Denominazione e ambito di applicazione della Commissione di inchiesta
L’articolo 1 delle quattro proposte di legge reca l’istituzione della Commissione e la definizione dei suoi compiti e poteri.
Per quanto riguarda la denominazione della Commissione, tutte le proposte di legge mantengono quella adottata a partire dalla XVI legislatura con la legge 132/2008 (e confermata nella XVII con la legge 87/2013 e nella XVIII 99/2018), quando per la prima volta è stato operato un mutamento nella denominazione, che rimanda alla volontà di allargare l’attività d’inchiesta parlamentare alle associazioni criminali anche straniere operanti sul territorio nazionale.
Per quanto riguarda l’ambito di inchiesta, infatti, A.C. 303 (art. 1, comma 7), A.C. 387 (art. 1, comma 8) e A.C. 624 (art. 1, comma 7) riprendono quanto attualmente previsto dall’articolo 1, comma 5, della legge n. 99 del 2018, prevedendo che i compiti previsti dalla legge siano attribuiti alla Commissione anche con riguardo alle altre associazioni criminali, comunque denominate, alle mafie straniere, alle organizzazioni di natura transnazionale ai sensi dell’art. 3 della L. 146/2006 e a tutte le organizzazioni criminali di tipo mafioso ai sensi dell’art. 416-bis (Associazione di tipo mafioso) codice penale. In entrambe le proposte di legge rispetto alla legge n. 99 del 2018 si specifica solo che si fa riferimento alle mafie straniere e transnazionali in quanto operanti sul territorio nazionale. Nella pdl A.C. 692, il riferimento alle mafie straniere in quanto operanti sul territorio nazionale è presente all’articolo 1, comma 1, senza menzionare la L. 146/2006, né l’art. 416-bis c.p.
La L. 146/2006, di ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale – adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001 – intende promuovere la cooperazione tra gli Stati per prevenire e combattere in maniera efficace il crimine organizzato transnazionale. In particolare, l’art. 3 definisce quale reato transnazionale il reato punito con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni, qualora sia coinvolto un gruppo criminale organizzato, nonché sia commesso in più di uno Stato; ovvero sia commesso in uno Stato, ma una parte sostanziale della sua preparazione, pianificazione, direzione o controllo avvenga in un altro Stato; ovvero sia commesso in uno Stato, ma in esso sia implicato un gruppo criminale organizzato impegnato in attività criminali in più di uno Stato; ovvero sia commesso in uno Stato ma abbia effetti sostanziali in un altro Stato.
Per quanto riguarda i compiti della Commissione indicati nell’articolo 1 delle quattro proposte di legge, in gran parte coincidono (con qualche modifica) con quelli della legge 99/2018 e cioè:
§ verificare l’attuazione delle disposizioni di legge adottate contro la criminalità organizzata e la mafia e, in particolare, quelle riguardanti le persone che collaborano con la giustizia e le persone che prestano testimonianza e quelle relative al regime carcerario previsto per le persone imputate o condannate per delitti di mafia e promuovere iniziative legislative e amministrative necessarie per rafforzarne l’efficacia (C. 303, comma 1, lettere a), b) ed e); C. 387, comma 2, lettere a), b) ed e); C. 692, comma 2, lettere a) b) e c); C. 624: comma 1, lettera a), b) ed e); le proposte di legge C. 303, C. 387 e C. 624 fanno riferimento anche al monitoraggio delle scarcerazioni, come già previsto dall’articolo 1, comma 1, lettera e) della legge n. 99 del 2018;
§ accertare la congruità della legislazione vigente, formulando le proposte di carattere legislativo e amministrativo ritenute necessarie per rendere più coordinate e incisive le iniziative di Stato regioni ed enti locali contro la mafia, anche al fine di costituire uno spazio giuridico antimafia a livello europeo e internazionale, (C. 303, comma 1, lettera g); C. 387, comma 2, lettera f), C. 624, comma 1, lettere g); C. 692, lettera d); in questo ambito la proposta di legge C. 303 fa riferimento all’esigenza di accertare la congruità della normativa con riferimento “alle più recenti evoluzioni delle mafie, con particolare riferimento alle cosiddette “mafie silenti” e “mafie mercatiste”, all’integrazione o cooptazione di componenti apicali delle mafie in sistemi criminali più complessi, quali i cosiddetti “comitati criminal-affaristici”, sistemi criminali o “massomafie”
§ accertare e valutare le tendenze e i mutamenti in atto nell’ambito della criminalità di tipo mafioso anche con riferimento, tra le altre cose, agli insediamenti stasbilmente esistenti nelle regioni diverse da quelle di tradizionale inserimento, a processi di internazionalizzazione e cooperazione con altre organizzazioni criminali in attività illecite rivolte contro la proprietà intellettuale e la sicurezza dello Stato, avendo particolare riguardo – in tale ultimo campo – al ruolo della criminalità nella promozione e nello sfruttamento dei flussi migratori illegali e nel traffico di stupefacenti e nel commercio di opere d’arte (C. 303, comma 1, lettera i); C. 387, comma 2, lettera h); C. 624, comma 1, lettera m); e C. 692, comma 2, lettera e); la proposta C. 303 e la proposta C. 624 riprendono anche quanto previsto dall’articolo 1, comma 1, lettera l), numero 4) della legge n. 99 del 2018 sull’inserimento tra i compiti della Commissione anche dell’accertamento dell’”infiltrazione all’interno di associazioni massoniche o comunque di carattere segreto o riservato”; la proposta di legge C. 387 fa riferimento “all’infiltrazione all’interno di associazioni di carattere segreto o riservato”;
§ indagare sul rapporto tra mafia e politica anche riguardo alla sua articolazione territoriale e ai delitti e alle stragi di carattere politico-mafioso (C. 303: comma 1, lettera i); C. 387: comma 2, lettera i); C. 624, comma 1, lettera i) C. 692, comma 1, lettera f);
