A.S. n. 2636

 

 

Servizio Studi

Ufficio ricerche sulle questioni istituzionali, giustizia e cultura

Ufficio ricerche nei settori economico e finanziario

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Dossier n. 556

 

 

 

 

 

Servizio Studi

Dipartimento Giustizia

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Progetti di legge n. 579

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 

I N D I C E

 

 

Premessa. 5

Schede di lettura. 7

Articolo 1, comma 1 (Disposizioni in materia di giustizia tributaria: nuovi magistrati tributari, procedure concorsuali, nomina alle funzioni direttive e progressioni di carriera). 9

Articolo 1, commi 2-13 (Disposizioni in materia di giustizia tributaria: regime transitorio, assunzioni di magistrati e personale amministrativo, progressioni di carriera, continuità di esercizio della funzione giurisdizionale) 43

Articolo 2, comma 1 (Principio di diritto nell’interesse della legge in materia tributaria)  50

Articolo 2, comma 2, lett. a) (Competenza del giudice monocratico) 55

Articolo 2, comma 2, lett. b) (Prova testimoniale). 57

Articolo 2, comma 2, lett. c) (Spese del giudizio in caso di mancata conciliazione) 61

Articolo 2, comma 2, lett. d) ed e) (Conciliazione proposta dalla Commissione tributaria)  63

Articolo 2, comma 2, lett. f) (Impugnazione della sentenza pronunciata dal giudice monocratico) 66

Articolo 2, comma 2, lett. g) (Rinvio pregiudiziale alla Cassazione) 68

Articolo 2, comma 3 (Modifiche alla disciplina delle somme correlate con le entrate derivanti dal contributo unificato tributario) 71

Articolo 3 (Copertura finanziaria). 76

 

Premessa

 

 

Le Commissioni riunite 2? e 6? hanno avviato, nel gennaio 2020, l'esame, in sede redigente, di quattro disegni di leggi (A.S. 243, di iniziativa del sen. Vitali e altri; A.S. 714, di iniziativa del sen. Caliendo e altri; A.S. 759, di iniziativa del sen. Nannicini e altri e A.S. 1243, di iniziativa del sen. Romeo e altri) in materia di giustizia tributaria, ai quali, sono stati successivamente congiunti gli A.A.SS. 1661 (di iniziativa del sen. Fenu e altri), 1687 (di iniziativa del sen. Marino), 2467 (di iniziativa del CNEL) e 2476 (di iniziativa del sen. Misiani e altri). Le Commissioni hanno svolto un ampio ciclo di audizioni per l'istruttoria legislativa.

 

Il disegno di legge, A.S. 2636, di iniziativa governativa, similmente agli altri provvedimenti, reca disposizioni in materia di giustizia e di processo tributari. Con tale intervento il Governo, considerato l’impatto che la giustizia tributaria ha sulla fiducia degli operatori economici, compresi gli investitori esteri, si propone di rispettare gli impegni assunti con il PNRR.

 

Nel PNRR il Governo si propone, infatti, l'obiettivo di intervenire sulla giustizia tributaria per ridurre il numero di ricorsi alla Corte di Cassazione e consentire una loro trattazione più spedita. Il Piano muove infatti dalla considerazione di quanto il contenzioso tributario sia una componente importante dell'arretrato della Cassazione (50.000 ricorsi pendenti nel 2020) e di quanto spesso le decisioni della Cassazione portino all'annullamento delle decisioni delle Commissioni tributarie regionali (nel 47% dei casi nel 2020). L'obiettivo sarà perseguito:

·        assicurando un migliore accesso alle fonti giurisprudenziali mediante il perfezionamento delle piattaforme tecnologiche e la loro piena accessibilità da parte del pubblico;

·        introducendo il rinvio pregiudiziale per risolvere dubbi interpretativi, per prevenire la formazione di decisioni difformi dagli orientamenti consolidati della Corte di Cassazione;

·        rafforzando le dotazioni di personale e intervenendo, mediante adeguati incentivi economici, sul personale ausiliario.

I Ministri della giustizia e dell'economia hanno insediato una commissione di studio chiamata a proporre al Governo un disegno di riforma della giustizia tributaria (c.d. Commissione Della Cananea). La Commissione ha presentato le proprie proposte  il 1° giugno 2022, il Governo ha presentato in Senato il disegno di legge qui in commento. Il PNRR individua per l'attuazione della riforma il termine del quarto trimestre del 2022.

In particolare, la riforma 1.7 (“Riforma delle commissioni tributarie di primo e secondo grado”), in relazione al traguardo M1C1-35, si propone di conseguire, entro il suddetto termine, la riforma del quadro giuridico con l'obiettivo di rendere più efficace l'applicazione della legislazione tributaria e ridurre l'elevato numero di ricorsi alla Corte di Cassazione.

 

Nel merito il disegno di legge governativo, che consta di 4 articoli:

·        prevede la professionalizzazione dei magistrati tributari, attraverso il reclutamento di un giudice tributario, selezionato per concorso. Fino al compimento del percorso di reclutamento dei giudici professionali, continueranno ad operare i giudici onorari (togati e non) presenti nelle Commissioni tributarie, che rimarranno in servizio, in un ruolo ad esaurimento, fino al compimento dei 70 anni di età, limite di pensionamento esteso a tutti i giudici tributari, con allineamento alle altre magistrature;

·         interviene sulla disciplina del processo tributario, inserendo nel giudizio di merito di primo e secondo grado la prova testimoniale; l’istituto della conciliazione su iniziativa del giudice; una specifica disciplina per l'appello di alcune sentenze del giudice monocratico;

·         introduce l’istituto del rinvio pregiudiziale alla Corte di Cassazione da parte delle Commissioni tributarie;

·         istituisce un Ufficio ispettivo presso il Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria e un Ufficio del Massimario presso l’organo di autogoverno.

Schede di lettura

Articolo 1, comma 1
(Disposizioni in materia di giustizia tributaria: nuovi magistrati tributari, procedure concorsuali, nomina alle funzioni direttive e progressioni di carriera)

 

 

Il comma 1 dell'articolo 1 modifica il decreto legislativo n. 545 del 1992, il quale disciplina l'ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione. Come riportato nella relazione illustrativa dell'atto, "nel complesso, l’intervento persegue la razionalizzazione del sistema della giustizia tributaria attraverso la professionalizzazione del giudice di merito, con la previsione della figura del magistrato tributario professionale, e apporta le conseguenti, modifiche alle norme che disciplinano il reclutamento, la nomina alle funzioni direttive e le progressioni in carriera dei componenti delle commissioni tributarie".

 

La lettera a) del comma 1 introduce il nuovo articolo 1-bis nel decreto legislativo n. 545 del 1992, e stabilisce che la giurisdizione tributaria è esercitata dai nuovi magistrati tributari, oltre che dai giudici tributari nominati presso le commissioni tributarie, presenti alla data del 1° gennaio 2022 nel ruolo unico istituito dall’articolo 4, comma 39-bis, della legge n. 183 del 2011. Questi ultimi giudici attualmente in organico eserciteranno pertanto le proprie attribuzioni sino al completamento della loro carriera, accompagnando la giurisdizione tributaria verso l'esercizio esclusivo da parte di magistrati tributari professionali a tempo pieno, assunti tramite concorso pubblico, le cui modalità di svolgimento sono disciplinate dagli articoli da 4 a 4-quater del decreto legislativo n. 545 del 1992, come disposti dalle lettere c) e d) del comma in esame. Il nuovo articolo 1-bis determina l’organico dei magistrati tributari in 450 unità presso le commissioni tributarie provinciali e 126 unità presso le commissioni tributarie regionali.

 

La lettera b) modifica l’articolo 3 del decreto legislativo n. 545 del 1992, prevedendo che i presidenti delle commissioni tributarie provinciali e regionali, nonché i presidenti di sezione delle stesse, siano nominati tra i nuovi magistrati tributari professionali oltre che tra i magistrati ordinari, amministrativi, contabili o militari, in servizio o a riposo. Inoltre, vengono modificati i criteri in base ai quali redigere la graduatoria per le nomine ai posti direttivi, sostituendo il riferimento alle tabelle E ed F del decreto legislativo n. 545 del 1992 con quello alle nuove disposizioni introdotte nell’articolo 11 del medesimo decreto dalla lettera l) del comma 1 dell’articolo in esame (vedi infra).

La lettera c) modifica l’articolo 4 del decreto legislativo n. 545 del 1992, che disciplina i giudici delle commissioni tributarie provinciali, stabilendo che la nomina a magistrato tributario si consegue mediante un concorso per esami bandito in relazione ai posti vacanti e a quelli che si renderanno vacanti nel quadriennio successivo, per i quali può essere attivata la procedura di reclutamento.

La formulazione vigente dell'articolo 4 citato prevede che i giudici delle commissioni tributarie provinciali siano nominati tra: a) i magistrati ordinari, amministrativi, militari e contabili, in servizio o a riposo, e gli avvocati e procuratori dello Stato a riposo; b) i dipendenti civili dello Stato o di altre amministrazioni pubbliche in servizio o a riposo che hanno prestato servizio per almeno dieci anni, di cui almeno due in una qualifica alla quale si accede con la laurea in giurisprudenza o in economia e commercio o altra equipollente; c) gli ufficiali della Guardia di finanza cessati dalla posizione di servizio permanente effettivo prestato per almeno dieci anni; d) coloro che sono iscritti negli albi dei ragionieri e dei periti commerciali ed hanno esercitato per almeno dieci anni le rispettive professioni; e) coloro che, in possesso del titolo di studio ed in qualità di ragionieri o periti commerciali, hanno svolto per almeno dieci anni, alle dipendenze di terzi, attività nelle materie tributarie ed amministrativo-contabili; f) coloro che sono iscritti nel ruolo o nel registro dei revisori ufficiali dei conti o dei revisori contabili, ed hanno svolto almeno cinque anni di attività; g) coloro che hanno conseguito l'abilitazione all'insegnamento in materie giuridiche, economiche o tecnico-ragionieristiche ed esercitato per almeno cinque anni attività di insegnamento; h) gli appartenenti alle categorie indicate nel successivo articolo 5 tra le quali sono nominati i giudici delle commissioni tributarie regionali, come modificato dall'articolo in esame (vedi infra); i) coloro che hanno conseguito da almeno due anni il diploma di laurea in giurisprudenza o in economia e commercio; l) gli iscritti negli albi degli ingegneri, degli architetti, dei geometri, dei periti edili, dei periti industriali, dei dottori agronomi, degli agrotecnici e dei periti agrari che hanno esercitato per almeno dieci anni le rispettive professioni.

Il concorso è articolato in una prova scritta che ha la prevalente funzione di verificare la capacità di inquadramento logico sistematico del candidato e che consiste nella redazione di due elaborati teorici (rispettivamente vertenti sul diritto tributario e sul diritto civile o commerciale), una prova pratica (redazione di una sentenza tributaria), nonché in una prova orale. Con riferimento agli elaborati teorici e alla prova pratica il punteggio minimo da conseguire per accedere alla prova orale è pari a dodici ventesimi (12/20). La prova orale verte su: diritto tributario e diritto processuale tributario; diritto civile e procedura civile; diritto penale; diritto amministrativo e costituzionale; diritto commerciale e fallimentare; diritto dell’Unione europea; diritto internazionale pubblico e privato; elementi di contabilità aziendale e bilancio; elementi di informatica giuridica; colloquio su una lingua straniera (a scelta fra inglese, spagnolo, francese o tedesco).

Conseguono l'idoneità i candidati che ottengono un punteggio non inferiore a sei decimi (6/10) in ciascuna delle materie della prova orale e un giudizio di sufficienza nel colloquio nella lingua straniera prescelta, e comunque una votazione complessiva nelle due prove non inferiore a novanta punti ([12*3] + [6*9] = 90).

