Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento Trasporti
Titolo: Modifiche alla legge 9 agosto 2017, n. 128 in materia di ferrovie turistiche
Riferimenti: AC N.1615/XVIII
Serie: Progetti di legge   Numero: 112
Data: 15/03/2019
Organi della Camera: IX Trasporti


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Modifiche alla legge 9 agosto 2017, n. 128 in materia di ferrovie turistiche

15 marzo 2019
Schede di lettura


Indice
Contenuto|Relazioni allegate o richieste|Necessità dell'intervento con legge|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|Compatibilità con la normativa dell'Unione europea|Incidenza sull'ordinamento giuridico|


Contenuto

La proposta di legge, che consta di un solo articolo, introduce due modifiche agli articoli 5 e 6 della legge n.128 del 2017 in materia di ferrovie turistiche. 

L'articolo 5 della proposta di legge disciplina la g estione dei servizi di trasporto turistico e delle attività commerciali connesse. Si prevede in particolare che le amministrazioni competenti procedano all'affidamento dei servizi di trasporto turistico e delle attività commerciali connesse, previa pubblicazione nel proprio sito internet, per almeno trenta giorni, di un apposito avviso, con il quale rendono nota la ricerca di soggetti gestori, ovvero comunicano l'avvenuto ricevimento di una candidatura, indicando sinteticamente il contenuto del contratto proposto. Trascorso il periodo di pubblicazione dell'avviso, l'amministrazione può procedere liberamente all'affidamento e alla definizione del conseguente contratto, purché nel rispetto dei principi di imparzialità e di parità di trattamento fra gli operatori che abbiano manifestato interesse.Nella domanda il richiedente indica le tratte ferroviarie interessate, la tipologia dei rotabili che intende utilizzare, la frequenza delle corse, l'impresa ferroviaria che eserciterà il servizio di trasporto, di cui al capo II del decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112, nonché le tipologie di attività di promozione turistico-ricreativa che intende esercitare. Nel caso di domanda indirizzata alle regioni, queste ultime acquisiscono anche il parere del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per i profili attinenti alla competenza sulle tratte interconnesse alla rete nazionale ai fini della valutazione degli effetti sul sistema ferroviario nazionale. I pareri del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e delle regioni relativamente alle attività commerciali connesse, ivi compresi l'allestimento di spazi museali e le iniziative di promozione turistico-ricreativa, sia a bordo che nelle stazioni, sono vincolanti.
L'articolo 6 disciplina le condizioni di sicurezza della circolazione prevedendo che l'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie (oggi ANSFISA) determini  i livelli di sicurezza che, in relazione alle caratteristiche della tratta ferroviaria, dei rotabili e del servizio di trasporto, devono essere garantiti, indicando un elenco di possibili misure compensative o mitigative del rischio. Il gestore dell'infrastruttura definisce, con specifiche istruzioni tecniche e operative, le misure compensative o mitigative del rischio da adottare, individuandole nell'ambito di quelle indicate dall'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie ovvero prevedendone altre equivalenti in relazione ai livelli di sicurezza. Il gestore dell'infrastruttura trasmette per via telematica le istruzioni tecniche e operative all'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie, che, entro trenta giorni, può richiedere modifiche o integrazioni, sulla base di una puntuale analisi che evidenzi l'inadeguatezza delle stesse rispetto ai livelli di sicurezza da garantire. In assenza di richieste di modifiche o integrazioni, trascorso il termine di cui al periodo precedente, le istruzioni tecniche e operative stabilite dal gestore dell'infrastruttura sono adottate dal soggetto che ha in gestione i servizi di trasporto turistico.

