LEGGE DI BILANCIO 2021

Stati di previsione
dei Ministeri

A.C. 2790-bis

Volume III

 

24 novembre 2020

 

 

Servizio Studi

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Dossier n. 323 – Volume III

 

 

 

 

Servizio Studi

Dipartimento Bilancio

Tel. 06 6760-2233 - * st_bilancio@camera.it -  @CD_bilancio

Progetti di legge n. 382 - Volume III

 

 

 

 

 

 

 

Il presente dossier è articolato in tre volumi:

§  Volume I - Articoli 1-105;

§  Volume II – Articoli 106-229;

§  Volume III – Stati di previsione dei Ministeri.

 

 

 

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 

 

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INDICE

 

1. La disciplina contabile della Sezione II. 3

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2021-2023. 11

§  2.1 La struttura del bilancio 2021-2023. 11

§  2.2. Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente. 12

§  2.3. Le previsioni del bilancio integrato a seguito della manovra. 21

§  2.4. Analisi della manovra effettuata con la Sezione II 33

§  2.5. Analisi delle spese complessive per Missioni 44

§  2.6. Le spese finali dei Ministeri 50

Stati di previsione

§  Stato di previsione dell’entrata (Tabella n. 1 – Articolo 211). 55

§  Ministero dell’economia e delle finanze (Tabella n. 2 – Articolo 212). 61

§  Ministero dello sviluppo economico (Tabella n. 3 – Articolo 213). . 74

§  Ministero del lavoro e delle politiche sociali (Tabella n. 4 – Articolo 214)  84

§  Ministero della giustizia (Tabella n. 5 – Articolo 215). 90

§  Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (Tabella n. 6 - Articolo 215). 96

§  Ministero dell’istruzione (Tabella n. 7 - Articolo 217). 100

§  Ministero dell’interno (Tabella n. 8 – Articolo 218). 106

§  Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Tabella n. 9 – Articolo 219). 116

§  Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Tabella n. 10 – Articolo 220)  121

§  Ministero dell’università e della ricerca (Tabella n. 11 - Articolo 221). 132

§  Ministero della difesa (Tabella n. 12 – Articolo 222). 139

§  Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (Tabella n. 13 – Articolo 223)  146

§  Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (Tabella n. 14 - Articolo 224)  155

§  Ministero della salute (Tabella n. 15 – Articolo 225). 163

Rapporto annuale sulle spese fiscali 2020. 169

 

1. La disciplina contabile della Sezione II

La parte contabile della legge di bilancio, recata dalla Sezione II del provvedimento, contiene il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative, vale a dire, quelle relative alla flessibilità verticale ed orizzontale nonché quelle relative ai rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni.

Si ricorda, infatti, che a seguito della riforma operata nel 2016[1], la parte contabile del bilancio – che nella passata concezione del bilancio come legge meramente formale si limitava ad esporre i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare^[2] - contenuta nella Sezione II è venuta ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente, attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni, sugli stanziamenti a legislazione vigente^[3].

Le previsioni di entrata e di spesa contenute nella Sezione II (art. 21, co. 1-sexies, legge n. 196/2009):

§  sono formate sulla base della legislazione vigente, la quale tiene conto dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e alle spese di fabbisogno e delle rimodulazioni compensative che interessano anche i fattori legislativi^[4];

§  evidenziano, per ciascuna unità di voto, gli effetti delle variazioni derivanti dalle disposizioni contenute nella Sezione I. In tal modo, la Sezione II fornisce, per ciascuna unità di voto, previsioni c.d. “integrate” con gli effetti della manovra, riguardo alle scelte allocative contenute nei programmi di spesa che costituiscono l’unità di voto.

 

La presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio è stabilita entro il termine del 20 ottobre di ogni anno (art. 7, L. n. 196/2009).

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

1. Le unità di voto parlamentare

Le unità di voto esposte nella Sezione II sono individuate (art. 21, co. 2, L. 196):

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia di entrata;

A titolo esemplificativo, per le entrate tributarie (Titolo I), le unità di voto sono rappresentate dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi è volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, e a rendere più agevole l’attività di verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica. A tal fine, la legge di contabilità prevede la corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa^[5].

Per quanto concerne i contenuti, l’unità di voto deve indicare (art. 21, co. 3):

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative sia all’anno cui il bilancio si riferisce sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

 

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre classificate a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il diverso grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio (cfr. paragrafo seguente).

