La proposta di legge in esame (A.C. 433) è finalizzata a riconoscere il diritto all'assistenza sanitaria alle persone senza dimora, prive della residenza anagrafica sul territorio nazionale o all'estero.

Attualmente, a legislazione vigente, se un individuo risulti senza iscrizione all'anagrafe comunale perde il diritto fondamentale alla tutela della salute, cessando per esso l'assistenza sanitaria, escluse le prestazioni di emergenza presso i pronto soccorso. Ai sensi dell'articolo 19 della legge istitutiva del SSN, la L. n. 833/1978, infatti, una condizione essenziale per l'utenza dei servizi ASL è la residenza nello stesso territorio dell'azienda sanitaria, situazione che consente, tra le altre cose, la scelta del medico di base (MMG).

La frequenza di tali situazioni in Italia è aumentata anche a causa della crisi economica e sociale, soprattutto a seguito della crisi pandemica dovuta al Covid-19, che ha aggravato le condizioni delle persone che vivono in povertà. La povertà assoluta nel 2021, in base ai dati pubblicati dall'ISTAT a giugno 2022 (v. dati consuntivi 2021) conferma ancora i massimi storici toccati nel 2020, anno d'inizio della pandemia: le famiglie che nel 2021 hanno fatto registrare una condizione di povertà assoluta sono intorno a 1,9 milioni (7,5% del totale da 7,7% nel 2020), pari a circa 5,6 milioni di individui (il 9,4% della popolazione residente).
La percentuale di famiglie che si trovano in povertà assoluta sono il 10% nel Mezzogiorno, 6,7% al Nord e 5,6% al Centro. Sono poi 1,4 milioni i minori in povertà assoluta (il 14,2%), mentre è del 32,4% l'incidenza della povertà assoluta tra i cittadini stranieri residenti (29,3% nel 2020) a confronto con il 7,2% tra gli italiani (7,5% nel 2020).

Il 15 Dicembre 2022, l'ISTAT ha inoltre pubblicato i dati del Censimento permanente della Popolazione al 31 dicembre 2021, rendendo per la prima volta disponibili i dati su alcuni gruppi specifici di popolazione, tra cui le persone "senza tetto" e "senza fissa dimora". Questi ultimi sono in un numero di 96.197, in maggioranza uomini, di cui il 38% cittadini stranieri, provenienti in oltre la metà dei casi dal continente africano. Le persone senza tetto e senza fissa dimora censite risultano iscritte all'anagrafe di 2.198 comuni italiani, che si concentrano per il 50% in 6 comuni a più alta intensità: Roma (23%), Milano (9%), Napoli (7%), Torino (4,6%), Genova (3%) e Foggia (3,7%). La fio.PSD, la Federazione Italiana Organismi per le Persone Senza Dimora e la Caritas italiana hanno peraltro censito le persone senza dimora in un numero di 50.724 (47.648 nel 2011).

Secondo l'Osservatorio della fio.PSD, la rilevazione pubblicata dall'ISTAT permetterebbe di dare visibilità e riconoscimento anche a segmenti di popolazione che tendono a essere difficilmente tracciabili da un punto di vista statistico, pur presentando i dati pubblicati una fotografia parziale dell'estensione e caratterizzazione del fenomeno della grave marginalità nel nostro Paese, in quanto rilevazioni basate su criteri esclusivamente amministrativi. 

Lo stesso censimento identifica, per la prima volta e con maggior dettaglio, le convivenze anagrafiche e le cosiddette «popolazioni speciali», costituite da persone senza tetto, senza dimora e da coloro che vivono nei campi attrezzati e negli insediamenti tollerati o spontanei. Un aggregato, secondo i dati ISTAT, di oltre 500.000 persone.
  Pur essendo la povertà assoluta un fenomeno sempre più diffuso, la conoscenza del mondo dei senza dimora presenta diverse problematiche trattandosi di un fenomeno mutevole nel tempo e composto di persone che vivono una condizione di estrema marginalità dal punto di vista relazionale e comunicativo. L'obiettivo è pertanto di colmare un vuoto di tutela che contrasta con i principi garantiti dagli articoli 3 (parità) e 32 (diritto alla salute) della Costituzione e con i princìpi ispiratori della stessa legge n. 833 del 1978 istitutiva del Sistema sanitario nazionale, in base ai quali l'assistenza sanitaria deve essere garantita a tutti coloro che risiedono o dimorano nel territorio della Repubblica, senza distinzione di condizioni individuali o sociali. 
  Attualmente solo due Regioni, l'Emilia-Romagna (legge regionale 29 luglio 2021, n. 10) e la Puglia (legge regionale 30 novembre 2021, n. 44) assicurano il diritto all'assistenza sanitaria territoriale alle persone senza dimora attraverso l'assegnazione di un medico di base.  In base alla relazione illustrativa del provvedimento, altre Regioni hanno aperto la trattazione della questione, come Liguria, Piemonte, Lombardia, Veneto, Toscana, Lazio e Abruzzo.

