FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2

  Onorevoli Colleghi! — A oltre due anni dall'approvazione del decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116, che ha previsto una riforma organica della magistratura onoraria, l'insufficienza e l'inadeguatezza delle sue disposizioni appaiono evidenti a tutti gli operatori della giustizia.
  Le riforme processuali varate nella scorsa e nell'attuale legislatura si sono rivelate inefficaci e pongono il legislatore di fronte all'imperativo morale e politico di intervenire con ogni possibile sollecitudine per consentire un effettivo rilancio della funzione giudiziaria.
  In tale ottica, ineliminabile appare l'apporto di quella magistratura onoraria che il citato decreto legislativo mirava, invece, a relegare in un ruolo marginale, finanche limitandone l'apporto quantitativo tramite il divieto irragionevolmente imposto ai suoi componenti di concorrere all'esercizio della giurisdizione per più di tre volte a settimana.
  Particolarmente evidente appare l'irragionevolezza di tale scelta di fronte a una Nazione che trova nell'inadeguatezza della risposta giudiziaria una delle sue più evidenti criticità.
  Il censurato approccio, che la presente proposta di legge intende superare e correggere, appare ancora più evidente con riferimento ai componenti della magistratura onoraria di lungo corso, ossia già reclutati e in servizio, dotati di una formazione iniziale e permanente e di un'esperienza professionale prontamente spendibile nel contrasto dell'arretrato giudiziario.
  Di fronte a milioni di processi civili e penali inevasi, d'altronde, la pretesa di arginare l'emergenza con la sola «manutenzione » periodica dei codici di procedura o con meccanismi che disincentivino sotto il profilo economico l'accesso alla giustizia mostra tutta la sua inconsistenza, dimostrando come sia necessario contrapporre a tali effimeri e velleitari approcci deflativi l'unico rimedio di sicura efficacia: il potenziamento delle risorse umane e, segnatamente, il massimo utilizzo di chi è già stato immesso – spesso da anni o decenni – nel possesso delle funzioni giurisdizionali.
  Se è, infatti, vero che dietro ogni processo definito nel merito deve esservi necessariamente un giudice, che abbia cognizione della causa e legittimazione a scrivere il provvedimento decisorio, è altrettanto evidente che un maggiore numero di giudici, stabilmente impegnati nell'esercizio della giurisdizione, non può che potenziare la risposta giudiziaria nel suo compresso.
  L'opportunità di tale potenziamento è oggi data, nel breve e medio termine, esclusivamente dall'aumento dell'impegno erogabile dai giudici onorari, giacché quelli di ruolo già si trovano a tempo pieno nell'esercizio delle proprie funzioni.
  Identiche e speculari argomentazioni supportano la necessità di non depotenziare il numero e le competenze dei magistrati onorari requirenti, supporto ormai ineliminabile delle procure della Repubblica.
  La cosiddetta «riforma Orlando» (legge n. 103 del 2017) e il successivo disegno di legge presentato dal primo Governo Conte (atto Senato n. 1438) non centrano tale fondamentale obiettivo strategico in quanto non consentono a risorse professionali che già esistono di erogare a tempo pieno il proprio apporto professionale.
  Rimuovendo l'irragionevole disposizione che vieta di utilizzare questo personale per più di tre giorni alla settimana, la presente proposta di legge supera tale criticità, cogliendo altresì l'occasione di una più razionale ed equa ridefinizione dello statuto della magistratura onoraria, salvaguardando segnatamente la posizione del tutto peculiare dei magistrati onorari in servizio prima della «riforma Orlando».
  L'irragionevole contingentamento del loro utilizzo, d'altronde, era stato concepito per motivi del tutto estranei al buon funzionamento della macchina giudiziaria e, precisamente, per fare in modo che gli appartenenti alla suddetta categoria non avessero argomenti utili ai fini di una riqualificazione del loro rapporto nell'alveo del lavoro subordinato.
  Tale preoccupazione sembra tuttavia superabile, per molteplici ordini di ragioni.
  Preliminarmente occorre premettere che la supposta contrarietà dell'Associazione nazionale magistrati, organo politico della magistratura professionale, a un miglioramento di status dei magistrati onorari e a un loro più ingente e continuativo utilizzo non trova alcun riscontro, avendo la stessa Associazione espresso aperture assai ampie rispetto a una serie di riconoscimenti economici, previdenziali e giuridici che non comportano in alcun modo uno snaturamento della magistratura onoraria o una sua impropria promozione sul campo, che troverebbe comunque ostacoli insormontabili in precisi vincoli costituzionali che impongono l'accesso concorsuale alla magistratura di ruolo.
  Per altro verso, la compressione dei diritti riconosciuti dalla Costituzione a tutti i lavoratori non può certo trovare fondamento nella mera qualificazione onoraria del rapporto di servizio, che va dunque riletto in chiave costituzionalmente orientata, ossia facendo salvi il principio di indipendenza di ciascun magistrato e il divieto di discriminazione ribadito da autorevoli pronunce sovranazionali e peraltro già ricavabile dall'articolo 3 della Carta costituzionale.