In particolare, le spese sono classificate in:

§  oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);

§  fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§  spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

Per ciascun programma, la quota della spesa per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata in appositi allegati agli stati di previsione.

2. Le variazioni degli stanziamenti di bilancio da fattore legislativo

Con la c.d. flessibilità di bilancio si è data la possibilità alle amministrazioni di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi, per poter modulare le risorse loro assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

L’articolo 23, comma 3, della legge n. 196 consente, nella Sezione II, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica:

a)     la rimodulazione in via compensativa tra dotazioni di spesa relative a fattori legislativi all’interno di ciascuno stato di previsione, anche tra missioni diverse, fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale).

La rimodulazione è consentita anche sulle autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, ai sensi dell'art. 30, co. 2, il quale prevede la rimodulazione delle quote annuali, nel rispetto del vincolo finanziario complessivo, anche per l’adeguamento delle dotazioni finanziarie al Cronoprogramma dei pagamenti: in questo caso, le rimodulazioni coinvolgono una singola autorizzazione di spesa e trovano compensazione nell’ambito del periodo pluriennale di riferimento (c.d. rimodulazione orizzontale). Per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale è altresì consentita la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio (cfr. Box successivo);

b)     il rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione delle dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi, per un periodo temporale anche pluriennale. Tali variazioni degli stanziamenti di autorizzazioni legislative di spesa, non compensativi, concorrono alla manovra di finanza pubblica[6].

L’articolo 21, comma 12-ter, prevede pertanto che nella Relazione tecnica che accompagna il disegno di legge di bilancio sia esposto un apposito prospetto riassuntivo degli effetti finanziari derivanti dalle riprogrammazioni e dalle variazioni quantitative disposte nella Sezione II ai sensi dell'articolo 23, comma 3, sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, sul saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e sull'indebitamento netto del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche.

Delle variazioni (compensative o meno) relative ai fattori legislativi di spesa è data esplicita evidenza contabile in appositi allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione della spesa, che vengono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

 

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità stabilisce che le previsioni pluriennali di spesa, di competenza e di cassa, iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante le indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio. Fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente, le dotazioni di competenza in ciascun anno si devono adeguare a tale piano. Per la dotazione di cassa, va distinta la parte destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme in conto competenza. Ciò al fine di rafforzare l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

Per le leggi pluriennali di spesa in conto capitale, l’art. 30, co. 1 e 2, della legge di contabilità consente, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio:

a)      la rimodulazione delle quote annuali, fermo restando l’ammontare complessivo autorizzato dalla legge - o nel caso di spese a carattere permanente degli stanziamenti autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento - in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti al fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alla previsione degli effettivi pagamenti.

      Le autorizzazioni di spesa pluriennali in conto capitale in ordine alle quali è esercitabile tale facoltà sono soltanto quelle oggetto di monitoraggio e di rendicontazione ai fini dell’allegato alla Nota di aggiornamento al DEF;

b)      la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio, per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente.

      La medesima facoltà di reiscrizione è esercitabile anche per i residui di stanziamento provenienti dagli esercizi precedenti a quello consuntivato, così come previsto dall’art. 34-ter, comma 1, della legge di contabilità.

      Tale facoltà è stata estesa, in via sperimentale per il triennio 2019-2021, anche alle autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere permanente e a quelle annuali, dall’articolo 4-quater del D.L. n. 32/2019 (Sblocca cantieri).

In appositi allegati al deliberativo del ddl di bilancio è data esplicita evidenza sia delle rimodulazioni orizzontali delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale sia delle reiscrizioni delle somme stanziate e non impegnate nella competenza degli esercizi successivi.

4. Classificazione delle entrate e delle spese

La classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione (art. 25, L. 196):

a)    titoli, a seconda della loro natura:

• titolo I: entrate tributarie;
• titolo II: entrate extra-tributarie;
• titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

§  titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)    ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata ad alcuni esercizi;

c)    tipologia di entrata, ai fini dell’unità di voto e dell’accertamento dei cespiti;

d)    categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)    unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)    missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)    programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni;

c)    unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione – attualmente i capitoli - eventualmente ripartite in articoli (corrispondenti agli attuali piani di gestione).

Con il D.Lgs. n. 90/2016 sono state introdotte nel bilancio dello Stato le azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, volte a specificare ulteriormente la finalità della spesa. Al momento, esse rivestono carattere meramente conoscitivo, ad integrazione della classificazione per capitoli.

