LEGGE DI

BILANCIO 2021

Legge 30 dicembre 2020, n. 178

Volume V

Stati di previsione dei Ministeri

 

Febbraio 2021

 

 

Servizio Studi

Tel. 06 6706-2451 - * studi1@senato.it -  @SR_Studi

Dossier n. 323/6 – Volume V

 

 

 

 

Servizio Studi

Dipartimento Bilancio

Tel. 06 6760-2233 - * st_bilancio@camera.it -  @CD_bilancio

Progetti di legge n. 382/6 - Volume V

 

 

AVVERTENZA: il presente dossier è riferito al testo della legge n. 178/2020 (legge di bilancio 2021) vigente alla data del 31 gennaio 2021.

 

 

Il presente dossier è articolato in cinque volumi:

§  Volume I - Articolo 1, commi 1 – 274;

§  Volume II - Articolo 1, commi 275 –625;

§  Volume III - Articolo 1, commi 626-853;

§  Volume IV - Articolo 1, comma 854 – Articolo 20;

§  Volume V – Stati di previsione.

 

 

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 

 

ID0014f_vol_V.docx

INDICE

 

1. La disciplina contabile della Sezione II. 3

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2021-2023. 11

§  2.1. Le previsioni di entrata e di spesa per il 2021 e per gli anni successivi, in termini di competenza. 12

§  2.2. Analisi delle spese complessive per Missioni 42

§  2.3. Le spese finali dei Ministeri 49

Stati di previsione

§  Stato di previsione dell’entrata (Tabella n. 1). 55

§  Ministero dell’Economia e delle Finanze (Tabella n. 2). 59

§  Ministero dello sviluppo economico (Tabella n. 3). 74

§  Ministero del lavoro e delle politiche sociali (Tabella 4). 87

§  Ministero della giustizia (Tabella 5). 93

§  Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (Tabella n. 6)  98

§  Ministero dell’istruzione (Tabella 7). 106

§  Ministero dell’interno (Tabella n. 8). 112

§  Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Tabella n. 9)  122

§  Ministero delle infrastrutture e trasporti (Tabella n. 10). 127

§  Ministero dell’università e della ricerca (Tabella n. 11). 137

§  Ministero della Difesa (Tabella n. 12). 143

§  Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (Tabella n. 13). 149

§  Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (Tabella n. 14)  157

§  Ministero della salute (Tabella n. 15). 166

 

1. La disciplina contabile della Sezione II

La parte contabile della legge di bilancio, recata dalla Sezione II del provvedimento, contiene il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative.

Si ricorda, infatti, che a seguito della riforma operata nel 2016[1], la parte contabile del bilancio – che nella passata concezione del bilancio come legge meramente formale si limitava ad esporre i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare^[2] - contenuta nella Sezione II è venuta ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente, attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni, sugli stanziamenti a legislazione vigente^[3].

Le previsioni di entrata e di spesa contenute nella Sezione II (art. 21, co. 1-sexies, legge n. 196/2009):

§  sono formate sulla base della legislazione vigente, la quale tiene conto dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e alle spese di fabbisogno e delle rimodulazioni compensative che interessano anche i fattori legislativi^[4];

§  evidenziano, per ciascuna unità di voto, gli effetti delle variazioni derivanti dalle disposizioni contenute nella Sezione I. In tal modo, la Sezione II fornisce, per ciascuna unità di voto, previsioni c.d. “integrate” con gli effetti della manovra, riguardo alle scelte allocative contenute nei programmi di spesa che costituiscono l’unità di voto.

 

La presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio è stabilita entro il termine del 20 ottobre di ogni anno (art. 7, L. n. 196).

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

1. Le unità di voto parlamentare

Le unità di voto esposte nella Sezione II sono individuate (art. 21, co. 2, L. 196):

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia di entrata;

A titolo esemplificativo, per le entrate tributarie (Titolo I), le unità di voto sono rappresentate dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b)  per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi è volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, e a rendere più agevole l’attività di verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica. A tal fine, la legge di contabilità prevede la corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa^[5].

Per quanto concerne i contenuti, l’unità di voto deve indicare (art. 21, co. 3):

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative sia all’anno cui il bilancio si riferisce sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre classificate a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il diverso grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio (cfr. paragrafo seguente).

In particolare, le spese sono classificate in:

§  oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);

§  fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§  spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

Per ciascun programma, la quota della spesa per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata in appositi allegati agli stati di previsione.

2. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio da fattore legislativo

Con la c.d. flessibilità di bilancio si è data la possibilità alle amministrazioni di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi, per poter modulare le risorse loro assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

L’articolo 23, comma 3, della legge n. 196 consente, nella Sezione II, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica:

a)     la rimodulazione in via compensativa tra dotazioni di spesa relative a fattori legislativi all’interno di ciascuno stato di previsione, anche tra missioni diverse, fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale).

La rimodulazione è consentita anche sulle autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, ai sensi dell'art. 30, co. 2, il quale prevede la rimodulazione delle quote annuali, nel rispetto del vincolo finanziario complessivo, anche per l’adeguamento delle dotazioni finanziarie al Cronoprogramma dei pagamenti: in questo caso, le rimodulazioni coinvolgono una singola autorizzazione di spesa e trovano compensazione nell’ambito del periodo pluriennale di riferimento (c.d. rimodulazione orizzontale). Per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale è altresì consentita la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio (cfr. Box successivo);

b)     il rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione delle dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi, per un periodo temporale anche pluriennale. Tali variazioni degli stanziamenti di autorizzazioni legislative di spesa, non compensativi, concorrono alla manovra di finanza pubblica[6].

L’articolo 21, comma 12-ter, prevede pertanto che nella Relazione tecnica che accompagna il disegno di legge di bilancio sia esposto un apposito prospetto riassuntivo degli effetti finanziari derivanti dalle riprogrammazioni e dalle variazioni quantitative disposte nella Sezione II ai sensi dell'articolo 23, comma 3, sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, sul saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e sull'indebitamento netto del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche.

Delle variazioni (compensative o meno) relative ai fattori legislativi di spesa è data esplicita evidenza contabile in appositi allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione della spesa, che vengono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

 

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità stabilisce che le previsioni pluriennali di spesa, di competenza e di cassa, iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante le indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio. Fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente, le dotazioni di competenza in ciascun anno si devono adeguare a tale piano. Per la dotazione di cassa, va distinta la parte destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme in conto competenza. Ciò al fine di rafforzare l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

Per le leggi pluriennali di spesa in conto capitale, l’art. 30, co. 1 e 2, della legge di contabilità consente, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio:

a)      la rimodulazione delle quote annuali, fermo restando l’ammontare complessivo autorizzato dalla legge - o nel caso di spese a carattere permanente degli stanziamenti autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento - in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti al fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alla previsione degli effettivi pagamenti.

      Le autorizzazioni di spesa pluriennali in conto capitale in ordine alle quali è esercitabile tale facoltà sono soltanto quelle oggetto di monitoraggio e di rendicontazione ai fini dell’allegato alla Nota di aggiornamento al DEF;

b)      la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio, per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente.

      La medesima facoltà di reiscrizione è esercitabile anche per i residui di stanziamento provenienti dagli esercizi precedenti a quello consuntivato, così come previsto dall’art. 34-ter, comma 1, della legge di contabilità.

      Tale facoltà è stata estesa, in via sperimentale per il triennio 2019-2021, anche alle autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere permanente e a quelle annuali, dall’articolo 4-quater del D.L. n. 32/2019 (Sblocca cantieri).

In appositi allegati al deliberativo del ddl di bilancio è data esplicita evidenza sia delle rimodulazioni orizzontali delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale sia delle reiscrizioni delle somme stanziate e non impegnate nella competenza degli esercizi successivi.

4. Classificazione delle entrate e delle spese

La classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione (art. 25, L. 196):

a)    titoli, a seconda della loro natura:

• titolo I: entrate tributarie;
• titolo II: entrate extra-tributarie;
• titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

§  titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)    ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata ad alcuni esercizi;

c)    tipologia di entrata, ai fini dell’unità di voto e dell’accertamento dei cespiti;

d)    categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)    unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

 

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)    missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)    programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni;

c)    unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione – attualmente i capitoli - eventualmente ripartite in articoli (corrispondenti agli attuali piani di gestione).

Con il D.Lgs. n. 90/2016 sono state introdotte nel bilancio dello Stato le azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, volte a specificare ulteriormente la finalità della spesa. Al momento, esse rivestono carattere meramente conoscitivo, ad integrazione della classificazione per capitoli.

Le azioni sono rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta il bilancio per Missione, Programma e Azione dello Stato nella sua interezza.

 

Le spese del bilancio dello Stato sono esposte nel disegno di legge secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. È pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione. È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale. I suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

5. La struttura della Sezione II del bilancio di previsione

La Sezione II del disegno di legge di bilancio è costituita dallo stato di previsione dell’entrata e dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri.

Il deliberativo di ciascuno stato di previsione della spesa (Tomo III del ddl) espone gli stanziamenti relativi ai singoli programmi di spesa del Ministero, che costituiscono l’unità di voto parlamentare, e riporta i seguenti Allegati:

§  Rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi e per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a);

§  Rimodulazioni compensative orizzontali di spese per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a) e art. 30, co. 2, lett. a);

§  Rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni previste a legislazione vigente (art.23 c.3, lett.b);

§  Dettaglio, per unità di voto, delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno (art. 21, c.4);

§  Reiscrizione somme non impegnate (art. 30 c.2).