§ indagare sulle forme di accumulazione di patrimoni illeciti e al fenomeno del riciclaggio e accertare le modalità di difesa del sistema degli appalti dai condizionamenti mafiosi (C. 303, comma 1, lettera n); C. 387, comma 2, lettera l); C. 624, comma 1, lettera o); C. 692, comma 2, lettera g) ed i); la proposta di legge C. 692 fa anche riferimento, in quest’ambito, all’attuazione dei progetti previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR);
§ esaminare l’impatto negativo derivante al sistema produttivo dalle attività delle associazioni mafiose, con particolare riferimento all’alterazione della libera concorrenza, dell’accesso ai sistemi bancario e finanziario, della trasparenza della gestione delle risorse pubbliche destinate allo sviluppo imprenditoriale (C. 303, comma 1, lettera o); C. 387, comma 2, lettera n); C. 624, comma 1, lettera p); C. 692, comma 1, lettera h); la proposta di legge C. 387 fa a questo proposito riferimento anche “ai fenomeni del caporalato e delle cosiddette agromafie, anche in considerazione delle frodi nell’impiego dei fondi europei per l’agricoltura”;
§ verificare l’adeguatezza delle norme patrimoniali sulla confisca dei beni e sul loro uso sociale e produttivo, proponendo le misure idonee a renderle più efficaci (C. 303, comma 1, lettera t); C. 387, comma 2, lettera p); C. 624, comma 1, lettera s); C. 692, comma 1, lettera l)
§ verificare l’adeguatezza delle strutture preposte al contrasto e alla prevenzione della criminalità e al controllo del territorio (C. 303, comma 1, lettera u); C. 387, comma 2, lettera q); C. 624, comma 1, lettera t); C. 692, comma 1, lettera m)); le proposte di legge C. 303, C. 387 e C. 624, come già la legge n. 99 del 2018 (articolo 1, comma 1, lettera t) fanno riferimento, a questo proposito anche alla necessità di curare i rapporti con gli organismi istituiti a livello regionale e locale per contrastare le organizzazioni mafiose mentre la proposta di legge C. 692 fa riferimento alla consultazioni delle associazioni nazionali e locali impegnate nel contrasto delle organizzazioni mafiose;
§ svolgere un monitoraggio sui tentativi di condizionamento e di infiltrazione da parte della criminalità di tipo mafioso negli enti locali e proporre misure per prevenire e contrastare tali tentativi, anche alla luce di una verifica dell’efficacia delle disposizioni legislative vigenti, con particolare riferimento a quelle in materia di scioglimento dei consigli degli enti locali e di rimozione degli amministratori di tali enti (C. 303, comma 1, lettera z); C. 387, comma 1, lettera s); C. 624, comma 1, lettera v); C. 692, comma 1, lettera n); la proposta di legge C. 303 prevede, in quest’ambito anche il monitoraggio degli atti di intimidazione nei confronti degli amministratori locali;
§ riferire alle Camere al termine dei suoi lavori, nonché ogni volta che lo ritenga opportuno e comunque annualmente (C. 303, comma 1, lettera bb); C. 387, comma 2, lettera t); C. 624, comma 1, lettera aa); C. 692, comma 1, lettera o).
A questi compiti, comuni alle tre proposte di legge in esame, se ne aggiungono altri, già presenti nella legge 99/2018, riprodotti (con diverse declinazioni) nelle pdl A.C. 303, 387 e C. 624, ma non nella pdl A.C. 692:
§ verificare l’attuazione e l’adeguatezza delle disposizioni in materia di tutela delle vittime di estorsione e usura (C. 303, comma 1, lettera c); C. 387, comma 2, lettera c); C. 624, comma 1, lettera c);
§ verificare l’attuazione e l’adeguatezza delle disposizioni in materia di tutela dei familiari delle vittime delle mafie (C. 303, comma 1, lettera d); C. 387, comma 2, lettera d); C. 624, comma 1, lettera d);
§ verificare l'adeguatezza e la congruità della normativa vigente e della sua applicazione in materia di organizzazione sistemi giudiziari, sistemi informativi e banche di dati in uso agli uffici giudiziari e alle forze di polizia (C. 303, comma 1, lettera f) ed h), C. 387, comma 2, lettera g); C. 624, comma 1, lettere f) ed h);
§ programmare un'attività volta a contrastare, monitorare e valutare il rapporto tra le mafie e l'informazione, con particolare riferimento alle diverse forme in cui si manifesta la violenza o l'intimidazione nei confronti dei giornalisti (C. 303, comma 1, lettera p); C. 387, comma 2, lettera n); C. 624, comma 1, lettera q); la proposta di legge C. 303 fa riferiemento anche all’inflitrazione occulta negli organi di informazione (A.C. 303); anche la proposta di legge C. 387 integra quanto disposto dall’articolo 1, comma, lettera p) della legge n. 99 del 2018 in materia di intreccio tra mafia e informazione prevedendo che la Commissione non solo programmi la propria attività a monitore e valutare tale rapporto ma anche a contrastarlo. Inoltre, dovrà esaminare la molteplicità delle loro cause, “riferibili immediatamente alle organizzazioni criminali o ispirate da altri soggetti, quali esponenti di organizzazioni politiche o di gruppi di potere economico o finanziario, che pretendono il silenzio sui loro legami collusivi, nonché alle conseguenze degli atti di violenza o di intimidazione sulla qualità complessiva dell'informazione, esaminando la diffusione geografica del fenomeno, con attenzione particolare ai territori in cui queste conseguenze si manifestano in modo più evidente”;
§ estendere l’indagine relativa al riciclaggio anche al sistema lecito e illecito del gioco e delle scommesse (C. 303, comma 1, lettera q); C. 387, comma 2, lettera o); C. 624, comma 1, lettera r)
§ esaminare la natura e le caratteristiche storiche del movimento civile antimafia e monitorare l'attività svolta dalle associazioni di carattere nazionale o locale che operano per il contrasto delle attività delle organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche al fine di valutare l'apporto fornito (C. 303, comma 1, lettera v); C. 387, comma 2, r); C. 624, comma 1, lettera u).