  In seno al tavolo tecnico istituito presso il Ministero della giustizia nel 2018, infatti, la componente espressione della magistratura di ruolo ha ritenuto percorribile l'ipotesi di un nuovo inquadramento dei magistrati onorari in servizio che, pur mantenendo la qualificazione onoraria del rapporto, prevedesse a loro favore specifiche tutele retributive, previdenziali e assicurative, nonché un ragionato mantenimento di competenze e prerogative ormai tipiche della predetta figura.
  Tale posizione riflette peraltro la valutazione compiuta dai capi degli uffici giudiziari i quali, ben conoscendo il valore aggiunto della magistratura di ruolo, avevano sollecitato, al termine della scorsa legislatura, un ripensamento in extremis del citato decreto legislativo n. 116 del 2017, che oggi si intende, con la presente iniziativa, modificare.
  Tale approccio della magistratura di ruolo va valutato con estremo favore in quanto, pur restando aderente al dato costituzionale che prevede due diversi tipi di magistratura, una onoraria e una professionale (articolo 106 della Costituzione) – implicitamente imponendo una loro differenziazione e prescrivendo, comunque, che l'accesso ai ruoli sia regolato per concorso –, consente di porre rimedio a situazioni discriminatorie già ampiamente censurate non solo dal Comitato europeo dei diritti sociali, ma anche dalla stessa Corte di giustizia dell'Unione europea, seppure con riferimento a figure di magistrati onorari istituiti presso altri ordinamenti nazionali.
  Il nostro Stato, infine, è risultato soccombente nella procedura di pre-infrazione EU PILOT aperta in materia di magistratura onoraria italiana dalla Commissione europea; né può affermarsi che le criticità espresse in tale ennesima sede siano state in alcun modo superate dalla «riforma Orlando», se non per aspetti minori che non consentono di escludere l'avvio di una procedura di infrazione formale e la condanna dello Stato italiano.
  Attuando un approccio pragmatico e garantista, ma al contempo rispettoso di alcune peculiarità dell'ordinamento costituzionale e del sistema giudiziario nazionale, si è quindi elaborata una proposta che riprende – e declina sincreticamente – da un lato alcuni contenuti positivi della proposta elaborata dal Ministro Bonafede durante il primo Governo Conte, dall'altro i contenuti già enunciati dalle rappresentanze della magistratura onoraria, in seno al predetto tavolo tecnico ministeriale, e non recepiti, per oscuri motivi, nel disegno di legge governativo, nonostante il sostanziale via libera della magistratura di ruolo associata.
  Quanto alla tecnica legislativa, l'impianto di fondo delle disposizioni sulle quali si interviene non viene mutato, specialmente per quanto riguarda il regime definitivo di inquadramento dei futuri magistrati onorari.
  Si mantiene inoltre, di tale impianto legislativo e concettuale, la previsione di un regime speciale, differenziato da quello ordinario, applicabile esclusivamente ai magistrati onorari già in servizio all'epoca della riforma.
  Il testo che scaturisce da questi presupposti metodologici costituisce, in definitiva, un ragionevole punto di incontro tra le posizioni della magistratura onoraria e di quella professionale, in quanto recepisce l'indicazione di quest'ultima di non prevedere, né per i magistrati onorari in servizio né per quelli di futura nomina, l'incompatibilità del predetto incarico con lo svolgimento di altre attività lavorative escludendo, conseguentemente, il loro inquadramento come dipendenti pubblici titolari di un rapporto di lavoro.
  Nondimeno tali assunti sono declinati in termini differenziati e più elastici per i magistrati già in servizio, che vengono mantenuti nella titolarità delle funzioni, attraverso periodiche verifiche e proroghe, sino all'età prevista per il personale di ruolo.
  Sono poi mitigate, in coerenza con tali assunti e presupposti, le altre incompatibilità, prevedendo una disciplina che non sia più severa di quella stabilita per i magistrati professionali.
  In sintesi, poi, le ulteriori novelle che si intende introdurre possono essere così riassunte: le giornate di impegno lavorativo massimo sono aumentate sino a cinque, rispetto ai tre giorni previsti dalla «riforma Orlando»; si introduce la possibilità di mobilità territoriale; si àncora il sistema disciplinare ai princìpi del diritto penale, tipizzandone le fattispecie e introducendo sanzioni non espulsive, coerentemente con il principio di proporzionalità enunciato in giurisprudenza; si prevede che l'adesione dei giudici onorari di pace all'ufficio del processo avvenga su base volontaria; si mantiene la previsione che una parte della retribuzione sia collegata al conseguimento di obiettivi prefissati; si esclude ogni riferimento diretto alla retribuzione del magistrato professionale; si parifica il trattamento economico dei magistrati onorari presenti all'interno dell'ufficio del processo a quello dei magistrati onorari che non vi prendono parte, così da non disincentivare l'accesso al predetto ufficio; si consente nuovamente ai capi degli uffici di delegare ai vice procuratori onorari la definizione dei processi ai sensi dell'articolo 444 codice di procedura penale (cosiddetto patteggiamento); si esclude, infine, il collocamento obbligatorio dei magistrati onorari non iscritti alla Cassa forense nella gestione ex INPDAP dell'INPS, le cui proiezioni attuariali appaiono, anche in ragione dell'età media elevata dei neo-iscritti in parola, del tutto sfavorevoli per gli assicurati, ai quali si consente, invece, di optare per un'altra gestione previdenziale o assicurativa, secondo criteri predefiniti.
