L'attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali 7 novembre 2022 |
Introduzione
La necessità di definire una
strategia volta a rispondere più efficacemente ai limiti e alle criticità del quadro socio-economico europeo ha indotto l'UE ad adottare, nel 2017, il
Pilastro europeo dei diritti sociali per
sostenere mercati del lavoro e sistemi di protezione sociale equi e ben funzionanti e servire da
bussola per un
nuovo processo di convergenza verso migliori condizioni di vita e di lavoro in Europa, in un contesto caratterizzato dalla ridefinizione dei mercati del lavoro e delle economie europei sotto l'effetto, tra l'altro, dei cambiamenti climatici e delle sfide ambientali, della digitalizzazione, della globalizzazione e delle tendenze demografiche.
Nel 2020, lo scoppio della
crisi pandemica ha provocato
pesanti conseguenze socio-economiche, soprattutto in termini di aumento della disoccupazione, specie giovanile, delle disuguaglianze e della povertà e dell'esclusione sociale. Nel tentativo di attenuarle, le Istituzioni europee hanno adottato diverse iniziative, tra le quali ha assunto particolare rilievo lo
strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione in un'emergenza (
SURE).
Inoltre, nel
marzo 2021, la Commissione europea ha lanciato un
Piano d'azione per
l'attuazione del Pilastro, con cui ha contestualmente proposto
tre obiettivi principali in materia di occupazione, competenze e protezione sociale, da declinare anche a livello nazionale, che
l'UE deve conseguire
entro il 2030.
L'
attuazione del Pilastro (e il conseguimento di tali obiettivi), che viene monitorato nel quadro del Semestre europeo, il ciclo dell'UE per il coordinamento delle politiche sociali ed economiche, rappresenta quindi al momento la
principale strategia sociale dell'Unione al fine di supportare i lavoratori, rafforzare la protezione sociale, combattere la povertà e le disuguaglianze e garantire che la transizione alla neutralità climatica, la digitalizzazione e il cambiamento demografico siano socialmente equi e giusti.
La necessità di attuare il Pilastro si è fatta ancora più urgente, inoltre, in seguito alla
guerra in Ucraina, che sta determinando tra l'altro forti ripercussioni sui mercati dell'energia e dei prodotti alimentari e un notevole rincaro dei prezzi, che colpisce in modo particolare le famiglie e le imprese più vulnerabili.
A
livello UE si possono utilizzare
in primis le
risorse del
Fondo sociale europeo Plus 2021-2027, ma anche del
Dispositivo per la ripresa e la resilienza, che richiede espressamente ai Piani nazionali per la ripresa e resilienza (PNRR) degli Stati membri di "
attenuare l'impatto sociale ed economico della crisi,
contribuendo all'attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali e rafforzando la coesione sociale, economica e territoriale e la convergenza all'interno dell'Unione".
Sebbene si tratti di una responsabilità comune tra le Istituzioni europee e gli
Stati membri, l'attuazione del Pilastro è demandata in via prioritaria a questi ultimi, che sono i
principali responsabili in tema di occupazione, competenze e politiche sociali. Gli Stati membri, infatti, e per molti ambiti le parti sociali, hanno
competenze primarie o addirittura esclusive in settori quali il diritto del lavoro, la retribuzione minima, l'istruzione, l'assistenza sanitaria e l'organizzazione dei sistemi di protezione sociale e forniscono la maggior parte dei finanziamenti nei settori interessati dal Pilastro.
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Le competenze dell'UE in ambito sociale
Ai sensi dell'
articolo 3 del
Trattato sull'Unione europea (
TUE), l'Unione è chiamata, tra l'altro, a promuovere il benessere dei suoi popoli e ad adoperarsi per lo sviluppo sostenibile dell'Europa, basato su un'economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale. L'Unione combatte l'esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore. Ai sensi dell'
articolo 9 del
TUE, l'Unione, nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni, tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un'adeguata protezione sociale, la lotta contro l'esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana.
L'
articolo 151, paragrafo 1, del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (
TFUE) delinea inoltre gli
obiettivi comuni dell'
UE e dei suoi
Stati membri in campo
sociale e occupazionale, i quali comprendono la promozione dell'occupazione, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, che consenta la loro parificazione nel progresso, una protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane atto a consentire un livello occupazionale elevato e duraturo e la lotta contro l'emarginazione.