Le sole proposte di legge C. 303 e C. 624, inseriscono inoltre, tra i compiti della Commissione, la valutazione della penetrazione nel territorio nazionale e le modalità operative delle mafie straniere e autoctone tenendo conto delle caratteristiche peculiari di ciascuna struttura mafiosa e individuare, se necessario, specifiche misure legislative di contrasto e l’esame della possibilità di impiego degli istituti e strumenti previsti dalla normativa per la lotta contro il terrorismo ai fini del contrasto delle mafie (C. 303: articolo 1, comma 1, lettere m) e aa); C. 624, comma 1, lettere n) e z). In entrambi i casi si tratta di previsione già conenute nell’articolo 1, comma 1, della legge n. 99 del 2018, rispettivamente alle lettere m) e v).
Si tratta di compiti che traggono ispirazione dagli spunti emersi nel corso dei lavori della Commissione antimafia della XVII legislatura e formalizzati nella sua relazione conclusiva, dove si auspicava che in sede di discussione della nuova legge istitutiva se ne valutasse l’introduzione (Relazione conclusiva approvata dalla Commissione antimafia della XVII legislatura il 7 febbraio 2018, pag. 394). Effettivamente, diversi di quegli spunti sono poi confluiti nella legge 99/2018, di istituzione della Commissione per la XVIII legislatura.
Nella XVII legislatura La Commissione aveva inoltre approvato un codice di autoregolamentazione sulla formazione delle liste elettorali (Relazione in materia di formazione delle liste delle candidature per le elezioni europee, politiche, regionali, comunali e circoscrizionali, approvata nella seduta del 23 settembre 2014
Tale previsione è stata inclusa nella legge 99/2018 (articolo 1, comma 1, lettera i) che ha previsto di estendere l’indagine sul rapporto tra mafia e politica anche in relazione al codice di autoregolamentazione sulla formazione delle liste elettorali, proposto dalla Commissione antimafia nella XVII legislatura.
Le proposte di legge A.C. 303, 387 e 624 (all’articolo 1, comma 1, lettera i) nei tre testi) hanno fatto propria tale previsione, facendo riferimento al nuovo codice di autoregolamentazione approvato dalla Commissione antimafia istituita nella XVIII legislatura nella seduta del 27 marzo 2019.
Il Codice di autoregolamentazione definito dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali anche straniere nel 2014 – come modificato ed integrato il 27 marzo 2019 – ha individuato una serie di fattispecie che trovano applicazione nei confronti dei partiti, formazioni politiche, movimenti e liste civiche che aderiscono alle previsioni del Codice (per il contenuto del Codice cfr. infra il paragrafo relativo alla composizione della Commissione e il testo integrale riprodotto in allegato).
Infine, le proposte di legge C. 303 e C. 624 prevedono ulteriori specifici compiti rispetto a quanto previsto dalla legge 99/2018.
In particolare, la proposta di legge C. 303 prevede i compiti di:
§ valutare la congruità della vigente normativa riguardante i sistemi di pagamento elettronici e l'uso delle valute virtuali, in quanto canali privilegiati dalla rete criminale, e individuare specifiche misure finalizzate a prevenire il rischio di riciclaggio (comma 1, lettera r);
§ monitorare i meccanismi di sviluppo e attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, per verificare l'assenza di anomalie sintomatiche di infiltrazioni mafiose (comma 1, lett. s)); come già si è accennato, al PNRR fa riferimento anche la pdl A.C. 692 (articolo 1, comma 1, lettera g) che propone che la Commissione accerti le modalità di difesa del sistema degli appalti e delle opere pubbliche dai condizionamenti mafiosi con particolare riferimento all’attuazione dei progetti previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza.
La proposta di legge C. 624 prevede (articolo 1, comma 1, lettera l) il compito di accertare e valutare la natura e le caratteristiche delle nuove forme di criminalità di tipo mafioso connesse all’immigrazione, a nuove popolazioni residenti e a specifici contesti, sociali, economici e culturali con particolare riguardo:
· all’infiltrazione all’interno della comunità nigeriana, con attenzione allo sfruttamento di donne e minori;
· al settore manifuttariero cinese, particolarmente radicato in alcune zone della Toscana tra Prato e Firenze, con attenzione allo sfruttamento del lavoro clandestino e alla sicurezza nei luoghi di produzione;
· all’esportazione di capitali verso Stati esteri attraverso canali di trasferimento di denaro, regolari o irregolari;
Con riferimento ai poteri della Commissione, le proposte di legge, come già la legge n. 99 del 2018, introducono limitazioni rispetto a quelli astrattamente riconosciuti alle Commissioni di inchiesta dall’articolo 82 Cost., in base al quale esse procedono alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria.
Analogamente a quanto previsto dalla legge istitutiva della Commissione nella XVIII legislatura (L. 99/2018), le proposte di legge prevedono che, ad eccezione dell’accompagnamento coattivo dei testimoni di cui all’articolo 133 del codice di procedura penale, la Commissione non possa adottare provvedimenti attinenti alla libertà personale (L. 99/2018, articolo 1, comma 2; C. 303: articolo 1, comma 2; C. 387: articolo 1, comma 3; C. 624: articolo 1, comma 2; C. 692, articolo 1, comma 2).
L’art. 133 c.p.p. prevede che se il testimone, il perito, la persona sottoposta all'esame del perito diversa dall'imputato, il consulente tecnico, l'interprete o il custode di cose sequestrate, regolarmente citati o convocati, omettono senza un legittimo impedimento di comparire nel luogo, giorno e ora stabiliti, il giudice può ordinarne l'accompagnamento coattivo e può altresì condannarli, con ordinanza, al pagamento di una somma da euro 51 a euro 516 a favore della cassa delle ammende nonché alle spese alle quali la mancata comparizione ha dato causa.
La legge 99/2018 ha modificato l’indirizzo della legge istitutiva della Commissione nella XVII legislatura (L. 87/2013) e dalle precedenti L. 132/2008 e L. 277/2006, che prevedevano che la Commissione non potesse adottare provvedimenti attinenti alla libertà e alla segretezza della corrispondenza e delle altre forme di comunicazione, oltre che limitazioni della libertà personale.
