XVIII LEGISLATURA

 

 

 

Servizio Studi

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Dossier europei n. 182

 

 

 

 

 

 

 

 

Ufficio rapporti con l’Unione europea

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Dossier n. 99

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 

 

I N D I C E

 

Ordine del giorno

Introduzione. 1

Procedure e risultati del controllo di controllo di bilancio   3

Unione europea. 3

Italia. 7

 

 

 

 

 

 

Introduzione

Il 16 giugno 2022 la Commissione controllo di bilancio del Parlamento europeo ha organizzato un incontro interparlamentare, che si terrà nella formula della video-conferenza, sul tema "Esperienze e sfide comuni nell'esercizio delle funzioni di controllo di bilancio". Nelle intenzioni degli organizzatori, la riunione dovrebbe costituire un'opportunità da un lato per lo scambio di informazioni e buone prassi su come esercitare le funzioni di controllo del bilancio, dall'altro per un confronto su come far sì che le risorse pubbliche siano spese in maniera efficace e efficiente e che possibili frodi siano individuate ed evitate.

La riunione si aprirà con il discorso di benvenuto di Monika Hohlmeier, Presidente della Commissione controllo di bilancio, alla quale sono affidate anche le conclusioni.

L'incontro si articolerà quindi in due parti:

1)     le procedure. Tra gli argomenti che si prevede di affrontare, il programma cita: le modalità di controllo (relazioni, questionari, audizioni, ecc); la maggiore digitalizzazione; l'accelerazione dei processi di discarico; la cooperazione tra gli attori coinvolti (Commissioni parlamentari, autorità nazionali, Corti dei conti, ecc); la prevenzione e individuazione di frodi; le correzioni finanziarie;

2)     i risultati del controllo di bilancio (maggiori e migliori informazioni sui ricettori di fondi pubblici; migliori controlli; equilibrio tra conformità e controllo delle prestazioni; legame con le procedure di bilancio).

L'ordine del giorno prevede per entrambe le parti una breve presentazione, seguita da interventi di rappresentanti dei Parlamenti nazionali (Germania e Portogallo per la prima parte; Italia per la seconda) e un dibattito che coinvolgerà sia i Parlamentari europei, sia quelli degli Stati membri.

Alla riunione parteciperanno, per il Senato della Repubblica, il sen. Pesco, Presidente della 5^a Commissione permanente (Bilancio) e per la Camera, l’on. Lucaselli, membro della V Commissione permanente (Bilancio).

La presente documentazione illustra in maniera sintetica modalità, procedure e risultati del controllo di bilancio sia a livello dell'Unione europea che nazionale, con particolare attenzione al ruolo che possono svolgere le Commissioni parlamentari.

La Commissione controllo di bilancio (CONT) del Parlamento europeo

 

La Commissione controllo di bilancio del PE ha competenza nei seguenti settori:

·        il controllo dell'esecuzione del bilancio dell'Unione e del Fondo europeo di sviluppo e le decisioni sul discarico che devono essere adottate dal Parlamento, compresa la procedura di discarico interno e tutte le altre misure di accompagnamento o di attuazione. In tale competenza rientra anche la supervisione della spesa nell'ambito del programma Next Generation EU;

·         la chiusura, presentazione e revisione dei conti e dei bilanci dell'Unione, delle sue istituzioni e degli organismi da essa finanziati, compresa la determinazione degli stanziamenti da riportare e il regolamento dei saldi;

·        il controllo delle attività finanziarie della Banca europea per gli investimenti;

·        il monitoraggio dell'efficacia, in termini di costi, delle diverse forme di finanziamento dell'Unione nell'attuazione delle politiche UE, anche in collaborazione con i Comitati specializzati per l'esame delle relazioni speciali della Corte dei conti;

·        i rapporti con l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), l'esame delle frodi e delle irregolarità nell'esecuzione del bilancio[1], le misure volte a prevenire e perseguire tali casi, la rigorosa tutela degli interessi finanziari dell'UE le azioni da parte del Procura europea in questo campo;

·        i rapporti con la Corte dei conti, la nomina dei suoi componenti e l'esame delle sue relazioni;

·        il regolamento finanziario per quanto riguarda l'esecuzione, la gestione e il controllo del bilancio.