Le modifiche introdotte dalla proposta di legge sono volte a:

  • consentire, attraverso una modifica all'articolo 5 della citata legge n. 128 del 2017, ai soggetti che eserciscono le reti ferroviarie isolate di continuare a svolgere i servizi di trasporto turistico su tali reti (articolo 1, comma 1, lettera a). 
  • prevedere, attraverso una modifica all'articolo 6 della citata legge n. 128 del 2017, che l'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie, ora Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali, vigili sulla corretta applicazione della normativa ai fini della sicurezza (articolo 1, comma 1, lettera b).

Sotto il profilo della tecnica normativa la modifica all'articolo 5, comma 3, prevede che dopo il primo periodo sia inserito il seguente: «Sulle reti ferroviarie concesse che, non essendo comprese nell'allegato A annesso al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 5 agosto 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 216 del 15 settembre 2016, sono considerate isolate dal punto di vista funzionale dal resto del sistema ferroviario, il servizio di trasporto può essere affidato ai soggetti che già eserciscono tali reti ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753».

Andrebbe valutata l'opportunità di sopprimere la parola "concesse".

La modifica dell'articolo 6, che concerne le competenze dell'ANSF (ora ANSFISA) in materia di sicurezza ferroviaria, esplicita l'affidamento alla medesima Agenzia dei compiti in materia di vigilanza sulla corretta applicazione della normativa ai fini della sicurezza che non era espressamente previsto dall'articolo 6 della legge n. 128 del 2017 (ma si veda su questo punto il paragrafo "le nuove disposizioni sulla sicurezza ferroviaria: i principi contenuti nell'A.G. 74 e le specifiche disposizioni concernenti le reti isolate").

Le disposizioni introdotte dall'articolo 1, comma 1, lettera a) della proposta di legge sono volte a superare la problematica derivante dal fatto che, secondo l'attuale formulazione dell'articolo 5 comma 3, della legge n.128 del 2017 l'esercizio del trasporto ferroviario, anche con riferimento alle ferrovie turistiche, debba essere esercitato da un'«impresa ferroviaria» ai sensi del decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112, di recepimento della direttiva europea 2012/34/UE che ha istituito lo spazio ferroviario europeo unico. 

A seguito di questa disposizione, secondo quanto prevede la relazione illustrativa della proposta di legge all'esame, "alcune società che esercitano servizi di trasporto e che, anche se in mancanza della qualifica di imprese ferroviarie, hanno operato nel settore del trasporto turistico ferroviario fino all'entrata in vigore della legge n. 128 del 2017, oggi rischiano di non poter proseguire l'attività in quanto non posseggono tale qualifica." Si cita, a titolo di esempio, il caso della società ARST spa con un socio unico facente capo alla regione autonoma della Sardegna che "gestisce il servizio di trasporto ferroviario sia pubblico locale per 160 chilometri e turistico per 440 chilometri sulla rete ferroviaria regionale senza essere titolare di licenza ferroviaria".

In effetti il decreto legislativo n. 112 del 2015, che ha recepito la direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico esclude dall'ambito di applicazione delle disposizioni del medesimo decreto legislativo (tra le quali  quelle in materia di licenza ferroviaria) le "reti ferroviarie locali e regionali isolate adibite al trasporto passeggeri" e "le imprese ferroviarie che esercitano unicamente servizi di trasporto urbano, extraurbano o regionale su tali reti".

  

Le nuove disposizioni sulla sicurezza ferroviaria: la previsione della vigilanza dell'ANSFISA sulla sicurezza delle ferrovie turistiche.

E' all'esame della Commissione IX, l'A.G. 74 che recepisce la direttiva (UE) 2016/798 che provvede alla rifusione, con talune modifiche, della direttiva 2004/49/CE, che aveva istituito un quadro normativo comune per la sicurezza delle ferrovie armonizzando il contenuto delle norme di sicurezza, la certificazione di sicurezza delle imprese ferroviarie, le funzioni e il ruolo delle autorità nazionali preposte alla sicurezza e le indagini sugli incidenti e che era stata recepita dal decreto legislativo n.162 del 2007 (che verrà quindi abrogato). La direttiva (UE) 2016/798 rivede la precedente direttiva per sviluppare e migliorare la sicurezza del sistema ferroviario dell'Unione e migliorare l'accesso al mercato per la prestazione di servizi ferroviari.