La limitazione dei poteri della Commissione di inchiesta, introdotta la prima volta con la L. 277/2006 (e confermata dalla L. 132/2008), ha origine da una proposta avanzata dai relatori (Sesa Amici e D’Alia) nel corso dell’esame in sede referente alla Camera del progetto di legge di istituzione della Commissione “antimafia” nella XV legislatura (A.C. 40 ed abb.). In quella sede i due relatori hanno sottolineato la necessità di predisporre adeguate cautele in ordine alla possibilità per la Commissione di disporre provvedimenti limitativi dei diritti costituzionalmente garantiti, in particolare le intercettazioni, al fine di tutelare i soggetti interessati, in quanto all'interno della Commissione non è attivabile quella garanzia che invece può ravvisarsi all'interno dell'autorità giudiziaria quando assume analoghi provvedimenti, che sono disposti dal giudice su richiesta del pubblico ministero (13 giugno 2006).
Detta innovazione è stata oggetto di numerose modifiche e affinamenti nel corso dell’esame parlamentare del provvedimento.
Inizialmente, infatti, il progetto di legge approvato in prima lettura dalla Camera nel 2006 recava – all’articolo 4 – una procedura aggravata per l’adozione, da parte della Commissione d’inchiesta, di provvedimenti limitativi delle libertà costituzionalmente garantite. In particolare, si richiedeva che l’adozione, da parte della Commissione, delle “deliberazioni aventi a oggetto i provvedimenti incidenti sui diritti di libertà costituzionalmente garantiti” avvenisse “a maggioranza dei due terzi dei componenti, con atto motivato e nei soli casi e modi previsti dalla legge”.
Il Senato, esaminando il progetto di legge approvato dalla Camera in prima lettura, aveva introdotto all’articolo 1, comma 2, il divieto per l’istituenda Commissione “antimafia” di “adottare provvedimenti attinenti la libertà personale e la libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione”. Il Senato aveva contestualmente soppresso il successivo articolo 4.
Il testo deliberato dalla Camera in seconda lettura riformulava il comma 2 dell’articolo 1 prevedendo che “la Commissione non può adottare provvedimenti attinenti alla libertà personale, fatto salvo l’accompagnamento coattivo di cui all’articolo 133 del codice di procedura penale, o aventi ad oggetto intercettazioni delle comunicazioni”.
Il testo approvato definitivamente era il frutto di una ulteriore modifica introdotta dal Senato, che individuava il divieto con una formula più ampia di quella delle “intercettazioni delle comunicazioni”, riprendendo quella usata dall’art. 15 della Costituzione.
Le proposte di legge C. 303 C. 387 e C. 624 – ma non la proposta di legge C. 692 - riproducono poi con alcune lievi modifiche gli ulteriori poteri che la legge 99/2018 ha, per la prima volta, conferito alla Commissione (si vedano i commi 3-5 e 3-bis e 3-ter - questi ultimi introdotti dall'art. 38-bis, comma 9, del D.L. 77/2021 - dell’articolo 1 della legge n. 99).
Un primo gruppo di disposizioni riguardano le modalità di applicazione del codice di autoregolamentazione sulla formazione delle liste elettorali e prevedono quanto segue.
In primo luogo, la Commissione può richiedere al procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo le pertinenti informazioni, non coperte da segreto investigativo, contenute nei registri e nelle banche di dati di cui all'articolo 117, comma 2-bis, del codice di procedura penale (L. 99/2018: articolo 1, comma 3; C. 303: articolo 1, comma 3; C. 387: articolo 1, comma 4; C. 624: articolo 1, comma 3).
L’art. 117 c.p.p. dispone che quando è necessario per il compimento delle proprie indagini, il pubblico ministero può ottenere dall'autorità giudiziaria competente copie di atti relativi ad altri procedimenti penali e informazioni scritte sul loro contenuto. L'autorità giudiziaria può trasmettere le copie e le informazioni anche di propria iniziativa. L'autorità giudiziaria provvede senza ritardo e può rigettare la richiesta con decreto motivato.
Il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, nell'ambito delle funzioni previste dalla legge accede al registro delle notizie di reato, al registro di cui all'articolo 81 del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché a tutti gli altri registri relativi al procedimento penale e al procedimento per l'applicazione delle misure di prevenzione. Il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo accede, altresì, alle banche di dati logiche dedicate alle procure distrettuali e realizzate nell'ambito della banca di dati condivisa della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo.
Le previsioni recate dalla legge 99/2018 e dalle proposte di legge in esame introducono una base normativa di rango legislativo ad una prassi già consolidata a seguito della delibera del Consiglio superiore della magistratura del 5 maggio 2016. Il CSM - in risposta ad un quesito da parte del Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo (PNAA) e ad una nota della Presidente della Commissione antimafia - ha affermato la possibilità per il primo di trasmettere alla citata Commissione i dati relativi all'accesso ai registri e banche dati limitatamente ai dati non più coperti dal segreto investigativo di cui all'art. 329 c.p.p. Il CSM ha argomentato che, nell'ambito dell'attività di semplificazione e collaborazione istituzionale tra il PNAA e la Commissione antimafia, ben possano essere messe a disposizione di quest'ultima dati in merito a soggetti per i quali sia stata già esercitata l'azione penale o sia già stata pronunciata sentenza di primo grado. In tali casi si deroga, quindi, alla titolarità di tali dati in capo ai procuratori della Repubblica. Va osservato, conclude la delibera del CSM, che si tratta comunque di dati che sarebbero in ogni caso a disposizione della Commissione antimafia tramite i registri dei carichi pendenti cui, ai sensi dell'art. 28 del DPR 313/2012, la Commissione antimafia ha accesso.
Inoltre, i rappresentanti dei partiti che aderiscono alle norme del codice di autoregolamentazione, possono trasmettere alla Commissione, con il consenso degli interessati, le liste delle candidature provvisorie. La legge 99/2018 prevede che la trasmissione possa avvenire entro 75 giorni dallo svolgimento delle elezioni, la pdl A.C. 303 e la pdl A.C 624 fa riferimento al 75° giorno antecedente la data stabilita per lo svolgimento delle elezioni mentre la pdl A.C. 387 ai “giorni antecedenti” la scadenza del termine per la presentazione delle liste (L. 99/2018: articolo 1, comma 3-bis, C 303: articolo 1, comma 4; C. 387, articolo 1, comma 5; C. 624, articolo 1, comma 4).