 

Gli stati di previsione dell’entrata e della spesa sono altresì esposti in specifici Allegati al disegno di legge (Tabelle da 1 a 14, tante quante sono i Ministeri con portafoglio).

Ogni stato di previsione della spesa presenta i seguenti elementi informativi:

?      la nota integrativa, che contiene gli elementi informativi delle specifiche voci di bilancio (il contenuto di ciascun programma con riferimento alle azioni sottostanti, le risorse finanziarie ad esso destinate per il triennio con riguardo alle categorie economiche, le norme autorizzatorie che lo finanziano); il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, correlati a ciascun programma, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi;

?      per ogni programma, la ripartizione in unità elementari di bilancio dei relativi stanziamenti;

?      un riepilogo delle dotazioni di ogni programma secondo l'analisi economica e funzionale.

Oltre al bilancio finanziario, ogni stato di previsione della spesa reca, infine, il budget dei costi della relativa Amministrazione.

Di tali elementi informativi è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio. Per il budget dei costi, è previsto l’aggiornamento anche sulla base del disegno di legge di assestamento (art. 33, co. 4-octies).

Agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri sono allegati, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti.

 

L’articolo 21 della legge di contabilità dispone l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa, dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo.

Esso dispone, inoltre, che nella Sezione II del disegno di legge di bilancio sia annualmente stabilito, con apposita norma:

§  l'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale (art. 21, co. 11-ter);

§  l’entità dei fondi di riserva, iscritti nell’ambito del MEF: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa (art. 21, co. 15).

 

L’articolo 21 dispone inoltre la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (sia in I che in II Sezione) nel corso della discussione parlamentare.

Per ciascuna unità di voto la nota evidenzia, distintamente con riferimento sia alle previsioni contenute nella seconda sezione sia agli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni della prima sezione, le variazioni apportate rispetto al testo del disegno di legge presentato dal Governo ovvero rispetto al testo approvato nella precedente lettura parlamentare.

 

Si ricorda, infine, che alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2021-2023

I prospetti deliberativi del bilancio 2021-2023 (Legge n. 178/2020) sono impostati secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, con l’indicazione sotto ciascun Programma, a titolo meramente conoscitivo, delle azioni che lo compongono.

Il bilancio per il 2021 è articolato in 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 177 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare.

Le azioni sottostanti i programmi di spesa sono 708, ovvero 568 al netto di quelle che rappresentano le spese per il personale del programma.

Le azioni sono rappresentate in un prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo conoscitivo, l’articolazione del bilancio dello Stato per Missione, Programma e Azione. Anche ciascuna tabella per unità di voto di ciascuno stato di previsione della spesa riporta l’articolazione in azioni, per consentire una migliore comprensione dell’allocazione della spesa alle varie politiche pubbliche.

Rispetto alla precedente legge di bilancio, gli stati di previsione della spesa del bilancio 2021-2023 sono aumentati di un’unità, passando da 13 a 14, per l’istituzione di due nuovi dicasteri, il Ministero dell’istruzione e il Ministero dell’università e della ricerca, in luogo del precedente Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, ai sensi del D.L. n. 1/2020.

Nella Relazione illustrativa del disegno di legge di bilancio 2021-2023 si precisa che il ddl tiene conto dei processi di riorganizzazione relativi alla istituzione dei due distinti dicasteri dell’istruzione e dell’università e della ricerca, che hanno avuto un notevole impatto sulla composizione e articolazione degli stati di previsione della spesa. Le modifiche organizzative hanno comportato l’introduzione e la modifica di alcuni programmi esistenti, nonché una diversa articolazione delle azioni che sottostanno ad alcuni programmi. Per quanto attiene alle unità di voto, rispetto alla precedente legge di bilancio, risultano due programmi di nuova istituzione del Ministero dell’università e della ricerca. Per approfondimenti si veda l’apposita Appendice (A.C. 2790, Tomo I, pag. 61 e ss.).

 

Di seguito si fornisce un'analisi delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato, in termini di competenza, per il 2021 e per gli anni successivi (§ 2.1), distinguendo in dettaglio l'analisi delle entrate (§ 2.1.1) e delle spese (§ 2.1.2); viene poi fornita un'illustrazione delle spese finali per Missioni (§ 2.2) e per Ministeri (§ 2.3).

 

2.1. Le previsioni di entrata e di spesa per il 2021 e per gli anni successivi, in termini di competenza

Le previsioni di entrata e di spesa della legge di bilancio 2021-2023 sono costituite a partire dalla legislazione vigente.

In base alle regole di contabilità, la legislazione vigente ricomprende, oltre agli effetti del quadro normativo in essere, le rimodulazioni di spese predeterminate da leggi vigenti, anche per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (rimodulazioni verticali e orizzontali) (art. 23, co. 3), e le stabilizzazioni, in entrata e in spesa, di alcune entrate riassegnabili (art. 23, co. 3-ter).

Si segnala che nella relazione illustrativa al disegno di legge di bilancio (A.C. 2790-bis) si precisava che, nella determinazione degli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente, non si è tenuto conto degli effetti finanziari delle misure connesse all’emergenza epidemiologica introdotte principalmente dai decreti-legge cd. Ristori, in quanto emanati in prossimità o successivamente alla presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio (e precisamente, i DD.LL. n. 125/2020 (proroghe), n. 137/2020 (Ristori), n. 149/2020 (Ristori-bis), n. 154/2020 (Ristori-ter) e n. 157/2020 (Ristori-quater), nonché delle misure inserite in sede di conversione in legge del D.L. n. 104/2020.

Tali effetti sono stati pertanto recepiti nella legislazione vigente per il 2021-2023 con la Nota di variazioni (A.C. 2790-bis/I), e registrati nel bilancio come variazioni di Sezione II, come meglio illustrato nel paragrafo successivo.

 

Per il bilancio 2021-2023, la flessibilità è stata esercitata in misura limitata rispetto al totale della spesa potenzialmente interessata, interessando circa 1,2 miliardi di euro (quasi il 2% delle dotazioni finanziarie previste per i fattori legislativi a legislazione vigente[7]).

Le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi possono essere rimodulate, si rammenta, in senso “verticale” (ossia in via compensativa tra diversi fattori legislativi nell’ambito dello stesso esercizio) o in senso “orizzontale” (ossia tra esercizi finanziari a parità di risorse complessive dell’autorizzazione di spesa), anche per adeguare gli stanziamenti a quanto previsto nel piano dei pagamenti. Di tali rimodulazioni, la normativa ne prevede apposita evidenza contabile in allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione, nonché nelle apposite colonne del bilancio.

Le rimodulazioni in senso “verticale”, ossia variazioni compensative nell’anno tra spese predeterminate da leggi vigenti (fattori legislativi), hanno determinato una riallocazione della spesa nel 2021 pari a 2,7 milioni di euro, ed hanno interessato principalmente il Ministero dello sviluppo economico, in favore di progetti finalizzati alla sicurezza delle infrastrutture stradali da realizzare nell'area territoriale di Genova attraverso sperimentazioni basate sulla tecnologia 5G (cfr. l’Allegato allo stato di previsione).

Tabella 1 Principali rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi per Ministero (art. 23, co 3, lett. a)

(importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 2790, Tomo I, pag. 28.

 

Le rimodulazioni in senso “orizzontale”, ossia tra esercizi finanziari diversi, hanno avuto un impatto più rilevante, soprattutto sugli stanziamenti in conto capitale per effetto degli adeguamenti al cronoprogramma. La rimodulazione pluriennale ha determinato una riduzione delle previsioni di bilancio di circa 450 milioni di euro nel 2021 e di circa 9 milioni nel 2022, a fronte di un incremento delle dotazioni di bilancio nel 2023 di circa 1,2 miliardi, dovuto all’anticipo a tale anno di spese previste negli anni successivi.

Una quota significativa delle rimodulazioni ha interessato il Ministero della difesa per oltre 756 milioni, la gran parte anticipati al biennio 2022-2023 dagli anni successivi, soprattutto in relazione al profilo finanziario degli investimenti nei settori della componente aerea e spaziale (cfr. l’Allegato allo stato di previsione); una ulteriore rilevante rimodulazione ha riguardato il Ministero dell’economia e delle finanze che ha ridotto di circa 270 milioni di stanziamenti di competenza previsti per il 2021, per l'attuazione del programma decennale di interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico, incrementando in egual misura la dotazione per il 2023.

Tabella 2 - Flessibilità orizzontale (inclusi adeguamenti al cronoprogramma e rimodulazioni di leggi pluriennali) (art. 23, co 3, lett. a, art. 30, co. 2)

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 2790, Tomo I, pag. 28.

Con il disegno di legge di bilancio per il 2021-2023, le amministrazioni centrali hanno altresì potuto esercitare, per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, la facoltà di reiscrivere le somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio nella competenza degli esercizi finanziari successivi, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (art. 30, co. 2) (cfr. gli Allegati agli stati di previsione).

Nel complesso, l’esercizio di questa nuova facoltà, esercitata soltanto da quasi tutti i Ministeri (ad eccezione dei Ministeri degli affari esteri, del lavoro, dell’ambiente e della salute) ed ha prodotto 2.349 milioni di euro di stanziamenti non impegnati in conto competenza 2020 che sono stati reiscritti nella competenza degli anni successivi.

 

Infine, ai sensi dell’art. 23, co. 1-bis, della legge n. 196, le Amministrazioni hanno proceduto, in sede di formazione del bilancio, ad iscrivere negli stati di previsione della spesa - e in quello di entrata - gli importi relativi a quote di proventi che si prevede di incassare nel medesimo esercizio quali entrate finalizzate per legge al finanziamento di specifici interventi o attività.