Le azioni sono rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta il bilancio per Missione, Programma e Azione dello Stato nella sua interezza.

 

Le spese del bilancio dello Stato sono esposte nel disegno di legge secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. È pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione. È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale. I suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

5. La struttura della Sezione II del bilancio di previsione

La Sezione II del disegno di legge di bilancio è costituita dallo stato di previsione dell’entrata e dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri.

Il deliberativo di ciascuno stato di previsione della spesa (Tomo III del ddl) espone gli stanziamenti relativi ai singoli programmi di spesa del Ministero, che costituiscono l’unità di voto parlamentare, e riporta i seguenti Allegati:

§  Rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi e per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a);

§  Rimodulazioni compensative orizzontali di spese per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a) e art. 30, co. 2, lett. a);

§  Rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni previste a legislazione vigente (art.23 c.3, lett.b);

§  Dettaglio, per unità di voto, delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno (art. 21, c.4);

§  Reiscrizione somme non impegnate (art. 30 c.2).

 

Gli stati di previsione dell’entrata e della spesa sono altresì esposti in specifici Allegati al disegno di legge (Tabelle da 1 a 14, tante quante sono i Ministeri con portafoglio).

Ogni stato di previsione della spesa presenta i seguenti elementi informativi:

?      la nota integrativa, che contiene gli elementi informativi delle specifiche voci di bilancio (il contenuto di ciascun programma con riferimento alle azioni sottostanti, le risorse finanziarie ad esso destinate per il triennio con riguardo alle categorie economiche, le norme autorizzatorie che lo finanziano); il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, correlati a ciascun programma, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi;

?      per ogni programma, la ripartizione in unità elementari di bilancio dei relativi stanziamenti;

?      un riepilogo delle dotazioni di ogni programma secondo l'analisi economica e funzionale.

Oltre al bilancio finanziario, ogni stato di previsione della spesa reca, infine, il budget dei costi della relativa Amministrazione.

Di tali elementi informativi è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio. Per il budget dei costi, è previsto l’aggiornamento anche sulla base del disegno di legge di assestamento (art. 33, co. 4-octies).

 

Agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri sono allegati, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti.

 

L’articolo 21 della legge di contabilità dispone l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa, dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo.

Esso dispone, inoltre, che nella Sezione II del disegno di legge di bilancio sia annualmente stabilito, con apposita norma:

§  l'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale (art. 21, co. 11-ter);

§  l’entità dei fondi di riserva, iscritti nell’ambito del MEF: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa (art. 21, co. 15).

 

L’articolo 21 dispone inoltre la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (sia in I che in II Sezione) nel corso della discussione parlamentare.

Per ciascuna unità di voto la nota evidenzia, distintamente con riferimento sia alle previsioni contenute nella seconda sezione sia agli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni della prima sezione, le variazioni apportate rispetto al testo del disegno di legge presentato dal Governo ovvero rispetto al testo approvato nella precedente lettura parlamentare.

 

Si ricorda, infine, che alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2021-2023

2.1 La struttura del bilancio 2021-2023

I prospetti deliberativi del disegno di legge di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790) sono impostati secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, con l’indicazione sotto ciascun Programma, a titolo meramente conoscitivo, delle azioni che lo compongono.

Il bilancio per il 2021 è articolato in 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 177 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare.

Le azioni sottostanti i programmi di spesa sono 708, ovvero 568 al netto di quelle che rappresentano le spese per il personale del programma.

Le azioni sono rappresentate in un prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo conoscitivo, l’articolazione del bilancio dello Stato per Missione, Programma e Azione. Anche ciascuna tabella per unità di voto di ciascuno stato di previsione della spesa riporta l’articolazione in azioni, per consentire una migliore comprensione dell’allocazione della spesa alle varie politiche pubbliche.

Rispetto alla precedente legge di bilancio, gli stati di previsione della spesa del ddl 2021-2023 sono aumentati di un’unità, passando da 13 a 14, per l’istituzione di due nuovi dicasteri, il Ministero dell’istruzione e il Ministero dell’università e della ricerca, in luogo del precedente Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, ai sensi del D.L. n. 1/2020.