Alla Commissione Antimafia spetta quindi la verifica della sussistenza di eventuali condizioni ostative alle candidature in base al Codice di autoregolamentazione nei casi in cui le candidature le siano così trasmesse. Viene demandata ad un regolamento interno, da adottarsi da parte della medesima Commissione, la disciplina delle modalità di controllo sulla selezione e sulle candidature che stabilisca in particolare:
· il regime di pubblicità della declaratoria di incompatibilità dei candidati con le disposizioni del codice di autoregolamentazione;
· la riservatezza sull'esito del controllo concernente le liste provvisorie di candidati;
· la celerità dei tempi affinché gli esiti dei controlli sulle liste provvisorie di candidati siano comunicati secondo modi e tempi tali da garantire ai partiti l'effettiva possibilità di modificare la composizione delle liste prima dello scadere dei termini di presentazione a pena di decadenza previsti dalla legislazione elettorale.
Le pdl A.C. 303, 387 e 624 recano una disposizione transitoria, che si applica alle elezioni già indette alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame e per le quali non siano scaduti i termini di presentazione delle candidature. In tali casi le liste provvisorie delle candidature possono essere trasmesse alla Commissione, entro dieci giorni dalla medesima data di entrata in vigore (C. 303: articolo 1, comma 5, C. 387: articolo 1, comma 6; C. 624, articolo 1, comma 5).
Inoltre, si attribuisce alla Commissione la facoltà di promuovere la realizzazione e di valutare l’efficacia delle iniziative per la sensibilizzazione del pubblico sul valore storico, istituzionale e sociale della lotta contro le mafie e sulla memoria delle vittime delle mafie, anche in relazione all’attuazione della legge 8 marzo 2017, n. 20, che ha individuato nel 21 marzo la Giornata nazionale della memoria e dell'impegno in ricordo delle vittime delle mafie, allo scopo di creare e valorizzare percorsi specifici all’interno del sistema pubblico di istruzione (L. 99/2018: articolo 1, comma 4; C. 303: articolo 1, comma 6; C. 387: articolo 1, comma 7; C. 624, articolo 1, comma 6).
La legge n. 20/2017 ha istituito la «Giornata nazionale della memoria e dell'impegno in ricordo delle vittime delle mafie», individuata nel 21 marzo di ogni anno, in cui gli istituti scolastici sono chiamati a promuovere iniziative volte alla sensibilizzazione sul valore storico, istituzionale e sociale della lotta alle mafie e sulla memoria delle vittime delle mafie. La legge prevede altresì che al fine di conservare, rinnovare e costruire una memoria storica condivisa in difesa delle istituzioni democratiche, possono essere altresì organizzati manifestazioni pubbliche, cerimonie, incontri, momenti comuni di ricordo dei fatti e di riflessione, nonché iniziative finalizzate alla costruzione, nell'opinione pubblica e nelle giovani generazioni, di una memoria delle vittime delle mafie e degli avvenimenti che hanno caratterizzato la storia recente e i successi dello Stato nelle politiche di contrasto e di repressione di tutte le mafie.
Infine, si prevede che i compiti previsti dall’articolo 1 delle proposte di legge sono attribuiti alla Commissione anche con riferimento alle altre associazioni criminali comunque denominate, alle mafie straniere o di natura transnazionale (si veda in proositio il paragrafo relativo alla Denominazione e ambito di applicazione della Commissione di inchiesta).
L’articolo 2 delle proposte di legge riguarda la composizione della Commissione.
Per quanto riguarda il numero dei componenti (comma 1) mentre la pdl A.C. 303 e la pdl A.C. 624 riprendono il testo della legge n. 99/2018, istitutiva della Commissione antimafia nella XVIII legislatura, confermando il numero di 50 componenti (25 senatori e 25 deputati) le proposte di legge A.C. 387 e A.C. 692 ne riducono la composizione, rispettivamente, a 32 e a 30 componenti.
Si ricorda, in proposito, che la legge costituzionale n. 1 del 2020 ha introdotto la riduzione del numero dei parlamentari da 630 a 400 deputati e da 315 a 200 senatori elettivi. Sono a tal fine modificati gli articoli 56, secondo comma, e 57, secondo comma, della Costituzione.
Le elezioni politiche anticipate del 25 settembre 2022 hanno quindi per la prima volta visto l'elezione di una Camera dei deputati composta da 400 deputati e di un Senato composto da 200 senatori elettivi.
A seguito della riforma il Senato ha approvato, nel luglio 2022, una riforma del Regolamento, che, tra le altre cose, ha ridotto a dieci il numero delle commissioni permanenti (Delibera 27 luglio 2022, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 5 agosto 2022, n. 182). Anche la Camera ha approvato, nella XIX legislatura, una riforma del Regolamento per adeguarlo alla riduzione del numero dei deputati (Deliberazione 30 novembre 2022, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 2 dicembre 2022, n. 282), che però ha lasciato invariato il numero delle commissioni permanenti (14).
Nello scorcio finale della XVIII legislatura la I Commissione Affari costituzionali della Camera ha inoltre esaminato la proposta di legge C. 3387 che interveniva sulle leggi istitutive delle Commissioni parlamentari bicamerali al fine di ridurne il numero dei componenti. Il provvedimento interveniva sulle norme che stabiliscono il numero di deputati e senatori componenti della Commissione parlamentare per le questioni regionali, istituite con norma costituzionale ma disciplinata con legge ordinaria (la legge n. 62 del 1953) e di altre Commissioni parlamentari bicamerali istituite per legge (la Commissione parlamentare di vigilanza RAI, la Commissione parlamentare per l'infanzia, la Commissione parlamentare per la semplificazione, la Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale, il Comitato Schengen, la Commissione di controllo sugli enti di previdenza, la Commissione parlamentare di vigilanza sull'anagrafe tributaria). La Commissione Affari costituzionali della Camera ha concluso l'esame della proposta di legge il 24 marzo 2022 ma la proposta non è stata esaminata dall'Assemblea prima della conclusione della legislatura.
