XIX LEGISLATURA

 

Disposizioni per il contrasto all'antisemitismo

 

AA.C. 2376, 2383 e 2830

 

Schede di lettura

 

n. 603

 

15 aprile 2026

 

 

 

 

 

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Progetti di legge n. 603

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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AC0477.docx

 

 

I N D I C E

 

A.C. 2830 (Disposizioni per il contrasto all’antisemitismo e per l’adozione della definizione operativa di antisemitismo) approvato dal Senato

§  Articolo 1 (Definizione) 5

§  Articolo 2 (Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo) 10

§  Articolo 3 (Linee di azione per la Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo) 11

§  Articolo 4 (Coordinatore nazionale per la lotta contro l’antisemitismo) 16

§  Articolo 5 (Clausola di invarianza finanziaria) 19

A.C. 2376 e A.C. 2383 (Definizione della nozione di «antisemitismo» e disposizioni per il contrasto degli atti di antisemitismo)

§  A.C. 2376 e A.C. 2383 (Definizione della nozione di «antisemitismo» e disposizioni per il contrasto degli atti di antisemitismo) 23

Allegato

§  UE e ANTISEMITISMO  (a cura del Servizio per i Rapporti con l’Unione Europea)) 31

§  L’adozione della definizione da parte dell’UE. 31

§  Diritto primario dell’UE. 34

§  Diritto derivato dell’UE. 34

§  Dati statistici sull’antisemitismo nell’Unione europea. 37

 

 

A.C. 2830
(Disposizioni per il contrasto all’antisemitismo e per l’adozione della definizione operativa di antisemitismo)
approvato dal Senato

 

Articolo 1
(Definizione)

 

 

 

 

Il comma 1 prevede che la Repubblica italiana, dando attuazione al principio di uguaglianza dell’articolo 3 della Costituzione, ripudi ogni forma di antisemitismo, promuova azioni per contrastarne qualsiasi espressione e ostacoli la diffusione del pregiudizio antisemita, facendo comunque salve la libertà di critica politica, di espressione del pensiero, di riunione e di associazione.

 

Il comma 2 stabilisce che, in attuazione della risoluzione 201/2692 del Parlamento europeo del 1° giungo 2017 sulla lotta contro l’antisemitismo (su cui v. il contributo in appendice per approfondimenti) e riconosciuta l’unicità storica del fenomeno, venga adottata la definizione operativa di antisemitismo formulata dall’Assemblea plenaria dell’IHRA (Alleanza internazionale per la memoria dell’Olocausto) il 26 maggio 2016, compresi i relativi indicatori. In base a tale definizione, l’antisemitismo viene identificato come “una determinata percezione degli Ebrei che può essere espressa come odio nei loro confronti, le cui manifestazioni, di natura verbale o fisica, sono dirette verso le persone ebree e non ebree, i loro beni, le istituzioni della comunità e i luoghi di culto ebraici”.

 

La definizione operativa di antisemitismo dell’IHRA [1]

 

L’Alleanza internazionale per la memoria dell’Olocausto (International Holocaust Remembrance Alliance - IHRA) è un’organizzazione intergovernativa fondata nel 1998, composta da 35 Stati membri, tra cui l’Italia, con il mandato di rafforzare e promuovere l’educazione, la memoria e la ricerca sull’Olocausto.

Il 26 maggio 2016, nella riunione plenaria svoltasi a Bucarest, l’IHRA ha adottato la seguente definizione operativa, indicata comunque come di natura non giuridicamente vincolante: «l’antisemitismo è una certa percezione degli ebrei che può essere espressa come odio per gli ebrei. Manifestazioni di antisemitismo verbali e fisiche sono dirette verso gli ebrei o i non ebrei e/o alle loro proprietà, verso istituzioni comunitarie ebraiche ed edifici utilizzati per il culto».

A corredo della definizione, l’IHRA ha fornito, a titolo chiarificatore e non esaustivo, undici esempi di comportamenti contemporanei che possono essere considerati antisemiti, tra cui:

•   «incitare, sostenere o giustificare l’uccisione di ebrei o danni contro gli ebrei in nome di un’ideologia radicale o di una visione religiosa estremista»;

•   «fare insinuazioni mendaci, disumanizzanti, demonizzanti o stereotipate degli ebrei come individui o del loro potere come collettività – per esempio, specialmente ma non esclusivamente, il mito del complotto ebraico mondiale o degli ebrei che controllano i mezzi di comunicazione, l’economia, il governo o altre istituzioni all’interno di una società»

•   «accusare gli ebrei come popolo responsabile di reali o immaginari crimini commessi da un singolo ebreo o un gruppo di ebrei, o persino da azioni compiute da non ebrei»;

•   «negare il fatto, la portata, i meccanismi (per esempio le camere a gas) o l’intenzione del genocidio del popolo ebraico per mano della Germania Nazionalsocialista e dei suoi seguaci e complici durante la Seconda Guerra Mondiale»; • «accusare gli ebrei come popolo o Israele come stato di essersi inventati l’Olocausto o di esagerarne i contenuti»;

•   «accusare i cittadini ebrei di essere più fedeli a Israele o a presunte priorità degli ebrei nel mondo che agli interessi della loro nazione»;

•   «negare agli ebrei il diritto dell’autodeterminazione, per esempio sostenendo che l’esistenza dello Stato di Israele è una espressione di razzismo»;

•   «applicare due pesi e due misure nei confronti di Israele richiedendo un comportamento non atteso da o non richiesto a nessun altro stato democratico»;

•   «usare simboli e immagini associati all’antisemitismo classico (per esempio l’accusa del deicidio o della c.d. calunnia del sangue) per caratterizzare Israele o gli israeliani»;

•   «fare paragoni tra la politica israeliana contemporanea e quella dei Nazisti;

•   «considerare gli ebrei collettivamente responsabili per le azioni dello Stato di Israele» [2] .

Tale definizione di antisemitismo è stata raccolta dal Parlamento europeo, che, con la Risoluzione n. 2692 del 1° giugno 2017 sulla lotta contro l’antisemitismo, ha invitato gli Stati membri, le Istituzioni e le agenzie dell’Unione europea ad adottare la definizione operativa dell’IHRA, anche considerato che negli ultimi anni il numero degli episodi di antisemitismo verificatisi negli Stati membri dell’Unione europea è significativamente aumentato.

Nel 2021, la Commissione europea e l’IHRA, con il supporto della presidenza tedesca del Consiglio dell’Unione Europea, hanno pubblicato un manuale per l’uso pratico della definizione operativa di antisemitismo, che ha fornito una panoramica delle buone pratiche adottate dalle organizzazioni internazionali, dalle amministrazioni nazionali, dalla società civile e dalle comunità ebraiche di tutta Europa. Le 35 buone pratiche spaziano dalla formazione delle autorità di contrasto alla registrazione e segnalazione degli incidenti. Il manuale - destinato ad una vasta gamma di attori, come Stati, società civile e organizzazioni per i diritti umani - include inoltre 22 casi documentati di incidenti di antisemitismo verificatisi in Europa che sottolineano la pertinenza della definizione operativa di antisemitismo nel valutare le manifestazioni del fenomeno.

