla Commissione europea il 14 dicembre 2021 e tuttora all'esame delle Istituzioni legislative europee, recante procedure di emergenza per la gestione della migrazione e dell'asilo alle frontiere esterne, inclusi i profili per le attività di rimpatrio, in situazioni di strumentalizzazione.