Come previsto nella L. 99/2018 viene stabilito da tutte le proposte di legge che i componenti sono scelti dai Presidenti delle Camere in proporzione al numero dei membri dei gruppi parlamentari, assicurando comunque la presenza di almeno un componente per ciascun gruppo; la nomina avviene tenendo conto anche della specificità dei compiti assegnati alla Commissione.
Analogamente a quanto stabilito dalle leggi istitutive della Commissione nella XVII e nella XVIII Legislatura – che recavano un’analoga formulazione facendo riferimento alla relazione da ultimo approvate allora, rispettivamente il 18 febbraio 2010 e il 23 settembre 2014 – i componenti la Commissione sono tenuti a dichiarare alla Presidenza della Camera di appartenenza se nei loro confronti sussista una delle condizioni indicate nel codice di autoregolamentazione sulla formazione delle liste elettorali, proposto dalla Commissione antimafia con la Relazione in materia di formazione delle liste delle candidature per le elezioni europee, politiche, regionali, comunali e circoscrizionali, approvata nella seduta del 27 marzo 2019, e nelle eventuali determinazioni assunte dalla Commissione nel corso della XIX Legislatura. Tutte le proposte confermano il termine, previsto dalla legge 99/2018, di 10 giorni entro cui deve essere effettuata la comunicazione, ad eccezione della pdl A.C. 387 che non prevede alcun termine.
Il codice di autoregolamentazione (per il testo completo vedi in allegato al presente dossier) prevede tra le le altre cose che i partiti, le formazioni politiche, i movimenti e le liste civiche che aderiscono al codice si impegnino a non presentare e nemmeno a sostenere come candidati nelle elezioni europee, politiche, regionali, comunali e circoscrizionali coloro nei cui confronti è stato emesso il decreto che dispone il giudizio (il c.d. rinvio a giudizio), coloro che siano stati condannati con sentenza anche non definitiva di primo grado, coloro nei cui confronti sia stata emessa sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti (cd. patteggiamento), ovvero sia stata emessa misura cautelare personale non revocata né annullata; coloro che si trovino in stato di latitanza o che siano stati condannati con sentenza anche non definitiva per danno erariale per reati commessi nell’esercizio delle funzioni di cui alla carica elettiva, allorquando le predette condizioni siano relative ad un elenco di reati, consumati o tentati; tra questi rientrano, ad esempio, l’associazione a delinquere di tipo mafioso; l’associazione a delinquere finalizzata alla riduzione o mantenimento in schiavitù; la corruzione, la concussione, loscambio elettorale politico-mafioso; la tratta di persone; l’estorsione; l’usura; il riciclaggio; l’attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti; la bancarotta fraudolenta; le false comunicazioni sociali; la corruzione tra privati; l’istigazione alla corruzione; la violenza o minaccia ad un corpo politico amministrativo o giudiziario; il traffico di influenze illecite.
Qualora una delle situazioni previste nel codice di autoregolamentazione sopravvenga, successivamente alla nomina, a carico di uno dei componenti della Commissione, è previsto l’obbligo di informarne immediatamente il presidente della Commissione e il Presidente delle Camere.
Nella Relazione finale approvata dalla Commissione di inchiesta al termine della XVII legislatura si evidenzia come non appaia “allo stato percorribile – per coerenza con i principi generali dell’ordinamento parlamentare e con gli articoli 1 e 67 della Costituzione – l’ipotesi di attribuire alle Presidenze di Camera e Senato un “potere sanzionatorio” nei confronti dei parlamentari la cui posizione risultasse in contrasto con il codice di autoregolamentazione, ma tale disciplina potrebbe essere opportunamente integrata, prevedendo la successiva comunicazione da parte del Presidente della Camera interessata anche al presidente della Commissione. In merito alla qualità di componente della Commissione, occorre infatti ricordare che durante i lavori sono occorse vicende giudiziarie che hanno lambito l’attività di singoli commissari, che hanno posto l’esigenza di una ulteriore riflessione sul tema della composizione della Commissione, che non è nella disponibilità di quest’ultima, e sullo status di componente rispetto alle generali prerogative del parlamentare”.
La sola proposta di legge C. 692 prevede invece il rinnovo dopo il primo biennio di tutta la Commissione (i componenti possono essere confermati; articolo 2, comma 2) come era stabilito dalla legge n. 87/2013 (articolo 2, comma 2), ma non dalla legge 99/2018.
In proposito si ricorda che nella Relazione finale approvata dalla Commissione di inchiesta al termine della XVII legislatura si evidenziava come nelle ultime legislature le leggi istitutive abbiano “altresì previsto il rinnovo dei componenti al termine del primo biennio, fatta salva ovviamente la loro riconferma. Tenuto conto delle particolari competenze attribuite alla Commissione e al fine di assicurare l’indispensabile continuità della sua azione, appare invece opportuno estendere la durata dell’incarico all’intera legislatura - ovvero a un periodo anche più lungo ma comunque predeterminato - e garantire analoga durata anche ai membri dell’ufficio di presidenza, come già previsto da alcune proposte di legge presentate nelle passate legislature”. Nella Relazione si evidenzia che, d’altro canto, le procedure di rinnovo, pur avviate dopo un biennio dalla costituzione della Commissione, non sono state portate a conclusione né nella XVI né nella XVII legislatura” (pag. 395).
Le proposte di legge in esame prevedono le medesime modalità di costituzione e di formazione dell’Ufficio di presidenza, già stabilite dalla L. 87/2013 e 99/2018 e analoghe alla composizione degli Uffici di presidenza delle Commissioni permanenti. In particolare, in base a tali proposte l’Ufficio di presidenza è composto dal presidente, due vicepresidenti e due segretari.