Sempre nel 2021, l’UE ha adottato la prima Strategia per la lotta all’antisemitismo e la promozione della vita ebraica (2021-2030), con l’obiettivo di porre l’Unione alla guida della lotta globale contro l’antisemitismo, integrando le misure adottate all’interno degli Stati membri con gli sforzi internazionali in tre ambiti fondamentali: 1) la prevenzione e lotta di tutte le forme di antisemitismo; 2) la protezione e promozione della vita ebraica nell’Unione; l’istruzione, 3) la ricerca e la memoria dell’Olocausto. Le azioni previste dalla Strategia includono: contrastare l’antisemitismo online, fornire finanziamenti per la tutela degli spazi pubblici e dei luoghi di culto, istituire un centro di ricerca europeo sull’antisemitismo e la vita ebraica e creare una rete di siti "in cui si è consumato l’Olocausto".

Nel 2024 è stata pubblicata la prima relazione sui progressi compiuti nell’ambito della Strategia 2021-2030, elaborata in un momento di drammatico peggioramento dei livelli di antisemitismo nell’UE a seguito della guerra a Gaza. Fra le altre cose, la relazione rileva che: 23 Stati membri hanno elaborato strategie nazionali contro l’antisemitismo; 20 Stati membri hanno nominato un inviato speciale o un coordinatore nazionale per la lotta all’antisemitismo; 25 Stati membri hanno adottato la definizione operativa di antisemitismo dell’IHRA [3] .

 

Un’alternativa alla definizione IHRA è stata proposta nel 2021 da un gruppo di studiosi internazionali, esperti di storia dell'Olocausto, di studi ebraici e di studi sul Medio Oriente, con la pubblicazione della c.d. Dichiarazione di Gerusalemme. La definizione di antisemitismo elaborata è la seguente: «L'antisemitismo è discriminazione, pregiudizio, ostilità o violenza contro gli ebrei in quanto ebrei (o contro le istituzioni ebraiche in quanto ebraiche)».

Si riporta, in traduzione italiana, il testo delle linee guida della Dichiarazione di Gerusalemme.

«A. Generali

1.  «È razzista “essenzializzare” (trattare un tratto caratteriale come innato) o fare generalizzazioni negative indiscriminate su una data popolazione. Quel che è vero per il razzismo in generale è vero in particolare per l’antisemitismo».

2.  «Quel che è peculiare nell’antisemitismo classico è l’idea che gli Ebrei siano legati alle forze del male. Questo sta al centro di molte fantasie antiebraiche, come l’idea di una cospirazione ebraica nella quale “gli Ebrei” possiedono un potere nascosto che usano per promuovere la loro agenda collettiva a spese degli altri popoli. Questo collegamento tra gli Ebrei e il male continua nel presente: nella fantasia che “gli Ebrei” controllino i governi con una “mano nascosta”, che possiedano banche, controllino i media, agiscano come “uno stato nello stato” e siano responsabili della diffusione di malattie (come il Covid-19). Tutte queste caratteristiche possono essere strumentalizzate da diverse (e anche antagonistiche) cause politiche».

3.  «L’antisemitismo si può manifestare con parole, immagini e azioni. Esempi di antisemitismo a parole includono affermazioni del tipo: tutti gli Ebrei sono ricchi, intrinsecamente avari o antipatriottici. Nelle caricature antisemite, gli Ebrei sono spesso rappresentati come grotteschi, con grandi nasi e sono associati alla ricchezza. Esempi di atti antisemiti sono: aggredire qualcuno solo perché ebreo/ebrea, attaccare una sinagoga, imbrattare con svastiche le tombe ebraiche, o rifiutare di assumere o promuovere qualcuno perché ebreo».

4.  «L’antisemitismo può essere diretto o indiretto, esplicito o criptico. Per esempio, “I Rothschild controllano il mondo” è un’affermazione velata sul presunto potere degli “Ebrei” sulle banche e sulla finanza internazionale. Ugualmente, ritrarre Israele come il male supremo o esagerare grossolanamente la sua reale influenza può essere un modo criptico di ‘razzializzare’ e stigmatizzare gli Ebrei. In molti casi identificare questi “discorsi in codice” dipende dal contesto, tenendo conto di queste linee guida».

5.  «Negare o minimizzare l’Olocausto sostenendo che il deliberato genocidio nazista degli Ebrei non ebbe luogo, o che non c’erano campi di sterminio o camere a gas, o che il numero delle vittime fu una piccola parte del totale reale, è antisemita».

B. Israele e Palestina: esempi che, a ben vedere, sono antisemiti

1.  «Applicare i simboli, immagini e stereotipi negativi dell’antisemitismo classico (vedi gli esempi precedenti 2 e 3) allo Stato di Israele».

2.  «Ritenere gli Ebrei collettivamente responsabili per la condotta di Israele o trattare gli Ebrei, semplicemente perché Ebrei, come agenti di Israele».

3.  «Richiedere alle persone, perché Ebree, di condannare pubblicamente Israele o il sionismo (per esempio, in una riunione politica)».

4.  «Presumere che gli Ebrei non israeliani, semplicemente perché Ebrei, siano necessariamente più fedeli a Israele che non al proprio paese».

5.  «Negare il diritto agli Ebrei dello Stato d’Israele di esistere e prosperare, collettivamente e individualmente, come Ebrei, secondo il principio di uguaglianza».

C. Israele e Palestina: esempi che, a ben vedere, non sono antisemiti (che si approvi o meno l’opinione o l’azione considerata)

1.  «Sostenere la richiesta di giustizia e di piena concessione dei diritti politici, nazionali, civili e umani dei Palestinesi, come sancito dal diritto internazionale».

2.  «Criticare o opporsi al sionismo come forma di nazionalismo, o schierarsi a favore di un qualche tipo di accordo costituzionale per Ebrei e Palestinesi nell’area tra il fiume Giordano e il Mediterraneo. Non è antisemita sostenere intese che accordino piena uguaglianza a tutti gli abitanti “tra il fiume e il mare”, sia che ciò avvenga con due stati, con uno stato binazionale, con uno stato democratico unitario, con uno stato federale o in qualsiasi altra forma».

3.  «La critica, basata sull’evidenza, di Israele come Stato. Ciò include le sue istituzioni e i suoi principi fondanti. Include anche la sua politica e le sue pratiche, interne ed estere, come l’operato di Israele in Cisgiordania e Gaza, il ruolo che Israele gioca nella regione, o qualsiasi altro modo in cui, come stato, influenza eventi nel mondo. Non è antisemita segnalare la sistematica discriminazione razziale. In generale, le stesse norme di dibattito che si applicano agli altri stati e agli altri conflitti per l’autodeterminazione nazionale si applicano nel caso di Israele e della Palestina. Quindi, anche se polemico, non è antisemita, in sé e per sé, paragonare Israele ad altri esempi storici, tra cui il colonialismo di insediamento o l’apartheid».

4.  «Boicottaggio, disinvestimento e sanzioni sono forme comuni e nonviolente di protesta politica contro gli stati. Nel caso di Israele non sono, in sé e per sé, antisemite».

5.  «Il discorso politico non deve essere misurato, proporzionale, temperato o ragionevole per essere protetto dall’articolo 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani o dall’articolo 10 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e da altri strumenti legali. La critica che alcuni possono vedere come eccessiva o controversa, o come espressione di un “doppio standard”, non è, in sé e per sé, antisemita. In generale, il confine tra il discorso antisemita e quello che non lo è, è diverso dal confine tra il discorso ragionevole e quello irragionevole» [4] .

 

Il comma 3 dispone che le istituzioni della Repubblica collaborino tra loro per individuare gli interventi necessari a prevenire e contrastare ogni atto o manifestazione di antisemitismo (come definito nel senso appena espresso), che rappresenti una minaccia non solo per una parte dei cittadini, ma anche per la convivenza civile, la stabilità sociale e la sicurezza pubblica.

