FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5
                        Articolo 6
                        Articolo 7
                        Articolo 8

  Onorevoli Colleghi! – La presente proposta di legge costituzionale è volta a realizzare una riforma strutturale del Parlamento, attualmente fondato su un «bicameralismo perfetto», mediante l'adozione di un sistema monocamerale che preveda, quindi, la soppressione del Senato della Repubblica insieme ad altre modifiche costituzionali necessarie per preservare il sistema di pesi e di contrappesi tipico delle Carte costituzionali.
  L'Italia rimarrà, all'esito di questa riforma costituzionale che incide sul numero delle Camere, come forma di governo, una Repubblica parlamentare e, con la soppressione del Senato della Repubblica, si lasciano inalterati sia le funzioni dell'unica Camera rimanente, la Camera dei deputati, che i suoi rapporti con il Governo fondati sull'istituto della fiducia, ai sensi dell'articolo 94 della Costituzione.
  Si va, inoltre, ad apportare una serie di modifiche, formali e sostanziali, collegate a questa riforma, sia per adeguare il testo costituzionale in senso monocamerale sia per rendere efficace ed efficiente il funzionamento complessivo del sistema in coerenza con la forma di governo.
  Partiamo da una breve analisi storica del perno della presente proposta di legge costituzionale: il monocameralismo, che trae origine dal principio dell'indivisibilità della sovranità popolare.
  Nello Stato derivato da quello liberale, l'alternativa fra Parlamento monocamerale e bicamerale si è risolta nella scelta dell'Assemblea unica, che discende dalla concezione della sovranità sviluppatasi in occasione della Rivoluzione francese quando il popolo o la nazione, titolari della sovranità popolare, ne affidavano comprensibilmente l'esercizio a un unico corpo rappresentativo, interamente elettivo, dal quale dipendevano tutti gli altri poteri.
  L'origine del bicameralismo o pluricameralismo affonda, in realtà, le proprie radici in una concezione di Assemblea parlamentare di estrazione aristocratica, specchio di un assetto di società formata da «ordini» o «classi» con l'aspirazione di essere dotati di una propria rappresentanza.
  Le motivazioni che hanno portato gli Stati a optare per l'adozione del bicameralismo, comparando le diverse esperienze costituzionali, risultano diverse; in Italia la ragione storica fondamentale risale sicuramente alla necessità di scongiurare il pericolo di una deriva totalitaria della nostra democrazia, messa a dura prova e calpestata dal drammatico ventennio fascista.
  La scelta della nostra Assemblea costituente va quindi storicizzata in relazione alla necessità di una democrazia capace di difendersi, dopo gli anni bui dei regimi totalitari in tutta Europa, stabilendo regole sul funzionamento e sull'organizzazione dello Stato, ma tale scelta appare ormai superata dai tempi che oggi garantiscono strumenti moderni e aperti di partecipazione e di comunicazione.
  Sul piano politico la scelta del bicameralismo perfetto, con una seconda Camera comunque elettiva, fu il frutto di un compromesso in sede di Assemblea costituente tra il pensiero della sinistra (socialisti e comunisti manifestarono una preferenza espressa per un sistema monocamerale conforme alla loro concezione rousseauiana di un'indivisibile sovranità popolare) e quello dei rappresentanti della Democrazia cristiana che, spaventati dal pericolo di una rivoluzione socialista, si erano dichiarati espressamente per un sistema bicamerale con una seconda Camera non elettiva, rappresentativa di categorie sociali e di interessi, in grado di bilanciare gli equilibri di quella elettiva.
  In sede di Assemblea costituente la questione del bicameralismo è stata lungamente discussa e da tale contrasto di opinioni è scaturito un «bicameralismo perfetto» che prevede due Camere aventi le stesse funzioni: un problema non di mera «ingegneria costituzionale», ma che poneva al centro del dibattito contenuti politici fondamentali riguardanti il rapporto tra Governo e Parlamento.