La Relazione illustrativa precisa che il disegno di legge di bilancio 2021-2023 tiene conto dei processi di riorganizzazione relativi alla istituzione dei due distinti dicasteri dell’istruzione e dell’università e della ricerca, che hanno avuto un notevole impatto sulla composizione e articolazione degli stati di previsione della spesa. Le modifiche organizzative hanno comportato l’introduzione e la modifica di alcuni programmi esistenti, nonché una diversa articolazione delle azioni che sottostanno ad alcuni programmi. Per quanto attiene alle unità di voto, rispetto alla precedente legge di bilancio, risultano due programmi di nuova istituzione del Ministero dell’università e della ricerca. Per approfondimenti si veda l’apposita Appendice (A.C. 2790, Tomo I, pag. 61 e ss.).

Nei prospetti deliberativi, le previsioni per unità di voto del disegno di legge sono presentate integrando gli stanziamenti a legislazione vigente con gli effetti delle modifiche proposte dal medesimo disegno di legge di bilancio, al fine di dare evidenza contabile alla manovra effettuata sia con le innovazioni normative della Sezione I che con le variazioni operate su leggi di spesa preesistenti con la Sezione II. I prospetti deliberativi della Sezione II riportano, su separate colonne:

§  le previsioni a legislazione vigente, che includono l’aggiornamento delle previsioni per le spese per oneri inderogabili e fabbisogno e le rimodulazioni compensative di spese relative a fattori legislativi e per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (verticali e orizzontali), proposte dalle amministrazioni in sede di formazione del bilancio, cui viene data apposita evidenza contabile;

§  le proposte di modifica della legislazione vigente (rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni) che non richiedono la previsione di una specifica disposizione normativa, effettuate con la Sezione II;

§  gli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative introdotte con la Sezione I del disegno di legge di bilancio, esposti separatamente.

Le previsioni complessive del disegno di legge di bilancio – il c.d. bilancio integrato – sono determinate come somma degli stanziamenti previsti in Sezione II e degli effetti finanziari della Sezione I.

2.2. Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente

La relazione illustrativa al ddl di bilancio 2021-2023 sottolinea che la determinazione degli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente, presentata nei prospetti deliberativi, tiene conto degli effetti dei provvedimenti disposti dal Governo nel corso del 2020 e negli anni precedenti, ed in particolare, delle misure adottate dal Governo per fronteggiare l’epidemia COVID-19, le quali hanno determinato modifiche significative rispetto alle previsioni di bilancio iniziali, non solo per l’anno in corso ma anche per il successivo triennio di previsione.

Non sono compresi nella previsione a legislazione vigente gli effetti degli emendamenti al decreto legge n. 104/2014, recante misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia, nonché quelli del D.L. n. 137 del 2020 (c.d. ristori) e del D.L. n. 149 del 2020 (ristori-bis), adottati solo di recente.

 

 

Ai fini di un confronto delle previsioni 2021-2023 con i dati del 2020, nella relazione illustrativa si sottolinea che il bilancio assestato, in relazione al calendario previsto per la sua presentazione, include solo in parte l'effetto delle misure adottate nel corso del 2020.

In particolare, le previsioni assestate non includono le misure introdotte successivamente all’approvazione del disegno di legge di assestamento, ovvero il decreto legge n. 76 del 2020, gli emendamenti al decreto legge n. 34 del 2020 (c.d. DL Rilancio) e le misure previste con il decreto legge n. 104 del 2020. Tali effetti sono invece considerati nelle previsioni a legislazione vigente del disegno di legge di bilancio. Per rendere omogenei i due aggregati finanziari, le previsioni assestate sono state pertanto integrate con gli effetti derivanti da queste ultime variazioni.

Sul saldo netto da finanziare, gli effetti delle misure aggiuntive rispetto a quanto considerato nella legge di assestamento, determinano un peggioramento di circa 31 miliardi del saldo di bilancio assestato, essenzialmente dovuto al forte impatto in termini di espansione della spesa pubblica delle misure emergenziali (+24,6 miliardi).

Gli effetti di questa integrazione sono illustrati nella tavola seguente.

Tabella 1 – Confronto previsioni assestate 2020 e previsioni assestate con ulteriori variazioni

(competenza - valori in milioni di euro)

Fonte: Fonte: ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 23, Tavola II.1).

In base alle regole di contabilità, la legislazione vigente ricomprende, oltre agli effetti del quadro normativo in essere, le rimodulazioni di spese predeterminate da leggi vigenti (art. 23, co. 3) e le stabilizzazioni, in entrata e in spesa, di alcune entrate riassegnabili (art. 23, co. 3-ter).