 

Si segnala che il contenuto dell’articolo in esame coincide con quello dell’articolo 1 degli A.C. 2376 e 2383 (si rinvia alla relativa scheda).

 

Articolo 2
(Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo)

 

 

 

Il comma 1 prevede che, in coerenza col punto 5 della risoluzione del Parlamento europeo n. 2017/2692, la Strategia nazionale per la lotta contro l'antisemitismo sia adottata dal Consiglio dei ministri sulla base della proposta elaborata dal Coordinatore nazionale per la lotta contro l’antisemitismo (si rinvia alla scheda relativa all’articolo 4 per approfondimenti).

 

Nel rinviare al contributo in appendice per approfondimenti sulla risoluzione 2017/2692 del Parlamento europeo, si ricorda che il punto 5 della stessa invita gli Stati membri a nominare coordinatori nazionali per la lotta contro l’antisemitismo. Per le strategie nazionali sull’antisemitismo fin qui adottate si rinvia al box della scheda relativa all’articolo 1.

 

Il comma 2 stabilisce che la Strategia abbia durata triennale e che, nel rispetto dell’invarianza finanziaria e delle linee di azione della Strategia (si veda, per queste ultime, la scheda relativa all’articolo 3), persegua:

·       la prevenzione e il contrasto di ogni forma di antisemitismo e di odio e discriminazione verso le persone, le comunità e le istituzioni ebraiche (lettera a);

·       la promozione della conoscenza, del rispetto e della valorizzazione della storia, della cultura e della vita ebraiche (lettera b);

·       il rafforzamento della coesione sociale e la messa in atto di adeguate misure di sicurezza alle comunità ebraiche e ai loro luoghi di aggregazione (lettera c).

 

Articolo 3
(Linee di azione per la Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo)

 

 

 

L’articolo 3 prevede che la Strategia si articoli in una serie di linee d’azione, declinabili su proposta del Coordinatore nazionale (su cui v. la scheda relativa all’articolo 4), finalizzate a contrastare qualunque atto antisemita e a consolidare una cultura libera da pregiudizi e stereotipi nei confronti degli ebrei. Vengono quindi elencate le linee di azione.

 

La lettera a) dispone che la banca dati delle Forze di polizia, prevista all’articolo 8 della legge n. 121 del 1981, sia utilizzata anche per monitorare gli episodi di antisemitismo, allo scopo di ottenere una visione completa del fenomeno in Italia e di coordinare le attività di raccolta dati tra gli organismi competenti.

 

Secondo quanto disciplinato al primo comma dell’articolo 16 della legge n. 121 del 1981 (“Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza”), ai fini della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, sono Forze di polizia, fermi restando i rispettivi ordinamenti e dipendenze:

·       la Polizia di Stato;

·       l’Arma dei carabinieri, quale forza armata in servizio permanente di pubblica sicurezza;

·       il Corpo della guardia di finanza, per il concorso al mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica.

È compresa tra le Forze di polizia, ai sensi del secondo comma dello stesso articolo, anche la Polizia penitenziaria, la quale può essere chiamata a concorrere nell’espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica.

Si ricorda che, similmente alla Polizia penitenziaria, il secondo comma dell’articolo 16 della legge n. 121/1981 prevede che anche il Corpo forestale dello Stato rientri nel novero delle Forze di polizia. Tuttavia, per effetto del decreto legislativo n. 177 del 2016 (“Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”), il Corpo è oggi confluito nell’Arma dei carabinieri.

 

Ai sensi dell’articolo 8 della legge n. 121 del 1981 (e successive modificazioni) è stato istituito presso il Ministero dell’interno, nell’ambito della Direzione centrale della Polizia criminale, il Centro elaborazione dati. Il centro opera per la raccolta di informazioni e dati che devono essere forniti anche dalle forze di polizia in materia di tutela dell’ordine, della sicurezza pubblica e di prevenzione e repressione della criminalità [5] . Il Centro provvede alla raccolta, elaborazione, classificazione e conservazione negli archivi delle informazioni e dei dati nonché alla loro comunicazione ai soggetti autorizzati, secondo i criteri e le norme tecniche fissate da un’apposita Commissione tecnica. Tale Commissione, costituita con decreto del Ministro dell’interno e presieduta dal funzionario preposto all’ufficio della Direzione centrale della Polizia criminale, fissa i criteri e le norme tecniche per l’espletamento da parte del Centro delle operazioni appena richiamate e per il controllo tecnico sull’osservanza di tali criteri e norme da parte del personale operante presso il Centro stesso. I criteri e le norme tecniche predetti divengono esecutivi con l’approvazione del Ministro dell’interno.

 

La lettera b) prevede l’adozione di apposite misure per contrastare la diffusione del linguaggio d’odio antisemita su internet, sentita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nell’ambito delle risorse già disponibili e senza nuovi oneri per la finanza pubblica.

 

La lettera c) stabilisce che vengano facilitate, in ambito scolastico, azioni formative rivolte ai docenti e attività didattiche rivolte agli studenti sul fenomeno dell’antisemitismo e sulla diaspora ebraica, anche in occasione del Giorno della Memoria (legge n. 211 del 2000), nel rispetto dell’autonomia scolastica e delle risorse disponibili. Tali azioni e attività hanno ad oggetto la conoscenza del fenomeno dell’antisemitismo e della diaspora ebraica. Si mira a rafforzare la consapevolezza di questi temi e delle loro implicazioni sul piano culturale e storico, anche al fine di favorire il dialogo fra generazioni, culture e religioni diverse.

 

La legge n. 211 del 2000 ha istituito il “Giorno della Memoria” in ricordo dello sterminio e delle persecuzioni del popolo ebraico e dei deportati militari e politici italiani nei campi nazisti. L’articolo 1 della legge prevede che la Repubblica italiana riconosca il giorno 27 gennaio, data dell’abbattimento dei cancelli di Auschwitz, "Giorno della Memoria", al fine di ricordare la Shoah (sterminio del popolo ebraico), le leggi razziali, la persecuzione italiana dei cittadini ebrei, gli italiani che hanno subito la deportazione, la prigionia, la morte, nonché coloro che, anche in campi e schieramenti diversi, si sono opposti al progetto di sterminio, ed a rischio della propria vita hanno salvato altre vite e protetto i perseguitati. L’articolo 2 della medesima legge dispone che, in occasione del suddetto “Giorno della Memoria” sono organizzati cerimonie, iniziative, incontri e momenti comuni di narrazione dei fatti e di riflessione, in modo particolare nelle scuole di ogni ordine e grado, su quanto è accaduto al popolo ebraico e ai deportati militari e politici italiani nei campi nazisti in modo da conservare nel futuro dell’Italia la memoria di un tragico ed oscuro periodo della storia nel nostro Paese e in Europa, e affinché simili eventi non possano mai più accadere. Per effetto dell’articolo 2-bis (introdotto dalla legge n. 46 del 2025), è previsto che presso il Ministero dell’istruzione e del merito sia istituito un fondo per promuovere e incentivare, nel rispetto dell’autonomia scolastica, i “viaggi nella memoria” ai campi di concentramento nazisti, per gli studenti degli ultimi due anni delle scuole secondarie di secondo grado, al fine di far maturare la coscienza civica delle nuove generazioni rispetto all’estrema sofferenza patita dal popolo ebraico durante la persecuzione nazista della Shoah.

 

Le istituzioni scolastiche sono inoltre tenute a comunicare al Coordinatore nazionale e al tavolo tecnico di cui all’articolo 3 della legge n. 71 del 2017 le azioni intraprese per contrastare i fenomeni antisemiti emersi dal monitoraggio dei tavoli permanenti previsti dall’articolo 4, comma 2-bis della legge medesima.