  Passando agli aspetti più tecnici della riforma, il «doppio passaggio legislativo», la cosiddetta «navetta» tra Camera dei deputati e Senato della Repubblica che caratterizza il bicameralismo perfetto italiano, sarà conservato dopo questa riforma all'interno dell'unica Camera rimasta, garantendo così l'eventuale riesame e revisione attraverso una più attenta ponderazione nel tempo, spesso necessaria per l'approvazione di una legge, permettendo di correggere gli errori e di rivedere le scelte effettuate, ove possibile, anche mediante una loro maggiore condivisione in Assemblea.
  La ratio di questa riforma non è quella di condividere un pensiero populistico, poiché impensabile appare un taglio lineare dei parlamentari senza la correzione del bicameralismo paritario, bensì quella di evitare un «doppione istituzionale» che ha troppo spesso comportato un rischio di vera e propria paralisi sia a livello politico, per le maggioranze di Governo, sia a livello tecnico, nell'iter di formazione delle leggi.
  Il Governo ha quotidianamente «usurpato» o limitato, abusandone di fatto nonostante fosse previsto sul piano del diritto, la funzione legislativa del Parlamento mediante l'apposizione di questioni di fiducia e la presentazione di decreti-legge e di decreti legislativi, creando un'anomalia evidente anche sul piano dei dati numerici.
  Questa riforma è in grado di restituire piena dignità istituzionale e centralità politica al Parlamento e una maggiore semplificazione, velocità e snellezza del procedimento legislativo, nel rispetto dell'equilibrio tra i poteri dello Stato e del principio storico che ne prevede la separazione.
  Entrando più nello specifico della proposta di riforma, nella Costituzione sono stati previsti dei limiti all'apposizione della questione di fiducia da parte del Governo, al massimo tre volte all'anno, per evitare il ripetersi degli abusi perpetrati ai danni dell'attribuzione costituzionale della funzione legislativa al Parlamento, un principio che nella prassi ha visto l'eccezione trasformarsi in regola.
  In dottrina gli argomenti a favore del monocameralismo rispetto al bicameralismo sono molti e sono confermati dalla comparazione di esperienze in diversi Stati: l'affermazione del carattere unitario della rappresentanza politica; i rischi insiti nella dispersione dei rapporti politici tra Parlamento e Governo che si ha nel caso di Parlamento bicamerale; la minore macchinosità e lentezza del procedimento legislativo; gli inconvenienti legati alle procedure di conciliazione fra le due Camere qualora non si trovi un accordo; nelle democrazie contemporanee, basate sul sistema dei partiti, non sono più concepibili criteri diversificati di rappresentanza politica, per cui la rappresentanza non potrebbe essere che nazionale e scelta con l'assistenza dei partiti politici in una sola Camera, senza inutili doppioni; le articolazioni interne tramite le Commissioni parlamentari garantiscono a sufficienza la presenza di strumenti di moderazione e di verifica rispetto a un eventuale strapotere, scongiurando una concentrazione del potere nella soluzione monocamerale.
  Negli ultimi anni si è peraltro accentuata la tendenza delle Costituzioni a prevedere Parlamenti monocamerali e questa soluzione risulta prevalente nei Paesi con una forma di Stato socialista (in tutto il mondo esistono circa quaranta Parlamenti, dei quali quindici in Europa, quali, a titolo di esempio, la Nuova Zelanda, la Danimarca, la Svezia, la Grecia, il Portogallo, la Bulgaria, Cipro, la Slovacchia, l'Ungheria e la Repubblica di San Marino).
  Sul piano del risparmio è evidente una diminuzione dei costi con una sola Camera e con un minor numero di parlamentari e, anche sul piano numerico, ci sarebbero maggiori garanzie in termini di rappresentatività territoriale rispetto al taglio lineare che si profila di deputati e di senatori.
