Interventi per il settore ittico

6 giugno 2023
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Le proposte di legge in esame, A.C. 747 e A.C. 856, composte rispettivamente di 21 e di 22 articoli, sono finalizzate ad introdurre interventi di carattere normativo nel settore ittico, attraverso deleghe al Governo volte a riordinare e semplificare il medesimo settore, nonché a prevedere misure di politiche sociali nel settore della pesca professionale. Esse presentano un contenuto analogo; pertanto saranno esaminate congiuntamente.

L'articolo 1, composto di un solo comma, definisce le finalità e l'ambito di applicazione delle proposte di legge in esame, consistenti nel: a) sostenere e promuovere la nascita di nuove imprese nell'acquacoltura; b) incentivare una gestione razionale e sostenibile e nell'incremento delle risorse ittiche; c) sostenere le attività della pesca marittima professionale e dell'acquacoltura di rilevanza nazionale; d) assicurare un efficace sistema di relazioni tra lo Stato e le Regioni per garantire la piena coesione delle politiche in materia di pesca e di acquacoltura nel rispetto degli orientamenti e degli indirizzi di competenza dell'Unione europea.

In merito alla questione della sostenibilità delle risorse ittiche, si ricorda che lo scorso 21 febbraio la Commissione UE ha presentato un Piano d'azione per proteggere e ripristinare gli ecosistemi marini per una pesca sostenibile e resiliente nell'ambito di un pacchetto di misure volte a migliorare la sostenibilità del settore della pesca e dell'acquacoltura. Per un approfondimento su questa tematica si veda il dossier redatto dall'Ufficio Rapporti con l'Unione Europea della Camera dei deputati.

L'articolo 2 reca una delega al Governo per il riordino, la semplificazione e l'aggiornamento della normativa in materia di pesca e acquacoltura, prevedendo l'adozione di uno o più decreti legislativi entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore delle proposte di legge in esame, i quali raccolgano in un testo unico le norme vigenti in materia di pesca e di acquacoltura. Sono quindi enumerati specifici princìpi e criteri direttivi per l'adozione dei suddetti decreti legislativi, prevedendo altresì il parere delle competenti Commissioni parlamentari.

L'articolo 3 reca modifiche all'inquadramento previdenziale dei marittimi operanti su imbarcazioni da pesca inferiori alle 10 tonnellate, aggiungendo, a tal fine, il comma 1-bis all'art. 1 della legge 13 marzo 1958, n. 250, nel quale si stabilisce che coloro che svolgono l'attività di pesca come attività lavorativa esclusiva o prevalente (con esclusione dei pescatori autonomi) possono beneficiare dei trattamenti previsti dall'art. 1 della legge n. 250 del 1958 oppure optare per il regime previdenziale previsto dalla legge n. 413 del 1984.

L'articolo 4 della pdl A.C. 747 estende al comma 1 l'applicabilità della disciplina prevista dall'art. 1, comma 1 della legge 13 marzo 1958, n. 250 nei confronti dei marittimi di cui all'art. 115 del codice della navigazione che esercitano la pesca quale esclusiva e prevalente attività lavorativa e che siano associati in qualità di soci di cooperative di pesca. Il comma 2  prevede che gli obblighi contributivi derivanti dalla disciplina sopra esposta siano a carico delle cooperative di pesca. Il comma 3 fa salvi i contributi  versati dai soci delle cooperative di pesca prima dell'entrata in vigore della proposta di legge in esame. Il comma 4 - che corrisponde all'unico comma dell'art. 4 della pdl A.C. 856 - reca una modifica all'art. 1, commi 515 e 516, della legge 160 del 2019  estendendo anche ai lavoratori dipendenti dalle imprese adibite alle acque interne la corresponsione dell'indennità ivi prevista.