I componenti della commissione esaminatrice per il colloquio in lingua straniera sono nominati con decreto del MEF, previa deliberazione conforme del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, terminata la valutazione degli elaborati scritti, fra i docenti universitari delle lingue indicate dai candidati ammessi alla prova orale, i quali partecipano in soprannumero ai lavori della commissione, ovvero di sottocommissioni, se formate, limitatamente alle prove orali relative alla lingua straniera della quale sono docenti.

Per la copertura dei posti di magistrato tributario nella provincia di Bolzano si applicano gli specifici requisiti previsti dal D.P.R. n. 752 del 1976, fermo restando, comunque, che il colloquio in lingua straniera deve svolgersi in una lingua diversa rispetto a quella obbligatoria per il conseguimento dell'impiego. Al riguardo, si segnala che l'articolo 1 del D.P.R n. 752 del 1976 stabilisce che la conoscenza della lingua italiana e di quella tedesca, adeguata alle esigenze del buon andamento del servizio, costituisce requisito per le assunzioni comunque strutturate e denominate ad impieghi nelle amministrazioni dello Stato, comprese quelle con ordinamento autonomo, e degli enti pubblici in provincia di Bolzano.

 

La lettera d) introduce tre nuovi articoli al decreto legislativo n. 545 del 1992.

L’articolo 4-bis detta i requisiti per la partecipazione al concorso per magistrato tributario: laurea in giurisprudenza, cittadinanza italiana, esercizio dei diritti civili; condotta incensurabile; non essere stati dichiarati per tre volte non idonei nel concorso in argomento; altri requisiti richiesti dalle leggi vigenti.

L’articolo 4-ter disciplina l’indizione del concorso e lo svolgimento della prova scritta. In particolare, la disposizione prevede che il concorso sia bandito, di norma annualmente, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa deliberazione conforme del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, che determina il numero dei posti. Con successivi decreti del Ministro dell’economia e delle finanze sono determinati il luogo ed il calendario di svolgimento della prova scritta. In considerazione del numero di domande di partecipazione presentate, la prova scritta può aver luogo contemporaneamente a Roma e in altre sedi, a condizione che sia assicurato il collegamento a distanza della commissione esaminatrice con dette sedi. In tal caso, la commissione esaminatrice espleta le operazioni inerenti alla formulazione e alla scelta dei temi e presiede allo svolgimento delle prove nella sede di Roma. Presso le altre sedi le funzioni della commissione per il regolare espletamento delle prove scritte sono attribuite ad un comitato di vigilanza nominato con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa delibera del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, e composto da cinque magistrati scelti tra i magistrati tributari professionali ovvero tra i giudici tributari "togati" (ovvero tra i magistrati ordinari, amministrativi, contabili o militari) in servizio o a riposo presenti nel ruolo di cui all’articolo 1-bis, comma 1 (vedi supra). Tra questi componenti, uno deve avere un’anzianità di servizio non inferiore a otto anni con funzioni di presidente, coadiuvato da personale amministrativo del Ministero dell’economia e delle finanze dell’Area funzionari. Il comitato svolge la sua attività in ogni seduta con la presenza di non meno di tre componenti. In caso di assenza o impedimento, il presidente è sostituito dal magistrato più anziano. Ai magistrati nominati nell'eventuale comitato di vigilanza si applica la disciplina dell’esonero dalle funzioni giudiziarie o giurisdizionali limitatamente alla durata delle prove. Le spese per il concorso sono poste a carico del candidato nella misura forfetaria di 50 euro, da corrispondere al momento della presentazione della domanda, e confluiranno nell’apposto capitolo di spesa relativo alla missione "Giustizia tributaria" dello stato di previsione del MEF. Le modalità di versamento del contributo sono stabilite con decreto, avente natura non regolamentare, del Ministro dell’economia e delle finanze. La misura del contributo è aggiornata ogni tre anni in base alla variazione dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati.

L’articolo 4-quater disciplina la nomina e la composizione della commissione esaminatrice del concorso per magistrato tributario, nonché la definizione dei criteri perla valutazione degli elaborati scritti e della prova orale. La commissione è nominata, entro il quindicesimo giorno antecedente l'inizio della prova scritta, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, adottato previa delibera del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria ed è composta dal presidente di una commissione tributaria regionale, che la presiede, da cinque magistrati scelti tra magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari con almeno quindici anni di anzianità, e da quattro professori universitari di ruolo, di cui uno titolare dell'insegnamento di diritto tributario, gli altri titolari di uno degli insegnamenti delle altre materie oggetto di esame. Per ciascun componente è nominato un supplente. Non possono essere nominati componenti coloro che nei dieci anni precedenti abbiano prestato a qualsiasi titolo attività di docenza nelle scuole di preparazione al concorso nelle diverse magistrature. Non possono essere altresì nominati componenti della commissione di concorso coloro che abbiano fatto parte della commissione in uno degli ultimi tre concorsi. Il presidente della commissione e gli altri componenti possono essere nominati anche tra i magistrati a riposo da non più di due anni e tra i professori universitari a riposo da non più di due anni che, all'atto della cessazione dal servizio, erano in possesso dei requisiti per la nomina. La commissione definisce preventivamente all'inizio dell'esame degli elaborati i criteri per la valutazione omogenea degli scritti e prima dell'inizio delle prove orali i criteri per la valutazione delle stesse. Alle sedute per la definizione dei suddetti criteri devono partecipare tutti i componenti della commissione, salvi i casi di forza maggiore e legittimo impedimento, la cui valutazione è rimessa al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. In caso di mancata partecipazione, senza adeguata giustificazione, a una di tali sedute o comunque a due sedute di seguito, il Consiglio di presidenza può deliberare la revoca del componente e la sua sostituzione. Se i candidati che hanno portato a termine la prova scritta sono più di trecento, il presidente, dopo aver provveduto alla valutazione di almeno venti candidati in seduta plenaria con la partecipazione di tutti i componenti della commissione, forma per ogni seduta due sottocommissioni, a ciascuna delle quali assegna, secondo criteri obiettivi, la metà dei candidati da esaminare. Le sottocommissioni, formate da quattro componenti, sono rispettivamente presiedute dal presidente e dal magistrato più anziano presenti, a loro volta sostituiti, in caso di assenza o impedimento, dai magistrati più anziani presenti, e sono assistite ciascuna da un segretario.

Si segnala l'opportunità di specificare il meccanismo di formazione delle sottocommissioni e di chiarirne l'identità rispetto alla commissione esaminatrice.

 

La commissione delibera su ogni oggetto eccedente la competenza delle sottocommissioni. In caso di parità di voti, prevale quello di chi presiede. A ciascuna sottocommissione si applicano, per quanto non diversamente disciplinato, le disposizioni dettate per le sottocommissioni e la commissione dagli articoli 12, 13 e 16 del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 1860, che disciplina lo svolgimento del concorso di ammissione in magistratura. La commissione e le sottocommissioni, se istituite, procedono all'esame orale dei candidati e all'attribuzione del punteggio finale, osservate, in quanto compatibili, le disposizioni degli articoli 14, 15 e 16 del citato regio decreto n. 1860 del 1925. L'esonero dalle funzioni giudiziarie o giurisdizionali, deliberato dal Consiglio di presidenza della giustizia tributaria e dagli altri organi di autogoverno contestualmente alla nomina a componente della commissione, ha effetto dall'insediamento del magistrato sino alla formazione della graduatoria finale dei candidati. Le attività di segreteria della commissione e delle sottocommissioni sono esercitate da personale amministrativo dell'Area funzionari in servizio presso il MEF e sono coordinate dal titolare del competente ufficio del Dipartimento delle finanze del MEF.

 

La lettera e) modifica l’articolo 5 del decreto legislativo n. 545 del 1992 sulla base della nuova disciplina di accesso alla magistratura tributaria. La disposizione prevede che i componenti delle commissioni tributarie regionali e di secondo grado siano nominati tra i futuri magistrati tributari e i giudici tributari presenti nel ruolo unico alla data del 1° gennaio 2022.

La formulazione vigente dell'articolo 5 citato prevede che i giudici delle commissioni tributarie provinciali siano nominati tra: a) i magistrati ordinari, amministrativi, militari e contabili, in servizio o a riposo e gli avvocati e procuratori dello Stato, a riposo; b) i docenti di ruolo universitari o delle scuole secondarie di secondo grado ed i ricercatori in materie giuridiche, economiche e tecnico-ragionieristiche, in servizio o a riposo; c) i dipendenti civili dello Stato o di altre amministrazioni pubbliche, in servizio o a riposo, in possesso di laurea in giurisprudenza o economia e commercio o altra equipollente, che hanno prestato servizio per almeno dieci anni in qualifiche per le quali è richiesta una di tali lauree; d) gli ufficiali superiori o generali della Guardia di finanza cessati dalla posizione di servizio permanente effettivo; e) gli ispettori del Servizio centrale degli ispettori tributari cessati dall'incarico dopo almeno sette anni di servizio; f) i notai e coloro che sono iscritti negli albi professionali degli avvocati e procuratori o dei dottori commercialisti ed hanno esercitato per almeno dieci anni le rispettive professioni; g) coloro che sono stati iscritti negli albi professionali indicati nella lettera f) o dei ragionieri e dei periti commerciali ed hanno esercitato attività di amministratori, sindaci, dirigenti in società di capitali o di revisori di conti.

 

La lettera f) disciplina l’assegnazione al giudice monocratico dei ricorsi di primo grado concernenti le controversie di valore fino a 3.000 euro. La disposizione, recata dal nuovo comma 1-bis dell’articolo 6 del decreto legislativo n. 545 del 1992, è connessa all’introduzione, per effetto dell'articolo 2 del disegno di legge in esame (vedi infra), della competenza per valore del giudice monocratico. Il successivo comma 1-ter consente, nel caso in cui il giudice, in composizione monocratica o collegiale, rilevi che la controversia ad esso assegnata avrebbe dovuto essere trattata dalla commissione tributaria in altra composizione, di rimettere l'assegnazione al presidente della sezione affinché venga rinnovata.

 

La lettera g) eleva da settantadue a settantacinque anni il requisito di età che i componenti delle commissioni tributarie non debbano aver superato, alla data di scadenza del termine stabilito nel bando di concorso per la presentazione della domanda di ammissione, stabilito dall’articolo 7, comma 1, lettera d), del decreto legislativo n. 545 del 1992.

 

La successiva lettera h) stabilisce che ai magistrati tributari assunti con concorso si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’ordinamento giudiziario in tema di incompatibilità (articoli 16, 17, 18 e 19 del regio decreto n. 12 del 1941).

 

La lettera i) modifica le norme sui procedimenti di nomina dei componenti delle commissioni tributarie recate dall’articolo 9 del decreto legislativo n. 545 del 1992. Alla luce delle modifiche sinora descritte viene previsto che alla prima e alle successive nomine dei magistrati tributari assunti con concorso, nonché a quelle dei giudici tributari presenti nel ruolo unico, conseguenti ai concorsi interni per passaggi di funzione e di grado, si provvede con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, previa deliberazione conforme del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.

 

La lettera l) modifica l’articolo 11 del decreto legislativo n. 545 del1992 che disciplina la durata dell'incarico e assegnazione degli incarichi per trasferimento. Il comma 1 viene modificato al fine di confermare che la nomina a una delle funzioni non dà luogo a un rapporto di pubblico impiego con riferimento ai componenti delle commissioni tributarie presenti alla data del 1° gennaio 2022 nel ruolo unico (escludendo pertanto i giudici tributari a tempo pieno assunti mediante concorso dall'ambito di applicazione della norma). Il comma 2 stabilisce che tutti gli appartenenti alla giurisdizione tributaria (sia i giudici presenti nel ruolo unico, sia i nuovi magistrati tributari) cessano dall’incarico al compimento del settantesimo anno di età (la disposizione si applica a decorrere dal 1° gennaio 2023, ai sensi dell'articolo 4, comma 1, dell'A.S. 2636, vedi infra).

