Elezioni amministrative e referendum 2022 e modalità operative, precauzionali e di sicurezza ai fini della raccolta del voto

11 maggio 2022
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge

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Il provvedimento è stato presentato alla Camera dei Deputati per la conversione in legge; consta di 9 articoli suddivisi in 37 commi.

L'articolo 1, composto di un unico comma, prevede - limitatamente alle consultazioni elettorali e referendarie dell'anno 2022 - che l'elettore provveda ad inserire personalmente la scheda nell'urna, in deroga alla normativa vigente che dispone invece la consegna della scheda al presidente di seggio che, constatata la chiusura della stessa, la inserisce nell'urn.

L'articolo 2 prevede l'applicazione, in caso di contemporaneo svolgimento dei referendum da tenersi nel 2022 con il primo turno delle elezioni amministrative, della normativa prevista per i referendum per gli adempimenti comuni, per il funzionamento degli uffici elettorali di sezione e per gli orari di votazione. Per quanto riguarda la composizione degli uffici elettorali di sezione e l'entità degli onorari spettanti ai componenti dei predetti uffici si fa riferimento alla normativa per le elezioni amministrative, ferma restando l'entità delle maggiorazioni previste in caso di consultazioni che si effettuano contemporaneamente. Inoltre, si prevede che laddove tali consultazioni si svolgano contestualmente al termine del voto si proceda prima allo scrutinio delle schede votate per ciascun referendum e successivamente, dalle ore 14 del lunedì, alle operazioni di scrutinio per le elezioni amministrative, dando precedenza a quelle per le elezioni comunali e successivamente a quelle per le eventuali elezioni circoscrizionali. Le spese derivanti dagli adempimenti comuni sono ripartite proporzionalmente tra Stato ed enti locali interessati, in base al numero delle consultazioni.

L'articolo 3 dispone in ordine alla costituzione di apposite sezioni elettorali nelle strutture sanitarie che ospitino reparti COVID-19, ovvero di seggi speciali nei comuni privi di sezione ospedaliera.

L'articolo 4 disciplina l'esercizio del voto presso il proprio domicilio per gli elettori sottoposti a trattamento domiciliare o in condizioni di quarantena o di isolamento fiduciario per Covid-19. Reca inoltre una clausola generale – al comma 6 – che dispone l'applicazione di tutte le previsioni del decreto-legge in esame anche alle elezioni regionali dell'anno 2022 "ai medesimi fini relativi al contenimento del contagio e a garanzia dell'uniformità del procedimento elettorale".

L'articolo 5 istituisce nello stato di previsione del Ministero dell'interno, un fondo destinato a interventi di sanificazione dei locali sedi di seggio elettorale per le consultazioni elettorali e referendarie dell'anno 2022. Si dispone che le operazioni di votazione si svolgano nel rispetto delle modalità operative e precauzionali di cui ai protocolli sanitari e di sicurezza adottati dal Governo ed al relativo onere si provvede nell'ambito delle risorse assegnate all'Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l'adozione di altre misure di contrasto alla pandemia; delle modalità operative e precauzionali adottate in base a tali protocolli si tiene altresì conto ai fini dello svolgimento delle elezioni dei consigli metropolitani, dei presidenti delle province e dei consigli provinciali. Nello stato di previsione del Ministero dell'interno è dunque istituito un fondo con una dotazione di euro 38.253.740 per l'anno 2022, destinato a interventi di sanificazione dei locali sedi di seggio elettorale per le consultazioni elettorali e referendarie dell'anno 2022 (comma 1). Con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono definiti i criteri e le modalità di riparto del medesimo fondo.

L'articolo 6 riduce a un terzo il numero minimo di sottoscrizioni richieste per la presentazione delle liste e candidature, limitatamente alle elezioni comunali e circoscrizionali dell'anno 2022 (comma 1). In secondo luogo, riduce dal 50% al 40% il numero dei votanti richiesto per la validità delle elezioni amministrative, esclusivamente per il 2022, nei comuni con meno di 15.000 abitanti nei casi in cui sia stata ammessa e votata una sola lista ed esclude, ai fini della determinazione del numero degli elettori iscritti nelle liste elettorali di tali comuni, il numero degli elettori iscritti all'Anagrafe degli Italiani Residenti all'Estero che non esercitano il diritto di voto (comma 2). In terzo luogo, rinvia dal 2022 al 2023 l'applicazione, in via sperimentale, di modalità di espressione del voto in via digitale per le elezioni politiche, regionali, amministrative ed europee e per i referendum. Contestualmente, dispone un finanziamento di un milione di euro per l'anno 2023 del Fondo per il voto elettronico (comma 3).