  La soppressione della seconda Camera comporterebbe un risparmio annuale di circa 500 milioni di euro (al netto dei risparmi da versare allo Stato), stando all'analisi del bilancio consuntivo del Senato della Repubblica riferito agli ultimi anni (trattamento dei senatori in carica, gruppi parlamentari, spese per il personale, per il cerimoniale ed eventi vari), rispetto al risparmio annuale ipotizzato per la riforma sottoposta al referendum costituzionale del 20 e 21 settembre 2020, che oscillerebbe in una forbice compresa tra 57 e 82 milioni di euro (quindi per raggiungere la cifra risparmiata in un anno con la soppressione del Senato della Repubblica non basterebbe un'intera legislatura nell'ipotesi del taglio lineare dei parlamentari).
  Sul piano della rappresentatività, in caso di vittoria referendaria del sì, il numero dei deputati passerebbe da 630 a 400, mentre quello dei senatori da 315 a 200, determinando un grave ed evidente deficit di rappresentanza in entrambi i rami del Parlamento e una riduzione complessiva del numero degli attuali componenti elettivi di 315 parlamentari (-36,5 per cento) rispetto alla previsione costituzionale originaria che garantiva la presenza di 1 parlamentare ogni 64.000 abitanti.
  La rappresentatività dei deputati, invece, nel caso di riforma costituzionale del Parlamento in senso monocamerale rimarrebbe inalterata (1 deputato ogni 96.000 abitanti), a differenza della riforma impostata sul taglio lineare dei parlamentari che prevede una diminuzione per la Camera dei deputati a 1 deputato ogni 151.210 abitanti e per il Senato della Repubblica a 1 senatore ogni 302.420 abitanti.
  Anche volendo ragionare, impropriamente sul piano metodologico, in termini di numero assoluto di parlamentari, senza distinguere tra Camera dei deputati e Senato della Repubblica, la rappresentatività con la soppressione di un'intera Camera (il Senato) sarebbe addirittura maggiore (1 parlamentare ogni 96.000 abitanti) rispetto alla riforma che prevede il taglio lineare dei parlamentari (1 parlamentare ogni 100.000 abitanti).
  A livello politico è fondato ritenere che si potrà assistere a Governi più stabili, molto meno soggetti a ricatti politici e a maggioranze «ballerine», non più ostaggio di trasformisti e di «voltagabbana» che, in particolare al Senato della Repubblica, danno spesso vita a «campagne acquisti» e a continui cambi di fronte.
  Sul piano tecnico la riforma ambisce a una semplificazione sia dell'iter legislativo, rendendolo più facile e veloce, sia del processo di revisione costituzionale, pur rafforzandone le maggioranze costituzionali richieste in tutte le votazioni, fornendo una possibilità evidente di rendere più chiaro e meno complicato il sistema elettorale previsto per l'unica Camera rimanente.
  Maggiori trasparenza e pubblicità delle scelte e dei lavori sono garantite da una sola Camera, assicurando un sistema più accessibile a livello di informazione per la partecipazione dei cittadini e delle parti sociali.
  Con il modello monocamerale si prevedono una migliore qualità ed efficienza della produzione legislativa, in virtù anche di maggioranze di fatto più stabili e coese sul piano politico, che al contrario oggi si dimostrano troppo spesso fragili e incoerenti nella loro azione di Governo. Oggi la maggior parte delle leggi, infatti, risulta di origine governativa perché il modello del bicameralismo perfetto esalta fino all'estremo la debolezza dei Governi e la conflittualità tra le due Camere, con il rischio costante che il Governo scavalchi il dibattito in Assemblea mediante l'abuso dell'istituto della questione di fiducia, svuotando così il principio della centralità del Parlamento.
  Tutto ciò ha portato in Italia al susseguirsi di una quantità di Governi, rispetto ad altri Paesi, che peraltro sono riusciti a mettere in campo pochissime riforme a livello strutturale.