Si segnala l'opportunità di valutare la coerenza fra i limiti di età recati dalle lettere g) ed l).

Con le modifiche al comma 4 viene previsto che i componenti delle commissioni tributarie, indipendentemente dalla funzione o dall’incarico svolti, non possono concorrere all’assegnazione di altri incarichi prima di due anni dal giorno in cui sono stati immessi nelle funzioni dell’incarico ricoperto. Il nuovo comma 4-bis stabilisce che, ferme restando le modalità indicate nel successivo comma 4-ter, l’assegnazione del medesimo incarico o di diverso incarico per trasferimento dei componenti delle commissioni tributarie in servizio è disposta, salvo giudizio di demerito, sulla base dei punteggi stabiliti dalla tabella F, che viene sostituita secondo quanto previsto dalla successiva lettera r) (vedi infra) del comma 1 in esame. Il nuovo comma 4-bis prevede altresì che in caso di vacanza di posti in una delle funzioni dei componenti delle commissioni tributarie presso una sede giudiziaria, il Consiglio di presidenza bandisca, almeno una volta l’anno e con priorità rispetto alle procedure concorsuali, interpelli per il trasferimento di giudici, al quale possono partecipare giudici che ricoprono la medesima funzione oggetto di interpello e giudici che ricoprono una funzione superiore. Il successivo comma 4-ter disciplina le modalità per l’assegnazione degli incarichi. Viene previsto che la vacanza in una delle funzioni delle commissioni tributarie sia portata dal Consiglio di presidenza a conoscenza di tutti i componenti delle commissioni tributarie in servizio, a prescindere dalle funzioni svolte, con indicazione del termine entro il quale chi aspira all’incarico è tenuto a presentare domanda. Viene inoltre specificato che alla nomina in ciascuno degli incarichi si proceda sulla base di elenchi formati relativamente ad ogni commissione tributaria e comprendenti tutti gli appartenenti alle categorie indicate negli articoli 3 e 5 (vedi supra) per il posto da conferire che hanno comunicato la propria disponibilità all’incarico e sono in possesso dei requisiti prescritti. La comunicazione di disponibilità all’incarico deve essere accompagnata dalla documentazione attestante l’appartenenza ad una delle suindicate categorie ed il possesso dei requisiti prescritti, nonché dalla dichiarazione di non essere in alcuna delle situazioni di incompatibilità stabilite all’articolo 8. Il Consiglio di presidenza delibera l’esclusione dagli elenchi di coloro che hanno comunicato la propria disponibilità all’incarico senza essere in possesso dei requisiti prescritti e adotta la scelta tra gli aspiranti, salvo giudizio di demerito del candidato, secondo i criteri di valutazione ed i punteggi stabiliti dalla tabella F e, nel caso di parità di punteggio, secondo la maggiore anzianità anagrafica. Ancora, con riferimento all'articolo 11, viene modificato il comma 5 introducendo la disciplina del giudizio di demerito. Tale giudizio è espresso dal Consiglio di presidenza della giustizia tributaria in due casi: qualora nel quinquennio antecedente la data di scadenza della domanda per l’incarico per il quale concorre, è stata irrogata al candidato una sanzione disciplinare ovvero qualora risulti che il candidato abbia depositato una quota pari o superiore al 60 per cento dei propri provvedimenti oltre il termine di trenta giorni a decorrere dalla data di deliberazione.

 

La lettera m) modifica l’articolo 13 del decreto legislativo n. 545 del 1992 che disciplina il trattamento economico dei componenti delle commissioni tributarie. In particolare, viene stabilito che il MEF continua a determinare il compenso fisso mensile per i componenti delle commissioni tributarie presenti alla data del 1° gennaio 2022 nel ruolo unico, ai quali continua ad applicarsi il limite massimo di 72.000 euro lordi annui. Il trattamento economico dei magistrati tributari a tempo pieno assunti mediante concorso viene invece introdotto dalla successiva lettera n) del comma 1, con l’inserimento dell’articolo 13-bis nel decreto legislativo n. 545 del1992. Il comma 1 di tale disposizione prevede che ai nuovi magistrati tributari reclutati per concorso vengano applicate, in quanto compatibili, le disposizioni vigenti che disciplinano il trattamento economico dei magistrati ordinari. Il comma 2 del nuovo articolo 13-bis precisa che gli stipendi dei magistrati tributari sono determinati esclusivamente in base all’anzianità di servizio e i relativi importi vengono indicati nella nuova tabella F-bis allegata al decreto legislativo n. 545 del 1992, fatta salva l’attribuzione dell’indennità integrativa speciale corrisposta ai magistrati ordinari.

 

La lettera o) modifica il comma 2 dell’articolo 24 del decreto legislativo n. 545 del1992 relativo alle attribuzioni del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. La norma citata prevede che il Consiglio vigili sul funzionamento dell'attività giurisdizionale delle commissioni tributarie e riconosce allo stesso il potere di disporre ispezioni nei confronti del personale giudicante. Con le modifiche viene abrogata la facoltà di esercizio dell'attività ispettiva mediante affidamento dell'incarico ad uno dei componenti del Consiglio e, allo stesso tempo viene prevista l'istituzione di un Ufficio ispettivo (nuovo comma 2-bis) presso l’organo di autogoverno dei giudici tributari, a cui sono assegnati sei magistrati o giudici tributari, tra i quali è nominato un direttore. Secondo la relazione illustrativa la disposizione è volta a garantire una vigilanza efficace sull’attività giurisdizionale svolta presso le commissioni tributarie, disponendo ispezioni nei confronti del personale giudicante. L'Ufficio ispettivo può svolgere, previa intesa con la Direzione della giustizia tributaria del Dipartimento delle finanze, attività congiunte presso le commissioni tributarie, finalizzate alle verifiche di rispettiva competenza. Il trattamento economico dei componenti dell’Ufficio ispettivo, i quali sono esonerati dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali tributarie, è pari alla metà di quello corrisposto nello stesso periodo ai presidenti di commissione tributaria.

 

La lettera p) introduce l’articolo 24-bis nel decreto legislativo n. 545 del1992 che istituisce l’Ufficio del massimario nazionale presso il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, con la funzione di provvede a rilevare, classificare e ordinare in massime le decisioni delle commissioni tributarie regionali e le più significative tra quelle emesse dalle commissioni tributarie provinciali. L’ufficio sostituisce, accentrandone le funzioni, gli attuali uffici del massimario presenti presso tutte le commissioni tributarie regionali, ai sensi dell’articolo 40 del decreto legislativo n. 545 del 1992 n.545, che viene contestualmente abrogato per effetto della successiva lettera q) del comma 1. All’Ufficio del massimario nazionale sono assegnati quindici giudici o magistrati tributari e un direttore responsabile, nominati con delibera del Consiglio di presidenza tra i componenti delle commissioni tributarie provinciali e regionali che abbiano maturato non meno di sette anni di effettivo esercizio nelle funzioni giurisdizionali. L'incarico del direttore e dei componenti dell'Ufficio ha durata quinquennale e non è rinnovabile. Le massime delle decisioni alimentano la banca dati della giurisprudenza tributaria di merito, gestita dal MEF e mediante convenzione fra quest'ultimo, il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria e la Corte di cassazione sono stabilite le modalità per la consultazione della banca dati da parte della Corte. I componenti dell'Ufficio possono essere esonerati dallo svolgimento delle funzioni giurisdizionali presso le commissioni tributarie. In tal caso, a differenza di quanto previsto per i componenti dell’Ufficio ispettivo, detto esonero non è obbligatorio ma a discrezione del Consiglio di presidenza. I medesimi componenti che siano giudici tributari percepiscono un trattamento economico sostitutivo di quello stabilito dall’articolo 13 del decreto legislativo n. 545 del 1992, parametrato alla metà di quello più elevato corrisposto nello stesso periodo ai presidenti delle commissioni tributarie. L’Ufficio del massimario nazionale si avvale del personale amministrativo assegnato all’organo di autogoverno e appartenente al ruolo del MEF, con riferimento al contingente di cui all’articolo 32 del decreto legislativo n. 545 del 1992, n.545.

 

Le disposizioni di cui alle lettere o) e p) si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2023 (articolo 4, comma 1, dell'A.S. 2636).

 

La lettera r) sostituisce la tabella F allegata al decreto legislativo n. 545 del 1992 con due nuove tabelle, la prima (nuova tabella F) recante i punteggi attribuiti ai giudici tenuto conto delle funzioni svolte dagli stessi nell’ambito delle commissioni tributarie e la seconda (nuova tabella F-bis) recante gli importi degli stipendi dei magistrati tributari rivalutati con decorrenza dal 1° gennaio 2021

 

La lettera s), infine, abroga le tabelle C (contingente complessivo del personale assegnato alle segreterie delle commissioni tributarie), D (ripartizione territoriale del contingente complessivo del personale assegnato alle segreterie delle commissioni tributarie) ed E (criteri generali di valutazione e punteggi per la nomina a componenti delle commissioni tributarie) allegate al decreto legislativo n. 545 del 1992, a decorrere dall’entrata in vigore dell'atto in esame.

 

 

Testi a fronte

 

 

Articolo 1, commi 2-13
(Disposizioni in materia di giustizia tributaria: regime transitorio, assunzioni di magistrati e personale amministrativo, progressioni di carriera, continuità di esercizio della funzione giurisdizionale)

 

 

 

Il comma 2 abroga il comma 311 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2005 (legge n. 311 del 2004) a decorrere dal 1° gennaio 2023.

 

Il comma 311 abrogato prevede che il limite di 72.000 euro lordi annui stabilito per le indennità dei giudici di pace si applichi anche ai giudici tributari.

 

 

Normativa vigente	A.S. 2636
Legge n. 311 del 2004 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)
Articolo 1
310. All'articolo 11 della legge 21 novembre 1991, n. 374[2], e successive modificazioni, è aggiunto, in fine, il seguente comma: «4-ter. Le indennità previste dal presente articolo non possono superare in ogni caso l'importo di euro 72.000 lordi annui».	310. Identico
311. La disposizione recata dal comma 310 si applica anche ai giudici tributari.	Abrogato

 

 

Il comma 3 prevede una riserva di posti del 15 per cento nei primi tre bandi di concorso (pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge) per l’assunzione di magistrati tributari presenti alla data del 1° gennaio 2022 nel ruolo unico di cui all’articolo 4, comma 39-bis, della legge di stabilità 2012 (legge n. 183 del 2011), diversi dai giudici ordinari, amministrativi, contabili o militari, in servizio o a riposo (c.d. giudici «laici»), che siano in possesso dei seguenti requisiti:

a)     laurea in giurisprudenza o in economia e commercio conseguita al termine di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni;

b)     presenza nel ruolo unico da almeno sei anni;

c)      non essere titolari di alcun trattamento pensionistico.

 

Il suddetto articolo 4, comma 39-bis, istituisce il ruolo unico nazionale dei componenti delle commissioni tributarie, tenuto dal Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. Nel ruolo unico sono inseriti, ancorché temporaneamente fuori ruolo, i componenti delle commissioni tributarie provinciali e regionali, nonché i componenti della commissione tributaria centrale, in servizio alla data di entrata in vigore del presente comma. I componenti delle commissioni tributarie sono inseriti nel ruolo unico secondo la rispettiva anzianità di servizio nella qualifica. I componenti delle commissioni tributarie nominati a partire dal concorso bandito il 3 agosto 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 4ª serie speciale, n. 65 del 16 agosto 2011, sono inseriti nel ruolo unico secondo l'ordine dagli stessi conseguito in funzione del punteggio complessivo per i titoli valutati nelle relative procedure selettive. In caso di pari anzianità di servizio nella qualifica ovvero di pari punteggio, i componenti delle commissioni tributarie sono inseriti nel ruolo unico secondo l'anzianità anagrafica. A decorrere dall'anno 2013, il ruolo unico è reso pubblico annualmente, entro il mese di gennaio, attraverso il sito istituzionale del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.