Con la procedura, cosiddetta “stabilizzazione delle riassegnazioni”, si consente l’iscrizione nello stato di previsione dell’entrata, con la legge di bilancio, degli importi delle entrate finalizzate per legge i cui versamenti hanno assunto un carattere stabile e monitorabile nel tempo; al contempo, con la medesima legge di bilancio si rendono disponibili già a inizio anno negli stati di previsione della spesa gli stanziamenti corrispondenti alle entrate oggetto di stabilizzazione, favorendo l’operatività delle strutture e riducendo il carico amministrativo delle variazioni di bilancio da adottare in corso d’esercizio.

Tabella 3 - Entrate riassegnabili stabilizzate in previsione di spesa

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 2790, Tomo I, pag. 31.

 

Il disegno di legge di bilancio 2021-2023 include la stabilizzazione di proventi finalizzati per legge che si prevede di incassare per un ammontare di 1.051 milioni per il 2021, 1.013 milioni per il 2022 e 981 milioni per il 2023. Tali importi comprendono le previsioni relative a entrate di scopo già stabilizzate con la legge di bilancio 2020-2022, riviste in esito al monitoraggio degli incassi effettivi, nonché nuove stabilizzazioni relative a proventi attesi da altre entrate di scopo con caratteristiche di stabilità e verificabilità (quest’ultime circa 1,2 milioni). Dal lato della spesa, l’importo stabilizzato in bilancio ammonta a circa 973 milioni nel 2021, 935 milioni nel 2022 e 903 milioni nel 2023 (cfr. Tomo I - Tavole II.4.a e II.4.b, pag. 31-32)[8].

 

Le previsioni a legislazione vigente – comprensive, come sopra ricordato, delle rimodulazioni compensative orizzontali e verticali e degli effetti determinati dalla legislazione emergenziale adottata fino all’agosto 2020 – evidenziavano, nel ddl iniziale (A.C. 2790-bis), i seguenti importi per gli anni 2021-2023.

Tabella 4 - Previsioni a legislazione vigente 2021-2023

(valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 33-34, Tavola II.1.2.a e Tavola II.1.2.b)

* Si tratta delle previsioni assestate integrate con gli effetti derivanti dai seguenti provvedimenti:

-          modifiche apportate in sede di approvazione parlamentare del D.L. n. 34/2020 (Misure urgenti in materia di salute, Sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19);

-          D.L. n. 76/2020 (Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale);

-          D.L.  n. 104/2020 presentato al Senato (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia).

 

Per l’esercizio 2021, in termini di competenza, il saldo netto da finanziare (differenza tra entrate finali e spese finali) presentava a legislazione vigente un disavanzo di 120,5 miliardi di euro, in netto miglioramento rispetto all’analogo dato dell’assestato 2020, dovuto essenzialmente alla diminuzione della spesa finale, che si è registrata in forte espansione nel 2020 a causa dei provvedimenti di emergenza sanitaria. Le entrate finali del 2021 a legislazione vigente presentavano, invece, un incremento rispetto all’assestato integrato di circa 40,9 miliardi; su tale dato incide in particolar modo il peggioramento delle condizioni a seguito dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 nonché l’evoluzione del gettito monitorato nel corso del 2020.

2.1.2 Impatto della manovra

La manovra di finanza pubblica operata con la legge di bilancio comporta un peggioramento del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato di oltre 73,6 miliardi nel 2021, circa 64,5 miliardi nel 2022 e 50,2 miliardi nel 2023 rispetto ai saldi a legislazione vigente.

 

L’impatto complessivo della manovra è esposto nella tabella che segue.

Nella tabella sono altresì riportati, separatamente dagli importi di manovra, gli effetti finanziari dei provvedimenti adottati per il contrasto all’emergenza epidemiologica da Covid-19 che sono stati emanati o perfezionati successivamente alla presentazione del disegno di legge di bilancio (A.C. 2790-bis), i quali sono stati recepiti in bilancio con la Nota di Variazioni, quale aggiornamento delle previsioni a legislazione vigente.

Si tratta, in particolare, dei DD.LL. n. 125/2020 (proroghe), n. 137/2020 (Ristori), n. 149/2020 (Ristori-bis), n. 154/2020 (Ristori-ter) e n. 157/2020 (Ristori-quater), nonché delle misure inserite in sede di conversione in legge del D.L. n. 104/2020.

Con riferimento specifico ai DD.LL. Ristori, si segnala che il recepimento ha riguardato gli effetti finanziari dei testi iniziali dei decreti-legge, come pubblicati in Gazzetta Ufficiale, senza considerare le variazioni apportate in sede di conversione in legge del D.L. n. 137.

Tabella 5 – Effetti della manovra

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per i dati di BLV ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790-bis – Tomo I, pag. 33 e pag. 45); per i dati del bilancio integrato: Nota di variazione (A.C. 2790-bis/I).

* Si tratta degli effetti derivanti dai seguenti provvedimenti:

-          modifiche apportate in sede di approvazione parlamentare del D.L. n. 104/2020 – Legge n. 126/2020 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia);

-          D.L. n. 125/2020, convertito nella legge n. 159/2020 (Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, per il differimento di consultazioni elettorali per l'anno 2020 e per la continuità operativa del sistema di allerta COVID, nonché per l'attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3 giugno 2020, e disposizioni urgenti in materia di riscossione esattoriale);

-          D.L. n. 137/2020 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), cd. Ristori, testo iniziale;

-          D.L. n. 149/2020 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese e giustizia, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), cd. Ristori-bis, testo iniziale;

-          D.L.  n. 154/2020 (Misure finanziarie urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), cd. Ristori-ter, testo iniziale;

-          D.L.  n. 157/2020 (Ulteriori misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), cd. Ristori-quater, testo iniziale.

Gli effetti complessivi dei provvedimenti legati all’emergenza Covid-19, inseriti nella legislazione vigente, hanno determinato, complessivamente, un miglioramento in termini di saldo netto da finanziare, pari a circa 552,2 milioni nel 2021, a 39,6 milioni nel 2022 e a 38,2 milioni per il 2023, dovuto all’aumento delle entrate finali.

 

Nel complesso, il peggioramento del saldo netto da finanziare in ciascuno degli anni del triennio è dovuto essenzialmente all’evoluzione delle spese finali rispetto alla legislazione vigente, per effetto delle disposizioni adottate con la legge di bilancio.

In particolare, la manovra determina un forte incremento delle spese finali rispetto a quanto previsto a legislazione vigente in tutto il triennio, di circa 72 miliardi nel 2021, di 71,8 miliardi nel 2022 e di oltre 61,3 miliardi nel 2023.

 

Per le entrate, la manovra di bilancio comporta una riduzione di 1,5 miliardi di euro delle entrate finali nel 2021, ed un aumento negli anni successivi, di 7,4 miliardi nel 2022 e di 11,1 miliardi nel 2023.

Sull’entità complessiva delle entrate finali per il 2021 vanno peraltro considerati gli effetti dei provvedimenti emergenziali che determinano sulla legislazione vigente un incremento di +5,8 miliardi.

 

Nella Tavola seguente sono esposte le previsioni delle entrate e delle spese finali del bilancio dello Stato “integrate” con gli effetti della manovra disposta con la legge di bilancio per il 2021, poste a raffronto, in termini di competenza, con le previsioni iniziali e quelle assestate del bilancio per il 2020.

Guardando all’andamento nel triennio, il saldo netto da finanziare nell’importo integrato dalla manovra, che peggiora nel 2021 a -193,5 miliardi di euro rispetto al dato assestato, migliora nel corso del successivo biennio passando a -154,5 miliardi nel 2022 e a circa -135,6 miliardi nel 2023.

Il miglioramento nel triennio del valore del saldo netto da finanziarie è dovuto principalmente al progressivo incremento nel triennio delle entrate finali che, integrate con gli effetti della manovra, passano, dai 578,4 miliardi del 2020, a circa 580 miliardi nel 2021, 604,7 miliardi nel 2022, per arrivare a 615,4 miliardi nel 2023.

Le spese finali nel bilancio integrato presentano, invece, un andamento discendente nel triennio di riferimento, dopo il forte incremento registrato nel 2021 rispetto al dato assestato 2020 (+136,1 miliardi), riducendosi dai 773,5 miliardi del 2021 a 759,1 miliardi del 2022 e a 751 miliardi nel 2023.

 

Tabella 6 - Previsioni entrate e spese finali 2021-2023

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: Per i dati 2000: rielaborazione dati ddl di bilancio 2021-2023 2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 6); per i dati del bilancio integrato: Quadri generali riassuntivi del bilancio di competenza (legge n. 178/2020).

2.1.2 Analisi delle entrate finali

Per quanto riguarda le entrate – le cui previsioni sono elaborate secondo i criteri indicati nella Nota integrativa allo Stato di previsione dell’entrata - la tabella seguente espone l’andamento delle entrate finali per il triennio 2021-2023, disaggregate per titolo, a confronto con la legislazione vigente.

Vengono riportati, per ogni anno del triennio, gli effetti della manovra operata con la legge di bilancio (effettuata in Sezione I) e, separatamente, dei provvedimenti adottati per il contrasto all’emergenza epidemiologica da Covid-19 sopra citati, che sono stati emanati o perfezionati successivamente alla presentazione del disegno di legge di bilancio, i quali sono stati recepiti in bilancio con la Nota di Variazioni, quale aggiornamento delle previsioni a legislazione vigente, nell’ambito della Sezione II.

Con riguardo ai DD.LL. Ristori, si segnala che il recepimento ha riguardato gli effetti finanziari dei testi iniziali dei decreti-legge senza considerare le variazioni apportate in sede di conversione in legge.