Per conseguire i suddetti obiettivi,
l'articolo 153, paragrafo 1, del TFUE elenca una serie di settori nei quali
l'Unione "sostiene e completa l'azione degli Stati membri". Si tratta, nello specifico, dei seguenti: a) miglioramento, in particolare, dell'ambiente di lavoro, per proteggere la sicurezza e la salute dei lavoratori; b) condizioni di lavoro; c) sicurezza sociale e protezione sociale dei lavoratori; d) protezione dei lavoratori in caso di risoluzione del contratto di lavoro; e) informazione e consultazione dei lavoratori; f) rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro, compresa la cogestione
(fatto salvo quanto riguarda le retribuzioni, il diritto di associazione, il diritto di sciopero e il diritto di serrata); g) condizioni di impiego dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente nel territorio dell'Unione; h) integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro, fatte salve le disposizioni relative alla formazione professionale di cui all'articolo 166 TFUE; i) parità tra uomini e donne per quanto riguarda le opportunità sul mercato del lavoro ed il trattamento sul lavoro; j) lotta contro l'esclusione sociale; k) modernizzazione dei regimi di protezione sociale fatto salvo il disposto della lettera c).
Rispetto ai citati settori, l'Unione può adottare misure destinate a incoraggiare la cooperazione tra Stati membri, in particolare migliorando la conoscenza e sviluppando gli scambi di informazioni e di migliori prassi (articolo 153, paragrafo 2, lettera a) del TFUE)
ad esclusione di ogni armonizzazione delle normative nazionali;
soltanto nei settori sopra indicati da a) a i),
l'UE adottare, mediante direttive,
prescrizioni minime applicabili progressivamente, tenendo conto delle condizioni e delle normative tecniche esistenti in ciascuno Stato membro ed evitando di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese (articolo 153, paragrafo 2, lettera b) del TFUE).
Le predette disposizioni, inoltre,
non devono compromettere la facoltà riconosciuta agli Stati membri di definire i
principi fondamentali del loro sistema di sicurezza sociale, non devono incidere sensibilmente sull'equilibrio finanziario dello stesso e non devono impedire che uno Stato membro mantenga o stabilisca misure, compatibili con i Trattati, che prevedano una maggiore protezione (articolo 153, paragrafo 4, del TFUE).
Occorre, infine, ricordare che in materia di politica sociale "l'Unione "riconosce e promuove il ruolo delle parti sociali al suo livello, tenendo conto della diversità dei sistemi nazionali" e "facilita il dialogo tra tali parti, nel rispetto della loro autonomia" (articolo 152, paragrafo 1, del TFUE).
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Il Pilastro europeo dei diritti sociali
Il Pilastro europeo dei diritti sociali sancisce
20 principi e diritti fondamentali, che si articolano in tre categorie (
grafico sottostante della Commissione europea): 1) pari opportunità e accesso al mercato del lavoro; 2) condizioni di lavoro eque; 3) protezione sociale e inclusione.
Il Pilastro ribadisce alcuni dei diritti già presenti nell'
acquis dell'Unione e aggiunge nuovi principi per affrontare le sfide derivanti dai cambiamenti sociali, tecnologici ed economici. I principi sanciti nel Pilastro riguardano i cittadini dell'Unione e i cittadini di Paesi terzi regolarmente residenti nell'Unione e quelli che si riferiscono ai lavoratori, si applicano a tutte le persone occupate, indipendentemente dalla loro situazione occupazionale, dalle modalità e dalla durata dell'occupazione.
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Il Piano d'azione per l'attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali
La Commissione europea ha presentato, nel
marzo 2021, un
Piano d'azione per l'attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali (
COM(2021)102 e
allegati) attraverso il quale:
Gli obiettivi sono stati "accolti con favore" dai leader dell'UE in occasione del
Vertice sociale di Porto del
7-8 maggio 2021 (
Dichiarazione di Porto) e del Consiglio europeo del 25 giugno 2021 (
conclusioni).
I leader hanno affermato di ritenere il
Pilastro "un
elemento fondamentale della ripresa" e si sono detti "determinati a continuare ad approfondire l'attuazione del Pilastro a livello dell'UE e nazionale, tenendo debitamente conto delle rispettive competenze e dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità".
Circa il primo obiettivo (
almeno il 78% della
popolazione di età compresa
tra i 20 e i 64 anni dovrebbe avere un
lavoro), si segnala che secondo gli
ultimi dati Eurostat il tasso di occupazione nell'UE era del 74,8% nel secondo trimestre 2022.
La Commissione specifica che per raggiungere l'obiettivo l'UE deve puntare in particolare a:
Circa il secondo obiettivo (
almeno il 60% degli
adulti dovrebbe partecipare
ogni anno ad
attività di formazione), va evidenziato che, secondo la Commissione, fino al 2016 solo il 37% degli adulti partecipava ogni anno ad attività di apprendimento.
La Commissione specifica che per raggiungere l'obiettivo si dovrebbe in particolare fare in modo che:
Circa il terzo obiettivo (
ridurre di almeno 15 milioni il numero di persone a rischio di povertà o di esclusione sociale (5 milioni dei quali dovrebbero essere bambini), si segnala che, secondo gli
ultimi dati Eurostat, a fine 2021 le persone a rischio di povertà o di esclusione sociale nell'UE costituivano il 21,7% della popolazione totale.
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Gli obiettivi socio-occupazionali dell'UE al 2030 declinati a livello nazionale
La Commissione europea ha
chiesto agli Stati membri di fissare gli obiettivi a livello nazionale. Al Consiglio "Occupazione, politica sociale, salute e consumatori" del 16 giugno 2022 tutti gli Stati membri hanno presentato le proposte relative ai propri obiettivi nazionali.
L'Italia ha presentato un obiettivo del 73% per il tasso di occupazione (secondo gli
ultimi dati Eurostat
, era al 64,8% nel secondo trimestre 2022), un obiettivo del 60% per la partecipazione degli adulti all'apprendimento e un obiettivo di ridurre la povertà per 3,2 milioni di persone.
Secondo i dati
Eurostat
, dal 2009 ad oggi il tasso di occupazione italiano ha oscillato tra il picco minimo del 58,9% (raggiunto nel secondo trimestre 2013) e quello massimo del 64,8% (raggiunto nel secondo trimestre 2022). Quello fissato al 73% rappresenta, dunque, un obiettivo senz'altro ambizioso, poiché nettamente più alto rispetto al tasso di occupazione medio registrato in Italia negli ultimi anni
.
Analoghe considerazioni possono essere effettuate con riferimento all'obiettivo di riduzione della povertà. Stando ai dati
Istat
, nel 2021 le famiglie in povertà assoluta in Italia sono state il 7,5% (7,7% nel 2020), per un numero di individui pari a circa 5,6 milioni. L'ambizione di un obiettivo che vede l'Italia impegnata a sottrarre dal rischio di povertà o di esclusione sociale ben 3,2 milioni di persone (su un totale di 15 a livello di UE) pare, dunque, ancora più evidente se lo si legge alla luce dei dati nazionali.
Nel complesso, come può evincersi dalla tabella seguente della Commissione europea, gli obiettivi nazionali considerati nel loro insieme superano l'obiettivo principale dell'UE per quanto riguarda l'occupazione e la riduzione del numero di persone a rischio di povertà o di esclusione sociale, mentre raggiungono quasi l'obiettivo principale dell'UE per quanto riguarda l'apprendimento degli adulti.
[1] Non tiene conto dei contributi della Germania e della Danimarca, che non utilizzano l'indicatore AROPE (vale a dire l'indicatore che misura il numero di persone a rischio di povertà o di esclusione sociale), e di Malta, che esprime il suo obiettivo in punti percentuali di AROPE.
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Le principali misure presentate e/o adottate per l'attuazione del Pilastro
In merito all'attuazione del Pilastro, si segnala che sono state presentate e/o adottate numerose
iniziative, legislative e non, sia nella precedente che nell'attuale legislatura europea.
Molte delle misure già adottate sono finalizzate a
promuovere l'inclusione sociale e a combattere la povertà, come la
Strategia UE sui diritti dei minori e la
Garanzia europea per l'infanzia, le quali intendono garantire che i minori a rischio di povertà e di esclusione sociale abbiano effettivamente accesso a servizi chiave quali l'assistenza sanitaria e l'istruzione, o ancora la
strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030 e la
strategia europea per l'assistenza. In tema di contrasto alla povertà, la Commissione ha anche lanciato una piattaforma europea per la lotta contro la mancanza di una fissa dimora.
Un'iniziativa centrale, adottata allo scopo di garantire condizioni di lavoro eque e prevenire la povertà lavorativa, è la
direttiva (UE) 2022/2041 relativa a
salari minimi adeguati.
La direttiva
non obbliga gli Stati membri a introdurre salari minimi legali,
né fissa un livello comune dei salari minimi in tutta l'UE ma stabilisce, in particolare, che: gli Stati membri in cui sono previsti salari minimi legali dovranno istituire un quadro di
governance solido per la loro determinazione e il loro aggiornamento, che assicuri il coinvolgimento delle parti sociali e la definizione di criteri chiari per la relativa determinazione (tra cui: il potere d'acquisto, tenendo conto del costo della vita; il livello, la distribuzione e il tasso di crescita dei salari; la produttività nazionale); gli Stati membri in cui la copertura della contrattazione collettiva è inferiore all'80% istituiscano un piano d'azione per promuovere la contrattazione collettiva; gli Stati membri raccolgano dati sulla copertura e sull'adeguatezza dei salari minimi e garantiscano che i lavoratori possano accedere alla risoluzione delle controversie e usufruiscano del diritto di ricorso.