 

Il comma 4 stabilisce che i magistrati ordinari, amministrativi, contabili o militari, non collocati in quiescenza, presenti alla data di entrata in vigore della presente legge nel ruolo unico di cui all’articolo 4, comma 39-bis, della legge di stabilità 2012 (si veda sopra), e collocati nello stesso ruolo da almeno cinque anni precedenti tale data, possono optare per il definitivo transito nella giurisdizione tributaria di cui all’articolo 1-bis del decreto legislativo n. 545 del 1992, come introdotto dal comma 1 del presente articolo (si veda la relativa scheda). Il transito è sottoposto alle seguenti limitazioni:

?        il transito nella giurisdizione tributaria è consentito ad un massimo di cento magistrati, individuati all’esito di un’apposita procedura di interpello.

?        Il numero di magistrati ordinari ammessi al transito non può superare le cinquanta unità; qualora l’opzione sia esercitata da più di cinquanta magistrati, il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria non ne può comunque ammettere al transito più di cinquanta.

Il comma inoltre autorizza, in relazione ai transiti di cui al presente comma, il Ministro dell’economia e delle finanze ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio al fine di garantire la corretta allocazione delle risorse nell’ambito dei pertinenti capitoli stipendiali degli stati di previsione della spesa interessati.

 

Il comma 5 stabilisce che, per le finalità di cui al comma 4, entro due mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, previa individuazione e pubblicazione dell’elenco delle sedi giudiziarie con posti vacanti, prioritariamente presso le commissioni tributarie regionali e di secondo grado, relativi alle funzioni direttive e non direttive, bandisce l’interpello per la copertura degli stessi.

 

Alla procedura di interpello possono partecipare, ai sensi del comma 6, esclusivamente i magistrati di cui al comma 4, in possesso dei seguenti requisiti:

a)     non aver compiuto sessanta anni alla data di scadenza del termine per l’invio della domanda di partecipazione;

b)     non aver ricevuto nel quinquennio antecedente alla data di pubblicazione dell’interpello il giudizio di demerito di cui all’articolo 11, comma 5, del decreto legislativo n. 545 del 1992, come modificato dal comma 1 del presente articolo (si veda la relativa scheda).

 

Il comma 7 stabilisce un termine di chiusura della procedura di interpello. Entro sei mesi dalla data di pubblicazione del bando per la procedura di interpello, il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria pubblica la graduatoria finale redatta sulla base dell’anzianità maturata, alla data di scadenza del termine per l’invio della domanda di partecipazione, nella magistratura di provenienza, alla quale è sommata l’anzianità eventualmente maturata a tale data anche in altra magistratura compresa tra quelle ordinaria, amministrativa, contabile e militare. A tale punteggio complessivo è ulteriormente aggiunta l’anzianità maturata, alla stessa data di cui al primo periodo, nel ruolo unico di cui all’articolo 4, comma 39-bis, della legge di stabilità 2012 (si veda sopra) per il periodo eccedente i cinque anni indicati al comma 3, considerando ciascun anno o frazione di anno superiore a sei mesi del collocamento in tale ruolo unico come diciotto mesi di anzianità. I vincitori sono trasferiti nella giurisdizione tributaria e contestualmente assegnati alle sedi scelte sulla base della loro posizione in graduatoria. Ai magistrati così transitati non si applica l’articolo 11, comma 4, del decreto legislativo n. 545 del 1992, come modificato dal comma 1 del presente articolo, relativamente al divieto, per i componenti delle commissioni tributarie, indipendentemente dalla funzione o dall’incarico svolti, di concorrere all’assegnazione di altri incarichi prima di due anni dal giorno in cui sono stati immessi nelle funzioni dell’incarico ricoperto.

 

Il comma 8 stabilisce che, in caso di transito nella giurisdizione tributaria di cui all’articolo 1-bis del decreto legislativo n. 545 del 1992, i magistrati conservano a tutti i fini, giuridici ed economici, l’anzianità complessivamente maturata secondo quanto previsto dal comma 6 e sono inquadrati nella qualifica di cui alla tabella F-bis allegata al medesimo  decreto legislativo n. 545 del 1992 sulla base di tale anzianità; ad essi si applicano tutte le disposizioni in materia di trattamento economico previste per i magistrati ordinari, in quanto compatibili. In caso di transito con trattamento fisso e continuativo superiore a quello spettante nella giurisdizione tributaria per la qualifica di inquadramento, è attribuito ai magistrati un assegno personale pensionabile, riassorbibile e non rivalutabile, pari alla differenza fra i predetti trattamenti.

 

Al fine di dare attuazione alle disposizioni previste dal piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) in materia di giustizia tributaria e alle disposizioni di cui alla presente legge, nonché di incrementare il livello di efficienza degli uffici e delle strutture centrali e territoriali della giustizia tributaria, il comma 9 autorizza il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) ad assumere:

-         cento unità di magistrati tributari per l’anno 2023, con le procedure di cui ai commi da 4 a 7 del presente articolo (opzione per l’esercizio esclusivo delle funzioni giurisdizionali tributarie da parte dei magistrati ordinari, amministrativi, militari e contabili già in servizio presso le commissioni tributarie),

-         e 68 unità per ciascuno degli anni 2024, 2025, 2026, 2027, 2028, 2029 e 2030, per un totale di 476 unità, con le procedure concorsuali di cui all’articolo 4 del decreto legislativo n. 545 del 1992, come modificato dal comma 1 del presente articolo (si veda la relativa scheda).

 

Come già ricordato nella Premessa, nel PNRR (pagine 59-60) il contenzioso tributario viene considerato un settore cruciale per l’impatto che può avere sulla fiducia degli operatori economici, anche nella prospettiva degli investimenti esteri. Esso risente fortemente delle criticità legate ai tempi della amministrazione della giustizia. In particolare, come riportato nel PNRR:

•         sotto il profilo quantitativo, il contenzioso tributario è una componente molto importante dell’arretrato che si è accumulato dinanzi alla Corte di Cassazione. Secondo stime recenti, nonostante gli sforzi profusi sia dalla Sezione specializzata, sia dal personale ausiliario, alla fine del 2020 vi sono più di 50.000 ricorsi. Va tuttavia aggiunto che, poiché vi è stata una contrazione del contenzioso in appello dinanzi alle commissioni tributarie regionali (da 47.015 appelli nel 2019 a 42.701 nel 2020) e una contrazione ancora più marcata delle controversie pendenti in primo grado davanti alle commissioni tributarie provinciali (da 142.522 nel 2019 a 108.699 nel 2020), il flusso possa ridursi in grado significativo;

•         sotto il profilo qualitativo, le decisioni adottate dalla Corte di Cassazione comportano molto spesso l’annullamento di quanto è stato deciso in appello dalle commissioni tributarie regionali: si è passati dal 52 per cento nel 2016 al 47 per cento nel 2020, con variazioni non particolarmente significative negli ultimi cinque anni;

•         Sotto il profilo temporale, i tempi di giacenza dei ricorsi in Cassazione sono in alcuni casi lunghi, aggiungendosi alla durata dei giudizi svolti nei due precedenti gradi di giudizio.

Il PNRR pone quindi l'obiettivo di ridurre il numero di ricorsi alla Cassazione, farli decidere più speditamente, oltre che in modo adeguato.

 

Il comma 10 istituisce, per le medesime finalità indicate nel comma 9, a decorrere dal 1° ottobre 2022, nel MEF – Dipartimento delle finanze:

-         due uffici dirigenziali di livello non generale aventi funzioni rispettivamente, in materia di status giuridico ed economico dei magistrati tributari e di organizzazione e gestione delle procedure concorsuali per il reclutamento dei magistrati tributari, da destinare alla Direzione della giustizia tributaria,

-         nonché diciotto posizioni dirigenziali di livello non generale da destinare alla direzione di uno o più uffici di segreteria di commissioni tributarie.

Il comma autorizza inoltre il MEF ad assumere con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, in aggiunta alle vigenti facoltà assunzionali e anche mediante l’utilizzo di vigenti graduatorie di concorsi pubblici, un contingente di personale così composto:

a)     per l’anno 2022, 20 unità di personale dirigenziale non generale, di cui 18 unità da destinare alla direzione di uno o più uffici di segreteria di commissioni tributarie e 2 unità da destinare alla Direzione della giustizia tributaria del Dipartimento delle finanze;

b)     per l’anno 2022, 25 unità di personale non dirigenziale da inquadrare nell’Area funzionari, posizione economica F1, di cui 15 unità da destinare agli uffici del Dipartimento delle finanze–Direzione della giustizia tributaria e 10 unità da destinare al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria;

Il Governo chiarisce nella relazione illustrativa che le assunzioni previste dalle lettere a) e b) sono giustificate dalle nuove competenze, previste dall’intervento normativo in esame, relative ai procedimenti amministrativi da gestire connessi alle assunzioni dei magistrati tributari e ai nuovi Uffici (ispettivo e del massimario) istituti presso l’organo di autogoverno della giustizia tributaria.

c)      per l’anno 2023, 75 unità di personale non dirigenziale da inquadrare nell’Area funzionari, posizione economica F1, e 50 unità di personale da inquadrare nell’Area assistenti, posizione economica F2, da destinare agli uffici di segretaria delle commissioni tributarie.

Il Governo chiarisce nella relazione illustrativa che tali assunzioni si rendono necessarie tenuto conto dei numerosi pensionamenti registrati nell’ultimo quinquennio, che stanno rendendo gravoso il supporto alla funzione giurisdizionale, col rischio, in taluni casi, di chiusura delle sedi per mancanza di personale, e inevitabili ritardi nella definizione dei giudizi.

 

Per fare fronte all’urgente necessità di attivare le procedure di riforma previste dalla presente legge, il comma 11 prevede che il personale non dirigenziale in posizione di comando alla data di entrata in vigore della presente legge presso l’ufficio di segreteria del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria che, entro trenta giorni dalla predetta data, non abbia optato per la permanenza presso l’amministrazione di appartenenza è inquadrato nell’ambito della dotazione organica del personale non dirigenziale del MEF, a valere sulle facoltà assunzionali vigenti.

 

Il comma 12 dispone che sono fatte salve le procedure concorsuali relative alle progressioni in carriera di cui all’articolo 11 del decreto legislativo n. 545 del 1992, bandite e non ancora concluse alla data di entrata in vigore della presente legge per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti alla data del bando.

 

Il comma 13 prevede che il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, entro il 31 gennaio 2023, individui le sedi delle commissioni tributarie nelle quali non è possibile assicurare l’esercizio della funzione giurisdizionale a seguito dell'abbassamento, in applicazione dell’articolo 11, comma 2, del decreto legislativo n. 545 del 1992, come modificato dall’articolo 1, comma 1, lettera l), numero 2.2), del presente articolo (si veda la relativa scheda), dell'età massima per il pensionamento dei componenti delle commissioni tributarie da 75 a 70 anni, al fine di assegnare d’ufficio alle predette sedi, in applicazione non esclusiva, giudici tributari appartenenti al ruolo unico di cui all’articolo 4, comma 39-bis, della legge di stabilità 2012 (si veda sopra). Ai giudici di cui al periodo precedente spetta un’indennità di funzione mensile pari a 100 euro lordi, aggiuntiva del compenso fisso di cui all’articolo 13, comma 1, del decreto legislativo n. 545 del 1992.