 

Tabella 7 - Entrate finali. Previsioni 2021-2023

(dati di competenza- valori in milioni di euro)

Fonte:   ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 13); per effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 2790-bis/I).

Nel bilancio a legislazione vigente, in termini di competenza, le previsioni relative alle entrate finali del bilancio dello Stato ammontavano a circa 575,7 miliardi nel 2021, a 605,77 miliardi nel 2022 e a 617,4 miliardi nell’ultimo anno del triennio di previsione.

Rispetto a tali previsioni, la manovra di bilancio e le disposizioni introdotte dai decreti legge di contrasto alla pandemia determinano, cumulativamente, un aumento delle entrate finali di circa 4,2 miliardi nel 2021.

Per gli anni successivi, invece, le entrate finali registrano una diminuzione delle di 1,1 miliardi nel 2022 e di 2 miliardi nel 2023, essenzialmente dovuta alle disposizioni introdotte dalla legge di bilancio.

 

Nel bilancio per il 2021, le previsioni di competenza delle entrate finali risultano, infatti, pari a circa 580 miliardi (rispetto ai 575,7 miliardi previsti a legislazione vigente), così ripartite:

§  507,5 miliardi per le entrate tributarie,

§  70,5 miliardi per le entrate extra-tributarie,

§  1,9 miliardi per le entrate da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti.

 

L’incremento delle entrate finali per il 2021 è legato esclusivamente all’aggiornamento della legislazione vigente derivante dagli effetti delle disposizioni introdotte dai decreti legge di contrasto alla pandemia - recepiti in bilancio con la Nota di Variazioni e registrati nella Sezione II – che determinano variazioni contabili positive per il 2021 per circa +5,8 miliardi.

In particolare, nella relazione tecnica che accompagna la legge di bilancio 2021 si rappresenta che le sole misure previste nel D.L. n. 157/2020, cosiddetto Ristori-quater (confluite poi nel primo decreto Ristori n. 137/2020) determinano variazioni contabili positive sul totale delle entrate per il 2021 di quasi 4,7 miliardi di euro.

Si ricorda, al riguardo. che la relazione tecnica del citato decreto n. 157/2020 stima per il 2021 un maggior gettito di circa 4,7 miliardi di euro determinato dalla sola applicazione degli articoli 1 (proroga del termine di versamento del secondo acconto delle imposte sui redditi e dell’IRAP) e 2 (sospensione dei versamenti tributari e contributivi in scadenza nel mese di dicembre), confluiti negli articoli 13-quater e 13-quinquies del decreto Ristori.

 

La manovra operata con la legge di bilancio comporta, invece, minori entrate finali nel triennio.

La riduzione riguarda, in particolare, le entrate tributarie, la cui riduzione per il triennio 2021-2023 è stimata in oltre -8 miliardi (-3,3 miliardi nel 2021, -1,3 miliardi nel 2022 e -3,4 miliardi nel 2023).

Analizzando nello specifico le disposizioni della Sezione I della legge di bilancio, la riduzione delle entrate tributarie nel 2021 (-3,3 miliardi) è in gran parte ascrivibile (circa -3 miliardi) agli effetti dei commi 8 e 9, che prevedono la stabilizzazione della detrazione spettante ai percettori di reddito di lavoro dipendente e di talune fattispecie di redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente, prevista per il solo secondo semestre 2020, dal decreto legge 5 febbraio 2020, n. 3, che determina una perdita di gettito pari a circa -3 miliardi di euro per il 2021 e di – 3,3 miliardi per il 2022 e 2023.

Tra le altre disposizioni che comportano minori entrate tributarie nel triennio si segnalano:

§  la proroga delle detrazioni fiscali per le spese finalizzate ad interventi in materia di riqualificazione energetica, impianti di micro-cogenerazione, recupero del patrimonio edilizio, acquisto di mobili e grandi elettrodomestici e proroga bonus facciate e bonus verde (commi 58-60). Tali disposizioni comportano effetti negativi sulle entrate nel 2022 e nel 2023 (pari a -719,8 per il 2022 e a -1.238,1 per il 2023) ed un effetto positivo sul gettito per l’anno 2021 (+45,9 milioni);

§  il venir meno dell’applicazione nei confronti degli organismi di investimento collettivo del risparmio (OICR) di diritto estero, istituiti negli Stati membri dell'Unione europea e negli Stati aderenti all'Accordo sullo spazio economico europeo, della ritenuta del 27 per cento sugli utili percepiti e sulle plusvalenze e minusvalenze realizzate mediante cessione a titolo oneroso di partecipazioni qualificate, che comporta un minor gettito tributario di -205 milioni a regime (commi 631-633);

§  la modifica della disciplina della detrazione al 110% (cd superbonus) applicabile per gli interventi di efficienza energetica e antisismici (commi 66-75) con effetti finanziari complessivi stimati nella relazione tecnica di + 400 milioni nel 2021, + 209,2 nel 2022 e – 1.655,4 nel 2023;

§  il differimento della decorrenza della disciplina della nuova imposta sulle bevande analcoliche contenenti sostanze edulcoranti (c.d. sugar tax) dal 1°gennaio 2021 al 1° gennaio 2022 (comma 1086) con i seguenti effetti finanziari -321,5 milioni nel 2021, +93 milioni nel 2022 e -42 milioni nel 2023;

§  il rinvio al 1° luglio 2021 dell’introduzione della Plastic tax, con minori entrate per 281,8 milioni nel 2021 (commi 1084-1085).

 

Tra gli interventi che comportano maggiori entrate tributarie si segnalano:

§  la proroga al 2021 della rivalutazione del valore d’acquisto di terreni e di partecipazioni non quotate mediante pagamento di un’imposta sostitutiva, con aliquota fissata all’11 per cento (commi 1122-1123). Nel complesso, si stima un maggior gettito di 205,9 milioni nel 2021 e di 113,3 per il 2022 e per il 2023

§  l’introduzione di misure volte al contrasto alle frodi nel settore dei carburanti (commi 1075-1077), che comportano un gettito positivo di 172,1 milioni di euro in ciascun anno del triennio.

§  il rafforzamento del dispositivo di contrasto alle frodi realizzato con l’utilizzo del falso plafond IVA (commi 1079 e1081, da cui si stimano maggiori entrate pari a 207 milioni nell’anno 2021 e 375 milioni a decorrere dall’anno 2022);

§  l’incremento delle accise dei tabacchi da inalazione senza combustione (comma 1126) che determina un maggior gettito di 46 milioni di euro nel 2021, di 92 milioni nel 2022 e di 138 nel 2023.

 

Le maggiori entrate extratributarie nel 2021 (+1,7 miliardi) sono dovute per 1,5 miliardi al versamento all’Erario - disposto dal comma 299 della legge di bilancio - delle risorse previste per interventi di sostegno al reddito (autorizzate dall’art. 19, co. 9, del D.L. 18/2020 e dall’art. 1, co. 11, del D.L. n. 104/2020), che restano acquisite all'erario, e per 308 milioni al pagamento di una commissione pari al 25 per cento delle attività per imposte anticipate complessivamente trasformate attraverso il meccanismo della DTA (deferred tax asset), da versare in due soluzioni ai fini della trasformazione delle attività per imposte anticipate in credito d'imposta (comma 242), che comportano un maggior gettito di 463,1 anche nel 2022.

 

Considerando le entrate per categorie economiche, la tabella che segue evidenzia come, con riferimento alle entrate tributarie, la variazione positiva rispetto alle previsioni a legislazione vigente per il 2021 sia dovuta in gran parte alle prospettive di aumento del gettito per tasse e imposte sugli affari (+2,9 miliardi), connesse principalmente alle misure introdotte dai decreti-legge emergenziali (2,6 miliardi riferiti all’IVA), mentre nell’ambito delle entrate extratributarie, si stimano maggiori entrate per 1,4 miliardi dai recuperi, rimborsi e contributi.

Tabella 8 - Entrate finali per categorie

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2021-2023 (AC. 2790 – Tomo I, pag. 13 e 39; Tomo II pag. 350-352); per effetti manovra e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 2790-bis/I).

Analizzando le principali imposte, nel bilancio 2021 integrato con gli effetti della manovra, il gettito IRPEF viene indicato in oltre 205,1 miliardi (in riduzione di -1,7 miliardi rispetto alle previsioni a legislazione vigente, in aumento rispetto al dato assestato 2020 (+14,2 miliardi), il gettito IRES in circa 33,7 miliardi (+1,2 miliardi rispetto al BLV).

Il gettito IVA è indicato in 155,6 miliardi (in aumento di +2,9 miliardi rispetto al dato a legislazione vigente e di ben 16,7 miliardi rispetto al dato assestato 2020).

 

Tabella 9 - Previsioni delle principali imposte

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2021-2023 (AC. 2790 – Tomo I, pag. 13 e 39; Tomo II pag. 350-352); per effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C.2790-bis/I).

2.1.3 Analisi delle spese finali

Per quanto riguarda le spese finali, esse presentano nel bilancio per il triennio 2021-2023 un andamento decrescente nel triennio di riferimento, riducendosi dai 773,5 miliardi del 2021 a 759,1 miliardi del 2022 e a 751 miliardi nel 2023.

La tabella seguente espone l’andamento delle spese correnti, in conto capitale e finali per il triennio 2021-2023, a confronto con la legislazione vigente.