  In Italia il cambiamento non sarebbe così drastico, come nel caso di un passaggio da un sistema bicamerale a un sistema monocamerale, in quanto il «bicameralismo perfetto», un caso più unico che raro in Europa, è già di fatto un «monocameralismo funzionale», sul piano tecnico e giuridico, perché le due Camere hanno sempre coesistito svolgendo esattamente le stesse funzioni.
  Per evitare che fattori esterni al voto democratico incidano sulle dinamiche parlamentari, risultando decisivi sulla composizione e sulla tenuta delle maggioranze, viene abolita la figura dei parlamentari non eletti, nominati dal Presidente della Repubblica (senatori a vita), limitando la carica di «deputati di diritto», per un periodo di sette anni, agli ex Presidenti della Repubblica.
  La presente proposta di legge interviene anche sul meccanismo di elezione del Presidente della Repubblica, modificandone l'elettorato attivo, con l'inserimento dei presidenti delle giunte regionali e dei sindaci delle tre principali città italiane, figure sicuramente più rappresentative sul piano amministrativo e autorevoli sul piano politico rispetto alla fumosa e controversa figura dei «delegati regionali», e viene rafforzata la maggioranza prevista per l'elezione dopo il terzo scrutinio.
  Viene, inoltre, prevista la soppressione del CNEL, organo ausiliario a rilievo costituzionale, ritenuto ormai da tempo inutile e costoso, in linea con il principio dell'unitarietà e dell'indivisibilità della rappresentanza proprio del monocameralismo e che supera definitivamente il retaggio fascista di una visione corporativistica della rappresentanza di categorie e di interessi.
  Viene, infine, costituzionalizzato il principio proporzionalistico nella legge elettorale, una scelta coerente con il passaggio a un sistema monocamerale a garanzia della rappresentatività di tutte le forze politiche nel Parlamento e rispettando la loro reale consistenza all'interno del Paese.
  In conclusione, nel vigente ordinamento costituzionale italiano poco o nulla rimane dei principali fondamenti giustificativi del bicameralismo, come emersi anche nel dibattito in sede di Assemblea costituente, ormai superati sul piano storico, sociale e politico, al punto da far ritenere finalmente maturi i tempi, dopo vari tentativi falliti, per una riforma strutturale del Parlamento.
  Una riforma costituzionale in senso monocamerale continuerebbe a garantire, a differenza del taglio lineare dei parlamentari, un'equa e adeguata rappresentatività per i cittadini e i territori, oltre che i giusti pesi e contrappesi negli equilibri istituzionali e l'opportuna ponderazione nell'iter di formazione delle leggi, attraverso il doppio passaggio legislativo che rimarrebbe alla Camera dei deputati.
  Tale riforma non prende volutamente in considerazione né il ruolo del Governo né quello delle regioni in relazione al riparto di competenze con lo Stato e, pertanto, eventuali altre riforme possono essere disposte a prescindere da questa, ad esempio ripensando la modifica del titolo V della parte seconda della Costituzione del 2001.
  Per concludere l'analisi della presente proposta di legge costituzionale di riforma del sistema parlamentare italiano, possiamo riassumerla nei seguenti punti:

   il monocameralismo, ovvero una sola Camera che gestirà l'intero iter legislativo, permetterà, da un lato, una maggior efficienza e, dall'altro lato, non diminuirà gli indici di rappresentatività dei parlamentari eletti;

   come conseguenza di ciò e anche al fine di riequilibrare i pesi e i contrappesi del sistema istituzionale nel suo complesso, si prevedono: a) il principio proporzionalistico e il divieto di premi di maggioranza nella legge elettorale; b) l'obbligo di una seconda approvazione dei progetti di legge qualora non si dovesse raggiungere la maggioranza dei tre quinti nella prima approvazione; c) l'inserimento di un limite massimo di apposizioni di fiducia da parte del Governo; d) una rimodulazione degli elettori per l'elezione del Presidente della Repubblica; e) un irrigidimento delle maggioranze necessarie per la revisione della Costituzione; f) la soppressione del CNEL.