La direttiva disciplina i contenuti e la procedura per il certificato di sicurezza unico, che sarà rilasciato dall'Agenzia europea per le ferrovie (ERA), ovvero dalle autorità nazionali (queste ultime solo nel caso specifico in cui l'area di esercizio dell'impresa ferroviaria sia limitato a uno Stato membro). Tale certificato costituisce il presupposto essenziale affinché un'impresa ferroviaria possa accedere all'infrastruttura ferroviaria. Inoltre, per il gestore dell'infrastruttura ferroviaria è previsto il rilascio di una autorizzazione di sicurezza. L'autorizzazione di sicurezza comprende un'autorizzazione che attesta l'accettazione del sistema di gestione della sicurezza del gestore dell'infrastruttura, previsto dall'articolo 9, e che contiene le procedure e le disposizioni per soddisfare i requisiti necessari per la progettazione, la manutenzione e il funzionamento, in condizioni di sicurezza, dell'infrastruttura ferroviaria, compresi, se del caso, la manutenzione e il funzionamento del sistema di controllo del traffico e di segnalamento.

Con specifico riferimento alle ferrovie turistiche, di cui alla legge n.128 del 2017, l'articolo 2, comma 5, rimette all'ANSFISA il compito di indicare per le infrastrutture ferroviarie e per i veicoli utilizzati esclusivamente su tali infrastrutture le modalità applicative delle disposizioni di cui agli articoli 6 (metodi comuni di sicurezza e obiettivi comuni di sicurezza), 8 (sistemi di gestione della sicurezza), 13 (manutenzione dei veicoli) e 17 (supervisione dell'ANFSISA sul rispetto dell'obbligo di usare un sistema di gestione della sicurezza). Inoltre il citato schema di decreto legislativo prevede che spetti al'ANSFISA "svolgere i compiti di cui alla legge 9 agosto 2017, n. 128, per le ferrovie turistiche e vigilare sulla sicurezza nel rispetto di quanto da essa stessa stabilito ai sensi degli articoli 6 e 7 della medesima legge e del presente decreto" (articolo 16, comma 2, lettera aa).

Alla luce di tale previsione si valuti l'opportunità di sopprimere quanto previsto dall'articolo 1, comma 1, lettera b)

Le specifiche disposizioni concernenti le reti isolate

Lo schema di decreto legislativo di recepimento della direttiva, diversamente da quanto prevede la stessa (ma utilizzando la facoltà concessa agli Stati membri dal paragrafo 4 dell'articolo 2 della direttiva), al comma 4 dell'articolo 2 prevede che le disposizioni dello schema di decreto legislativo si applichino anche alle reti ferroviarie isolate adibite a servizi ferroviari locali, che saranno individuate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo prevedendo inoltre che, in attesa dell'emanazione di tale decreto, sono considerate isolate tutte le reti che non sono ricomprese nell'Allegato A al DM 5 agosto 2016 (che individua le reti interconnesse).

L'articolo 2, comma 4, prevede che, alle reti isolate e ai soggetti che operano su di esse, non si applichino le disposizioni di cui agli articoli 7, 9, 10 e 11 del decreto legislativo (ossia le disposizioni in materia di norme tecniche nazionali, certificato di sicurezza unico, cooperazione tra ANSFISA, ERA ed altre autorità nazionali per il rilascio dei certificati di sicurezza unici e autorizzazione di sicurezza per i gestori dell'infrastruttura) e che le modalità applicative degli articoli 6 (metodi comuni di sicurezza e obiettivi comuni di sicurezza), 8 (sistemi di gestione della sicurezza), 13 (manutenzione dei veicoli) e 17 (supervisione dell'ANFSISA sul rispetto dell'obbligo di usare un sistema di gestione della sicurezza) siano disciplinate dall'ANSFISA ai sensi dell'articolo 16, comma 2, lettera bb) dello schema.