 

Articolo 2, comma 1
(Principio di diritto nell’interesse della legge in materia tributaria)

 

 

 

A tal fine, il disegno di legge introduce un nuovo articolo 363-bis nel codice di procedura civile, dopo l’articolo che attualmente disciplina che disciplina in generale il principio di diritto nell'interesse della legge.

 

L’articolo 363 c.p.c. attualmente prevede che, quando le parti non hanno proposto ricorso nei termini di legge o vi hanno rinunciato, ovvero quando il provvedimento non è ricorribile in cassazione e non è altrimenti impugnabile, il Procuratore generale presso la Corte di cassazione possa richiedere che la Corte di cassazione enunci nell'interesse della legge il principio di diritto al quale il giudice di merito avrebbe dovuto attenersi (comma 1).

La richiesta del PG, la quale deve contenere una sintetica esposizione del fatto e delle ragioni di diritto poste a fondamento dell'istanza, è rivolta al primo presidente, il quale può disporre che la Corte si pronunci a sezioni unite se ritiene che la questione è di particolare importanza (comma 2).

Si prevede inoltre che il principio di diritto ex art. 363 c.p.c. possa essere pronunciato dalla Corte anche d'ufficio, quando il ricorso proposto dalle parti è dichiarato inammissibile, ove la Corte ritenga che la questione decisa sia di particolare importanza (comma 3). La pronuncia della Corte non produce effetti sul provvedimento del giudice di merito (comma 4).

 

L'istituto è stato modificato profondamente dall’art. 4 del D. Lgs n. 40 del 2006, in un’ottica di rilancio dello stesso.  La legge delega L. n. 80 del 2005 annoverava infatti tra i principi ispiratori della riforma del giudizio di cassazione la previsione opportuni ed adeguati strumenti processuali che permettessero alla Suprema Corte di esercitare la funzione nomofilattica anche relativamente ai provvedimenti che esulavano dalla previsione dell’art. 111, 7° co., Cost. e insuscettibili pertanto di ricorso.

Per effetto delle suddette modifiche, la norma non menziona più l’espressione ricorso, ma parla ora di richiesta da parte del Procuratore generale. Allo stesso tempo, viene superata la precedente dizione che parlava di cassazione della sentenza e coerentemente si specifica che la richiesta ha ad oggetto la mera enunciazione, da parte della Corte di Cassazione, del principio di diritto, cui il giudice di merito avrebbe dovuto attenersi.

Secondo la lettura data all’art. 363 c.p.c. dalla giurisprudenza della stessa Corte (Cass. civ. Sez. Unite Sent., 25/01/2017, n. 1946 che conferma l’orientamento già espresso sul punto in Cass. civ. Sez. Unite Sent., 18/11/2016, n. 23469), la richiesta del Procuratore generale ex art. 363 c.p.c. è ammissibile alla presenza dei seguenti presupposti:

a) l'avvenuta pronuncia di almeno uno specifico provvedimento non impugnato o non impugnabile, tanto meno per Cassazione;

b) la reputata illegittimità del provvedimento stesso, quale indefettibile momento di collegamento con una concreta fattispecie;

c) l'interesse della legge, quale interesse generale o trascendente quello delle parti, all'affermazione di un principio di diritto per l'importanza di una sua formulazione espressa.

Le Sezioni Unite hanno sostenuto inoltre che il P.G. può avanzare la richiesta ex art. 363 c.p.c. «in base a parametri di assoluta discrezionalita?, benche? certo non arbitrari, collegati comunque ad una situazione di grave e non altrimenti eliminabile conflitto tra i giudici (verosimilmente, di quelli del merito, visto che si tratta di provvedimenti non impugnati, ne? impugnabili in via ordinaria per Cassazione) o, in alternativa, a materie di grande impatto o rilevanza per le ricadute di ordine sociale od economico delle decisioni che ne resterebbero influenzate; il tutto secondo parametri che sfuggono alle ordinarie regole del sillogismo giuridico e coinvolgono invece considerazioni sistematiche assai ampie e non predeterminabili» (Cass. civ. Sez. Unite Sent. n. 23469 del 2016).

La stessa giurisprudenza di legittimità a sezioni unite ha precisato  che “la richiesta di enunciazione del principio di diritto rivolta alla Suprema Corte dal P.G. ai sensi del vigente art. 363 comma 1, c.p.c., si configura non già come mezzo di impugnazione, ma come procedimento autonomo, originato da un'iniziativa diretta a consentire il controllo sulla corretta osservanza ed uniforme applicazione della legge non solo nelle ipotesi di mancata proposizione del ricorso per cassazione o di rinuncia allo stesso, ma anche in quelle di provvedimenti non altrimenti impugnabili né ricorribili, in quanto privi di natura decisoria, sicché tale iniziativa, avente natura di richiesta e non di ricorso, non necessita di contraddittorio con le parti, prive di legittimazione a partecipare al procedimento perché carenti di un interesse attuale e concreto, non risultando in alcun modo pregiudicato il provvedimento presupposto” (Cfr. Cass. civ. Sez. Unite Sent. n. 23469 del 2016).

Sotto diverso profilo, secondo un più recente orientamento espresso dalle stesse Sezioni Unite civili, l’art. 363 c.p.c. consentirebbe alla Suprema Corte di enunciare anche d'ufficio - senza quindi una richiesta del procuratore generale - il principio di diritto “se la Corte ritiene che la questione decisa è di particolare importanza” (Cass. civ. Sez. Unite, 21/09/2021, n. 25478).

Tale potere, espressione della funzione di nomofilachia, comporta che - in relazione a questioni la cui particolare importanza sia desumibile non solo dal punto di vista normativo, ma anche da elementi di fatto - la Corte di cassazione possa eccezionalmente pronunciare una regola di giudizio che, sebbene non influente nella concreta vicenda processuale, serva tuttavia come criterio di decisione di casi analoghi o simili (Cass. civ. Sez. Unite Sent., 28/12/2007, n. 27187), ferma restando la natura non vincolante dei precedenti nel nostro ordinamento.

Da ultimo si ricorda che l’enunciazione del principio di diritto, ai sensi dell’art. 363 c.p.c., è stata effettuata anche in processi concernenti la materia tributaria (cfr. Cass. civ. Sez. V, sentenze 8 luglio 2009, n. 16017 e 21 maggio 2007, n. 11682).  Ciò in quanto al processo tributario si applicano, ove compatibili, le disposizioni del processo civile (cfr. art. 1, comma 2, d.lgs. n. 546 del 1992), ivi comprese le norme relative al giudizio di legittimità. A legislazione vigente non sembrerebbe allora revocabile in dubbio l’applicazione dell’art. 363 c.p.c. anche al processo tributario.

 

Il “ricorso nell’interesse della legge in materia tributaria” servirebbe a consentire al Procuratore generale presso la Corte di cassazione di richiedere alla stessa Corte l’enunciazione nell’interesse della legge di un principio di diritto nella materia tributaria.

Come riportato nella relazione illustrativa, l’istituto in commento rappresenterebbe una delle due novità di tipo processuale (insieme al rinvio pregiudiziale in Cassazione di cui all’articolo 2, comma 2, lettera g) infra) tendenti a rendere più tempestivo l’intervento nomofilattico della Corte di Cassazione, con auspicabili benefici in termini di uniforme interpretazione della legge, quale strumento di diretta attuazione dell’art. 3 della Costituzione, prevedibilità delle decisioni e deflazione del contenzioso.

L’introduzione di questi due istituti in ambito tributario, come riportato nella relazione, risulterebbe peraltro pienamente coerente con gli obiettivi del PNRR: tali misure normative dovrebbero contribuire alla soluzione della crisi strutturale della funzione nomofilattica della Corte di cassazione in ambito tributario (si veda la premessa).

 

L’obiettivo dichiarato nella relazione - comune ai due istituti - sarebbe quindi di permettere alla Corte di cassazione di af­fermare celermente, prevenendo un probabile contenzioso su una normativa nuova o sulla quale non si è ancora pronunziata la giuri­sprudenza di legittimità, un’interpretazione chiara, suscettibile di fornire indirizzi interpretativi in materia tributaria a tutti gli operatori interessati, in un’ottica di maggior certezza del diritto e deflazione del contenzioso.

Il “ricorso nell’interesse della legge in materia tributaria” può essere esperito in via aggiuntiva o alternativa rispetto al rinvio pregiudiziale di cui si dirà infra, al fine di richiedere al primo presidente della Corte di cassazione di rimettere una questione di diritto che soddisfi determinate condizioni alle Sezioni unite (o anche ad una sezione semplice) affinché sia enunciato un principio di diritto nell’interesse della legge. 

Ai sensi del comma 1 del nuovo articolo 363-bis del codice di procedura civile, il Procuratore generale presso la Corte di cassazione può proporre ricorso per richiedere l’enunciazione nell’interesse della legge di un principio di diritto nella materia tributaria in presenza di una questione di diritto che si caratterizzi per:

a)   la particolare importanza e l’oggettiva difficoltà di interpretazione (dovuta alla presenza di pronunce contrastanti nella giurisprudenza tributaria di merito);

b)   la novità (intesa non solo come novità della questione o della norma oggetto di interpretazione, ma anche come assenza di precedenti nella giurisprudenza di legittimità);

c)   la serialità per oggetto o per materia (intesa sia come idoneità della questione ad essere applicata in un numero indeterminato di casi, che come conseguente potenziale capacità di determinare l’insorgenza di numerose controversie dinanzi ai giudici di merito).

I suddetti presupposti, sostanzialmente comuni tanto allo strumento processuale qui in commento quanto al rinvio pregiudiziale di cui si dirà infra, confermerebbero la comune finalità nomofilattica sottesa ad entrambi gli istituti.

In particolare, con riferimento al requisito sub a), il riferimento a «pronunce contrastanti» lascerebbe intendere che, diversamente da quanto previsto per il vigente strumento di cui all’art. 363 c.p.c., non basterebbe una sola pronuncia a legittimare l’utilizzo dello strumento in esame, bensì sarebbe necessaria una pluralità di decisioni.

Si valuti l’opportunità di considerare che le difficoltà interpretative e applicative potrebbero derivare (portando eventualmente a conseguenti contrasti giurisprudenziali) anche da una questione oggetto di una singola pronuncia, che soddisfi tutti gli altri requisiti richiesti dalla norma.

Ove la richiesta di enunciazione del principio di diritto tributario nell’interesse della legge ovvero di rinvio pregiudiziale risulti carente di uno o più dei suddetti requisiti, il primo presidente di Cassazione la dichiara inammissibile.

Rispetto all’art. 363 c.p.c. la nuova disposizione contiene un’analitica specificazione delle condizioni previste a pena di inammissibilità della. Come accennato, l’art. 363 c.p.c.  si limita a stabilire che l’istanza può essere proposta dal P.G., «quando le parti non hanno proposto ricorso nei termini di legge o vi hanno rinunciato, ovvero quando il provvedimento non è ricorribile in cassazione e non è altrimenti impugnabile». Sul punto è poi intervenuta la giurisprudenza della Corte a specificare quali siano i requisiti che legittimano il ricorso all’art. 363 c.p.c., di cui si è detto supra nella ricostruzione della normativa vigente.

Diversamente dall’art. 363 c.p.c., ai fini dell’esperibilità dello strumento da parte del P.G., non si richiede quindi che le parti non abbiano proposto ricorso nei termini di legge o vi abbiano rinunciato, ovvero non si richiede che il provvedimento non sia ricorribile in cassazione o altrimenti impugnabile.

Il comma 2 riprende sostanzialmente l’analogo comma dell’art. 363 c.p.c., disponendo che il ricorso del Procuratore generale, contenente una sintetica esposizione del fatto e delle ragioni di diritto poste a fondamento della relativa istanza, sia depositato presso la cancelleria della Corte e sia rivolto al primo presidente.

In aggiunta rispetto alla lettera dell’art. 363 c.p.c., si specifica che il primo presidente con proprio decreto dichiari inammissibile il ricorso (rectius la richiesta) ove manchino una o più delle condizioni di cui al comma 1, di cui già si è detto.

Ai sensi del comma 3, se non dichiara l’inammissibilità, il primo presidente dispone la trattazione del ricorso nell’interesse della legge dinanzi alle sezioni unite ovvero alla sezione semplice tabellarmente competente per l’enunciazione del principio di diritto.

Si tratta anche qui di una previsione in comune con l’istituto del rinvio pregiudiziale.

Diversamente da quanto previsto dall’art. 363 c. 3 c.p.c., non si prevede invece espressamente la possibilità che il principio di diritto possa essere enunciato dalla Corte anche d’ufficio, quando il ricorso delle parti sia dichiarato inammissibile ma la Corte ritenga comunque che la questione decisa sia di particolare importanza.

In linea generale, alla luce del confronto tra i due istituti sin qui operata, si valuti l’opportunità di considerare eventuali forme di coordinamento tra lo strumento processuale in commento e quello previsto in generale dall’art. 363 c.p.c., il quale risulta attualmente applicabile anche in ambito tributario e prevede l’enunciazione anche d’ufficio da parte della Corte di un principio di diritto ritenuto di particolare importanza nell’ambito di un ricorso delle parti dichiarato inammissibile.

Infine, analogamente a quanto disposto dall’ultimo comma dell’art. 363 c.p.c., il comma 4 dell’art. 363-bis c.p.c. dispone che la pronuncia della Corte non produca effetti diretti sui provvedimenti dei giudici tributari.

Si tratta di una disposizione in linea con la ratio nomofilattica sottesa all’istituto in esame, il quale non assume il carattere di un mezzo di impugnazione volto ad ottenere la cassazione (o la revisione) di una determinata pronuncia di merito, quanto piuttosto l’enunciazione di un principio di carattere generale (e quindi trascendente quello delle parti, come sostenuto dalla stessa Cassazione) che avrà la forza di precedente (per quanto autorevole e persuasivo, pur sempre non vincolante) che è propria delle pronunce di legittimità nel nostro ordinamento.

Articolo 2, comma 2, lett. a)
(Competenza del giudice monocratico)

 

 

A tal fine il disegno di legge introduce un nuovo articolo 4-bis nel D.Lgs. n. 546 del 1992.

In particolare, il comma 1 dell’art. 4-bis attribuisce al giudice monocratico la competenza sulle controversie entro il limite di 3.000 euro di valore.

È il caso di richiamare qui l’art. 6, comma 1-bis del d.lgs. n. 546/1992, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera f), del ddl in esame, il quale prevede un rinvio all’art. 4-bis per determinare i casi in cui il presidente della commissione tributaria debba assegnare il ricorso al giudice monocratico (v. supra).

Il comma 1 inoltre esclude esplicitamente dall’ambito di competenza del giudice monocratico le controversie il cui valore non sia determinabile.

 

Ai fini della determinazione del valore della lite, il comma 2 dell’art. 4-bis opera un rinvio all’art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 546/1992, secondo cui il valore si calcola considerando l'importo del tributo al netto degli interessi e delle eventuali sanzioni irrogate con l'atto impugnato, mentre se la lite è relativa all’irrogazione di sanzioni il valore è costituito dalla somma delle sanzioni stesse.

Si ricorda inoltre che, sempre in base alle disposizioni di cui all’art. 12, comma 2, sopra richiamato, per le controversie di valore fino a 3.000 euro le parti possono stare in giudizio senza assistenza tecnica.

 

Il comma 3 dell’articolo 4-bis stabilisce che nel procedimento attivato presso il giudice monocratico si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni riferite ai giudizi resi in composizione collegiale contenute nel d.lgs. n. 546/1992, laddove non espressamente derogate dal medesimo decreto legislativo.

Si richiama, quale norma specifica riguardante il giudice monocratico, quella dell’articolo 52, comma 1, come modificato dall’art. 2, comma 2, lett. f) del ddl in esame, relativa all’impugnabilità delle sentenze pronunciate dal giudice monocratico per le quali è previsto che possano essere appellate esclusivamente per violazione delle norme sul procedimento, nonché per violazione di norme costituzionali o di diritto dell’Unione europea, ovvero dei principi regolatori della materia (v. infra).

 

Le disposizioni dell’art. 2, comma 2, lett. a), che, secondo quanto previsto dall’art. 4, comma 3, troveranno applicazione per le controversie i cui ricorsi siano stati notificati a decorrere dal 1° gennaio 2023, non hanno carattere oneroso.

Il medesimo art. 4, comma 3, prevede un compenso per il giudice monocratico, che, così come quello dei Presidenti di sezione e di Commissione, viene stabilito da apposito decreto del Ministro dell’economia e delle finanze. Tuttavia, secondo quanto riportato nella Relazione tecnica del ddl in esame, poiché “l’importo da determinare con il suddetto decreto non potrà essere superiore ai compensi variabili di cui al D.M. 24 marzo 2006, corrisposti attualmente per il deposito di un provvedimento collegiale, la norma in esame non introduce nuovi o maggiori oneri a carico del Bilancio dello Stato”.

 

Articolo 2, comma 2, lett. b)
(Prova testimoniale)

 

 

A tal fine, il disegno di legge sostituisce il comma 4 dell’art. 7 del decreto legislativo n. 546 del 1992, che attualmente esclude nel processo tributario l’ammissione della prova testimoniale.

 

L’istruttoria probatoria nel processo tributario segue all’istruzione svolta dall’amministrazione finanziaria. Istruttoria amministrativa (c.d. primaria) e istruttoria processuale (c.d. secondaria) sono collegate tra loro, nel senso che l’amministrazione riversa nel giudizio tributario gli elementi di prova raccolti nell’istruttoria amministrativa. La raccolta delle prove è demandata principalmente (anche se non esclusivamente) all’attività delle parti.

L’art. 7 del d.lgs. n. 546 del 1992 attribuisce alle Commissioni tributarie alcuni speciali poteri istruttori d’ufficio, in forza dei quali esse possono:

– disporre accessi e ispezioni;

– richiedere dati, informazioni e chiarimenti agli uffici tributari;

– richiedere relazioni tecniche ad organi tecnici dell’amministrazione dello Stato o di altri enti pubblici (compreso il Corpo della Guardia di Finanza);

– disporre l’esperimento di una consulenza tecnica.

La Commissione tributaria poi, ai sensi dell’art. 210 c.p.c., «su istanza di parte, può ordinare all’altra parte o ad un terzo di esibire in giudizio un documento o altra cosa di cui ritenga necessaria l’acquisizione al processo».

I poteri istruttori del giudice tributario, pur se modellati su quelli degli uffici, non possono avere finalità esplorative, ma devono essere esercitati – come recita l’art. 7, comma 1, del d.lgs. 546/92 – «nei limiti dei fatti dedotti dalle parti».

In particolare, la Commissione non può svolgere indagini al fine di ricercare fatti non dedotti dall’amministrazione finanziaria e porli a sostegno dell’atto impositivo in luogo di quelli su cui l’atto è fondato.

La Corte di cassazione ha affermato, sul punto, che le Commissioni tributarie, a fronte del mancato assolvimento dell’onere probatorio spettante alle parti, possono acquisire d’ufficio le prove solo quando sia sommamente difficile o addirittura impossibile, per la parte di chi vi è onerata, fornire tali prove (come quando, ad es., si tratti di documenti decisivi per il giudizio in possesso dell’altra parte)[3].

L’art. 7 del d.lgs. n. 546 del 92 esclude espressamente il giuramento e la testimonianza. L’esclusione del giuramento trova il suo fondamento nel carattere indisponibile dei diritti controversi.

L’esclusione della prova testimoniale, invece, trova la sua ragion d’essere nel carattere essenzialmente documentale del processo tributario. Questa esclusione è stata in più occasioni sottoposta al vaglio della Corte costituzionale che ha sempre ritenuto il divieto di prova testimoniale non lesivo del diritto alla difesa e del principio di parità delle parti (cfr. Corte cost., sent. n. 18 del 2000). In particolare, a parere della Corte, il processo tributario presenta una “spiccata specificità” derivante dalla natura della pretesa fatta valere dall’ente impositore, nonché dalla prevalente forma scritta del rito; peculiarità che dunque giustificherebbe un trattamento differenziato rispetto a quello previsto negli altri processi.

Secondo la giurisprudenza di legittimità, tuttavia, l’esclusione della prova testimoniale non comporta l’inutilizzabilità delle dichiarazioni dei terzi riprodotte nei processi verbali della Guardia di Finanza o dell’amministrazione finanziaria, anche se non rese in contraddittorio con il contribuente[4]. Si pensi, ad esempio, ai verbali nei quali la Guardia di finanza, in esito a una verifica fiscale, riporta sommarie informazioni acquisite oralmente. Tali informazioni, rispetto alle quali non si è svolto un contraddittorio, vengono trasfuse in un documento scritto che viene acquisito nel processo tributario e che il giudice tributario può valutare come elemento di prova indiziaria.

 

La riforma, nel confermare l’inammissibilità del giuramento, consente l’assunzione della testimonianza in sede processuale quando la pretesa tributaria si fonda su dichiarazioni rese da terzi. In base al nuovo comma 4, infatti, la prova può essere ammessa in presenza dei seguenti presupposti:

§  pretesa tributaria fondata su verbali o altri atti facenti fede sino a querela di falso;

§  assoluta necessarietà della prova testimoniale ai fini della decisione.

 

Spetta alla Commissione tributaria decidere se ricorrono tali presupposti e conseguentemente ammettere la prova testimoniale, anche se le parti non sono d’accordo.

In tali casi, la prova testimoniale dovrà:

§  avere ad oggetto solo circostanze oggettive diverse da quelle attestate da pubblico ufficiale;

§  essere assunta nelle forme della testimonianza scritta, di cui all’art. 257-bis del codice di procedura civile.

 

La disposizione richiamata prevede che il giudice, su accordo delle parti, tenuto conto della natura della causa e di ogni altra circostanza, possa disporre di assumere la deposizione chiedendo al testimone di fornire, per iscritto e nel termine fissato, le risposte ai quesiti sui quali deve essere interrogato. Il giudice dispone che la parte che ha richiesto l'assunzione predisponga il modello di testimonianza [v. art. 103-bis disp. att. c.p.c.] e lo faccia notificare al testimone.

Il testimone rende la deposizione compilando il modello di testimonianza in ogni sua parte, con risposta separata a ciascuno dei quesiti, e precisa quali sono quelli cui non è in grado di rispondere, indicandone la ragione, spedendo poi le risposte in busta chiusa con plico raccomandato o consegna alla cancelleria del giudice.

L’art. 257-bis del codice di rito, peraltro, consente al giudice, una volta esaminate le risposte o le dichiarazioni, di disporre che il testimone sia chiamato a deporre davanti a lui o davanti al giudice delegato.

 

Il richiamo alla disciplina della testimonianza scritta contenuta nel codice di procedura civile non esclude dunque che, anche nel processo tributario, per sua natura “documentale”, possano essere assunte testimonianze orali.

 

La disciplina in esame, come stabilisce il comma 2 dell'art. 4 del disegno di legge, trova applicazione con riguardo ai ricorsi notificati a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge.

 

 

 

 

 

Articolo 2, comma 2, lett. c)
(Spese del giudizio in caso di mancata conciliazione)

 

 

 

In particolare, il disegno di legge interviene sull’art. 15 del decreto legislativo n. 546 del 1992, che disciplina le spese del giudizio tributario, per sostituirne il comma 2-octies.

 

Nel processo tributario le spese del giudizio (che comprendono, oltre al contributo unificato, gli onorari e i diritti del difensore, le spese generali e gli esborsi sostenuti, oltre il contributo previdenziale e l'IVA, se dovuti) seguono la soccombenza (art. 15, commi 1 e 2-ter). La Commissione tributaria può compensare in tutto o in parte le spese solo in caso di soccombenza reciproca o sussistenza di gravi ed eccezionali ragioni che devono essere espressamente motivate dal giudice (comma 2).

Se la parte soccombente ha agito o resistito in giudizio con malafede o colpa grave, la commissione tributaria la condanna, su istanza dell'altra parte, oltre che alle spese, al risarcimento dei danni liquidati, anche d'ufficio nella sentenza; inoltre, anche d’ufficio, il giudice può condannare la parte soccombente al pagamento, a favore della controparte, di una somma equitativamente determinata (il comma 2-bis richiama infatti l’art. 96, primo e terzo comma, c.p.c., in materia di responsabilità aggravata per la cd. lite temeraria).

Le spese di giudizio sono maggiorate del 50% nelle controversie di valore non superiore a 50 mila euro (comma 2-septies, che richiama le controversie di cui all’art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del 1992), a titolo di rimborso delle maggiori spese del procedimento.

Infine, il comma 2-octies dell'articolo 15, al fine di incentivare la deflazione del contenzioso, stabilisce che la parte che abbia rifiutato, senza giustificato motivo, la proposta conciliativa formulata dall'altra parte è tenuta a sopportare le spese processuali quando il riconoscimento delle sue pretese risulti inferiore al contenuto della stessa proposta conciliativa. Si tratta di una disposizione mutuata dall’art. 91 del codice di procedura civile in materia di condanna alle spese processuali.

 

Rispetto alla disciplina vigente, che già pone le spese del giudizio a carico della parte che abbia rifiutato senza motivo una conciliazione per poi vedersi riconosciuta dal giudice una pretesa inferiore a quanto proposto in sede di conciliazione, il disegno di legge:

§  coordina il contenuto dell’art. 2-octies con la possibilità che la proposta di conciliazione venga dalla Commissione tributaria (v. infra, nuovo art. 48-bis.1);

§  aggiunge all’obbligo di pagare le spese processuali, la previsione della loro maggiorazione del 50%.

L’intento del legislatore è chiaramente quello di incentivare l’accettazione della proposta di conciliazione, soprattutto quando la stessa proviene dal giudice tributario, per non incorrere nel rischio concreto di dover pagare il doppio delle spese processuali.

 

La disciplina in esame trova applicazione, come prevede il comma 2 dell'art. 4 del disegno di legge, con riguardo ai ricorsi notificati a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge.

 

 

Articolo 2, comma 2, lett. d) ed e)
(Conciliazione proposta dalla Commissione tributaria)

 

 

L’articolo 2, comma 2, lett. d) introduce l’articolo 48-bis.1 nel decreto legislativo n. 546 del 1992.

 

Più nel dettaglio la nuova disposizione prevede che per le controversie soggette a reclamo ai sensi dell’art. 17-bis la commissione tributaria possa proporre alle parti una conciliazione, avuto riguardo all’oggetto del giudizio e all’esistenza di questioni di facile e pronta soluzione (comma 1).

 

L’art. 39, comma 9, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, ha inserito nel d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, l’art. 17-bis, rubricato «Il reclamo e la mediazione». Tale disposizione — come riscritta dall’art. 9, comma 1, lettera i) del d.lgs. n. 156 del 2015— ha introdotto, per le controversie di valore non superiore a 50.000 euro, l’istituto obbligatorio del reclamo/mediazione, previsto a pena di improcedibilità degli stessi ricorsi. Sono esclusi dalla mediazione i tributi costituenti risorse proprie tradizionali di cui all'articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2014/335/UE, Euratom del Consiglio, del 26 maggio 2014.

 

 La proposta può essere formulata in udienza o fuori udienza. Se è formulata fuori udienza è comunicata alle parti. Se è formulata in udienza è comunicata alle parti non comparse (comma 2). La causa può essere rinviata alla successiva udienza per il perfezionamento dell’accordo conciliativo. Ove l’accordo non si perfezioni, si procede nella stessa udienza alla trattazione della causa (comma 3). Il comma 4 stabilisce che la conciliazione si perfeziona con la redazione del processo verbale che costituisce titolo per la riscossione. Infine, in base al comma 5, il giudice, intervenuta la conciliazione, dichiara estinto il giudizio per cessazione della materia del contendere. La proposta di conciliazione non può costituire motivo di ricusazione o astensione del giudice (comma 6).

 

L'istituto in esame sembra ricalcare il modello della proposta di conciliazione del giudice di cui all'art. 185-bis c.p.c.

 

Conseguentemente, la lett. e) integra l’art. 48-ter del d.lgs. n. 546 del 1992, al fine di tenere conto dell’introduzione, nel processo tributario, della conciliazione su proposta del giudice.

 

Le disposizioni di cui alle lett. d) ed e), testé illustrate, trovano applicazione con riguardo ai ricorsi notificati a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge (art. 4, comma 2, dell'AS 2636).

 

Testi a fronte

 

 

Articolo 2, comma 2, lett. f)
(Impugnazione della sentenza pronunciata dal giudice monocratico)

 

 

La lettera f) del comma 2 dell'articolo 2, aggiungendo un ulteriore periodo all'articolo 52 del decreto legislativo n. 546 del 1992, prevede che le sentenze pronunciate dal giudice monocratico sono impugnabili in appello:

·        per violazione delle norme sul procedimento;

·        per violazione di norme costituzionali o di diritto dell’Unione europea, ovvero dei principi regolatori della materia.

 

È opportuno in proposito rilevare come la formula con la quale si definiscono i limiti dell’appello della sentenza di primo grado sia testualmente identica a quella con la quale l’art. 339 c.p.c., ultimo comma, individua i motivi di appello avverso le sentenze del giudice di pace pronunciate secondo equità.

 

Tali limitazioni dei motivi di appello sono escluse per le controversie riguardanti le risorse proprie tradizionali, previste dall’art. 2, paragrafo 1, lettera a) della decisione n. 2020/2053/UE, Euratom del Consiglio del 14 dicembre 2020, e l'imposta sul valore aggiunto riscossa all'importazione.

 

Tale previsione ricalca la formula con la quale sono individuate le controversie non soggette a reclamo-mediazione ai sensi dell’art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del 1992.

A ben vedere le controversie che riguardano «risorse proprie tradizionali previste dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione n. 2020/2053/UE, Euratom del Consiglio del 14 dicembre 2020, e l’imposta sul valore aggiunto riscossa all’importazione» sono devolute alla competenza del giudice monocratico, se di valore a tremila euro; in questo caso, quindi, sembrerebbe doversi desumere che l’appello resti disciplinato dalle regole generali.

 

Le disposizioni di cui alla lettera f) in esame trovano applicazione con riguardo ai ricorsi notificati a decorrere dal 1° gennaio 2023 (comma 3 dell'articolo 4 dell'AS 2636).

 

Testi a fronte

 

 

Articolo 2, comma 2, lett. g)
(Rinvio pregiudiziale alla Cassazione)

 

 

La lett. g) del comma 2 dell'articolo 2 introduce nel decreto legislativo n. 546 del 1992 il nuovo articolo 62-ter, il quale disciplina l'istituto del rinvio pregiudiziale in cassazione.

 

Si tratta di un istituto, che, come sottolinea la relazione illustrativa, è stato tratteggiato sul modello de la procédure de saisine pour avis che ha prodotto positivi risultati nell'ordinamento francese. Insieme allo strumento del ricorso nell’interesse della legge in materia tributaria (si veda il comma 1 dell'articolo 2) il rinvio pregiudiziale rappresenta una delle due novità di tipo processuale tendenti a rendere più tempestivo l’intervento nomofilattico della Corte di Cassazione, con auspicabili benefici in termini di uniforme interpretazione della legge, quale strumento di diretta attuazione dell’art. 3 della Costituzione, prevedibilità delle decisioni e deflazione del contenzioso.

 

Ai sensi del comma 1 del nuovo articolo 62-ter la Commissione tributaria provinciale o regionale può disporre con ordinanza il rinvio pregiudiziale degli atti alla Corte di cassazione per la risoluzione di una questione di diritto idonea alla definizione anche parziale della controversia. Il rinvio pregiudiziale consente, in altri termini, al giudice tributario chiedere alla Corte di Cassazione l’enunciazione di un principio di diritto. Tale rinvio è consentito solo laddove ricorrano almeno una delle seguenti condizioni:

·        la questione di diritto sia nuova o comunque non sia stata già trattata in precedenza dalla Corte di cassazione;

·        si tratti di una questione esclusivamente di diritto e di particolare rilevanza per l’oggetto o per la materia; 

·        presenti particolari difficoltà interpretative e vi siano pronunce contrastanti delle Commissioni tributarie provinciali o regionali;

·        si tratti di questione che, per l’oggetto o per la materia, sia suscettibile di presentarsi o si sia presentata in numerose controversie dinanzi ai giudici di merito.

 

E' opportuno rilevare come l'introduzione di un analogo istituto con riguardo alla giustizia civile sia contemplata anche tra i criteri di delega (art. 1, co.9, lett. g) previsti dalla legge n. 106 del 2021 per la riforma del processo civile.

 

In omaggio al principio del contraddittorio, il giudice che ha intenzione di disporre il rinvio pregiudiziale dovrà, inoltre, assegnare alle parti un termine non superiore a quaranta giorni affinché essi possano depositare memorie contenenti osservazioni sulla questione di diritto. Con l’ordinanza che formula la questione dispone altresì la sospensione del processo fino alla decisione della Corte di cassazione (comma 2 dell'articolo 62-ter).

 

Ricevuta l’ordinanza del giudice tributario, il primo presidente della Cassazione potrà:

 

- dichiarare inammissibile la richiesta perché carente dei richiesti presupposti (comma 3 dell'articolo 62-ter);

è opportuno rilevare che la disposizione non indichi un termine entro il quale il primo presidente debba pronunciarsi con decreto sulla ammissibilità.

 

- assegnare la questione alle sezioni unite o alla sezione semplice competente. In tal caso, la Cassazione decide enunciando il principio di diritto con un procedimento da svolgersi mediante pubblica udienza (comma 4 dell'articolo 62-ter).

 

Il provvedimento con il quale la Cassazione decide della questione di diritto è vincolante nel giudizio a quo e, anche se il procedimento stesso si estingue, conserva tale effetto nel nuovo processo che sia instaurato con la riproposizione della medesima domanda nei confronti delle medesime parti (comma 5 dell'articolo 62-ter).

 

Testi a fronte

 

Articolo 2, comma 3
(Modifiche alla disciplina delle somme correlate con le entrate derivanti dal contributo unificato tributario)

 

 

Più nel dettaglio la lett. a) del comma 3 dell'articolo 2, dispone l'abrogazione - a decorrere dal 1 gennaio 2023 - del comma 3-ter dell'articolo 12 del decreto-legge n. 16 del 2012 (conv. legge n. 111 del 2011).

 

L'abrogando comma 3-ter stabilisce che le somme corrispondenti alle maggiori entrate derivante dal contributo unificato tributario sono iscritte in bilancio per essere destinate, per metà, in favore degli uffici giudiziari che hanno raggiunto gli obiettivi di efficienza (comma 13 dell'articolo 37, del decreto legge n. 98 del 2011) e per la restante metà, con le modalità previste dall’articolo 13, del decreto legislativo n. 545 del 1992 (Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria) all’incremento della quota variabile del compenso dei giudici tributari.