 

Procedure e risultati del controllo di controllo di bilancio

 

Unione europea

 

Il primo livello di controllo sull'attuazione del bilancio dell'Unione europea ha luogo all'interno delle istituzioni dell'UE, mediante l'operato di contabili e revisori operanti in house.

Il controllo esterno è affidato alla Corte dei conti dell'Unione (Court of auditors)[2]. Ai sensi dell'articolo 285 del Trattato per il funzionamento dell'Unione europea (TFUE), tale organo "assicura il controllo dei conti dell'Unione". L'articolo 287 specifica ulteriormente che la Corte è incaricata di esaminare i conti di tutte le entrate e le spese, comprese quelle di ogni organo o organismo creato dall'UE. Sulla base di questo esame, presenta al Parlamento europeo e al Consiglio "una dichiarazione in cui attesta l'affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni", eventualmente completata da valutazioni specifiche per ciascuno dei settori principali dell'attività dell'Unione (par. 1). Il par. 2 incarica inoltre la Corte di controllare la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e di accertare la sana gestione finanziaria, riferendo su ogni caso di irregolarità. Tale controllo - precisa il par. 3 - "ha luogo tanto sui documenti quanto, in caso di necessità, sul posto, presso le altre istituzioni dell'Unione, nei locali di qualsiasi organo o organismo che gestisca le entrate e le spese per conto dell'Unione e negli Stati membri". In quest'ultima ipotesi, il controllo si effettua in collaborazione con le autorità nazionali.

La Corte è incaricata di redigere una relazione annuale dopo la chiusura di ciascun esercizio, trasmessa alle altre istituzioni dell'Unione e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea. Può inoltre, in ogni momento, presentare relazioni speciali su temi particolari o dare pareri su richiesta di altre istituzioni dell'Unione (par. 4, c. 1 e 2).

La Corte dei conti fornisce infine assistenza al Parlamento europeo e al Consiglio nell'esercizio della loro funzione di controllo politico di esecuzione del bilancio all'interno della cd. procedura di discarico[3], ovvero l'approvazione finale delle modalità di esecuzione del bilancio dell'UE per un determinato anno.

Nell'ambito di tale procedura - disciplinata dagli articoli 317 - 319 del TFUE - al Consiglio spetta formulare una raccomandazione preliminare mentre il Parlamento ha il compito di dare atto alla Commissione europea dell'esecuzione del bilancio. Entrambi gli organi basano le proprie decisioni sull'esame di apposita documentazione, messa a disposizione da:

1)     la Commissione europea in quanto organo di esecuzione del bilancio (i conti dell'esercizio trascorso concernenti le operazioni del bilancio, il bilancio finanziario che espone l'attivo e il passivo dell'Unione e una relazione di valutazione delle finanze basata sui risultati conseguiti);

2)     la Corte dei conti (relazione annuale, accompagnata dalle risposte che le istituzioni controllate hanno reso alle osservazioni della Corte stessa, le relazioni speciali e la dichiarazione in cui si attesta l'affidabilità dei conti e la legittimità e regolarità delle relative operazioni).

Il Trattato garantisce esplicitamente al Parlamento la possibilità di audire esponenti della Commissione, i quali devono fornire tutte le informazioni necessarie (articolo 319, par. 2). La Commissione è anche tenuta a compiere "tutti i passi necessari per dar seguito alle osservazioni che accompagnano le decisioni di scarico ed alle altre osservazioni del Parlamento europeo concernenti l'esecuzione delle spese, nonché alle osservazioni annesse alle raccomandazioni di scarico adottate dal Consiglio" (par. 3). Su richiesta del Parlamento o del Consiglio, la Commissione sottopone inoltre "relazioni in merito alle misure adottate sulla scorta di tali osservazioni e in particolare alle istruzioni impartite ai servizi incaricati dell'esecuzioni del bilancio". Tali relazioni sono trasmesse anche alla Corte dei conti.

Benché il Trattato faccia riferimento solo al discarico per la Commissione, per motivi di trasparenza e di controllo democratico il PE concede anche un discarico separato alle altre istituzioni e organi dell'UE nonché a agenzie o organismi analoghi (si veda l'articolo 99 del Regolamento del PE).  