Il comma 2, lettera bb), dell'articolo 16 dello schema prevede che l'ANSFISA debba svolgere  i compiti derivanti dall'articolo 15-ter del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148, per le reti funzionalmente isolate e rilasciare i certificati e le autorizzazioni di cui agli  articoli 28 e 29.
A tal fine spetta all'ANSFISA valutare le misure mitigative o compensative proposte dai richiedenti dei certificati sulla base di una analisi del rischio che tenga conto delle caratteristiche della tratta ferroviaria, dei veicoli e del tipo di esercizio.
L'ANSFISA provvede poi, con atti propri da emanare entro il 30 giugno 2019, a disciplina per tali reti:
  • le modalità per ottenere da parte dei soggetti che operano sull'infrastruttura il necessario certificato di idoneità all'esercizio (di cui all'articolo 28);
  • le modalità applicative degli articoli 6, 8, 13 e 17, tenendo conto dei soggetti che vi operano, delle caratteristiche delle tratte ferroviarie, dei veicoli e del tipo di esercizio;
  • le modalità applicative dei pertinenti CSM di cui all'articolo 6 della direttiva (UE) 2016/798;
  • tutti gli aspetti legati all'ottenimento dell'autorizzazione di messa in servizio dei sottosistemi strutturali e dei veicoli di cui al'articolo 29;
  • le abilitazioni del personale con mansioni di sicurezza;
  • i principi di sicurezza e gli standard tecnici applicabili su tali reti;
  • le modalità di registrazione dei veicoli in un apposito registro informatico. 

Sulle reti in cui esiste un solo soggetto integrato che gestisce l'infrastruttura ed effettua il servizio di trasporto esclusivamente sulla propria rete, i compiti e le responsabilità che lo schema di decreto attribuisce ai gestori dell'infrastruttura e alle imprese ferroviarie sono da considerarsi attribuiti al soggetto integrato esercente.
L'articolo 28 prevede che per svolgere le attività sulle reti isolate, sia comunque necessario ottenere un certificato di idoneità all'esercizio da parte dell'ANSFISA, il quale prova che il soggetto ha un proprio sistema di gestione della sicurezza ed è in grado di operare in modo sicuro nell'area di esercizio prevista, corrispondente alla singola infrastruttura, o di gestire e far funzionare l'infrastruttura ferroviaria in modo sicuro, tenendo conto delle caratteristiche delle tratte ferroviarie, dei rotabili e del servizio di trasporto. L'articolo 29 stabilisce inoltre che  per poter aprire al pubblico esercizio linee ferroviarie nuove, rinnovate o ristrutturate, o parti di esse, il soggetto che gestisce l'infrastruttura, debba ottenere dall'ANSFISA un'autorizzazione di messa in servizio dei sottosistemi strutturali che lo compongono e per poter circolare ogni veicolo ottiene un'autorizzazione di messa in servizio da parte dell'ANSFISA. L'articolo 31, contenente le disposizioni transitorie e finali, stabilisce che, con riferimento alle reti isolate, per garantire la continuità del servizio ferroviario dopo l'entrata in vigore del decreto i soggetti interessati sono autorizzati a proseguire la propria attività in virtù dei provvedimenti rilasciati dalle Autorità ed Amministrazioni competenti prima del 1° luglio 2019 (data indicata dal comma 4 del medesimo articolo 31), fino al rilascio dei certificati e delle autorizzazioni previsti dagli articoli 28 e 29. Il comma 4 precisa che le competenze in materia di sicurezza ferroviaria del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sulle reti isolate e sui soggetti che operano su di esse, che siano in contrasto o in sovrapposizione con le competenze attribuite all'ANSFISA, cessino infatti proprio a far data dal 1° luglio 2019

Detti soggetti presentano all'ANSFISA, entro i 90 giorni antecedenti alla citata data del 1° luglio 2019, istanza per il rilascio dei certificati e delle autorizzazioni ai sensi del citati articoli 29 e 30, secondo le modalità definite dall'Agenzia stessa. Alla data di entrata in vigore del decreto le competenti strutture del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (ossia gli USTIF) informano ANSFISA dei procedimenti amministrativi in corso, ai fini del passaggio al nuovo regime.

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge, di iniziativa parlamentare, è accompagnata dalla necessaria relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

La modifica alla legge n.128 del 2017 si rende necessaria in considerazione al fine di fa fronte ad alcune problematiche applicative emerse con riferimento ai contenuti della legge n. 128 del 2017, con particolare riferimento alla possibilità che imprese prive di licenza ferroviaria possano esercire ferrovie turistiche.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le modifiche contenute nella proposta di proposta di legge attengono alla materia del trasporto ferroviario riconducibile in parte alla materia di legislazione concorrente grandi reti di trasporto (con specifico riferimento all'infrastruttura ferroviaria nazionale) in parte alla materia di competenza residuale delle regioni trasporto ferroviario regionale e locale. La giurisprudenza della Corte costituzionale è stata fin qui orientata ad ammettere l'intervento statale in materie attribuite alla competenza legislativa concorrente o residuale delle regioni, sulla base del principio di sussidiarietà, a condizione che siano individuate adeguate procedure concertative e di coordinamento orizzontale tra lo Stato e le regioni.

In secondo luogo entra in considerazione l'aspetto concernente la sicurezza ferroviaria riconducibile all'articolo 117, comma 2, lettera h), ordine pubblico e sicurezza di competenza esclusiva dello Stato oltre che la materia del turismo rientrante nella competenza residuale delle regioni.

Compatibilità con la normativa dell'Unione europea

La direttiva 2012/34/UE, che ha istituito lo spazio ferroviario unico, come modificata dalla direttiva (UE) 2016/2370 avente ad oggetto l'apertura del mercato dei servizi di trasporto ferroviario nazionale di passeggeri e la governance dell'infrastruttura ferroviaria, e recepita in Italia dal decreto legislativo n. 112 del 2015 (modificato dal decreto legislativo n.139 del 2018) non disciplina espressamente le "ferrovie turistiche". Tuttavia consente agli Stati membri l'esclusione dall'ambito di applicazione del Capo III della direttiva, concernente le licenze ferroviarie, tra l'altro delle "imprese che effettuano esclusivamente servizi ferroviari per passeggeri sulle infrastrutture ferroviarie locali e regionali isolate". Tale caso, alla luce della relazione illustrativa, appare coerente con la soluzione alle fattispecie problematiche che l'intervento normativo intende porre in essere.

Una espressa esclusione delle ferrovie turistiche è disposta dall'articolo 2 della direttiva (UE) 798/2016 che prevede che gli Stati membri possano escludere dall'ambito applicativo della direttiva "le infrastrutture e i veicoli destinati a un uso strettamente locale, storico o turistico".

Peraltro lo schema di decreto legislativo A.C. 74, all'esame della IX Commissione, prevede che, con riferimento alle ferrovie turistiche, di cui alla legge n.128 del 2017, spetti all'ANSFISA il compito di indicare per le infrastrutture ferroviarie e per i veicoli utilizzati esclusivamente su tali infrastrutture le modalità applicative delle disposizioni di cui agli articoli 6 (metodi comuni di sicurezza e obiettivi comuni di sicurezza), 8 (sistemi di gestione della sicurezza), 13 (manutenzione dei veicoli) e 17 (supervisione dell'ANFSISA sul rispetto dell'obbligo di usare un sistema di gestione della sicurezza).

Incidenza sull'ordinamento giuridico

La proposta di legge modifica esclusivamente gli articoli 5 e 6 della legge n.127 del 2018.