Vengono riportati, per ogni anno del triennio, gli effetti della manovra di bilancio (Sezione I e II) e, separatamente, gli effetti dei provvedimenti adottati per il contrasto all’emergenza epidemiologica da Covid-19, emanati o perfezionati successivamente alla presentazione del disegno di legge di bilancio, i quali sono stati recepiti in bilancio con la Nota di Variazioni, quale aggiornamento delle previsioni a legislazione vigente.

Si tratta, come già ricordato, dei DD.LL. n. 125/2020 (proroghe), n. 137/2020 (Ristori), n. 149/2020 (Ristori-bis), n. 154/2020 (Ristori-ter) e n. 157/2020 (Ristori-quater), nonché delle misure inserite in sede di conversione in legge del D.L. n. 104/2020. Riguardo ai decreti-legge Ristori, il recepimento ha riguardato gli effetti finanziari dei testi iniziali dei decreti senza considerare le variazioni apportate in sede di conversione in legge.

Tabella 10 - Spese finali. Previsioni 2021-2023

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2021-2023 (A.S. 2790) – Tomo I, pag. 17; Tomo II pag. 323; per effetti Sez. I e II e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 2790-bis/I).

Rispetto agli stanziamenti di competenza a legislazione vigente, la manovra effettuata con la legge di bilancio ha determinato un aumento del livello della spesa finale nel triennio rispetto ai dati a legislazione vigente, di circa 72 miliardi nel 2021, di 71,8 miliardi nel 2022 e di oltre 61,3 miliardi nel 2023, che ha riguardato sia le spese correnti che quelle in conto capitale.

Con riferimento all’esercizio finanziario 2021 l’aumento delle spese finali di oltre 72 miliardi è attribuibile per 66,4 miliardi alla manovra di Sezione I, mentre la Sezione II della legge di bilancio contribuisce con un aumento delle spese per circa 5,4 miliardi.

L’impatto della manovra operata con le riprogrammazioni ed i rifinanziamenti e definanziamenti della Sezione II sull’esercizio finanziario 2021, deriva, infatti, da 5,6 miliardi di rifinanziamenti, cui vanno sottratti 263,8 milioni di definanziamenti.

Negli importi sopra indicati sono conteggiati gli effetti delle c.d. “retroazioni”, determinate dalle misure di sostegno e stimolo all’economia introdotte dall’articolato, e principalmente le ingenti risorse rese disponibili nell’ambito dello strumento europeo denominato Next Generation EU, che determinano un impatto macroeconomico positivo sulla domanda interna. Tali retroazioni che sono conteggiate in bilancio come minori spese – nello specifico come minori trasferimenti agli enti previdenziali - nell’importo di 4.681 milioni per il 2022 e per 7.288 milioni per il 2023.

 

Contribuisce all’incremento delle spese finali per il 2021 l’aggiornamento della legislazione vigente derivante dagli effetti delle disposizioni introdotte dai decreti legge di contrasto alla pandemia - recepiti in bilancio con la Nota di Variazioni e registrati nell’ambito della Sezione II – che determinano un aumento della spesa per il 2021 per circa +5,25 miliardi, concentrate nelle spese correnti.

In particolare, nella relazione tecnica che accompagna la legge di bilancio 2021 si rappresenta che le sole misure previste nel D.L. n. 157/2020, cosiddetto Ristori-quater (confluite poi nel primo decreto Ristori n. 137/2020) determinano maggiori spese per il 2021 di oltre 4,4 miliardi di euro.

 

Nel complesso, la manovra ha inciso, nel 2021, prevalentemente sulle spese in conto capitale, per un importo aggiuntivo di circa 45,8 miliardi (+69,3% rispetto alla legislazione vigente), ma anche sulle spese correnti, con un incremento di 26,2 miliardi (+5% rispetto alla legislazione vigente).

Nel triennio le spese correnti presentano un’evoluzione decrescente, partendo dai 661,6 miliardi di euro per l’anno 2021, per poi scendere a 643,3 miliardi per il 2022, per arrivare a 640,8 miliardi nel 2023. Quelle in conto capitale, attese in aumento nel primo biennio (111,9 miliardi nel 2021 e 115,8 miliardi nel 2022), si assestano a 110,2 miliardi nel 2023.

Spese correnti

Nell’ambito della spesa corrente, le disposizioni della Sezione I determinano un aumento della spesa corrente nel 2021 di circa +24,5 miliardi. Anche nel biennio successivo, gli interventi di Sezione I comportano un incremento delle spese correnti (+18,9 miliardi nel 2022 e +18 miliardi nel 2023).

Tra i principali interventi della Sezione I della legge di bilancio si segnala anzitutto la costituzione del Fondo per la realizzazione della riforma fiscale, con una dotazione di 8 miliardi di euro per l'anno 2022 e di 7 miliardi di euro annui a decorrere dal 2023 (art. 1, comma 2).

In tema di lavoro privato si prevedono forme di decontribuzione per nuove assunzioni di giovani, per le donne e nelle aree svantaggiate ed il rifinanziamento del Fondo sociale per l’occupazione (per 600 milioni nel 2021 e 200 milioni nel 2022, comma 275). In particolare, si dispone l’esonero contributivo totale per 36 mesi per le nuove assunzioni a tempo indeterminato di giovani entro i 36 anni (comma 10), con una spesa di 200 milioni nel 2021 (697 milioni nel 2022 e oltre 1 miliardo nel 2023). L’esonero contributivo è parziale per i datori di lavoro operanti nelle regioni del Sud (commi 161-169), con una spesa, limitatamente al triennio, di 4,8 miliardi di euro per il 2021, 5,6 miliardi per il 2022, 5.719,8 milioni per il 2023, parte della quale a valere sulle risorse del Fondo di rotazione per l’attuazione del Programma Next Generation EU, di cui al comma 1037).

Si ricordano, inoltre gli interventi - introdotti durante l’esame parlamentare – che prevedono un esonero temporaneo dal pagamento dei contributi previdenziali per i lavoratori autonomi - ivi compresi i liberi professionisti iscritti alle forme pensionistiche obbligatorie di base e per il personale sanitario o sociosanitario già in quiescenza ed assunto in relazione all’emergenza epidemiologica da COVID-19, che comportano maggiori spese per 1 miliardo di euro per il 2021 (comma 20).

È istituito un Fondo per la Cassa integrazione ordinaria, Assegno ordinario e Cassa integrazione in deroga per emergenza Covid-19 con una dotazione di 5,3 miliardi per il 2021 (comma 299).

Per incentivare i processi di aggregazione aziendale è prevista la trasformazione in crediti di imposta delle DTA riferite a perdite fiscali ed eccedenze ACE (commi 233-243: la spesa è di 772 milioni nel 2021 e 2,3 miliardi nel 2022).

Numerose disposizioni che aumentano la spesa corrente riguardano l’incremento delle risorse per il pubblico impiego, ed in particolare il comma 959, sulla contrattazione collettiva del pubblico impiego, che incrementa di 400 milioni a decorrere dal 2021 gli oneri a carico del bilancio dello Stato per la contrattazione collettiva nazionale per il triennio 2019-2021 del pubblico impiego.

In materia di salute, si segnala l’incremento di 1 miliardo per l’anno 2021 del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato (comma 403). Nuove risorse sono stanziate per: l’aumento del 27 per cento delle indennità di esclusività della dirigenza medica, veterinaria e sanitaria (comma 407, con un incremento della spesa di 500 milioni); per una indennità specifica per gli infermieri dal 2021 nel limite della spesa di 335 milioni (comma 409), per nuove assunzioni di medici ed infermieri per una spesa di 508,8 milioni nel 2021 (comma 467) Per l’acquisto dei vaccini anti SARS-COV-2 e dei farmaci per la cura del Covid-19 è istituito un Fondo con la dotazione di 400 milioni (comma 447).

Tra gli interventi di maggior rilievo a favore delle famiglie e del sociale si segnala l’incremento del Fondo assegno universale e servizi alla famiglia di oltre 3 miliardi per il 2021 (comma 7), il rinnovo dell’assegno di natalità (c.d. Bonus bebè cap. 3543) per il 2021, con stanziamenti programmati per il 2021 e il 2022, pari rispettivamente a 750 e 400 milioni di euro, come determinato (comma 362); l’estensione per il 2021 del congedo obbligatorio per il padre lavoratore dipendente (comma 363) con il conseguente onere di 151,6 milioni di euro, al quale si provvede quanto a 106,1 milioni di euro per l'anno 2021, mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa a carico del Fondo assegno universale e servizi alla famiglia. Si ricorda, inoltre, gli incrementi del Fondo per le non autosufficienze e del Fondo Dopo di noi rifinanziati, nel periodo emergenziale, dall’art. 104 del Decreto rilancio (decreto legge n. 34 del 2020) rispettivamente con 100 e 20 milioni di euro. Ulteriori risorse sono stanziate per l’istituzione del Fondo sostegno dei caregiver e dei disabili privi di assistenza familiare, con una dotazione pari a 30 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2021-2023 (comma 334).

Si ricordano, inoltre, i maggiori trasferimenti correnti ai comuni, inseriti nell’ambito del Fondo di solidarietà comunale per il miglioramento dei servizi in campo sociale e per il potenziamento degli asili nido (circa 1,5 miliardi nel triennio di previsione), ai sensi dei commi 791-794 della legge di bilancio.

Relativamente agli enti locali, si segnala inoltre il rifinanziamento del fondo per assicurare l’esercizio delle funzioni degli enti territoriali, cui sono assegnati ulteriori 500 milioni (comma 822), le risorse per l’Accordo quadro tra Governo Regioni a statuto speciale e Province autonome di Trento e Bolzano in materia di finanza pubblica (commi 805-806: 300 milioni dal 2021) e l’incremento delle risorse per il trasporto pubblico locale per i comuni (comma 790, 150 milioni) e per le regioni (comma 816, per 200 milioni nel 2021).