In tale contesto, la Commissione CONT svolge un importante ruolo di istruttoria[4], preparando la posizione del Parlamento e predisponendo i documenti di lavoro per guidare il relatore generale. E' infatti la Commissione CONT a esaminare in concreto il modo in cui la Commissione e altre istituzioni e agenzie dell'UE hanno attuato il bilancio e a preparare la decisione di discarico del Parlamento per ogni esercizio.

Il calendario della procedura[5] è disciplinato dall'articolo 260 del regolamento finanziario (regolamento UE, Euratom 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione), secondo il quale "entro il 15 maggio dell’anno n +2, il Parlamento europeo, su raccomandazione del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata, dà atto alla Commissione dell’esecuzione del bilancio dell’esercizio n" (par. 1).

Il grafico che segue, disponibile in lingua inglese, illustra in maniera sintetica l'intero ciclo di approvazione, esecuzione e discarico del budget dell'Unione, mettendo in luce i principali attori e scadenze.

 

Grafico I - Approvazione, esecuzione e discarico del bilancio unionale.  Fonte: Commissione europea

 

Il Parlamento europeo delibera sulla procedura di discarico mediante una decisione, il cui contenuto può essere triplice:

1)     concessione: i conti di un determinato anno sono chiusi e approvati;

2)     rinvio se nel corso dell'esame emergono elementi in base ai quali il termine non può essere rispettato. La Commissione (o le altre istituzioni interessate) vengono informate dei motivi e, prima di chiedere nuovamente il discarico, sono tenute ad agire senza indugio sulla base delle raccomandazioni del Parlamento. La Commissione CONT presenta quindi entro sei mesi una nuova relazione, contenente una nuova proposta di concedere o rifiutare il discarico. La relativa votazione ha luogo, tendenzialmente, nella sessione autunnale del PE;

3)     rifiuto qualora entro l'autunno non si adottino misure per migliorare la situazione. Nel corso degli anni il Parlamento ha rifiutato di concedere il discarico a diverse agenzie e organi dell'UE, inclusa la Commissione europea per due volte, nel 1984 (per l'esercizio 1982) e nel 1998 (per l'esercizio 1996). Il rifiuto del discarico alla Commissione guidata da Jacques Santer nel 1998 ha, peraltro, determinato le dimissioni dell'intero collegio dei Commissari l'anno successivo. Per il 2016 e il 2017, si è ha rifiutato di concedere il discarico all'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo con sede a Malta, circostanza che ha portato a cambiamenti nella struttura gestionale e organizzativa.

Le eventuali osservazioni del Parlamento europeo, che accompagnano il discarico, sono invece contenute in una risoluzione.

 

Italia

 

In Italia, i risultati del controllo interno sull'attuazione del bilancio dello Stato sono riportati in un conto conclusivo - il rendiconto generale dello Stato - elaborato dal Governo e presentato al Parlamento entro il mese di giugno, dopo la chiusura dell’esercizio finanziario (articolo 35 della legge n. 196 del 2009). Il rendiconto è un documento contabile consuntivo che permette di verificare le modalità e la misura in cui ciascuna Amministrazione ha dato attuazione alle previsioni del bilancio in termini finanziari. In particolare, i risultati della gestione dell'anno finanziario sono riassunti e presentati in due parti distinte: il conto del bilancio e il conto generale del patrimonio. Il primo illustra i risultati della gestione finanziaria rispetto alle previsioni, il secondo descrive le variazioni intervenute nel patrimonio dello Stato e la situazione patrimoniale finale, raccordandole alla gestione del bilancio.

Il rendiconto, come anche il bilancio, deve essere approvato dalle Camere su base annuale con legge (articolo 81, c. 4, della Costituzione) La dottrina ha messo in luce come i due elementi disciplinati dall'articolo 81 (bilancio di previsione e rendiconto) contribuiscano in egual misura a determinare l’indirizzo politico del Governo, il primo provvedendo alla destinazione di fondi sufficienti all’attuazione del programma, il secondo asseverando la perdurante consonanza di vedute tra Parlamento e Governo in ordine alle modalità con cui le risorse pubbliche sono state impiegate[6]. Ne deriva la rilevanza della votazione sul rendiconto generale ai fini della verifica del rapporto di fiducia tra Camere e Esecutivo, con la conseguenza che un'eventuale reiezione parlamentare ne dovrebbe determinare le dimissioni.