L'articolo 5 istituisce, nello stato di previsione del Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste  (MASAF) - con una dotazione finanziaria iniziale di 3 milioni di euro - il Fondo per lo sviluppo della filiera ittica. Esso è  destinato a finanziare: la stipula di convenzioni con le associazioni nazionali di categoria o con i consorzi da queste istituiti; la ricerca scientifica e tecnologica applicata alla pesca marittima; erogazione di incentivi per la costituzione di imprese che pongano in relazione la filiera ittica con settori industriali ecosostenibili;  lo svolgimento di campagne di educazione alimentare e di promozione di consumo della pesca marittima; interventi per migliorare l'accesso al credito; programmi di formazione professionale e misure per migliorare la sicurezza e la salute del personale imbarcato; progetti per la tutela e lo sviluppo sostenibile delle risorse ittiche autoctone; progetti rivolti alla salvaguardia dell'habitat marino; progetti indirizzati alla promozione del pescaturismo e dell'ittiturismo; progetti volti alla creazione di marchi e all'ottenimento di certificazioni; campagne di pesca sperimentali; promozione della parità di genere nell'intera filiera ittica.

La definizione dei criteri e delle modalità di accesso ai finanziamenti concessi con le risorse del Fondo è demandata ad un decreto del Ministro dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste da adottarsi d'intesa, con la Conferenza Stato-Regioni, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della proposta di legge in esame.

L'articolo 6 apporta due modifiche al decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 154, recante norme per la modernizzazione del settore della pesca e dell'acquacoltura, al fine di promuovere la cooperazione e l'associazionismo. 

L'articolo 7 aggiunge, i settori della pesca e dell'acquacoltura al già previsto settore agricolo, relativamente all'esenzione dall'imposta di bollo per le domande, gli atti e la documentazione finalizzati alla concessione di aiuti europei e nazionali e a prestiti agrari di esercizio, di cui all'art. 21-bis dell'Allegato B, annesso al decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972 n. 642  sull'imposta di bollo. 

L'articolo 8 interviene sulla tariffa annessa al decreto del Presidente della Repubblica del 26 ottobre 1972, n. 641 (art. 8 Licenza per la pesca professionale marittima) prevedendo che la tassa di concessione governativa ivi prevista sia dovuta ogni otto anni, indipendentemente dalla scadenza indicata nella licenza di pesca. Si dispone che la tassa è, altresì, dovuta, prima della scadenza degli otto anni, soltanto nei casi di variazioni sostanziali della licenza di pesca che comportino l'adozione di un nuovo atto amministrativo. Si prevede che, ferma restando la scadenza prevista della licenza, la tassa di concessione governativa sulla licenza di pesca non sia dovuta in caso di cambio di armatore, qualora il passaggio avvenga tra la cooperativa di pesca o impresa di pesca ed i suoi soci o viceversa, nonché fra soci appartenenti alla medesima cooperativa di pesca, durante il periodo di vigenza della licenza. Il comma 2 dispone che, con decreto del Ministro dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, da adottarsi, sentita la Conferenza Stato-Regioni, entro 60 giorni dall'entrata in vigore del presente provvedimento, siano stabilite le modalità per il rilascio delle licenze di pesca, le modifiche e i rinnovi, i criteri di valutazione, le variazioni sostanziali di cui sopra che comportano il rilascio di una nuova licenza, le procedure ed i termini relativi. Il comma 3 prevede che, in tutti i casi di rilascio di una nuova licenza di pesca o di semplice rinnovo, nelle more della conclusione del relativo procedimento amministrativo, il soggetto che ha presentato l'istanza, redatta ai sensi delle norme vigenti in materia, sia temporaneamente abilitato all'esercizio dell'attività di pesca.

L'articolo 9 esclude la tassa di concessione governativa per gli apparecchi televisivi detenuti a bordo di natanti adibiti alla attività di pesca prevista dall'art. 17 della tariffa annessa al decreto del Presidente della Repubblica del 26 ottobre 1972, n. 641.

L'articolo 10 prevede che gli imprenditori ittici e gli acquacoltori, singoli o associati, possano vendere direttamente al consumatore finale i prodotti provenienti dall'esercizio della propria attività nel rispetto della disciplina vigente in materia  (comma 1); il comma 2 prevede che non possono esercitare l'attività di vendita diretta gli imprenditori ittici e dell'acquacoltura e gli amministratori di persone giuridiche che abbiano riportato, nell'espletamento delle funzioni, condanne con sentenza passata in giudicato per reati in materia di igiene e sanità o di frode; il comma 3 sostituisce la lettera g) dell'articolo 4, comma 2, del decreto legislativo n. 114 del 1998 (la quale individua un insieme di soggetti ai quali non si applica la normativa sul commercio introdotta dal medesimo decreto), prevedendo che l'esclusione si applichi anche agli imprenditori ittici e dell'acquacoltura che vendono prodotti provenienti dall'esercizio della propria attività.

L'articolo 11 autorizza il Governo ad emanare un regolamento di delegificazione, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, al fine di disciplinare le modalità di indicazione al consumatore finale della data di cattura dei prodotti ittici.

L'articolo 12 statuisce, al comma 1, che gli esercenti di attività alberghiere e di ristorazione possono fornire al consumatore un'informazione completa e trasparente sui prodotti della pesca e dell'acquacoltura distribuiti e somministrati, in base a quanto previsto dal Regolamento (UE) n. 1379/2013. Al comma 2, si demanda ad un decreto adottato dal Ministro dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, da adottarsi, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze e sentita la Conferenza Stato-Regioni, entro 60 giorni dall'entrata in vigore del presente provvedimento, la definizione delle modalità di divulgazione delle informazioni dirette ai consumatori.

L'articolo 13 modifica l'articolo 2, comma 339, della legge 24 dicembre 2007 n. 244, il quale disciplina la rappresentanza delle associazioni della pesca nelle Commissioni di riserva delle aree marine protette, sostituendo, in particolare, l'Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare (ICRAM), con l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e prevedendo la possibilità, riconosciuta alla commissione di riserva, di acquisire pareri esterni.

L'articolo 14 prevede che la Commissione consultiva centrale della pesca e dell'acquacoltura (non più operativa e le cui competenze sono state trasferite al Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste in base a quanto previsto dal comma 20 dell'articolo 12 del decreto-legge n. 95/2012), svolga le funzioni di cui all'articolo 3 del decreto-legislativo n. 154 del 2004, senza alcun onere a carico del bilancio dello Stato e senza compensi ai componenti della Commissione.

L'articolo 15, sostituendo l'art.9 del decreto legislativo 154 del 2004, prevede che il Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste definisca gli indirizzi di ricerca in materia di pesca e acquacoltura finalizzati a sostenere il conseguimento degli obiettivi previsti dal Programma nazionale triennale della pesca e dell'acquacoltura. In particolare, i commi 3, 4 e 5 disciplinano la composizione e le competenze del Comitato per le ricerca applicata alla pesca e all'acquacoltura.

L'articolo 16, sostituisce l'art. 10 del D.lgs 154 del 2004 e reca disposizioni relative all'istituzione di Commissioni consultive locali per la pesca marittima e l'acquacoltura presso le Capitanerie di porto, disciplinandone, tra l'altro, la composizione.

L'articolo 17 dispone che un provvedimento amministrativo del Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste disciplini l'eventuale incremento annuo del contingente di cattura di tonno rosso assegnato all'Italia dall'Unione europea, in funzione  del principio di stabilità relativa, del contemperamento con il principio di equità nel riparto del contingente nazionale, del principio di trasparenza e della necessità di incentivare l'impiego di sistemi di pesca  selettivi e a ridotto impatto sull'ecosistema, secondo le previsioni dell'articolo 8 del Regolamento (UE) 14 settembre 2016 n. 2016/1627. Si prevede che il Ministro delle Politiche agricole, alimentari e forestali (rectius dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste) promuove una filiera italiana di produzione del tonno rosso idonea a valorizzare la risorsa e a favorire l'occupazione, la cooperazione e l'economia di impresa.

Con riferimento al primo comma, si valuti l'opportunità di specificare, ai sensi dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988, a quale tipologia di provvedimento si intende fare riferimento.

L'articolo 18 dispone che, al fine di adeguare i limiti di abilitazione del personale imbarcato per tenere conto delle nuove tecnologie di ausilio alla navigazione installate a bordo delle navi da pesca, il marinaio autorizzato alla pesca possa assumere il comando di navi di stazza lorda non superiore a 200 tonnellate, addette alla pesca mediterranea in qualsiasi zona; a tal fine, si autorizza il Governo a modificare l'articolo 257 del decreto del Presidente della Repubblica 15 febbraio 1952, n. 328 (Regolamento di esecuzione del codice della navigazione).

L'articolo 19 interviene, integrandola, sulla disciplina vigente in materia di intese di filiera prevista dall'art. 9 del decreto legislativo n. 102 del 2005 estendendola anche ai prodotti della pesca e dell'acquacoltura.

L'articolo 20 della pdl A.C. 856, introduce, all'art. 8 del decreto legislativo 9 gennaio 2012, n. 4, il comma 1-bis, il quale prevede una particolare ammenda quale sanzione per la cattura della Lithophaga litophaga (cosiddetto dattero di mare).

L'articolo 20 della pdl A.C. 747 e l'articolo 21 della pdl A.C. 856 stabiliscono la copertura finanziaria del provvedimento in esame.

L'articolo 21 della pdl A.C. 747 e l'articolo 22 della pdl A.C. 856 recano la clausola di salvaguardia, prevedendo che le disposizioni del progetto di legge in esame siano applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano, compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

Si osserva che i riferimenti temporali contenuti nella pdl A.C. 757 agli articoli 3, 5, 7, 8, 9 e 20 - essendo riferiti al 1° gennaio 2023 (o, più in generale, all'anno 2023) - dovrebbero essere aggiornati.

Relazioni allegate o richieste

Le proposte di legge in esame sono entrambe corredate di apposita Relazione Illustrativa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La pesca costituisce materia oggetto della potestà legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., sulla quale, tuttavia, per la complessità e la polivalenza delle attività in cui si estrinseca, possono interferire più interessi eterogenei, taluni statali, talaltri regionali, con riflessi sulla ripartizione delle competenze legislativa ed amministrativa. Per loro stessa natura, talune attività e taluni aspetti riconducibili all'attività di pesca non possono, infatti, che essere disciplinati dallo Stato, atteso il carattere unitario con cui si presentano e la conseguente esigenza di una loro regolamentazione uniforme.
A ciò va aggiunto che per quegli aspetti, pur riconducibili in qualche modo all'attività di pesca, che sono connessi a materia di competenza concorrente tra Stato e Regioni (tutela della salute, alimentazione, tutela e sicurezza del lavoro, commercio con l'estero, ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione delle imprese per il settore produttivo della pesca, porti, previdenza complementare e integrativa, governo del territorio) sussiste la potestà legislativa statale nella determinazione dei principi fondamentali, ai quali il legislatore regionale, nel dettare la disciplina di dettaglio, deve attenersi.

La giurisprudenza costituzionale, pronunciandosi sull'assetto del riparto delle competenze legislative tra Stato e le regioni dopo la riforma del Titolo V, ha rilevato che nella materia "pesca" è riscontrabile la sussistenza di una generale promozione della funzione di razionalizzazione del sistema ittico in ragione dei principi di sviluppo sostenibile e di pesca responsabile, al fine di coniugare le attività economiche di settore con la tutela dell'ambiente e degli ecosistemi (sentenze n 370 del 2003 e n. 231 del 2005).
Se, quindi, la materia è considerata oggetto della potestà legislativa residuale delle regioni, la complessità e la rilevanza delle attività in cui essa si estrinseca giustifica l'intervento statale.
La Corte ha, quindi, ritenuto che assume, in definitiva, peculiare rilievo l'applicazione del principio di prevalenza tra le materie interessate e di quello, fondamentale, di leale collaborazione, che si sostanzia in momenti di reciproco coinvolgimento istituzionale e di necessario coordinamento dei livelli di governo statale e regionale.
In particolare, con la sentenza n. 213 del 2006, la Corte ha ribadito (riprendendo quanto affermato nella sentenza n. 370 del 2003) l'impossibilità di ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa all'ambito di applicazione affidato alla legislazione residuale delle Regioni «per il solo fatto che tale oggetto non sia immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei commi secondo e terzo dell'art. 117 Cost.». D'altro canto, la complessità della realtà sociale da regolare comporta che di frequente le discipline legislative non possano essere attribuite nel loro insieme ad un'unica materia, perché concernono posizioni non omogenee ricomprese in materie diverse sotto il profilo della competenza legislativa; «in siffatti casi di concorso di competenze deve, pertanto, farsi applicazione, secondo le peculiarità dell'intreccio di discipline, del criterio della prevalenza di una materia sull'altra e del principio di leale cooperazione» (sentenza n. 231 del 2005).