Per i trasporti, si ricordano le misure a sostegno del settore aeroportuale, con l’istituzione di un Fondo di 500 milioni per il 2021 (comma 715).

In ambito previdenziale, si rileva principalmente il rinnovo per il 2021 delle misure relative all’anticipo pensionistico per le categorie di lavoratori svantaggiati (c.d. APE sociale, commi 339-340, con maggiori spese per 87,7 milioni nel 2021, 184 milioni per il 2022 e 162,8 milioni per il 2023) e le risorse per il pensionamento anticipato (c.d. opzione donna) per le lavoratici che abbiano maturato un’anzianità contributiva almeno pari a 35 anni e un’età pari o superiore a 58 anni e cinque mesi per le lavoratrici dipendenti (comma 336, con maggiori spese per 83,5 milioni nel 2021, 267,7 milioni per il 2022 e 466,7 milioni per il 2023).

Tra gli interventi effettuati con la Sezione II della legge di bilancio, si ricorda il rifinanziamento delle missioni internazionali di pace per 800 miliardi nel 2021, cui si aggiungono 750 milioni per il 2022 e 500 milioni per il 2023.

Spese in conto capitale

Sul versante della spesa in conto capitale dalle disposizioni di Sezione I deriva un contributo positivo alle spese in conto capitale per 42,2 miliardi nel 2021, 50,2 miliardi nel 2022 e di 53,7 miliardi nel 2023.

Al riguardo, si segnala, in primo luogo, l’istituzione del Fondo di rotazione per l’attuazione del Programma Next Generation EU, con una dotazione di 32,8 miliardi di euro per il 2021, 40,3 miliardi di euro per il 2022 e 44,6 miliardi di euro per il 2023 (comma 1037), previsto per anticipare alle Amministrazioni le risorse necessarie per assicurare la tempestiva attivazione degli interventi da realizzare nell’ambito del nuovo strumento europeo. Le risorse del Fondo sono, in parte, destinate a finanziare, nell’ambito del processo transizione 4.0, la proroga per gli anni di imposta 2021 e 2022 della disciplina sul credito d’imposta per i beni strumentali nuovi – Super e iper ammortamento (commi 1051-1067, per 5 mld nel 2021, 5,5 mld nel 2022 e 5,5 mld. nel 2023), nonché il credito d’imposta per investimenti produttivi ad alto contenuto tecnologico (commi 1068-1074, per 185 milioni nel 2021, 412 milioni nel 2022 e 457 milioni nel 2023).

Tra le maggiori spese in conto capitale si segnalano, in particolare, le risorse per il cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali europei per il ciclo di programmazione 2021-2027, per il quale sono stanziati 2 miliardi nel 2021, 2,5 miliardi nel 2022 e 4,6 miliardi nel 2023 (comma 51) e il rifinanziamento del Fondo per lo sviluppo e la coesione per il nuovo periodo di programmazione 2021-2027, al quale sono assegnati 4 miliardi nel 2021 e 5 miliardi nel 2022 e nel 2023 (commi 177-178, in termini netti circa 2,9 miliardi nel 2021, 3,9 miliardi nel 2022 e 4,9 miliardi nel 2023).

Tre le misure agevolative del sistema produttivo italiano si ricorda il rifinanziamento della misura “Nuova sabatini” di 370 milioni di euro per l’anno 2021 (comma 96); la costituzione del Fondo di investimento volto a sostenere lo sviluppo e la competitività del sistema delle piccole e medie imprese dei settori aeronautico nazionale, chimica verde (100 milioni di euro per l’anno 2021, 30 milioni per ciascuno degli anni 2022 e 2023 e 40 milioni per ciascuno degli anni dal 2024 al 2026) (comma 124) e del Fondo per lo sviluppo ed il sostegno delle filiere agricole, della pesca e dell’acquacoltura", con una dotazione pari a 150 milioni di euro per l’anno 2021 (comma 128); la proroga del credito d’imposta per gli investimenti nel Mezzogiorno, per maggiori spese pari a 1 miliardo per il 2021 e per il 2022 (comma 171). Infine, per il potenziamento dell'internazionalizzazione delle imprese italiane, si prevede l’incremento del fondo rotativo per la concessione di finanziamenti a tasso agevolato a favore delle imprese italiane che operano sui mercati esteri (1 miliardo per il 2021 e 140 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022 e 2023) e del Fondo per la promozione integrata (465 milioni per il 2021 e 60 milioni per ciascuno degli anni 2022 e 2023) (comma 1142). Si ricorda, infine, l’introduzione di un nuovo contributo statale per l’acquisto nel 2021 di veicoli per il trasporto merci e di autoveicoli speciali (commi 657 e 659: 420 milioni per il 2021).

 

Per quanto riguarda i principali interventi in conto capitale effettuati con la Sezione II, si ricordano:

§  le risorse per il Sisma Abruzzo, per 750 milioni per il 2021 e 770 milioni per il 2022;

§  il contributo ai comuni per investimenti relativi a opere pubbliche di messa in sicurezza degli edifici e del territorio, per 600 milioni;

§  il contributo per province e città metropolitane per la messa in sicurezza per ponti e viadotti, per 150 milioni nel 2021;

§  le spese di investimento della Difesa, per 450 milioni nel 2021.

Per una analisi dettagliata dei rifinanziamenti e definanziamenti disposti con la sezione II, si rinvia al successivo § 2.1.4.

 

La tavola che segue illustra, inoltre, le spese finali del bilancio dello Stato per il 2021, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, evidenziando gli effetti della manovra rispetto al dato a legislazione vigente.

Tabella 11 - Spese finali per categorie

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790) – Tomo I, pag. 45 e Tomo II pag. 341; per effetti Sez. I, Sez. II e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 2790-bis/I).

Rispetto all’assestamento 2020, come integrato degli effetti dei decreti legge approvati successivamente alla sua presentazione, si evidenzia il profilo in crescita della spesa per interessi passivi previsione (da 75 miliardi nel 2020 a 81,5 miliardi nel 2021), che risente dell’evoluzione attesa dei rendimenti dei titoli pubblici e del livello del debito pubblico previsto nella Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2020, presentando un andamento crescente nel triennio. Evidente risulta, inoltre la riduzione rispetto alle previsioni assestate, delle acquisizioni finanziarie, che passano da 101,5 miliardi nel 2020 a 3,2 miliardi nel 2021, per effetto principalmente del venir meno delle operazioni finanziarie di ricapitalizzazione, sostegno e rafforzamento patrimoniale delle imprese[10] adottate nel 2020 per far fronte all'emergenza epidemiologica.

Per quel che riguarda l’impatto della manovra, particolarmente rilevante, nell’ambito della previsione della spesa in conto capitale, è l’incremento rispetto alla legislazione vigente dei contributi investimenti ad Amministrazioni pubbliche, per oltre 40 miliardi, e dei contributi agli investimenti ad imprese, per circa 3,6 miliardi, dovuti alle misure introdotte dalla legge di bilancio.

Analogo incremento si registra per le medesime categorie di spesa anche in parte corrente, con un aumento dei trasferimenti alle AP (+18,3 miliardi) e alle imprese (+2,5 miliardi).

2.1.4. Analisi delle variazioni alle leggi di spesa apportate con la Sezione II

Come previsto dell’articolo 23, comma 3, lettera b), della legge di contabilità, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio possono essere effettuate variazioni quantitative della legislazione vigente, tramite rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti, che costituiscono parte della manovra di finanza pubblica.

Si tratta della parte della manovra che non necessita di innovazioni legislative, relativamente a:

§  rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni degli stanziamenti di bilancio, per un periodo temporale anche pluriennale, relativi ad autorizzazioni di spesa (inglobando, di fatto, i contenuti delle preesistenti tabelle C, D, E della legge di stabilità);

§  risorse per soddisfare eventuali esigenze indifferibili.

 

Le autorizzazioni legislative di spesa che vengono modificate con la Sezione II sono esposte in appositi allegati al deliberativo del disegno di legge di bilancio (A.C. 2790 - Tomo III e A.C. 2790-bis/I Nota di variazioni), per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

 

Nel complesso - come già accennato nel paragrafo precedente - con la Sezione II sono stati effettuati, nel triennio 2021-2023:

§  rifinanziamenti di leggi di spesa per 5.620,4 milioni nel 2021, 4.965,4 milioni nel 2022 e 3.716,7 milioni nel 2023;

§  definanziamenti per 263,8 milioni per il 2021, 4.683 milioni per il 2022 e per 7.290 milioni per il 2023;

§  riprogrammazioni delle autorizzazioni pluriennali di spesa che determinano un incremento di un milione nel 2021, di 2.501 milioni nel 2022 e di 4,299 milioni nel 2024 e anni seguenti, compensati da riduzioni pari a 6.799 milioni nel 2023.

 

Come esposto nel Prospetto riepilogativo degli effetti finanziari, l’impatto delle variazioni apportate con la Sezione II determina nel complesso maggiori spese per 5.356 milioni nel 2021 e per 7.464 milioni nel 2022 e minori spese per 3.084 milioni nel 2023.

 

Nelle tavole che seguono sono riportate le principali leggi di spesa oggetto di rifinanziamento, definanziamento o riprogrammazione, suddivise per Ministero, come indicate negli appositi Allegati contenuti nel deliberativo degli stati di previsione (A.C. 2790-bis/I Nota di variazioni).

Nelle tavole sono indicati, per ciascuna legge di spesa, le risorse disponibili a legislazione vigente (LV) e l’intervento di rifinanziamento (Rif.) o definanziamento (Def.) e di riprogrammazione (Ripr), riportando altresì l’anno di scadenza della variazione.

Per gli anni successivi al triennio di previsione, gli importi esposti in Tabella sono calcolati sul un periodo temporale massimo di 10 anni. Per i rifinanziamenti permanenti è riportata la quota annuale.

 

Come esposto nel Prospetto riepilogativo degli effetti finanziari, l’impatto delle variazioni apportate con la Sezione II determina nel complesso maggiori spese per 5.603 milioni nel 2021 e per 7.461 milioni nel 2022 e minori spese per 3.087 milioni nel 2023.

Nelle tavole che seguono sono riportate le principali leggi di spesa oggetto di rifinanziamento, definanziamento o riprogrammazione, suddivise per Ministero, come indicate negli appositi Allegati contenuti nel deliberativo di ciascuno stato di previsione (A.C. 2790 - Tomo III).

L’elenco delle leggi variate è altresì esposto, articolato per Missione, quale allegato conoscitivo della relazione tecnica (Tomo I, pag. 521 e ss).

Nelle tavole sono indicati, per ciascuna legge di spesa, le risorse disponibili a legislazione vigente (LV) e l’intervento di rifinanziamento (Rif.) o definanziamento (Def.) e di riprogrammazione (Ripr), riportando altresì l’anno di scadenza della variazione.

Per gli anni successivi al triennio di previsione, gli importi esposti in Tabella sono calcolati sul un periodo temporale massimo di 10 anni. Per i rifinanziamenti permanenti è riportata la quota annuale.

Tabella 12 - Rifinanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

I rifinanziamenti di maggiore impatto sono in conto capitale e riguardano, per rilevanza di importo - considerando il complesso del rifinanziamento, che in diversi casi si estende sino al 2035 - le seguenti autorizzazioni di spesa:

§  12.350 milioni per le spese di investimento Difesa (fino al 2035);

§  3.684 milioni per il contratto di programma con Rete Ferroviaria Italiana (fino al 2035);

§  2.750 milioni per la ricostruzione nei territori colpiti dal “sisma Abruzzo” nel 2009 (fino al 2035);

§  1.710 milioni per la ricostruzione nei territori colpiti dal “sisma Centro-Italia” nel 2016 (fino al 2029);

§  1.700 milioni all’Agenzia spaziale italiana (fino al 2029);

§  1.650 milioni per il Fondo per la salvaguardia dei livelli occupazionali e la prosecuzione dell'attività d'impresa previsto dal D.L. n. 34 del 2020 (fino al 2035);

§  1.500 milioni per l’edilizia scolastica (fino al 2035);

§  1.253 milioni per il contratto di programma con ANAS (fino al 2035);

§  1.215 milioni per l’edilizia pubblica (fino al 2033);

§  1.050 milioni al Fondo per il trasferimento tecnologico nel settore aeronautico (fino al 2035);

§  1.050 milioni ai contratti di sviluppo (fino al 2035);

§  800 milioni per il 2021 per le missioni internazionali di pace, cui si aggiungono 750 milioni per il 2022 e 500 milioni per il 2023 (parte corrente).

Nel corso dell’esame parlamentare sono stati introdotti ulteriori rifinanziamenti per complessivi 15,8 milioni per il 2021 e 4,6 milioni per ciascuno degli anni 2022 e 2023.

Tabella 13 - Definanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

L’unico definanziamento previsto dal disegno di legge presentato dal Governo riguarda l’autorizzazione di spesa relativa alle gestioni previdenziali di cui alla legge n. 88/1989, art. 37, e sconta gli effetti delle maggiori entrate contributive determinate dalla manovra stessa (c.d. “retroazione”) con conseguente riduzione dei trasferimenti di spesa agli enti previdenziali[11].

Nel corso dell’esame parlamentare sono stati operati due ulteriori definanziamenti per complessivi 13,8 milioni per il 2021 e 2 milioni per ciascuno degli anni 2022 e 2023.

Tabella 14 - Riprogrammazioni

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Per quanto riguarda le riprogrammazioni, si segnala, per rilevanza, l’anticipo di risorse relative alle Spese di investimento del Ministero della difesa – componente aerea, per 1,3 miliardi, dal 2023 al 2022;

 

2.2. Analisi delle spese complessive per Missioni

Come l’anno precedente, il bilancio 2021-2023 è articolato in 34 missioni, cui sottostanno 177 programmi che, si ricorda, costituiscono le unità di voto parlamentare.

La Relazione illustrativa al disegno di legge precisa che, rispetto alla precedente legge di bilancio, l’articolazione del disegno di legge di bilancio in missioni, programmi e, a fini conoscitivi, in azioni vede alcuni cambiamenti rispetto all’esercizio 2020, soprattutto legati alla costituzione dei due nuovi dicasteri dell’istruzione e dell’università e ricerca (cfr. Appendice al Tomo I, pag. 63 e ss.).

Per consentire una maggiore confrontabilità tra le previsioni a legislazione vigente del nuovo triennio e quelle precedenti è stata effettuata una riclassificazione delle singole unità del bilancio (capitoli/piani gestionali) degli esercizi finanziari 2019 e 2020 allineandoli alla classificazione per missioni e programmi adottata nel disegno di legge di bilancio 2021-2023.

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie delle missioni del bilancio per il 2021, sia a legislazione vigente (BLV) che a bilancio integrato (A.C. 2790), a raffronto con gli stanziamenti previsti nel bilancio assestato 2020 integrato con le variazioni apportate dai successivi decreti.

Sono riportati, inoltre, gli effetti della manovra operata con la legge di bilancio e, separatamente, dei provvedimenti adottati per il contrasto all’emergenza epidemiologica da Covid-19 sopra citati, che sono stati emanati o perfezionati successivamente alla presentazione del disegno di legge di bilancio, i quali sono stati recepiti in bilancio con la Nota di Variazioni, quale aggiornamento delle previsioni a legislazione vigente.

Tabella 15 - Spesa per missioni

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 15) e Nota di variazioni (A.C. 2790-bis/I) - Allegato Bilancio per azioni pag. 85.

 

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione al netto della missione Debito pubblico del disegno di legge di bilancio integrato per il 2021.

Tale missione incide sulle spese complessive del bilancio dello Stato per oltre il 34,3%.

Nel grafico si evince come oltre l’80% della spesa complessiva dello Stato, calcolata al netto della missione “debito pubblico”, è allocata su 8 missioni.

Figura 1 - Incidenza percentuale degli stanziamenti per Missione – anno 2021*

 

* Non è stata considerata la Missione "34. Debito pubblico".

Fonte: rielaborazione dati Nota di variazioni (A.C. 2790-bis/I, Bilancio per azioni, pag. 85).

 

 

Nel bilancio a legislazione vigente (BLV) gli stanziamenti di competenza delle spese complessive 2021 risultavano in diminuzione di circa 146 miliardi rispetto alle previsioni assestate integrate 2020. Le dotazioni di competenza del 2021 registrano infatti, a legislazione vigente, una diminuzione per molte delle missioni del bilancio rispetto all’assestamento integrato 2020, soprattutto a causa del venir meno di misure temporanee adottate in risposta all’emergenza sanitaria e alle sue conseguenze sul piano economico e sociale, che esauriscono i loro effetti nello stesso esercizio.

La manovra incide in aumento, sul BLV 2021, di circa 72 miliardi, per oltre la metà dovuti alle misure per l’attuazione del Programma Next Generation EU.

Le Missioni su cui insistono, per l'anno 2021, gli effetti di maggiore rilievo, in termini assoluti, tra gli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente e quelli del bilancio integrato, nonché rispetto all’assestato 2020, sono le seguenti:

§  la Missione 3 “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, registra un andamento significativamente decrescente delle previsioni a legislazione vigente 2021 rispetto a quelle assestate integrate. Tale dinamica riflette il venir meno di alcune risorse stanziate solo per il 2020 dai decreti emergenziali, come nel caso dei trasferimenti agli enti territoriali per assicurarne la liquidità per il pagamento dei debiti commerciali (circa 12 miliardi). Ulteriori misure, pur non essendo confinate ad un singolo esercizio, hanno tuttavia avuto un impatto maggiore sulle previsioni 2020 rispetto a quelle degli anni successivi (+2,4 miliardi nel 2020 per il Fondo sanitario nazionale e +5,5 miliardi circa, sempre nel 2020, per i trasferimenti alle regioni a titolo di compartecipazione IVA). La manovra comporta un incremento di 4 miliardi, prevalentemente attribuibili agli interventi di Sezione I, in quanto 2,1 miliardi sono relativi al concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria. Altri interventi di Sezione I riguardano le Regioni e gli enti locali: il comma 822, che incrementa di 500 milioni di euro la dotazione del fondo per l’esercizio delle funzioni degli enti locali, in relazione alla perdita di entrate locali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (capitolo 1407 del Ministero dell’interno), il comma 971 sul Fondo di solidarietà comunale (che incide per 217 milioni di euro sul capitolo 1365 del Ministero dell’interno), il comma 775, che incrementa il fondo per il sostegno ai comuni in deficit strutturale di 100 milioni di euro per il 2021 (capitolo 1313 del Ministero dell’interno), i commi 805-807, che integrano di 200 milioni le risorse del Programma Compartecipazione e regolazioni contabili e altri trasferimenti alle autonomie speciali, in conseguenza dei punti 9 e 10 dell’Accordo del 5 novembre 2020 tra il Governo e le autonomie speciali, quale contributo delle autonomie speciali alla finanza pubblica. Per quanto riguarda la Sezione II, si segnala il rifinanziamento di 600 milioni del contributo ai comuni per investimenti relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza degli edifici e del territorio (capitolo 7235 del Ministero dell’interno).