 

La legge n. 71 del 2017 reca disposizioni a tutela dei minori per la prevenzione e il contrasto dei fenomeni del bullismo e del cyberbullismo,

Sulla base di quanto previsto all’articolo 3 della legge suddetta, presso il Ministero dell’Istruzione e del Merito è istituito un tavolo tecnico con il compito di prevenire e contrastare il bullismo e il cyberbullismo. Esso include rappresentanti di diversi ministeri, autorità e associazioni [6] . Il tavolo, presieduto dal un rappresentante del Dipartimento per le politiche della famiglia, redige un piano d’azione integrato per affrontare il bullismo e il cyberbullismo e promuove il monitoraggio dei fenomeni. Inoltre, collabora con altre istituzioni per raccogliere dati, aggiornare procedure e promuovere iniziative di sensibilizzazione. La sua attività include anche la creazione di un codice di coregolamentazione per gli operatori di servizi online e la realizzazione di campagne informative.

 

Si ricorda inoltre che, secondo quanto previsto al comma 2-bis dell’articolo 4 della legge n. 71 del 2017, ogni istituto scolastico adotta un codice interno per la prevenzione e il contrasto dei fenomeni del bullismo e del cyberbullismo e istituisce un tavolo permanente di monitoraggio del quale fanno parte rappresentanti degli studenti, degli insegnanti, delle famiglie ed esperti di settore.

 

La lettera d) dispone che le università siano invitate a realizzare attività di ricerca, seminari e collaborazioni con istituzioni universitarie nazionali e internazionali, volte a promuovere il confronto e il rispetto reciproco e a prevenire ogni forma di intolleranza o di preclusione, anche in conformità allo scopo di contrasto all’antisemitismo. Le università sono inoltre chiamate ad adottare misure di prevenzione, monitoraggio e contrasto degli atti antisemiti, potendo individuare al proprio interno un soggetto preposto a tali attività, conformemente al proprio codice etico, nonché a quanto previsto nella Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo, nel rispetto della propria autonomia e delle risorse di bilancio.

 

La lettera e) prevede la promozione di iniziative di formazione e aggiornamento sul fenomeno dell’antisemitismo rivolte alle Forze armate, alle Forze dell’ordine, al personale della carriera prefettizia e della magistratura, nell’ambito delle risorse esistenti.

 

La lettera f) stabilisce che sui canali del servizio pubblico radiotelevisivo e multimediale vengano promosse campagne informative finalizzate alla conoscenza dell’antisemitismo, attraverso la diffusione della definizione operativa adottata ai sensi dell’articolo 1 del presente provvedimento (si rinvia alla relativa scheda), per impedire e contrastare atti discriminatori ed espressioni d’odio antisemite.

 

La lettera g) prevede che nell’ambito delle attività associative e sportive siano promossi momenti di formazione e conoscenza sull’antisemitismo, con modalità attuative definite tramite decreto dell’Autorità politica delegata in materia di sport, senza nuovi oneri per la finanza pubblica.

 

Articolo 4
(Coordinatore nazionale per la lotta contro l’antisemitismo)

 

 

 

Il comma 1 prevede che il Coordinatore nazionale per la lotta contro l’antisemitismo, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri a seguito della risoluzione europea 2017/2692 (v. il contributo in appendice per approfondimento), sia nominato con decreto del Presidente del Consiglio e curi la predisposizione della Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo nonché i suoi successivi aggiornamenti.

 

Il comma 2 stabilisce che il Coordinatore presieda un Gruppo tecnico di lavoro incaricato di coadiuvarlo nella redazione, nello sviluppo e nell’aggiornamento della Strategia nazionale per la lotta contro l’antisemitismo. Il Gruppo tecnico è composto da rappresentanti designati:

·       dalla Presidenza del Consiglio dei ministri;

·       dal Ministero dell’interno;

·       dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale;

·       dal Ministero della giustizia;

·       dal Ministero dell’istruzione e del merito;

·       dal Ministero dell’università e della ricerca;

·       dal Ministero della cultura;

·       dall’Autorità politica delegata in materia di sport;

·       dall’Autorità politica delegata in materia di politiche giovanili;

·       dall’Autorità politica delegata in materia di pari opportunità;

·       dall’Autorità politica delegata in materia di innovazione digitale;

·       dall’Autorità politica delegata in materia di informazione ed editoria;

·       dalla delegazione italiana presso l’IHRA;

·       dall’Unione delle comunità ebraiche italiane;

·       dall’Unione giovani ebrei d’Italia;

·       dalla fondazione Centro di documentazione ebraica contemporanea;

·       dalla fondazione Museo della Shoah;

·       dalla fondazione Memoriale della Shoah di Milano;

·       dal Museo nazionale dell’ebraismo italiano e della Shoah.

 

Oltre ai componenti predetti, possono essere chiamati a far parte del Gruppo tecnico esperti e rappresentanti:

·       del mondo scolastico e universitario;

·       dell’informazione;

·       dell’editoria;

·       del giornalismo;

·       delle associazioni culturali e scientifiche;

·       delle associazioni impegnate nella lotta contro l’antisemitismo.

 

La partecipazione al Gruppo non dà diritto a compensi, gettoni di presenza o altri emolumenti. È previsto solo il rimborso delle spese di missione a valere sulle risorse allo scopo previste nel bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri.

 

Il comma 3 dispone che i componenti del Gruppo tecnico siano nominati con decreto del Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri.

 

Il comma 4 prevede che l’eventuale compenso del Coordinatore nazionale sia determinato entro i limiti previsti dal contingente ex articolo 9, comma 5, del decreto legislativo n. 303 del 1999 e a valere sulle risorse previste allo scopo nel bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri.

 

In particolare, secondo quanto previsto al comma 5 dell’articolo 9 del decreto legislativo n. 303 del 1999, il Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto, stabilisce il contingente del personale di prestito, il contingente dei consulenti ed esperti, nonché le corrispondenti risorse finanziarie da stanziare in bilancio.

 

Il comma 5 stabilisce che con decreto del Segretario generale, conformemente a quanto previsto all’articolo 7 del decreto legislativo n. 303 del 1999, sia definito anche il contingente di personale di supporto tecnico e amministrativo al Coordinatore, nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente.

 

Si ricorda che il comma 3 dell’articolo 7 del decreto legislativo n. 303 del 1999 prevede che alla organizzazione interna di ogni Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono il Segretario generale ovvero il Ministro o Sottosegretario delegato.

 

 

Articolo 5
(Clausola di invarianza finanziaria)

 

 

 

L’articolo 5 impone a tutte le amministrazioni interessate di provvedere agli adempimenti previsti dal presente provvedimento utilizzando le risorse umane, strumentali e finanziarie già disponibili a legislazione vigente, senza generare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

 

 

 

A.C. 2376 e A.C. 2383
(Definizione della nozione di «antisemitismo» e disposizioni per il contrasto degli atti di antisemitismo)

 

A.C. 2376 e A.C. 2383
(Definizione della nozione di «antisemitismo» e disposizioni per il contrasto degli atti di antisemitismo)

 

 

 

Le proposte di legge A.C. 2376 (on. Malaguti e altri) e A.C. 2383 (on. Molinari e altri) recano disposizioni finalizzate all’adozione, nel contesto della legislazione nazionale, della definizione operativa del termine di “antisemitismo”, nonché delle misure di contrasto agli atti di antisemitismo.

Segnatamente, tali proposte di legge stabiliscono, all’articolo 1 (così come previsto all’articolo 1 dell’A.C. 2830), che la Repubblica, in attuazione dell’articolo 3 della Costituzione, respinge ogni forma di antisemitismo, promuove iniziative finalizzate a reprimerne qualunque espressione e contrasta la diffusione del pregiudizio antisemita nel territorio nazionale.

Inoltre, in attuazione della risoluzione 2017/2692 del Parlamento europeo sulla lotta contro l’antisemitismo (si rinvia all’allegato “UE e antisemitismo”), viene recepita, ai fini dell’applicazione delle proposte di legge in esame, la definizione operativa di “antisemitismo” approvata dall’Assemblea plenaria dall’Alleanza internazionale per la memoria dell’Olocausto [7] , inclusi i relativi indicatori. In proposito, sulla base di tale definizione, per “antisemitismo” si intende una determinata percezione degli ebrei suscettibile di esprimersi come odio nei loro confronti, le cui manifestazioni, verbali o fisiche, sono rivolte, singolarmente o congiuntamente, agli ebrei o ai non ebrei, ai loro beni, alle istituzioni delle comunità ebraiche e ai luoghi di culto ebraici.

Viene, altresì, stabilito che le istituzioni della Repubblica cooperano nell’individuazione degli interventi necessari alla prevenzione e al contrasto di qualsiasi atto o manifestazione di antisemitismo (come definito sopra) che rappresenti una minaccia per individui, gruppi o collettività, nonché per la convivenza civile, la stabilità sociale o la sicurezza pubblica.

 

Le proposte di legge in esame, all’articolo 2, recano disposizioni volte a contrastare fenomeni di antisemitismo e di consolidare una cultura esente da pregiudizi e da stereotipi nei confronti degli ebrei in quanto popolo.

A tal fine, la pdl A.C. 2376 demanda ad apposito decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, di concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro dell’interno, l’adozione delle linee guida sul contrasto dell’antisemitismo, destinate ai docenti e al personale delle scuole di ogni ordine e grado. Tali linee guida devono essere adottate entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente proposta di legge.

Viene, altresì, demandato a un decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, entro il medesimo termine, l’integrazione delle linee guida per l’insegnamento dell’educazione civica, di cui all’articolo 3, comma 1, della legge n. 92 del 2019, al fine di dare rilievo all’educazione interculturale e al rispetto delle diversità nell’ambito delle competenze e degli obiettivi specifici di apprendimento riferiti all’insegnamento trasversale dell’educazione civica e, in generale, nel contesto scolastico, e di prevenire e rimuovere gli stereotipi e i pregiudizi nei confronti degli ebrei.

 

Sul punto, si ricorda che, in attuazione del suddetto articolo 3, comma 1, con decreto del Ministro dell’Istruzione n. 35 del 2020 sono state adottate le linee guida per l’insegnamento dell’educazione civica.

 

La pdl A.C. 2383, per le finalità di cui sopra, stabilisce che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono adottate, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della medesima, le disposizioni per:

§  istituire una banca di dati sui casi di antisemitismo, avendo riguardo sia ai crimini d’odio sia agli atti di natura incidentale, al fine di acquisire una visione completa del fenomeno in Italia e di promuovere il coordinamento tra gli organismi operanti nelle attività di raccolta dei dati e di monitoraggio;

§  prevedere misure volte a contrastare la diffusione del linguaggio d’odio antisemita nella rete internet, anche attraverso l’aggiornamento delle regole di accesso alle piattaforme e alle reti sociali telematiche e l’introduzione di sistemi uniformi ed efficienti per la segnalazione e la rimozione dei contenuti illeciti;

§  adottare linee guida sul contrasto dell’antisemitismo, destinate ai docenti e al personale delle scuole di ogni ordine e grado (vedi sopra);

§  attuare, anche in correlazione con le iniziative previste in occasione del Giorno della Memoria di cui alla legge n. 211 del 2000, un piano di formazione rivolto a insegnanti ed educatori in merito alla conoscenza del fenomeno dell’antisemitismo, nonché ai pregiudizi e agli stereotipi nei confronti degli ebrei, comprese le teorie di complotto ad essi riferite;

 

In proposito, l’articolo 2 della legge suddetta stabilisce che in occasione del “Giorno della Memoria” (27 gennaio) sono organizzati cerimonie, iniziative, incontri e momenti comuni di narrazione dei fatti e di riflessione, in modo particolare nelle scuole di ogni ordine e grado, su quanto è accaduto al popolo ebraico e ai deportati militari e politici italiani nei campi nazisti.

 

§  integrare le linee guida per l’insegnamento dell’educazione civica (vedi sopra), al fine di dare rilievo all’educazione interculturale e al rispetto delle diversità nell’ambito delle competenze e degli obiettivi specifici di apprendimento riferiti all’insegnamento trasversale dell’educazione civica e, in generale, nel contesto scolastico, al fine di prevenire e rimuovere i pregiudizi e gli stereotipi contro gli ebrei;

§  prevedere iniziative di formazione specifica per il personale delle Forze di polizia sulla conoscenza del fenomeno dell’antisemitismo, ai fini della corretta individuazione della natura antisemita di un reato, sia in relazione alla definizione operativa sopra richiamata, sia nei casi in cui l’individuazione del soggetto passivo dell’atto criminoso dipenda principalmente dalla sua qualità di ebreo o di soggetto collegato agli ebrei o percepito come tale;

§  promuovere, mediante il servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale, campagne di informazione finalizzate alla conoscenza del fenomeno dell’antisemitismo attraverso la diffusione della definizione operativa già richiamata, al fine di impedire e contrastare atti di discriminazione ed espressioni d’odio antisemiti;

§  promuovere, nell’ambito delle attività associative e sportive, iniziative di informazione e formazione sul fenomeno dell’antisemitismo.

 

Infine, la pdl A.C. 2383 introduce una specificazione della ragione di moralità sulla base della quale il Questore, ai sensi dell’articolo 18, quarto comma, del regio decreto n. 773 del 1931 (T.U.L.P.S.), può motivare il diniego dell’autorizzazione di una riunione in luogo pubblico o aperto al pubblico.

In particolare, si prevede che tale diniego possa essere motivato anche in base alla probabilità di grave rischio di esibizione di simboli, diffusione di motti, discorsi o propaganda ovvero compimento di qualunque altro atto di carattere antisemita, sulla base della definizione di antisemitismo di cui all’articolo 1, comma 2, della presente proposta di legge.

 

La libertà di riunione è una delle libertà collettive riconosciute dalla Costituzione italiana, insieme alla libertà di associazione e di partecipazione politica, ed è protetta come parte del diritto di esprimere liberamente il proprio pensiero.

Il concetto di riunione deve essere tenuto distinto da quello di associazione. La riunione si caratterizza, invero, per la temporaneità e la spontaneità dell’incontro, che si svolge senza una preesistente organizzazione. L’associazione, invece, implica la creazione di un ente stabile e organizzato per perseguire scopi comuni. In questo senso, la libertà di riunione ha una dimensione più immediata e diretta, ma può comunque essere esercitata anche da un gruppo di persone che si riuniscono per finalità comuni.