2.2.1. Le rimodulazioni e le riassegnazioni di entrate

Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente ricomprendono - come detto - le rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni in sede di formazione del bilancio, sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente (art. 23, co. 3, L. 196).

Le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi possono essere rimodulate in senso “verticale” (ossia in via compensativa tra diversi fattori legislativi nell’ambito dello stesso esercizio) o in senso “orizzontale” (ossia tra esercizi finanziari a parità di risorse complessive dell’autorizzazione di spesa), anche per adeguare gli stanziamenti a quanto previsto nel piano dei pagamenti. Resta in ogni caso precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

Di tali rimodulazioni, la normativa ne prevede apposita evidenza contabile in allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione, aggiornati al passaggio dell'esame del disegno di legge di bilancio tra i due rami del Parlamento, nonché nelle apposite colonne del bilancio.

Per il bilancio 2021-2023, la flessibilità è stata esercitata in misura limitata rispetto al totale della spesa potenzialmente interessata, interessando circa 1,2 miliardi di euro (quasi il 2% delle dotazioni finanziarie previste per i fattori legislativi a legislazione vigente[7]).

Le rimodulazioni in senso “verticale”, ossia variazioni compensative nell’anno tra spese predeterminate da leggi vigenti (fattori legislativi), hanno determinato una riallocazione della spesa nel 2021 pari a 2,7 milioni di euro, ed hanno interessato principalmente il Ministero dello sviluppo economico, in favore di progetti finalizzati alla sicurezza delle infrastrutture stradali da realizzare nell'area territoriale di Genova attraverso sperimentazioni basate sulla tecnologia 5G (cfr. l’Allegato allo stato di previsione).

Tabella 2 Principali rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi per Ministero (art. 23, co 3, lett. a)

(importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 2790, Tomo I, pag. 28.

Nota. Gli importi indicati per le rimodulazioni verticali si riferiscono al valore assoluto delle risorse complessivamente riallocate nell’esercizio di riferimento per consentire la rappresentazione della dimensione finanziaria dell’utilizzo di tale strumento di flessibilità. Nel complesso, si tratta di rimodulazioni compensative nell’ambito dello stesso anno

Le rimodulazioni in senso “orizzontale”, ossia tra esercizi finanziari diversi, hanno avuto un impatto più rilevante, soprattutto sugli stanziamenti in conto capitale per effetto degli adeguamenti al cronoprogramma. La rimodulazione pluriennale ha determinato una riduzione delle previsioni di bilancio di circa 450 milioni di euro nel 2021 e di circa 9 milioni nel 2022, a fronte di un incremento delle dotazioni di bilancio nel 2023 di circa 1,2 miliardi, dovuto all’anticipo a tale anno di spese previste negli anni successivi.

Una quota significativa delle rimodulazioni ha interessato il Ministero della difesa per oltre 756 milioni, la gran parte anticipati al biennio 2022-2023 dagli anni successivi, soprattutto in relazione al profilo finanziario degli investimenti nei settori della componente aerea e spaziale (cfr. l’Allegato allo stato di previsione); una ulteriore rilevante rimodulazione ha riguardato il Ministero dell’economia e delle finanze che ha ridotto di circa 270 milioni di stanziamenti di competenza previsti per il 2021, per l'attuazione del programma decennale di interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico, incrementando in egual misura la dotazione per il 2023.

Tabella 3 - Flessibilità orizzontale (inclusi adeguamenti al cronoprogramma e rimodulazioni di leggi pluriennali) (art. 23, co 3, lett. a, art. 30, co. 2)

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 2790, Tomo I, pag. 28.

Le restanti rimodulazioni di tipo orizzontale, sono state effettuate da:

§  Ministero dell’interno, che ha rimodulato il piano finanziario di alcune spese connesse alla realizzazione e ristrutturazione di caserme, questure e poli della Polizia di Stato, posticipando dal 2021 al 2023 circa 105 milioni di euro;

§  Ministero della salute, che ha operato un posticipo per circa 26 milioni complessivi dal 2022 al 2023 per trasferimenti alle amministrazioni pubbliche per l’acquisto di apparecchiature e strumenti finalizzati alle attività di ricerca;

§  Ministero dello sviluppo economico, che ha ridotto di 14,4 milioni la dotazione per il 2021, in corrispondenza di un aumento degli stanziamenti per complessivi 11,1 milioni nel 2022 e 3,3 milioni nel 2023. Tale rimodulazione ha riguardato prevalentemente il Fondo per la realizzazione del piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee (PITESAI).