Analisi di impatto di genere

Le proposte di legge in esame sono finalizzate ad introdurre interventi normativi nel settore ittico con particolare riferimento all'inserimento di misure di politiche sociali nel settore della pesca professionale. Ai fini della valutazione dell'impatto di genere delle disposizioni in commento, si segnalano:

- l'articolo 2, comma 2, lett. g) che individua tra i criteri direttivi - cui devono essere informati i decreti legislativi da emanarsi ai sensi dello stesso art. 2- la promozione dell'occupazione femminile a bordo delle imbarcazioni da pesca;

- l'articolo 5, comma 2,  lett. n), che prevede, tra le finalità del costituendo Fondo per lo sviluppo della filiera ittica, che lo stesso Fondo promuova la parità di genere nell'ambito dell'intera filiera ittica.

Da uno studio del 2019 condotto dal JRC (Centro comune di ricerca) della Commissione Europea, emerge che quello della pesca non è un settore in cui la partecipazione delle donne registra condizioni di parità rispetto agli uomini. Tale studio rileva, infatti, che, in tutta l'Unione europea ci sono circa 147.400 persone che prestano la propria attività lavorativa sui pescherecci ma di queste solo il 3,8 per cento di loro è donna. E' invece nell'industria della lavorazione e della trasformazione del pesce che la presenza e la manodopera femminile raggiungono  la parità di genere, con il 48% degli addetti rappresentati da donne.

In ambito nazionale, secondo i dati elaborati da Unioncamere nel X Rapporto sull'economia del mare (2022), alla fine del 2021 le imprese femminili "blu" erano oltre 49.000, pari al 21,9% del totale delle imprese dell'economia del mare, un peso leggermente inferiore rispetto a quanto rilevato per il sistema economico nel suo complesso (22,1%). Analizzando l'incidenza delle imprese femminili nei settori della Blue Economy, la filiera ittica detiene un totale di 5.842  imprese (17,4%) e a livello di ripartizione territoriale, il numero maggiore di imprese femminili opera nel Mezzogiorno con 2.664 unità (a fronte di una presenza pari a 2.115 imprese nel Nord Italia e a 1.062 imprese al Centro). I tassi di "femminilizzazione" più elevati si riscontrano nel Mezzogiorno nei settori delle attività ricreative e sportive, nelle attività di ricerca e tutela ambientale, in quelle della movimentazione di merci e passeggeri e nella filiera della cantieristica. Nel Nord Italia si registra una maggiore presenza femminile nella filiera ittica, nei servizi di alloggio e ristorazione e nell'industria delle estrazioni marine.

In una prospettiva più ampia, si ricorda, inoltre, che il 2022 è stato dichiarato dalla FAO l'anno della pesca artigianale e dell'acquacoltura. Secondo i dati diffusi dalla stessa organizzazione su oltre 120 milioni di persone che nel mondo dipendono dalla pesca, 116 milioni vivono in Paesi in via di sviluppo. Di questi, più del 90% lavorano nell'ambito della pesca su piccola scala, con il 50% della forza lavoro composto da donne.Circa 45 milioni di donne partecipano quindi alla pesca su piccola scala. In altre parole, quattro pescatori e lavoratori della pesca su dieci sono donne. Ed il loro ruolo è tanto più importante in considerazione del fatto che il pesce fornito dai pescatori artigianali è essenziale per una dieta sana e fornisce proteine e micronutrienti. Nel celebrare l'anno 2022, la Fao ha identificato sette messaggi chiave che sintetizzano le sfide ambientali, economiche e sociali di cui tener conto. Tra questi si menziona, in particolare, il sesto messaggio (women and a changing tide) che ha come obiettivo il riconoscimento dell'uguaglianza tra donne e uomini nella pesca artigianale e nell'acquacoltura. Come osservato dalla Fao (Globefish Research Programme The role of women in the seafood industry) le donne nonostante costituiscano una percentutale elevata dei lavoratori nei settori della acquacoltura, nella lavorazione artigianale e industriale, nella manutenzione delle attrezzature e nella vendita di pesce al dettaglio, non assumono, se non raramente, posizioni di leadership: cio' è determinato non dalla mancanza di qualifiche da parte delle donne bensì, specie nei paesi in via di sviluppo, da tradizioni culturali e convenzioni sociali e dalla assenza di leggi che riconoscano e tutelino il ruolo delle donne in questo settore economico. E' soltanto in un'ottica di gestione sostenibile della pesca che possono migliorare le condizioni delle donne- osserva la Fao - in quanto essa praticandosi per lo più in zone più vicine alla costa può consentire una maggiore possibilità di partecipazione del genere femminile alle attività di pesca.