L'articolo 7 apporta modifiche alla legge 27 dicembre 2001, n. 459, recante "Norme per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all'estero", da applicare alle consultazioni elettorali e referendarie indette successivamente all'entrata in vigore del decreto-legge (quindi dopo il 5 maggio 2022), disponendo l'istituzione - presso le Corti di appello di Milano, Bologna, Firenze e Napoli - di un Ufficio decentrato per la circoscrizione Estero. Ciascun Ufficio decentrato è composto da tre magistrati, dei quali uno con funzioni di presidente, scelti dal presidente della Corte di appello. Tali previsioni integrano il vigente quadro normativo che (all'articolo 7 della legge n. 459 del 2001) prevede l'istituzione di un apposito organo – l'Ufficio centrale per la circoscrizione Estero – presso la Corte d'appello di Roma per le operazioni di scrutinio delle schede degli elettori residenti all'estero (che non hanno optato per il voto in Italia), per le elezioni politiche e per i referendum. Al termine delle operazioni di scrutinio, gli uffici decentrati per la circoscrizione Estero inviano all'ufficio centrale i verbali dei seggi. Ricevuti i verbali inviati dagli uffici decentrati, l'Ufficio centrale per la circoscrizione Estero - per ciascuna delle ripartizioni della circoscrizione Estero - proclama gli eletti in corrispondenza dei seggi attribuiti a ciascuna lista e dei risultati ottenuti. L'articolo 7 del decreto-legge in esame modifica anche il DPR 2 aprile 2003, n. 104. È autorizzato quindi uno stanziamento di 1.140.118 euro a decorrere dall'anno 2022 per gli oneri di funzionamento degli uffici decentrati per la circoscrizione Estero. Come ricordato tali previsioni non trovano applicazione per la consultazioni relative ai referendum abrogativi del 12 giugno 2022, i quali sono stati indetti mediante i decreti del Presidente della Repubblica del 6 aprile 2022, pubblicati nella Gazzetta ufficiale, Serie Generale, n. 82 del 7 aprile 2022. L'articolo 7 interviene infine sull'articolo 55, comma 8, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, aggiungendo il concerto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale ai fini dell'adozione, con cadenza triennale, del decreto interministeriale che determina la misura massima del finanziamento delle spese per lo svolgimento delle consultazioni.

L'articolo 8 reca le coperture finanziarie degli oneri determinati dalle previsioni del decreto e autorizza il Ministro dell'economia e delle finanze ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

L'articolo 9 dispone che il decreto-legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni e altri requisiti previsti dalla legislazione vigente

Il provvedimento, composto da 9 articoli per un totale di 37 commi, appare riconducibile, sulla base del preambolo, alla duplice ratio di assicurare, per un verso, lo svolgimento delle elezioni amministrative e dei referendum con modalità idonee a garantire il necessario distanziamento sociale e la prevenzione dei rischi del contagio da Covid-19 e, per un altro, di prevedere nuove modalità operative, precauzionali e di sicurezza, da osservare ai fini della raccolta del voto.

Per quanto attiene al requisito, di cui all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, dell'immediata applicazione delle misure previste dal decreto-legge, si segnala che 3 dei 37 commi prevedono provvedimenti attuativi; in particolare è richiesta l'adozione di 3 decreti ministeriali.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

L'articolo 7, comma 6, lettere b), numeri da 2) a 6) e lettera c), dispone la modifica puntuale di alcune disposizioni del regolamento di attuazione della legge n. 459 del 2001 in materia di voto degli italiani all'estero (DPR n. 104 del 2003).

Al riguardo, si ricorda che il paragrafo 3, lettera e) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del 20 aprile 2001 del Presidente della Camera prescrive di non ricorrere "all'atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di "resistenza" ad interventi modificativi successivi".

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Si valuti l'opportunità di approfondire la formulazione di alcune disposizioni; in particolare:

• il comma 7 dell'articolo 3 prevede il riconoscimento ai componenti delle sezioni elettorali costituite presso le strutture sanitarie dell'onorario fisso forfettario previsto dall'articolo 1 della legge n. 70 del 1980, aumentato del 50 per cento, senza specificare tuttavia se si faccia riferimento sempre al comma 4 di tale articolo, che stabilisce, per tali sezioni, un onorario fisso forfetario di 90 euro per il presidente e di 61 euro per i componenti, ovvero, per i comuni nei quali si svolgano solo i referendum, gli specifici onorari previsti per tali consultazioni (79 per il presidente e 53 per i componenti);
• il comma 6 dell'articolo 4 prevede che, ai fini relativi al contenimento del contagio e a garanzia del corretto svolgimento delle operazioni elettorali, le disposizioni del decreto si applicano anche alle elezioni regionali dell'anno 2022; rilevato che, allo stato – nell'anno 2022 – sono previste elezioni regionali per il rinnovo dell'Assemblea regionale siciliana, si valuti l'opportunità di inserire la previsione del comma 6 in uno specifico articolo che riguardi le elezioni regionali dell'anno 2022 e di indicare più puntualmente le disposizioni che possono trovare applicazione alle consultazioni elettorali delle Regioni a statuto ordinario e di quelle a statuto speciale;
• il comma 3 dell'articolo 6 prevede che l'introduzione nell'anno 2023 in via sperimentale di forme di voto in via digitale per le elezioni politiche, regionali, amministrative ed europee e per i referendum; sul punto, rilevato che l'implicita finalità sottesa alla disposizione in esame è quella di disporre il differimento dal 2022 al 2023 dell'entrata in vigore in via sperimentale del citato voto in via digitale, previsto dalla legge di bilancio per il 2020 (l. n. 160 del 2019), si valuti l'opportunità di intervenire direttamente con una novella sull'articolo 1, comma 628, della legge n. 160 del 2019, in coerenza con quanto previsto dal paragrafo 3, lettera a) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del Presidente della Camera del 20 aprile 2001, che prescrive di privilegiare "la modifica testuale ("novella") di atti legislativi vigenti, evitando modifiche implicite o indirette";
• il comma 2 dell'articolo 8 prevede che al rifinanziamento del Fondo per il voto elettronico si provvede mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto-legge n. 179 del 2012; al riguardo, rilevato che l'autorizzazione di spesa è in realtà disposta dal comma 3-bis dell'articolo 10 del decreto-legge n. 70 del 2011, come novellato appunto dal decreto-legge n. 179 del 2012, si valuti l'opportunità di riformulare la disposizione sostituendo il riferimento alla norma novellante con quello alla norma novellata, in coerenza con il paragrafo 3, lettera c) della richiamata circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi.