FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2

  Onorevoli Colleghi! – Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) fu previsto dall'articolo 99 della Costituzione e istituito con la legge n. 33 del 1957 nel presupposto che potessero convergere in un unico organismo le istanze di diverse parti sociali, tra loro tendenzialmente inconciliabili. I Costituenti lo idearono partendo da due esigenze. La prima, riguardante l'articolazione del principio di democraticità, comportava la collocazione di esso nel novero degli organi ausiliari, unitamente alla Corte dei conti e al Consiglio di Stato, quale organo necessario a cui il Parlamento e il Governo potessero ricorrere per la richiesta di pareri in materia di programmazione economica, di lavoro, di previdenza e in generale per le materie del campo economico e sociale. La seconda esigenza, attinente alla funzione di rappresentanza, si esplicava nell'istituzione di un organo di rappresentanza generale delle categorie. Il CNEL è infatti l'unica sede prevista per la rappresentanza di specifici interessi costituzionalmente tutelati, in particolare quelli del lavoro e della produzione, costituendo, dunque, l'unico caso di allargamento del concetto di rappresentanza al mondo della produzione e del lavoro. Il CNEL è stato pertanto concepito, come disposto dal primo comma dell'articolo 99 della Costituzione, per riunire esperti e rappresentanti delle categorie produttive «in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa». Secondo le disposizioni dell'articolo 2 della legge 30 dicembre 1986, n. 936, esso è composto da sessantaquattro consiglieri, oltre al presidente. Dieci di essi sono scelti, in qualità di esperti, fra personalità del mondo giuridico, economico e sociale: otto sono di nomina diretta del Presidente della Repubblica, che, con proprio decreto, nomina anche il presidente del CNEL; due sono indicati dal Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Dei restanti componenti, quarantotto sono rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi, pubblici e privati; sei componenti rappresentano le organizzazioni di promozione sociale e di volontariato. I membri del Consiglio restano in carica per cinque anni e possono essere riconfermati. A supporto dell'attività dell'organo è istituito un Segretariato generale, composto da uffici che fanno capo al segretario generale, nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il presidente del CNEL. La Costituzione ha attribuito al CNEL il potere d'iniziativa legislativa generale. L'iniziativa legislativa, come si evince dall'articolo 71 della Costituzione, è qualcosa di eccezionalmente prezioso ed è concessa, oltre che agli organi costituzionali, solo ai cittadini e ai consigli regionali.
  Oggi è tuttavia necessario ancora di più evidenziare come sia profondo il cambiamento della posizione ordinamentale del CNEL a seguito dei trattati europei che, com'è noto, non attribuiscono al Consiglio e al Parlamento europeo il potere di iniziativa legislativa, che è prerogativa della Commissione, né prevedono per il Parlamento europeo disposizioni simili a quelle stabilite nell'ordinamento italiano dall'articolo 64 della Costituzione. In questo senso i ventuno consigli economici e sociali esistenti negli Stati dell'Unione europea, con i nuovi trattati, hanno come nuovo modello il Comitato economico e sociale europeo (CESE) con i suoi poteri consultivi (parere obbligatorio non vincolante). La maggior parte dei consigli economici e sociali degli Stati dell'Unione europea ha principalmente il compito di rendere pareri obbligatori ma non vincolanti sulle politiche economiche e sociali. Il CNEL può emettere, invece, pareri per lo più non obbligatori e non vincolanti, fatta eccezione per i pareri connessi alla sessione di bilancio e alla sessione europea (articolo 28 della legge n. 234 del 2012). La Francia, durante la discussione della riforma costituzionale, ha ipotizzato di trasformare il suo Comitato sociale ed economico in una terza Camera, elevandolo a rango costituzionale e prevedendo la presenza, oltre che di esperti e di rappresentanti delle organizzazioni produttive, sociali e ambientali, anche di cittadini scelti mediante sorteggio, intraprendendo così il percorso che ha portato l'Unione europea a prevedere che il CESE emani pareri sulla base di consultazioni pubbliche dei cittadini adottando strumenti di ogni genere. La Costituzione italiana, a differenza di altri ordinamenti, come già osservato, attribuisce al CNEL il potere d'iniziativa legislativa, che ne costituisce la principale specificità rispetto a tutti gli altri ordinamenti dell'Unione europea. Si tratta, infatti, dell'unico caso di potere d'iniziativa legislativa collocato al di fuori di una rappresentanza generale di natura politica e senza vincolo di mandato, nell'ambito di un organo di rappresentanza di interessi costituzionalmente tutelati dell'economia, del lavoro e della produzione, su cui oggi vale la pena di meditare perché sottolinea l'importanza del lavoro (articolo 1 della Costituzione) che giustifica l'attribuzione del potere d'iniziativa legislativa. Gli ordinamenti di quasi tutti gli Stati dell'Unione europea e, soprattutto, di quelli dell'Europa orientale recentemente entrati nell'Unione, avendo conformato i loro Comitati economici e sociali al modello del CESE, regolato dapprima dal Trattato istitutivo della Comunità economica europea e poi dai trattati successivi, hanno in generale attribuito a tali organi un potere consultivo più forte, relativo all'espressione di pareri obbligatori, che il legislatore è tenuto a chiedere; un potere che, in questo senso, incide sulla legittimità stessa del procedimento legislativo, aprendo quindi anche la via a ricorsi giurisdizionali in caso di non corretta esecuzione della richiesta e dell'espressione del parere. Gli ordinamenti di 21 Paesi sui 28 appartenenti all'Unione europea prevedono un organo analogo al CNEL, costituendo un tavolo permanente di monitoraggio dell'attività consultiva sulla legislazione europea connessa con quella nazionale. A maggior ragione, quindi, l'ipotesi di sopprimere il CNEL, da taluno avanzata, comporterebbe l'esclusione unilaterale dell'Italia da questo tavolo, che incide sull'approvazione di regolamenti immediatamente applicati nell'ordinamento italiano e di direttive vincolanti per gli Stati. Va evidenziato, infine, che con la legge n. 936 del 1986 è stata introdotta un'importantissima innovazione, affidando al CNEL il deposito legale dei nuovi contratti collettivi nazionali di lavoro e degli accordi di rinnovo, così da costituire una vera e propria banca di dati (unica per completezza e consultabile a fini di studio, decisori, di gestione od operativi) che da trentatré anni consente ai cittadini, alle organizzazioni sindacali e alle istituzioni la pubblica consultazione dei contratti e al CNEL la redazione dei rapporti sul mercato del lavoro attraverso l'analisi dei contratti per settore e per tipologia.
  In conclusione, possiamo valutare se abolire o restringere il potere di iniziativa legislativa attribuito al CNEL, che è una peculiarità tutta italiana, ma che è anche il simbolo dell'attenzione data dai Costituenti al lavoro e alle forze produttive. Tuttavia, chi propone di abrogare l'articolo 99 della Costituzione dovrebbe tenere presente che ciò non significa soltanto sopprimere il CNEL, ma anche eliminare la possibilità di riconoscere selettivamente alle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro dell'agricoltura, dell'industria, del commercio e di tutte le forze produttive la rappresentatività dei rispettivi settori. Poiché manca ancora una legge che disciplini la rappresentatività dando attuazione all'articolo 39 della Costituzione, appare quanto meno legittimo il dubbio che, con l'abrogazione del citato articolo 99 e la soppressione del CNEL, possa determinarsi la totale assenza di norme sulla materia e di sedi per l'esercizio di tale rappresentanza.