La proposta di legge in esame si compone di 6 articoli.
  

L'articolo 2 interviene con una modifica all'articolo 19, comma 3, della richiamata L. n. 833/1978 che istituisce il SSN. La norma attualmente prevede (comma 3), tra l'altro, che gli utenti del servizio sanitario nazionale siano iscritti in appositi elenchi periodicamente aggiornati presso l'unità sanitaria locale nel cui territorio hanno la residenza. Con un periodo aggiunto al comma 3 citato viene stabilito che le persone senza dimora, prive della residenza anagrafica nel territorio nazionale o all'estero,  hanno diritto ad iscriversi negli elenchi relativi al territorio regionale in cui si trovano.

Con riferimento alla definizione di "persone senza fissa dimora" e alla possibilità della loro iscrizione anagrafica si sottolinea che nell'ordinamento nazionale si individuano come soggetti che vivono una situazione di disagio abitativo raggruppate in quattro categorie: senza tetto, senza casa, sistemazione insicura, sistemazione inadeguata.

In particolare, una persona è considerata senza dimora quando versa in uno stato di povertà materiale e immateriale, che è connotato dal forte disagio abitativo, cioè dall'impossibilità o incapacità di provvedere autonomamente al reperimento e al mantenimento di un'abitazione in senso proprio. Facendo riferimento alla tipologia ETHOS (European Typology on Homelessness and Housing Exclusion), così come elaborata dall'Osservatorio europeo sull'homelessness, nella definizione rientrano tutte le persone che: vivono in spazi pubblici (per strada, baracche, macchine abbandonate, roulotte, capannoni); vivono in un dormitorio notturno e/o sono costretti a trascorrere molte ore della giornata in uno spazio pubblico (aperto); vivono in ostelli per persone senza casa/sistemazioni alloggiative temporanee; vivono in alloggi per interventi di supporto sociale specifici (per persone senza dimora singole, coppie e gruppi). Sono escluse tutte le persone che: vivono in condizione di sovraffollamento; ricevono ospitalità garantita da parenti o amici; vivono in alloggi occupati o in campi strutturati presenti nelle città (v. Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Linee di indirizzo per il contrasto alla grave emarginazione adulta, 2015).

 

La legge anagrafica dispone che nell'anagrafe della popolazione residente sono registrate, oltre le posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze che hanno fissato nel comune la residenza, anche le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel comune il proprio domicilio, come previsto dal comma 3, art. 1, della legge 1228/1954 sull'ordinamento delle anagrafi della popolazione residente.

La medesima legge anagrafica, modificata sul punto dalla legge 94/2009, prevede che - ai fini dell'adempimento dell'obbligo per chiunque di chiedere la iscrizione nell'anagrafe del comune di dimora abituale - la persona che non ha fissa dimora si considera residente nel comune dove ha stabilito il proprio domicilio. La persona stessa, al momento della richiesta di iscrizione, è tenuta a fornire all'ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l'effettiva sussistenza del domicilio. In mancanza del domicilio, si considera residente nel comune di nascita. Inoltre, è istituito, presso il Ministero dell'interno un apposito registro nazionale delle persone che non hanno fissa dimora (legge 1228/1954 sull'ordinamento delle anagrafi della popolazione residente, articolo 2, commi 3 e 4).

In attuazione di tale ultima disposizione, il Ministro dell'interno ha adottato il decreto 6 luglio 2010 recante le modalità di funzionamento del registro delle persone senza fissa dimora.