  Quanto agli aspetti economici, si prevede che la retribuzione lorda venga ad attestarsi, per i magistrati onorari che assicurino un impegno settimanale di cinque giorni e ai quali spetti l'intera retribuzione accessoria di parte variabile, raggiungendo tutti gli obiettivi, nell'importo massimo attualmente previsto dalle disposizioni che regolano la retribuzione dei giudici onorari di pace, ossia 72.000 euro lordi annui (pari a meno di 3.000 euro netti al mese), comprese previdenza, IRPEF e imposte minori. Tale importo, coerente con le speciali competenze demandate agli aderenti al regime transitorio (più ampie di quelle affidate ai magistrati onorari di nuova nomina), viene ovviamente riproporzionato per i magistrati del regime transitorio che optino per un minore numero di impegni settimanali.
  Proprio la modulabilità su base volontaria del numero di impegni settimanali consente di ribadire la natura onoraria del rapporto di servizio, di conseguire un possibile risparmio di spesa e di attrarre all'esercizio delle funzioni giudiziarie onorarie solo il personale effettivamente interessato a tale esercizio e motivato al conseguimento di obiettivi che si traducano in un maggiore beneficio economico.
  Quanto al regime previdenziale, si demanda a un successivo decreto del Presidente della Repubblica la determinazione di più dettagliate norme regolatrici della materia, che consentano peraltro all'interessato di optare per il ricongiungimento dei contributi presso gestioni previdenziali in cui risulti già iscritto (anche tramite adesione ai relativi sistemi di previdenza complementare) ovvero, alternativamente, presso sistemi di previdenza privata.
  Si prevede poi che i contributi a favore dei magistrati onorari già iscritti, in forza di un altro rapporto di lavoro, alla gestione ex INPDAP dell'INPS possano essere versati a tale gestione, con conseguente minor impatto nel medio periodo sul bilancio dello Stato, trattandosi di una contribuzione solo figurativa, fatta salva l'opzione, anche in tale caso, per un'altra gestione compatibile (tipicamente, per gli avvocati, quella presso la Cassa forense, cui dovrebbe confluire, grazie alla mantenuta compatibilità con la professione forense, il maggior numero di posizioni contributive).
  È prevista la possibilità di una tassazione «flat» degli importi percepiti, anche se compresi nella fascia reddituale da 65.000 a 72.000 euro (eccedente quella di 65.000 euro prevista in via generale per gli altri contribuenti liberi professionisti), affinché lo sconfinamento nel regime fiscale ordinario (che ordinariamente scatta sopra l'importo reddituale lordo di 65.000 euro) non disincentivi il massimo impegno lavorativo nei casi di prossimità marginale al raggiungimento di tale soglia retributiva; tale fiscalità è peraltro resa compatibile e autonoma rispetto al percepimento di altri importi reddituali concorrenti, così da salvaguardare, anche dal punto di vista del regime tributario applicato ai compensi di tale attività, la sua connotazione speciale e la sua totale compatibilità, anche economica, con il proseguimento di altre attività lavorative.
  L'allestimento, non agevole, del complesso sistema di valutazione correlato all'attribuzione della parte variabile della retribuzione è poi differito nel tempo, affinché possa essere congegnato senza fretta dal Consiglio superiore della magistratura. La percentuale di parte variabile dei compensi è peraltro rimodulata nella misura massima del 15 per cento, rispetto alla precedente soglia del 30 per cento, in considerazione delle competenze più ampie e meno standardizzate attribuite ai magistrati appartenenti al regime transitorio.
  Per il personale di ruolo delle pubbliche amministrazioni si prevede la possibilità di collocamento in part-time ovvero, nell'ottica di favorirne l'iscrizione all'albo degli avvocati e alla Cassa forense, in aspettativa non retribuita, senza progressione, in tale caso, nell'anzianità di servizio e nella carriera.
  La nullità degli atti giudiziari assunti in deroga alle disposizioni sulle attribuzioni demandate al magistrato onorario è espressamente esclusa, in coerenza con gli attuali approdi della giurisprudenza di legittimità.
  La rivalutazione monetaria delle indennità secondo i criteri previsti per la magistratura professionale è, invece, coerente con il superamento del limite alla reiterabilità dei mandati, che è resa possibile fino al settantesimo anno di età.
  Le sopravvenute incompatibilità temporanee con altri incarichi e le incompatibilità territoriali successive alla loro assunzione sono regolate da un'apposita disposizione transitoria.
  Si aumenta, infine, il periodo di malattia non retribuita durante il quale non opera la decadenza dal servizio.
  La presente proposta di legge intende quindi incentivare fortemente l'utilizzo della magistratura onoraria, definendone peraltro diritti e doveri in termini più equi ma anche rigorosi e rispettosi della cornice costituzionale e dei contingenti vincoli storici e politici.