 

La lett. b) invece interviene sui commi 12 e 13 dell'articolo 37 del decreto- legge n. 98 del 2011 (conv. legge n. 111 del 2011) abrogandone alcuni periodi (si veda il testo a fronte).

 

La lett. c), anche al fine di semplificare la procedura di liquidazione dei compensi ai giudici tributari, prevede che a decorrere dal 1° gennaio 2023 gli importi dei compensi fissi di cui all’articolo 13, comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, individuati dal decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 20 giugno 2019 siano aumentati del centotrenta per cento. Conseguentemente, per l’incremento del fondo risorse decentrate destinato al trattamento economico accessorio e del fondo per il finanziamento della retribuzione di risultato da riconoscere, rispettivamente, al personale amministrativo e a quello dirigenziale, in servizio presso le Commissioni tributarie, è autorizzata, a decorrere dall’anno 2023, la spesa complessiva annua di sette milioni di euro, in linea con gli emolumenti corrisposti nell’ultimo triennio (lett. d).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Testi a fronte

 

 

Normativa vigente	A.S. 2636
D.L. n. 98 del 2011 Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria
Art. 37 Disposizioni per l'efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie
1-11 Omissis
12. Ai fini del comma 11, il Ministero della giustizia comunica alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, entro il 30 aprile di ciascuno degli anni interessati, l'elenco degli uffici giudiziari presso i quali, alla data del 31 dicembre, risultano pendenti procedimenti civili in numero ridotto di almeno il 10 per cento rispetto all'anno precedente. Il Presidente del Consiglio di Stato comunica alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, entro il 30 aprile di ogni anno, l'elenco degli uffici giudiziari risultati maggiormente produttivi nella riduzione delle pendenze, con riferimento anche agli obiettivi fissati nei programmi di gestione di cui al comma 1. Relativamente ai giudici tributari, l'incremento della quota variabile del compenso di cui all'articolo 12, comma 3-ter, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, è altresì subordinato, in caso di pronuncia su una istanza cautelare, al deposito della sentenza di merito che definisce il ricorso entro novanta giorni dalla data di tale pronuncia. Per l'anno 2011 la percentuale indicata al primo periodo del presente comma è ridotta al cinque per cento.	12. Ai fini del comma 11, il Ministero della giustizia comunica alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, entro il 30 aprile di ciascuno degli anni interessati, l'elenco degli uffici giudiziari presso i quali, alla data del 31 dicembre, risultano pendenti procedimenti civili in numero ridotto di almeno il 10 per cento rispetto all'anno precedente. Il Presidente del Consiglio di Stato comunica alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, entro il 30 aprile di ogni anno, l'elenco degli uffici giudiziari risultati maggiormente produttivi nella riduzione delle pendenze, con riferimento anche agli obiettivi fissati nei programmi di gestione di cui al comma 1. Per l'anno 2011 la percentuale indicata al primo periodo del presente comma è ridotta al cinque per cento. 1.
13. L'organo di autogoverno della magistratura tributaria provvede al riparto delle somme di cui al comma 11 tra gli uffici giudiziari che hanno raggiunto gli obiettivi di smaltimento dell'arretrato di cui al comma 12, secondo le percentuali di cui al comma 1, e tenuto conto delle dimensioni e della produttività di ciascun ufficio. Il Presidente del Consiglio di Stato, sentito l'organo di autogoverno della magistratura amministrativa, provvede al riparto delle risorse di cui al comma 11-bis tra gli uffici della giustizia amministrativa, tenendo conto della produttività e delle dimensioni di ciascun ufficio. Per gli anni 2015, 2016 e 2017, il Ministro della giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura, provvede al riparto delle somme di cui al comma 11 tra gli uffici della giustizia ordinaria in conformità ai criteri di cui al primo periodo.	13. Il Presidente del Consiglio di Stato, sentito l'organo di autogoverno della magistratura amministrativa, provvede al riparto delle risorse di cui al comma 11-bis tra gli uffici della giustizia amministrativa, tenendo conto della produttività e delle dimensioni di ciascun ufficio. Per gli anni 2015, 2016 e 2017, il Ministro della giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura, provvede al riparto delle somme di cui al comma 11 tra gli uffici della giustizia ordinaria in conformità ai criteri di cui al primo periodo.
14.-21. Omissis

 

 

Articolo 3
(Copertura finanziaria)

 

 

In particolare, il comma quantifica gli oneri derivanti dal disegno di legge in esame in:

-       1.043.660 euro nel 2022,

-       23.009.208 euro nel 2023,

-       29.903.110 euro nel 2024,

-       37.481.781 euro nel 2025,

-       44.943.259 euro nel 2026,

-       54.526.930 euro nel 2027,

-       63.434.937 euro nel 2028,

-       72.845.577 euro nel 2029,

-       82.109.696 euro nel 2030,

-       83.992.964 euro nel 2031,

-       86.364.141 euro nel 2032,

-       88.100.715 euro nel 2033,

-       90.567.435 euro nel 2034,

-       92.095.433 euro nel 2035,

-       96.446.799 euro nel 2036,

-       99.790.429 euro nel 2037,

-       103.631.079 euro nel 2038,

-       106.941.299 euro nel 2039,

-       110.615.019 euro nel 2040,

-       113.830.603 euro nel 2041,

-       119.416.087 euro nel 2042,

-       123.901.435 euro nel 2043,

-       126.357.527 euro nel 2044,

-       128.617.099 euro nel 2045,

-       130.475.811 euro nel 2046,

-       132.334.523 euro nel 2047,

-       133.946.055 euro nel 2048,

-       135.557.587 euro a decorrere dal 2049.

 

 

 

A tali oneri si provvede:

-     quanto a 145.956 euro per l’anno 2026 e a 6.800.000 euro a decorrere dall’anno 2027, mediante riduzione del Fondo per far fronte ad esigenze indifferibili che si manifestano nel corso della gestione.

Si tratta del Fondo istituito dall'articolo 1, comma 200, della legge di stabilità 2015 (legge n. 190 del 2014), iscritto nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (cap. 3076). Il Fondo, che nel bilancio triennale 2022-2024 presentava una dotazione di 176,4 milioni per il 2022, di circa 303 milioni per il 2023 e di 387,3 milioni per il 2024, è stato, da ultimo definanziato di 15 milioni di euro per il 2022 dall’art. 15, comma 2, del D.L. n. 228/2021; di 38,76 milioni di euro per l'anno 2023, 127,52 milioni per l'anno 2024, 118,16 milioni per l'anno 2025, 55 milioni per l'anno 2026, 95,96 milioni per l'anno 2027, 82,16 milioni per l'anno 2028, 79,36 milioni annui a decorrere dall'anno 2029 dall’art. 32, comma 2, (lett. e) del D.L. n. 4/2022 nonché di ulteriori 54,86 milioni di euro per l'anno 2026 (lett. f), per finalità di copertura finanziaria del provvedimento. Da ultimo, il D.L. n. 50/2022 ha disposto un incremento del Fondo di 30 milioni di euro per l'anno 2022.

 

-     quanto a 815.140 euro per l’anno 2027, 7.485.486 euro per l’anno 2028, a 14.863.755 euro per l’anno 2029, a 22.362.380 euro per l’anno 2030, a 22.172.219 euro per l’anno 2031, a 22.285.206 euro per l’anno 2032, a 21.804.648 euro per l’anno 2033, a 22.177.410 euro per l’anno 2034, a 21.488.276 euro per l’anno 2035, a 23.971.503 euro per l’anno 2036, a 25.118.530 euro per l’anno 2037, a 27.398.976 euro per l’anno 2038, a 29.210.579 euro per l’anno 2039, a 31.775.733 euro per l’anno 2040, a 34.231.744 euro per l’anno 2041, a 38.852.365 euro per l’anno 2042, a 42.762.901 euro per l’anno 2043, a 44.664.710 euro per l’anno 2044, a 46.493.173 euro per l’anno 2045, a 47.715.486 euro per l’anno 2046, a 49.040.444 euro per l’anno 2047, a 50.282.454 euro per l’anno 2048, a 51.750.283 euro per l’anno 2049, a 51.503.935 euro per l’anno 2050, a 51.380.761 euro per l’anno 2051, a 51.278.116 euro per l’anno 2052 e a 51.257.587 euro a decorrere dall’anno 2053, mediante riduzione del Fondo per gli interventi strutturali di politica economica (FISPE).

Si tratta del Fondo istituito dall'articolo 10, comma 5, del D.L. n. 282/2015, iscritto nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (cap. 3075).

 

-     per la restante parte degli oneri, si provvede a valere sulle risorse previste a legislazione vigente che si rendono disponibili per effetto della mancata riassunzione dei giudici tributari di cui al ruolo ad esaurimento.

Secondo quanto riportato nella Relazione tecnica del disegno di legge (si veda la Tavola n. 10), gli stanziamenti di bilancio previsti a legislazione vigente per i compensi dei giudici tributari, nell’ambito dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (cap. 1269), sono pari a 84,5 milioni di euro a partire dal 2022.

A valere su tali risorse stanziate in bilancio saranno reperite le somme utili a garantire la copertura finanziaria dei restanti oneri del provvedimento in esame, non coperti dalle riduzioni del Fondo esigenze indifferibili e del Fondo ISPE, allo scopo utilizzando le disponibilità che si vengono a determinare per effetto della mancata riassunzione dei giudici tributari di cui al ruolo ad esaurimento.

In merito alla disposizione in esame si segnala l’opportunità di esplicitare nel testo, per ciascuna annualità, l'importo delle economie di bilancio derivanti dalla predetta mancata riassunzione dei giudici tributari, che vengono poste a copertura degli oneri del provvedimento.

Tali economie sono peraltro stimate nella Relazione tecnica, la quale riporta l’andamento degli oneri per il personale in questione - già coperto dagli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente - elaborati sulla base delle cessazioni che verranno a determinarsi per il raggiungimento del limite massimo di età per la permanenza in servizio, pari a 70 anni di età, individuato nel nuovo art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 545/1992 e tenuto conto che non vi saranno più nuove immissioni nel ruolo unico che, pertanto, è destinato a diventare un ruolo ad esaurimento (si veda la Tavola n. 2, a pag. 20 dell’A.S. 2636).

Sulla base dei dati riportati nella tabella, il ruolo dei giudici tributari onorari, attualmente 2.608 in organico, è destinato ad esaurirsi totalmente nell’anno 2052. In particolare, nei primi 5 anni dall’entrata in vigore della riforma cesseranno dal servizio n. 1.118 giudici (43%); dopo 10 anni il numero delle cessazioni si attesta a n. 1.623 giudici (62%).

 

Si riporta di seguito la Tavola 10 della Relazione tecnica, che espone i complessivi effetti finanziari derivanti dal provvedimento in esame, evidenziando i nuovi e maggiori oneri derivanti dalle singole disposizioni nonché le risorse poste a copertura, ivi inclusi gli stanziamenti di bilancio previsti a legislazione vigente nell’ambito dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze e i minori oneri connessi al ruolo ad esaurimento dei giudici tributari.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tavola n. 10

Fonte: A.S. 2636, Relazione tecnica, pag. 31.

 

Nella Relazione tecnica si precisa, altresì, che in relazione alla minore spesa derivante dal contrarsi della dotazione di personale del ruolo ad esaurimento, la riforma del settore promossa dal disegno di legge in esame determina risparmi di spesa per circa 3,3 mln di euro nel 2023, per circa 10,89 mln di euro nel 2024 e per circa 5,2 mln di euro nel 2025, che restano acquisiti a vantaggio dei saldi di finanza pubblica.

 

 

Il comma 2 autorizza il Ministro dell’economia e delle finanze ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.