In termini di controllo esterno, la Corte dei conti svolge, ai sensi dell'articolo 100 della Costituzione, un controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. La legge 14 gennaio 1994 n. 20 ne ha, peraltro, ampliato le competenze comprendendo anche il controllo sui fondi di provenienza comunitaria, verificando l’utilizzazione dei finanziamenti e l’efficacia della loro gestione rispetto agli obiettivi posti dalla normativa europea e nazionale. Nell’esercizio di questa funzione collabora con la Corte dei conti europea e con gli altri istituti superiori di controllo, europei e internazionali. Spetta anche alla Corte verificare la consistenza e le cause delle possibili frodi, nonché le misure preventive e repressive adottate dalle amministrazioni pubbliche. Si tratta di un controllo neutrale, svolto in posizione di imparzialità rispetto agli interessi perseguiti dal Governo o dall’amministrazione. Al fine di svolgere le proprie funzioni, la Corte può richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti.

Oltre che alle amministrazioni controllate, al termine del riscontro la Corte dei conti riferisce al Parlamento, il quale può esercitare una forma di controllo politico. Questo è basato in primis sulle relazioni inviate periodicamente dalla Corte alle Camere, tra le quali sembrano assumere particolare rilievo le seguenti, che rientrano nella categoria dei documenti parlamentari numerati:

 

Doc XIV	Decisione e relazione della Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato
Doc XV	Determinazioni e relazioni della Corte dei conti sulla gestione degli enti sovvenzionati dallo Stato e sottoposti a controllo[7]

 

Su questi documenti le Commissioni permanenti hanno la possibilità di esercitare i poteri attribuiti loro dai regolamenti parlamentari, tra cui si ricordano in particolare:

1)     poteri di indagine, anche tramite audizioni, esame di affari e documenti o presentazione di atti di sindacato ispettivo (interrogazioni o interpellanze);

2)     poteri di indirizzo politico, tramite l'adozione risoluzioni, ordini del giorno o altri atti di indirizzo, i quali possono diventare rilevanti nel contesto del rapporto di fiducia che, nel sistema costituzionale italiano, deve legare Parlamento e Governo.

In particolare il regolamento del Senato della Repubblica (art. 50), consente alle Commissioni permanenti "di presentare all'Assemblea, di propria iniziativa, relazioni e proposte sulle materie di loro competenza" (c. 1). A conclusione dell'esame di affari assegnati sui quali non siano tenute a riferire al Senato, possono inoltre "votare risoluzioni intese ad esprimere il loro pensiero e gli indirizzi che ne derivano in ordine all'argomento in discussione" a condizione che un rappresentante del Governo sia invitato a assistere alla seduta (c. 2). Tali risoluzioni, quando ne faccia richiesta il Governo o un terzo dei componenti della Commissione, sono comunicate - accompagnate da una relazione scritta - al Presidente del Senato perché le sottoponga all'Assemblea.

Allo stesso modo, il Regolamento della Camera dei deputati (art. 117) consente a ciascuna Commissione di “votare, su proposta di un suo componente, negli affari di propria competenza, per i quali non debba riferire all'Assemblea, risoluzioni dirette a manifestare orientamenti o a definire indirizzi su specifici argomenti”. Alle discussioni nelle materie sopra indicate deve essere invitato un rappresentante del Governo (c. 1). Alla fine della discussione, il Governo può chiedere che non si proceda alla votazione di una proposta di risoluzione e che di questa sia investita l'Assemblea (c. 3). Lo stesso Regolamento (art. 143, c. 1) stabilisce, inoltre, che le Commissioni “presentano all'Assemblea, sulle materie di loro competenza, le relazioni e le proposte che ritengano opportune o che dalla Camera siano richieste, procurandosi a tale effetto, anche su domanda del rappresentante di un Gruppo, direttamente dai Ministri competenti informazioni, notizie e documenti”.