Le Istituzioni dell'UE hanno inoltre adottato iniziative volte a
rafforzare i sistemi di protezione sociale degli Stati membri, attraverso una loro modernizzazione, prestando particolare attenzione ai minori e ai gruppi svantaggiati. In quest'ottica, la r
accomandazione sull'accesso alla protezione sociale è volta a migliorare la protezione sociale dei disoccupati, dei lavoratori atipici e dei lavoratori autonomi.
Molte iniziative sono poi finalizzate a
migliorare le condizioni di lavoro, come la
direttiva relativa a condizioni di lavoro trasparenti e prevedibili nell'UE, la
direttiva sulla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da un'esposizione ad agenti cancerogeni o mutageni durante il lavoro o il
quadro strategico dell'UE in materia di salute e sicurezza sul luogo di lavoro 2021-2027, e a
contrastare
la disoccupazione, come la citata iniziativa SURE, la nuova
Garanzia per i giovani, volta a garantire che tutti i giovani di età inferiore a 30 anni ricevano un'offerta qualitativamente valida di lavoro, proseguimento degli studi, apprendistato o tirocinio entro un periodo di quattro mesi dall'inizio della disoccupazione o dall'uscita dal sistema d'istruzione formale, o la raccomandazione relativa a un sostegno attivo ed efficace all'occupazione (EASE) in seguito alla crisi COVID-19 (
C(2021)1372), che fornisce orientamenti per promuovere la creazione di posti di lavoro e le transizioni professionali verso settori in espansione, in particolare quelli digitale e verde.
Tra le iniziative già adottate, si ricordano anche la
direttiva relativa all'equilibrio tra attività professionale e vita familiare, il
regolamento per l'istituzione di un'Autorità europea del lavoro e l'
Agenda per le competenze per l'Europa, nonché, in tema di uguaglianza, la
strategia per la parità di genere 2020-2025 e il
piano d'azione UE contro il razzismo 2020-2025. La Commissione ha altresì adottato un
piano d'azione per l'economia sociale.
Una delle principali iniziative assunte dell'UE per attenuare le drammatiche conseguenze sociali e economiche della pandemia, in particolare al fine di
sostenere l'occupazione, è lo
strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione in un'emergenza (
SURE) che, istituito con il
regolamento (UE) 2020/672, mette a disposizione degli Stati membri
prestiti per un importo massimo di 100 miliardi di euro per far fronte agli aumenti improvvisi della spesa pubblica per il mantenimento dell'occupazione. Per
l'Italia è stato approvato un sostegno finanziario di
27,4 miliardi di euro, il
più alto tra quelli previsti, il quale è già stato interamente erogato.
Sono, invece, tuttora
in corso i
negoziati tra le Istituzioni europee su importanti misure legislative in campo sociale e occupazionale, tra le quali figurano:
Il 28 settembre 2022 la Commissione europea ha anche presentato una
proposta di raccomandazione
del Consiglio relativa a un adeguato
reddito minimo che garantisca un'inclusione attiva. La raccomandazione fornisce agli Stati membri orientamenti sulle modalità per garantire che i propri regimi di reddito minimo siano efficaci nella lotta alla povertà e nella promozione dell'inclusione attiva nella società e nei mercati del lavoro.
Inoltre, nel contesto della citata strategia europea per l'assistenza, è in corso di esame la
proposta di raccomandazione del Consiglio relativa alla
revisione degli obiettivi di Barcellona
in materia di educazione e cura della prima infanzia, che in particolare invita gli Stati membri ad impegnarsi affinché, entro il 2030, almeno il 50% dei bambini di età inferiore ai tre anni e almeno il 96% dei bambini dai 3 anni fino all'età della scuola primaria dell'obbligo partecipi all'educazione e cura della prima infanzia.
Infine, da segnalare a settembre 2022 la Commissione europea ha presentato una
proposta di modifica della direttiva
2099/148/CE sull'
esposizione all'amianto durante il lavoro, intesa a migliorare la protezione dei lavoratori riducendo significativamente il limite di esposizione professionale per l'amianto.
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Le principali misure per l'attuazione del Pilastro preannunciate dalla Commissione europea per il 2023
Nel suo
programma di lavoro per il 2023 la Commissione europea richiama la
necessità di consolidare il modello europeo di economia sociale di mercato e, a tal fine, preannuncia che
adotterà misure volte a dare
attuazione al
piano d'azione del Pilastro europeo dei diritti sociali. Si tratta in particolare delle seguenti:
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L'attività parlamentare della XVIII legislatura
Nel corso della XVIII legislatura
l'XI Commissione (Lavoro pubblico e privato) ha proceduto all'
esame
di diverse iniziative dell'UE collegate all'attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali,
approvando, preso atto degli elementi di conoscenza e valutazione acquisiti nel corso di audizioni,
documenti finali che recano indirizzi per il Governo e che sono stati trasmessi anche alle le Istituzioni europee nel contesto del dialogo politico. Si tratta delle seguenti iniziative:
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