La libertà di riunione è tutelata dall’articolo 17 della Costituzione che garantisce a tutti i cittadini il diritto di riunirsi pacificamente e senza armi. Il medesimo articolo precisa che per le riunioni in luogo privato e in luogo aperto al pubblico, non vi è alcun obbligo di comunicazione all’autorità di pubblica sicurezza. Per quelle da tenersi in luogo pubblico, invece, deve essere dato preavviso alla predetta autorità, la quale può vietarle solamente per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

La libertà di riunione è, altresì, riconosciuta, a livello sovranazionale, come diritto fondamentale dagli articoli 11 della CEDU e 12 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE). Il primo garantisce a ogni persona il diritto alla libertà di riunione pacifica, consentendo restrizioni solo se previste dalla legge o se necessarie, in una società democratica, a garantire determinati scopi legittimi (sicurezza nazionale, pubblica sicurezza, difesa dell’ordine e prevenzione dei reati, protezione della salute o della morale e protezione dei diritti e delle libertà altrui). Il secondo riproduce sostanzialmente la medesima garanzia, riconoscendo la libertà di riunione pacifica a tutti i livelli (politico, sindacale, civico) e assumendo come parametro minimo gli standard di tutela della CEDU. La Corte EDU ha chiarito che i sistemi di preavviso possono essere compatibili con l’art. 11, ma la sola mancanza di preavviso non legittima automaticamente lo scioglimento della riunione o l’irrogazione di sanzioni sproporzionate, in particolare quando la manifestazione è pacifica. La giurisprudenza richiede alle autorità un certo grado di tolleranza nei confronti di manifestazioni pacifiche che comportino disturbi contenuti alla vita pubblica ordinaria, ritenendo sproporzionato l’uso della forza per disperderle o l’irrogazione di sanzioni penali pesanti in assenza di violenze (Corte EDU, Bumbes c. Romania, 3 maggio 2022, n. 18079/15).

Ciò premesso, l’articolo 18 del T.U.L.P.S. specifica, al primo comma, che i promotori delle riunioni in luogo pubblico e in luogo aperto al pubblico sono tenuti a comunicare il preavviso al Questore almeno tre giorni prima della riunione. Sul punto, occorre evidenziare che la Corte costituzionale, con sentenza n.  27 del 1958, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, in riferimento all’articolo 17 della Costituzione, del predetto articolo 18 nella parte relativa alle riunioni non tenute in luogo pubblico. Nello specifico, la Corte ha osservato che l’articolo 17 della Costituzione dispone, al secondo comma, che per le riunioni in luogo aperto al pubblico non è richiesto preavviso, sicché l’obbligo del preavviso resta, pertanto, limitato, e legittimamente sanzionato, per le sole riunioni in luogo pubblico.

La ratio del preavviso è da rinvenirsi nell’esigenza di assicurare la tutela di quei soggetti che, non prendendo parte a una riunione in luogo pubblico, potrebbero essere pregiudicati dallo svolgimento della stessa.

L’obbligo del preavviso non va confuso con la richiesta di autorizzazione: esso consiste in un mero obbligo di comunicazione di specifiche informazioni all’autorità di pubblica sicurezza, al fine di consentirle di valutare preventivamente i rischi connessi alla riunione, potenzialmente pregiudizievoli per la sicurezza e l’incolumità dei cittadini.

A tale proposito, l’articolo 18, terzo comma, del T.U.L.P.S., come modificato dall’articolo 9 del decreto-legge n. 23 del 2026, sanziona i promotori che abbiano omesso il preavviso con la sanzione amministrativa pecuniaria da mille euro a diecimila euro. Nella sua formulazione previgente, il comma predetto configurava l’omesso preavviso come una contravvenzione punita con l’arresto fino a sei mesi e l’ammenda da 103 euro a 413 euro, sanzione estesa anche a coloro che prendevano la parola durante l’adunanza. In sostanza, il decreto-legge n. 23 del 2026 ha trasformato l’omesso preavviso in un illecito amministrativo, estendendo espressamente la punibilità anche a coloro che – senza darne preavviso all’Autorità – siano promotori di una riunione in luogo pubblico attraverso reti, piattaforme e servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico o privato, ovvero tramite gruppi chiusi di utenti. Con riferimento, invece, ai soggetti che partecipano alle riunioni prendendo la parola, la Corte costituzionale, in un primo momento, con sentenza n. 90 del 1970, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del citato terzo comma nella parte in cui non limitava la previsione punitiva a coloro che prendono la parola essendo a conoscenza dell’omissione di preavviso. Successivamente, con sentenza n. 11 del 1979, la stessa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del medesimo comma nella parte in cui prevedeva l’incriminazione contravvenzionale di coloro che prendono la parola in riunione in luogo pubblico essendo a conoscenza dell’omissione di preavviso. Occorre rammentare che la disciplina testé descritta non trova applicazione nei confronti delle riunioni elettorali.

Si ricorda, inoltre, che l’articolo 9 del decreto-legge n. 23 del 2026 ha introdotto ulteriori modifiche all’articolo 18 del T.UL.P.S. (si rinvia al dossier per ulteriori approfondimenti).

Il Questore, in base a quanto disposto dall’articolo 18, quarto comma, del T.UL.P.S., ha la facoltà di vietare la riunione o di prescriverne modalità di tempo e di luogo in caso di omesso avviso oppure per ragioni di ordine pubblico, di moralità o di sanità pubblica.

L’ordine pubblico viene inteso in senso “materiale”, ovvero riferito alla tutela di beni come l’incolumità delle persone, l’integrità delle cose, la pacifica convivenza, escludendo invece il controllo su idee e finalità politiche della riunione.

Con riferimento ai limiti della moralità e della sanità pubblica, la dottrina prevalente afferma che tali concetti rientrino nella più generale definizione di motivi di sicurezza e incolumità pubblica contenuta nell’articolo 17 della Costituzione. Ciò anche sulla base di pronunce della Corte costituzionale che, sin dagli anni ’60 (si veda, in particolare, la sentenza n. 2 del 1966), ha chiarito come nel concetto di sicurezza pubblica rientrino quelli di ordine pubblico, moralità e sanità, cosicché l’articolo 18 del T.U.L.P.S. è da ritenersi logicamente subordinato, nonché semplicemente attuativo dell’articolo 17 della Costituzione.

Infine, con riferimento ai limiti imposti alla libertà di riunione, occorre richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui i provvedimenti interdittivi sono soggetti a un obbligo di motivazione rafforzata. Tale motivazione deve dare conto dei rischi concreti, specifici e attuali connessi alla riunione, esplicitando il nesso causale tra l’evento vietato e il pericolo che si intende prevenire. Tale motivazione non può, pertanto, fondarsi su mere congetture, su timori di carattere generale ovvero su valutazioni preventive prive di adeguato ancoraggio a un concreto quadro fattuale.

 

 

Allegato

 

UE e ANTISEMITISMO

(a cura del Servizio per i Rapporti con l’Unione Europea))

 

L’adozione della definizione da parte dell’UE

La definizione dell'Alleanza internazionale per la memoria dell’Olocausto (IHRA) è stata accolta dal Parlamento europeo nella risoluzione del 1° giugno 2017 che ha invitato gli Stati membri e le istituzioni ed agenzie dell'UE ad adottarla e applicarla “al fine di sostenere le autorità giudiziarie e di contrasto nei loro sforzi volti a identificare e perseguire con maggiore efficienza ed efficacia le aggressioni antisemite”.

La definizione è stata altresì accolta dal Consiglio, con una dichiarazione relativa alla lotta contro l'antisemitismo del 6 dicembre 2018 – avallata nelle conclusioni del Consiglio europeo del 13-14 dicembre 2018 (punto 14).

Con una successiva dichiarazione del 2 dicembre 2020, il Consiglio ha accolto con favore il fatto che 18 Stati membri avessero già dato seguito alla precedente del 6 dicembre 2018 approvando la definizione operativa dell'IHRA, invitando gli Stati membri rimanenti a fare altrettanto quanto prima.

Come precisato nella comunicazione della Commissione recante la nuova Strategia dell’UE contro il razzismo per il periodo 2026-2030 (vd. infra), tutti gli Stati membri dell’UE adottano la definizione operativa di antisemitismo dell’IHRA.

 

Dal 2017 la Commissione europea utilizza la definizione operativa come strumento di orientamento pratico e come base per la sua azione di lotta contro l'antisemitismo.

Nel 2021  la Commissione, in collaborazione con l'IHRA, ha pubblicato il "Manuale per l'uso pratico della definizione operativa di antisemitismo dell'IHRA", che fornisce una panoramica delle buone pratiche, attuate in tutta Europa, riguardanti l'uso della definizione da parte di organizzazioni internazionali, amministrazioni nazionali, società civile e comunità ebraiche.

 

Strategia contro l’antisemitismo

La definizione è utilizzata anche nella Strategia dell’UE per combattere l’antisemitismo e promuovere la vita ebraica (2021-2030), adottata il 30 settembre 2021 dalla Commissione europea e articolata in tre pilastri:

·     prevenzione e lotta contro ogni forma di antisemitismo: la Commissione europea si impegna, tra l’altro, a prendere in considerazione la lotta all’antisemitismo nell’elaborazione di programmi di finanziamento, a mobilitare i fondi dell’UE e a sostenere gli Stati membri nella progettazione e attuazione di strategie nazionali di lotta contro l’antisemitismo. Inoltre la Commissione sostiene la creazione di una rete europea di segnalatori di fiducia e di organizzazioni ebraiche per rafforzare la lotta contro l’incitamento all'odio online, la collaborazione con l'industria e le società del settore informatico per prevenire l'esposizione e la vendita illegali di simboli, oggetti commemorativi e letteratura online legati al nazismo, nonché la conduzione di un'analisi completa dei dati per comprendere meglio la diffusione dell'antisemitismo online e i modi in cui si propaga e si espande;

·     tutela e sostegno della vita ebraica nell'UE: per garantire che gli ebrei possano sentirsi al sicuro e partecipare pienamente alla vita europea, la Commissione europea si impegna a fornire finanziamenti dell'UE a favore di progetti incentrati sulla protezione degli spazi pubblici e dei luoghi di culto. Gli Stati membri sono altresì incoraggiati ad avvalersi del sostegno di Europol, con cui si propone di collaborare anche la Commissione, per le attività di lotta contro il terrorismo, sia online che offline. A sostegno della vita ebraica, la Strategia prospetta anche azioni volte a salvaguardare il patrimonio ebraico e a sensibilizzare in merito alla vita, alla cultura e alle tradizioni ebraiche;

·     attività di istruzione, ricerca e commemorazione dell'Olocausto: la Commissione europea promuove la creazione di un polo europeo di ricerca sull'antisemitismo contemporaneo e sulla vita ebraica, in cooperazione con gli Stati membri e la comunità di ricerca e una rete di giovani ambasciatori europei incaricati di promuovere la memoria dell'Olocausto. Prospetta, altresì, la creazione di una rete di luoghi in cui si è consumato l'Olocausto e ribadisce che l'istruzione e la ricerca svolgono un ruolo chiave nel sensibilizzare i cittadini all'Olocausto.

 

Le azioni ricondotte a questi tre fondamentali pilastri sono integrate dagli strumenti per affrontare l’antisemitismo tramite l’azione esterna dell’UE.

Per attuare la Strategia europea sulla lotta contro l’antisemitismo il 4 marzo 2022 il Consiglio ha adottato conclusioni sulla lotta contro il razzismo e l'antisemitismo in cui ha invitato gli Stati membri a elaborare piani d'azione e strategie entro la fine del 2022.

 

Come anticipato, di recente la Commissione ha presentato una Strategia dell’EU contro il razzismo, che in continuità con le precedenti iniziative, ribadisce l’impegno dell’UE a contrastare tutte le forme di antisemitismo. Attraverso un approccio olistico, la Commissione si propone di integrare la prospettiva antirazzista in tutte le politiche dell’UE, mantenendo un dialogo costante con i portatori di interesse.

Il coordinatore della Commissione europea per la lotta all'antisemitismo e la promozione della vita ebraica

Durante la scorsa legislatura europea, la Presidente della Commissione europea von der Leyen ha affidato al Vicepresidente Schinas il compito di guidare la lotta all'antisemitismo nell'ambito del suo portafoglio di promozione dello stile di vita europeo. In tale contesto il Vicepresidente è stato coadiuvato dalla Coordinatrice della Commissione europea per la lotta all'antisemitismo e la promozione della vita ebraica, Katharina von Schnurbein, nominata nel dicembre 2015.

Il Coordinatore funge da punto di contatto per le comunità ebraiche e le organizzazioni interessate, contribuendo allo sviluppo della strategia globale della Commissione europea per prevenire e combattere il razzismo, l'intolleranza e la discriminazione. Si confronta con gli Stati membri, il Parlamento europeo, le altre istituzioni, le organizzazioni della società civile e il mondo accademico al fine di rafforzare le risposte politiche volte ad affrontare l'antisemitismo.

 

Il Gruppo di lavoro sulla lotta all'antisemitismo

Dando seguito alla “Dichiarazione del Consiglio sulla lotta all'antisemitismo e lo sviluppo di un approccio di sicurezza comune per proteggere meglio le comunità e le istituzioni ebraiche in Europa” del  6 dicembre 2018, la Commissione europea ha istituito nel 2019 il gruppo di lavoro sulla lotta all'antisemitismo.

Il gruppo di lavoro sostiene gli Stati membri per quanto riguarda l’adozione, a livello nazionale, di strategie olistiche per prevenire e combattere tutte le forme di antisemitismo come parte delle loro strategie di prevenzione del razzismo, della xenofobia, della radicalizzazione e dell'estremismo violento.

Il gruppo ha riunito rappresentanti degli Stati membri dell'UE, come inviati speciali o coordinatori per la lotta all'antisemitismo, ma anche ministeri capofila, organismi nazionali di rappresentanza ebraica, organizzazioni internazionali competenti, le principali organizzazioni ebraiche di riferimento ed esperti del settore.

A partire dal giugno 2019, il gruppo si è incontrato in linea di massima con cadenza semestrale. Le riunioni hanno trattato i seguenti argomenti: la sicurezza per le comunità, le istituzioni e i cittadini ebrei; l’educazione alla vita ebraica, all'antisemitismo e all'Olocausto; l’utilizzo della definizione di antisemitismo dell'IHRA; lo sviluppo di strategie nazionali, la guida all'uso pratico della definizione di antisemitismo dell'IHRA e lotta ai pregiudizi antisemiti come parte delle misure di orientamento civico; lo sviluppo della futura strategia dell'UE per la lotta all'antisemitismo e la promozione della vita ebraica.

Nel 2021, per sostenere l’attuazione della citata Strategia dell'UE per la lotta all'antisemitismo e la promozione della vita ebraica e contribuire a coordinare gli sforzi degli Stati membri, la Commissione ha formalizzato il ‘Gruppo di lavoro ad hoc sulla lotta all'antisemitismo’ come struttura permanente che riunisce gli Stati membri, i rappresentanti delle comunità ebraiche e altre parti interessate”.