§  la missione 4 “L’Italia in Europa e nel mondo”, che aumenta rispetto alle previsioni a legislazione vigente di circa 34 miliardi, in particolare per effetto della Sezione I della legge di bilancio (comma 1037, Misure di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza – Istituzione del Fondo RRF). L’incremento è infatti in massima parte (32,8 miliardi) appostato nell’ambito del programma “3.1-Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE”, sul capitolo 8003 del MEF (Fondo di rotazione per l'attuazione del Next Generation EU- Italia). Altri 2 miliardi per il 2021 sono assegnati al Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie, previsto dalla legge n. 183 del 1987 (c.d. Fondo IGRUE) per il cofinanziamento nazionale di alcuni fondi dell’Unione europea per il ciclo di programmazione 2021-2027 (commi 51-57);

§  la missione 11 “Competitività e sviluppo delle imprese”, che registra una diminuzione del 70,6 per cento nel BLV 2021 rispetto all’assestamento integrato, per il venir meno delle risorse stanziate dal decreto legge n. 34/2020, limitatamente al 2020, per i titoli di Stato assegnati a Cassa depositi e prestiti - CDP (44 miliardi) e per il rifinanziamento del Fondo per la copertura delle garanzie concesse da CDP e SACE come sostegno alla liquidità delle imprese (circa 30 miliardi). La forte espansione della spesa nel 2020 non è seguita da un corrispondente aumento nel 2021 anche per ulteriori misure di sostegno al sistema produttivo, che prendono per lo più la forma di garanzie ai finanziamenti concessi alle imprese, di contributi a fondo perduto e di agevolazioni fiscali fruibili attraverso crediti di imposta. Con la manovra, le spese aumentano di 4,3 miliardi di euro. Si segnalano, in particolare, in Sezione I, l’articolo 1, co. 1142, lett. a), che incrementa di 1.085 milioni di euro per il 2021 il Fondo rotativo per la concessione di finanziamenti a tasso agevolato a favore delle imprese italiane che operano sui mercati esteri, gestito dalla Simest, e lett. b), che incrementa il Fondo per la promozione integrata di 465 milioni di euro per il 2021. Tra gli interventi di importo più rilevante, si segnalano, inoltre, il comma 254 (incremento Fondo di garanzia per le PMI, per 300 milioni), il comma 96 (Beni strumentali – nuova Sabatini per 370 milioni). Sulla Sezione II si segnala il rifinanziamento di 250 milioni sul Fondo integrazione risorse garanzie dello Stato e di 250 milioni sul Fondo di sostegno finanziario all'internazionalizzazione del sistema produttivo, gestito dalla Simest SpA.

Relativamente al Programma Interventi di sostegno tramite il sistema della fiscalità, nel quale sono allocate le risorse per diversi crediti di imposta, la Sezione I ne aumenta la dotazione di 916 milioni, destinati principalmente alla proroga del credito d’imposta per gli investimenti in beni strumentali nuovi nel Mezzogiorno, disposta dall’articolo 1, comma 171 (1 miliardo per il 2021 e 2022), e all’agevolazione fiscale ai processi di aggregazione aziendale (comma 233), pari a 771,9 milioni per il 2021 e a 2.315,7 milioni nel 2022;

§  la missione 24 “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” registra incrementi rispetto al dato a legislazione vigente in conseguenza del rifinanziamento del Fondo assegno universale e servizi alla famiglia (cap. 3894) per complessivi 3 miliardi nel 2021 ai sensi dell’art. 1, comma 7, nonché del rinnovo dell’assegno di natalità (c.d. Bonus bebè cap. 3543), con stanziamenti pari a 750 milioni per il 2021, come determinato dall’art. 1, comma 362;

§  la missione 25 “Politiche previdenziali”, che segna un calo a legislazione vigente giustificato dal venir meno di alcuni trasferimenti agli enti di previdenza disposti solo per il 2020, come quelli a titolo di ristoro per le anticipazioni delle indennità erogate ai lavoratori del settore privato danneggiati dall’emergenza epidemiologica (0,8 miliardi circa per effetto dei decreti legge n. 34/2020 e 104/2020) e per gli oneri connessi alla equiparazione a malattia del periodo trascorso dai lavoratori in quarantena con sorveglianza attiva (0,4 miliardi circa sempre per effetto dei decreti emergenziali). La manovra determina un aumento della missione di circa 5,4 miliardi, ascrivibile al Programma Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali. Si tratta, in particolare, degli effetti dell’agevolazione contributiva per l’occupazione nelle aree svantaggiate prevista dall’art. 1, co. 161 (3,3 miliardi sul cap. 2564) e dell’esonero dal pagamento dei contributi previdenziali dovuti dai lavoratori autonomi e dai professionisti che abbiano percepito nel 2020 un reddito complessivo non superiore a 50.000 euro lordi previsto dall’art. 1, co. 20 (1 miliardo sul cap. 2567);

§  la missione 26 “Politiche per il lavoro”, che vede un forte calo dell’andamento della spesa nel BLV 2021 rispetto alle previsioni assestate integrate 2020 (-73,4 per cento), in quanto diverse misure emergenziali finalizzate al sostegno dell’occupazione e del reddito dei lavoratori, pur avendo degli effetti anche per le previsioni 2021, impattano molto più intensamente nell’esercizio 2020. Si tratta in particolare delle disposizioni connesse alla cassa integrazione ordinaria e in deroga (circa 26 miliardi nel 2020), mentre diverse indennità e integrazioni salariali (per circa 12 miliardi) sono state introdotte con i detti decreti per concludersi nell’esercizio 2020. Con la manovra, invece, la missione registra un incremento di 6,8 miliardi, di cui circa 6 miliardi di euro sul Programma Politiche passive del lavoro e incentivi all'occupazione (26.1) e 510 milioni di euro sul Programma Politiche attive del lavoro, rete dei servizi per il lavoro e la formazione (26.10). Nell’ambito della Sezione I della manovra si segnalano il comma 299 (Fondo per cassa integrazione ordinaria, assegno ordinario e cassa integrazione in deroga per emergenza COVID-19 anno 2021) che comporta un incremento di spesa pari a 5.333,8 milioni, e il comma 275, sul rifinanziamento del Fondo sociale per occupazione e formazione per 600 milioni di euro nel 2021;

§  la Missione 28 “Sviluppo e riequilibrio territoriale”, che segna un aumento sia a legislazione vigente che in manovra di circa 3 miliardi, soprattutto grazie all’aumento della dotazione del Fondo per lo sviluppo e coesione per il nuovo ciclo di programmazione 2021-2017 (commi 177-178);

§  la missione 33 “Fondi da ripartire” risente fortemente degli effetti contabili delle disposizioni contenute nei provvedimenti d’urgenza emanati dopo la presentazione del d.d.l. di bilancio. In particolare, le variazioni in aumento (+6.176 milioni) determinate dai c.d. decreti-legge Ristori sono in gran parte da imputare per 5.300 milioni alla dotazione del Fondo perequativo delle misure fiscali e di ristoro istituito dall’art. 1-quater del D.L. n. 137 del 2020.

 

2.3. Le spese finali dei Ministeri

Nella tabella seguente è illustrato l’impatto complessivo della manovra sugli stati di previsione dei Ministeri, attuata con la I e con la II Sezione, limitatamente all’esercizio 2021, con separata evidenza degli effetti finanziari derivanti delle disposizioni introdotte dai decreti legge di contrasto alla pandemia emanati o perfezionati successivamente alla presentazione del disegno di legge di bilancio (A.C. 2790-bis), i quali sono stati recepiti in bilancio con la Nota di Variazioni, quale aggiornamento della legislazione vigente.

Nella tabella sono altresì evidenziati gli effetti finanziari derivanti dalle rimodulazioni della legislazione vigente.

Rispetto alla precedente legge di bilancio, gli stati di previsione della spesa del disegno di legge di bilancio 2021-2023 sono aumentati di un’unità, passando da 13 a 14, per l’istituzione di due nuovi dicasteri, il Ministero dell’istruzione e il Ministero dell’università e della ricerca, in luogo del precedente Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, ad opera del decreto-legge 9 gennaio 2020, n. 1.

Tabella 16 - Analisi delle spese finali per Ministero

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 15); per per effetti Sez. I, Sez. II e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 2790-bis/I).

A livello complessivo del bilancio dello Stato, rispetto alla legislazione vigente (senza considerare le rimodulazioni), la manovra effettuata con la legge di bilancio ha determinato un aumento delle spese finali nel 2021 per circa 72 miliardi di euro, di cui 66,7 miliardi attribuibili agli effetti della Sezione I e 5,3 miliardi alla Sezione II.

Sia Sezione I che la Sezione II hanno inciso soprattutto incrementando la spesa in conto capitale (complessivamente +45,8 miliardi).

Complessivamente, 3dei 72 miliardi di incremento delle spese finali, il 63,9 per cento riguarda le spese in conto capitale, e il restante 36,4 per cento le spese di parte corrente.

Contribuisce all’incremento delle spese finali per il 2021 l’aggiornamento della legislazione vigente derivante dagli effetti delle disposizioni introdotte dai decreti legge di contrasto alla pandemia - recepiti in bilancio con la Nota di Variazioni e registrati nell’ambito della Sezione II – che determinano un aumento della spesa per il 2021 per circa +5,25 miliardi, che ha interessato essenzialmente le spese correnti.

 

Per maggiori approfondimenti sull’andamento delle spese finali dei ministeri, si rinvia alla Parte 3 del presente dossier.