Il Presidente è eletto da parte della Commissione, a scrutinio segreto, ed è eletto il candidato che ottiene il voto della maggioranza assoluta dei componenti la Commissione; qualora nessun candidato raggiunga tale risultato, si procede al ballottaggio tra i due candidati più votati; nel caso di parità di voti è proclamato eletto o entra in ballottaggio il candidato più anziano di età. È previsto inoltre il voto limitato per l’elezione dei due vicepresidenti e dei due segretari: ciascun componente della Commissione esprime un solo voto, e vengono eletti i due candidati che riportano il maggior numero di voti. Nel caso in cui si verifichi la parità dei voti, si applicano le disposizioni previste per l’elezione del presidente. Le medesime disposizioni si applicano per le elezioni suppletive.
La sola proposta di legge A.C. 387 prevede il rinnovo dopo il primo biennio dell’ufficio di presidenza della Commissione (i componenti possono essere confermati).
L’articolo 3 di tutte le proposte di legge prevedono la possibilità, analogamente a quanto stabilito dalla legge 99/2018, che la Commissione possa organizzare i propri lavori attraverso uno o più comitati, costituiti secondo la disciplina del regolamento interno.
La sola proposta A.C. 387, pur demandando anch’essa al regolamento interno la definizione delle modalità di costituzione dei comitati, ne individua alcuni compiti e poteri come segue:
· i comitati svolgono attività di carattere istruttorio nei riguardi della Commissione;
· la Commissione può affidare ai comitati, secondo le disposizioni del regolamento, compiti relativi a oggetti determinati e, ove occorra, per un tempo limitato;
· i comitati non possono compiere atti che comportino l'esercizio dei poteri dell'autorità giudiziaria;
· i comitati riferiscono alla Commissione, ogniqualvolta ciò sia richiesto da essa, sulle risultanze delle proprie attività;
· gli atti formati e la documentazione raccolta dai comitati sono acquisiti tra gli atti e i documenti relativi all'attività di inchiesta della Commissione;
· la Commissione può assegnare ai comitati collaboratori per lo svolgimento dei compiti a questi attribuiti. Il regolamento interno disciplina la partecipazione dei collaboratori medesimi alle riunioni del comitato.
Audizioni e richiesta di atti e documenti
L’articolo 4 delle tre proposte di legge disciplina le audizioni a testimonianza, in maniera analoga con quanto stabilito dalla legge n. 99 del 2018, mantenendo comunque ferme le competenze dell’autorità giudiziaria.
Si prevede, in particolare l’applicazione degli artt. 366 (Rifiuto di uffici legalmente dovuti) e 372 (Falsa testimonianza) del codice penale (art. 4, comma 1), nonché l’applicazione dell’art. 203 (Informatori della polizia giudiziaria e dei servizi di sicurezza) del codice di procedura penale (art. 4, comma 4).
L’art 366 c.p. punisce con la reclusione fino a sei mesi o con la multa da euro 30 a euro 516 al perito, interprete, o custode di cose sottoposte a sequestro che ottiene con mezzi fraudolenti l'esenzione dall'obbligo di comparire o di prestare il suo ufficio e, in generale ai testimoni e ad ogni altra persona chiamata ad esercitare una funzione giudiziaria.
L’art. 372 c.p. punisce la falsa testimonianza con la reclusione da due a sei anni.
L’art 203 c.p.p. prevede che il giudice non può obbligare gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria nonché il personale dipendente dai servizi di informazione a rivelare i nomi dei loro informatori. Se questi non sono esaminati come testimoni, le informazioni da essi fornite non possono essere acquisite né utilizzate.
In tema di segreto professionale e il segreto bancario, le proposte di legge C. 303 e C. 624, analogamente a quanto previsto dalla L. 99/2018, dispone che non possono essere opposte in nessun caso per i fatti rientranti nei compiti della Commissione, mentre le proposte di legge C. 387 e 692 richiamano le norme vigenti in materia (articolo 4, comma 2).
In tutte le proposte di legge in esame, analogamente alla legge 99/2018, per il segreto di Stato trova applicazione la normativa dettata dalla legge 3 agosto 207, n. 124.
Il segreto di Stato è disciplinato principalmente dalla legge di riforma dei servizi di informazione (L. 124/2007) e, in sede processuale, dagli artt. 202 e segg. c.p.p. Quest'ultimo, in particolare, prevede tra l'altro che i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di un pubblico servizio hanno l'obbligo di astenersi dal deporre su fatti coperti dal segreto di Stato. Si ricorda che il segreto d'ufficio obbliga l'impiegato pubblico a non divulgare a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso (art. 15, DPR 3/1957). In sede processuale, salvi i casi in cui hanno l'obbligo di riferirne all'autorità giudiziaria, i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di un pubblico servizio hanno l'obbligo di astenersi dal deporre su fatti conosciuti per ragioni del loro ufficio che devono rimanere segreti (art. 201 c.p.p.).
Parimenti, determinate categorie di persone (sacerdoti, medici, avvocati ecc.) non possono essere obbligati a deporre su quanto hanno conosciuto per ragione del proprio ministero, ufficio o professione, salvi i casi in cui hanno l'obbligo di riferirne all'autorità giudiziaria, ad esempio in qualità di periti (segreto professionale ex art. 200 c.p.p.).
Per quanto riguarda il segreto bancario si applicano le disposizioni in materia di riservatezza dei dati personali che prevedono che la comunicazione a terzi di dati personali relativi a un cliente è ammessa se lo stesso vi acconsente (art. 23 del Codice della privacy, D.Lgs. 196/2003) o se ricorre uno dei casi in cui il trattamento può essere effettuato senza il consenso (art. 24 del Codice). Fuori dei casi di operazioni di comunicazione dei dati strumentali alle prestazioni richieste e ai servizi erogati (per le quali non è necessario ottenere il consenso degli interessati: art. 24, comma 1, lett. b), del Codice), gli istituti di credito e il personale incaricato dell'esecuzione delle operazioni bancarie di volta in volta richieste devono mantenere il riserbo sulle informazioni utilizzate. Parziali deroghe sono previste per le indagini tributarie.
In nessun caso, in base a tutte le proposte di legge in esame, è opponibile il segreto d’ufficio.
L'articolo 5 precisa ulteriormente i poteri della Commissione in merito alla richiesta di atti e documenti in maniera analoga alla legge istitutiva della Commissione nella scorsa legislatura.
In particolare, si prevede che la Commissione possa acquisire (nelle materie attinenti alla finalità della legge come precisato dalle pdl in esame) copia di atti e documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti anche in deroga all’articolo 329 c.p.p. che copre con il segreto gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria fino a quando l'imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari (comma 1), nonché copie di atti e documenti relativi a indagini e inchieste parlamentari, anche se coperti da segreto (comma 5) e copie di documenti da parte di tutte le pubbliche amministrazioni (comma 3).
Per quanto riguarda le richieste di documenti dell'autorità giudiziaria, questa vi provvede senza ritardo ai sensi dell'articolo 117, comma 2, del codice di procedura penale (comma 1). Tale ultima previsione è espunta dal comma 1 da parte della pdl 692, ma comunque il comma 3, analogamente alla altre pdl, prevede l’invio “tempestivo” della documentazione dell’autorità giudiziaria richiesta dalla Commissione.
Le ulteriori disposizioni dell’articolo 5, recate dalle tre pdl, riproducono il testo della L. 99/2018. In particolare è specifica che, l’autorità giudiziaria può ritardare la trasmissione degli atti solo per motivi di natura istruttoria (comma 4).
La Commissione garantisce il mantenimento del regime di segretezza fino al momento in cui gli atti e i documenti trasmessi sono coperti da segreto (comma 2) e stabilisce quali atti non devono essere divulgati (comma 6).
L’articolo 6 delle quattro proposte di legge prevede, come già la legge n. 99 del 2018, il vincolo del segreto, sanzionato penalmente (art. 326 c.p.), per i componenti la Commissione, i funzionari e tutti i soggetti che, per ragioni d’ufficio o di servizio, ne vengono a conoscenza; analogamente è sanzionata la diffusione anche parziale di tali atti e documenti.
Il richiamato articolo 326 del codice penale prevede che il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, violando i doveri inerenti alle funzioni o al servizio, o comunque abusando della sua qualità, rivela notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, o ne agevola in qualsiasi modo la conoscenza, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. Se l'agevolazione è soltanto colposa, si applica la reclusione fino a un anno. Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, per procurare a sé o ad altri un indebito profitto patrimoniale, si avvale illegittimamente di notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, è punito con la reclusione da due a cinque anni. Se il fatto è commesso al fine di procurare a sé o ad altri un ingiusto profitto non patrimoniale o di cagionare ad altri un danno ingiusto, si applica la pena della reclusione fino a due anni.
Le proposte in esame (articolo 7) demandano ad un regolamento interno l'organizzazione delle attività e il funzionamento della Commissione da approvare prima dell’avvio delle attività di inchiesta.
Viene affermato il principio della pubblicità delle sedute della Commissione, ferma restando la possibilità di riunirsi in seduta segreta ove lo si ritenga opportuno (art. 7, comma 2).
La Commissione può inoltre avvalersi dell'opera di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria e di collaboratori interni o esterni alle p.a. Come previsto dalla L. 99/2018, le proposte di legge in esame prevedono la facoltà di assumere anche collaborazioni da parte di soggetti pubblici (quali università ed enti di ricerca) e privati. (art. 7, comma 3).
Le proposte di legge demandano, alla stregua della legge 99/2018, al regolamento interno la fissazione di un numero massimo di collaboratori.
Per l'espletamento delle funzioni della Commissione, l'art. 7, al comma 4, prevede che essa fruisca di personale, locali e strumenti operativi posti a disposizione dal Presidente della Camera.
L’articolo 7, comma 6, di tutte le proposte di legge prevede infine che la Commissione disponga dei documenti acquisiti e prodotti dalle analoghe commissioni precedentemente istituite nel corso della loro attività e ne cura l’informatizzazione.
In tutte le proposte di legge l’articolo 7, comma 5, reca l’autorizzazione di spesa. Come di consueto le spese sono poste per metà a carico del bilancio interno del Senato e per metà a carico del bilancio interno della Camera.
In particolare, le proposte di legge C. 303 e C. 624 prevedono un’autorizzazione di spesa di 100.000 euro per l’anno 2022 e di 300.000 euro per ciascuno degli anni successivi
La proposta di legge C. 387 prevede invece una spesa di 150.000 euro per l’anno 2022 e di 300.000 euro per ciascuno degli anni successivi.
La proposta di legge C. 692 prevede infine una spesa di 300.000 euro annui.
Si ricorda che l’articolo 7, comma 5, della legge n. 99 del 2018 (promulgata il 7 agosto 2018) prevedeva un’autorizzazione di spesa di 100.000 euro annui per il 2018 e di 300.000 euro annui per ciascuno degli anni successivi.
Con riferimento alle proposte di legge C. 303, C. 387 e C. 624 si pone quindi l’esigenza di sopprimere il riferimento alla spesa per l’anno 2022, ormai trascorso.
Resta confermata la previsione secondo la quale i Presidenti del Senato e della Camera, con determinazione adottata d'intesa tra loro, possono autorizzare annualmente un incremento delle spese, comunque in misura non superiore al 30 per cento, a seguito di richiesta formulata dal presidente della Commissione per motivate esigenze connesse allo svolgimento dell'inchiesta.
La fissazione di un “tetto” alle spese della Commissione bicamerale è una innovazione per l’Antimafia, introdotta la prima volta con la legge 277/2006. Anche in questo caso come per la limitazione dei poteri si tratta di una modifica originata da una proposta dei relatori in sede referente alla Camera e fondata sulla considerazione dell'eccessivo volume “delle spese affrontate dalle Commissioni d'inchiesta negli ultimi tempi, che rendono perciò necessaria l'adozione di opportune misure atte a frenarne i costi per la finanza pubblica”.
Già nel corso della XV legislatura disposizioni analoghe erano già state adottate per altre commissioni di inchiesta.
Le proposte di legge C. 303, C. 624 e C. 692 dispongono, entrambe all’articolo 8, come già la legge n. 99 del 2018, in ordine alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame fissandola al giorno successivo della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
XVIII LE GISL AT UR A