Il Gruppo di lavoro (rinominato) sull’attuazione della Strategia dell'UE per la lotta all'antisemitismo e la promozione della vita ebraica si è riunito otto volte, affrontando tra l’altro i seguenti temi: gli aggiornamenti sulle strategie nazionali; il contrasto all'antisemitismo online; i progressi nella promozione della vita ebraica; le narrazioni antisemite e la disinformazione utilizzate dalla Russia per giustificare l'invasione dell'Ucraina.

Nel 2024, il Consiglio ha adottato un’ulteriore “Dichiarazione sulla promozione della vita ebraica e la lotta all’antisemitismo”, sottolineando l'importanza di combattere ogni forma di incitamento all'odio antisemita, compresa la negazione e la banalizzazione dell'Olocausto.

 

Diritto primario dell’UE

L’azione dell’UE in materia di antisemitismo discende dai principi sanciti dai Trattati, in particolare dall’articolo 2 del Trattato sull’Unione europea (TUE), dall’articolo 10 e dall’articolo 19, paragrafo 1,del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), nonché dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE (art. 1, 3 e 21).

 

Diritto derivato dell’UE

Le direttive antidiscriminazione

Al centro del sistema di contrasto alla discriminazione antisemita dell'UE si collocano due direttive:

·     la direttiva 2000/43/CE sull’eguaglianza razziale ed etnica, che si applica sia al settore pubblico che al settore privato.

La direttiva non definisce la nozione di "razza o origine etnica". Sull’interpretazione della nozione di “origine etnica” la CGUE, con sentenza nella causa C?668/15 ha formulato alcuni orientamenti, riconoscendo che la nozione deriva dall'idea che i gruppi sociali sono caratterizzati in particolare da una comunanza di nazionalità, fede religiosa, lingua, origine culturale e tradizionale e ambiente di vita;

·     la direttiva 2000/78/CE sulla parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, che vieta la discriminazione basata sulla religione o sulle convinzioni personali.

 

La decisione quadro su razzismo e xenofobia

La Decisione quadro 2008/913/GAI del Consiglio sulla lotta contro talune forme ed espressioni di razzismo e xenofobia obbliga gli Stati membri a prevedere sanzioni penali nel caso di istigazione pubblica alla violenza o all'odio sulla base di razza, colore, origine, religione o credo, etnia e nazionalità, di diffusione di materiale razzista o xenofobico, di apologia, negazione o minimizzazione grossolana di crimini di genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra e crimini contro la pace. Tali comportamenti devono costituire, quindi, un reato con sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive per le persone fisiche e giuridiche che hanno commesso o sono responsabili di tali reati. Gli Stati membri inoltre adottano misure per garantire che per qualsiasi altro reato, la motivazione razzista e xenofoba sia considerata una circostanza aggravante o in alternativa che tale motivazione possa essere presa in considerazione nella determinazione delle pene.

La Commissione ha avanzato nel 2021 una proposta di revisione della materia, in particolare, proponendo al Consiglio di adottare una decisione volta ad ampliare l’insieme delle fattispecie penali con dimensione transnazionale (oggetto di disciplina mediante direttiva) previsto dall’articolo 83, paragrafo 2 del TFUE, includendovi il reato di odio e il discorso di odio. Tale iniziativa, ove approvata dal Consiglio, consentirebbe alla Commissione europea, in una seconda fase, di proporre una legislazione secondaria che permetterebbe all'UE di criminalizzare altre forme di discorsi e crimini d'odio, oltre ai motivi razzisti o xenofobi.

L’esame della proposta presso il Consiglio è stato avviato nel marzo 2022. Il Parlamento europeo, con risoluzione del gennaio 2024, ha sollecitato il Consiglio a dar seguito ai lavori, tuttora in stallo, e ad adottare la decisione necessaria per avviare le conseguenti iniziative legislative.

 

La direttiva sui diritti delle vittime

La direttiva sui diritti delle vittime stabilisce norme minime sui diritti, l'assistenza e la protezione delle vittime di reato, affinché siano ad esse garantiti informazione, assistenza e protezione adeguate e possano partecipare ai procedimenti penali. Particolare attenzione deve essere riconosciuta alle vittime di un crimine commesso con un movente discriminatorio che potrebbe, in particolare, essere collegato alle loro caratteristiche personali. In tal senso sono oggetto di debita considerazione, tra l’altro, le vittime di reati basati sull’odio.

 

La direttiva sui servizi media audiovisivi

La direttiva sui servizi dei media audiovisivi obbliga gli Stati membri a garantire che le comunicazioni commerciali audiovisive fornite dai fornitori di servizi di media sotto la loro giurisdizione non pregiudichino il rispetto della dignità umana, né includano o promuovano discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la nazionalità, la religione o convinzioni personali, disabilità, età o orientamento sessuale.

Il programma di lavoro della Commissione europea per il 2026 prevede, nel III trimestre dell’anno, un aggiornamento delle norme della direttiva sui servizi dei media audiovisivi.

 

Il regolamento sui servizi digitali

Il regolamento sui servizi digitali (Digital Services Act, DSA) include regole per contrastare i contenuti illegali (notizie false, propaganda, incitamento all'odio, molestie e abusi sui minori) e reagirvi rapidamente, nonché consentire agli utenti di segnalare tali contenuti. Stabilisce, tra l’altro, obblighi di trasparenza per le piattaforme online in relazione all'uso degli algoritmi e alcuni obblighi aggiuntivi per le piattaforme online di dimensione molto grande.

 

Iniziative in materia di reato di odio e di discorso di odio

L’antisemitismo è tra le cause alla base dei reati di odio e del fenomeno dei discorsi di odio (hate speech) in particolare online, contro i quali negli ultimi anni la Commissione europea ha avviato una serie di iniziative.

Codice di condotta

Nel gennaio 2025 la Commissione europea ha riveduto il codice di condotta per contrastare i discorsi d’odio illegali online adottato nel 2016 e lo ha integrato nel quadro normativo del DSA. Il codice riveduto rafforza il modo in cui le piattaforme online trattano i contenuti ritenuti incitamento all'odio illegale conformemente al diritto dell'UE e degli Stati membri. Facilita, inoltre, il rispetto e l'effettiva applicazione del regolamento sui servizi digitali poiché l’adesione volontaria a tale codice può essere considerata una adeguata misura di mitigazione dei rischi per i soggetti designati quali piattaforme online e motori di ricerca molto grandi ai sensi del DSA.

Dati statistici sull’antisemitismo nell’Unione europea

L’11 luglio 2024 l’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali (FRA) ha pubblicato un rapporto recante i risultati della terza indagine sulla discriminazione e i crimini d'odio contro gli ebrei nell'UE, che riferisce le esperienze e le percezioni degli ebrei in Europa sull’antisemitismo e le loro difficoltà affrontate nel vivere apertamente la loro condizione.

L’indagine, che fa seguito alle precedenti ricerche svolte nel 2012 e nel 2018, è basata sulle risposte di circa 8 mila persone che si sono identificate come ebrei di età pari o superiore a 16 anni in 13 Stati membri: Austria, Belgio, Repubblica Ceca, Danimarca, Francia, Germania, Danimarca, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Romania, Spagna, Svezia e Ungheria. Tali paesi ospitano circa il 96 per cento della popolazione ebraica stimata dell’UE.

La ricerca, pur precedendo gli attacchi di Hamas del 7 ottobre 2023 e la risposta militare di Israele, include informazioni sull’antisemitismo raccolte più recentemente da 12 organizzazioni appartenenti alle comunità ebraiche, alcune delle quali hanno denunciato dall’ottobre 2023 un aumento del 400 per cento dei fenomeni di antisemitismo.