 

Con il disegno di legge di bilancio per il 2021-2023, le amministrazioni centrali hanno altresì potuto esercitare, per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, la facoltà di reiscrivere le somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio nella competenza degli esercizi finanziari successivi, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (art. 30, co. 2) (cfr. gli Allegati agli stati di previsione).

Nel complesso, l’esercizio di questa nuova facoltà, esercitata soltanto da quasi tutti i Ministeri (ad eccezione dei Ministeri degli affari esteri, del lavoro, dell’ambiente e della salute) ed ha prodotto 2.349 milioni di euro di stanziamenti non impegnati in conto competenza 2020 che sono stati reiscritti nella competenza degli anni successivi.

 

Infine, le Amministrazioni hanno proceduto, ai sensi dell’art. 23, co. 1-bis, L. n. 196/2009, ad iscrivere negli stati di previsione della spesa - e in quello di entrata - gli importi relativi a quote di proventi che si prevede di incassare nel medesimo esercizio quali entrate finalizzate per legge al finanziamento di specifici interventi o attività.

Con questa procedura, cosiddetta “stabilizzazione delle riassegnazioni”, si consente l’iscrizione nello stato di previsione dell’entrata, con la legge di bilancio, degli importi delle entrate finalizzate per legge i cui versamenti hanno assunto un carattere stabile e monitorabile nel tempo; al contempo, con la medesima legge di bilancio si rendono disponibili già a inizio anno negli stati di previsione della spesa gli stanziamenti corrispondenti alle entrate oggetto di stabilizzazione, favorendo l’operatività delle strutture e riducendo il carico amministrativo delle variazioni di bilancio da adottare in corso d’esercizio.

Sono interessati tutti gli stati di previsione, a eccezione del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Nel complesso, il disegno di legge di bilancio 2021-2023 include la stabilizzazione di proventi finalizzati per legge che si prevede di incassare per un ammontare di 1.051 milioni per il 2021, 1.013 milioni per il 2022 e 981 milioni per il 2023. Tali importi comprendono le previsioni relative a entrate di scopo già stabilizzate con la legge di bilancio 2020-2022, riviste in esito al monitoraggio degli incassi effettivi, nonché nuove stabilizzazioni relative a proventi attesi da altre entrate di scopo con caratteristiche di stabilità e verificabilità (quest’ultime ammontano a circa 1,2 milioni).

Dal lato della spesa, l’importo stabilizzato in bilancio ammonta a circa 973 milioni nel 2021, 935 milioni nel 2022 e 903 milioni nel 2023 (cfr. Tomo I - Tavole II.4.a e II.4.b, pag. 31-32).

Si tratta di un ammontare inferiore alla previsione di entrata poiché, in alcuni casi, la normativa di riferimento prevede una riassegnazione parziale delle entrate, in altri, lo stanziamento sconta l’effetto di norme di riduzione della spesa

Tabella 4 - Entrate riassegnabili stabilizzate in previsione di spesa

 (importi in milioni di euro)             

Fonte: A.C. 2790, Tomo I, pag. 31.

2.2.2 Analisi delle previsioni di entrata e di spesa a legislazione vigente

Passando all’analisi delle previsioni, le dotazioni di entrata e di spesa a legislazione vigente - comprensive delle rimodulazioni compensative orizzontali e verticali e tenuto conto degli effetti determinati dalla legislazione emergenziale - evidenziano i seguenti importi per gli anni 2021-2023:

Tabella 5 - Previsioni a legislazione vigente 2021-2023

(valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 33-34, Tavola II.1.2.a e Tavola II.1.2.b)

* Si tratta delle previsioni assestate integrate con gli effetti derivanti dai seguenti provvedimenti:

-           modifiche apportate in sede di approvazione parlamentare del D.L. n. 34/2020 (Misure urgenti in materia di salute, Sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19);

-           D.L. n. 76/2020 (Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale);

-           D.L.  n. 104/2020 presentato al Senato (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia).

 

In termini di competenza, per il 2021, a legislazione vigente, il saldo netto da finanziare - corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali – presenta un disavanzo di 120,5 miliardi di euro. Il dato presenta un significativo miglioramento rispetto a dato assestato del 2020 (per +213.154 milioni) soprattutto per effetto degli interventi adottati nel corso dell’anno corrente.

Rispetto alle previsioni assestate integrate per l’anno 2020, che presentano un disavanzo di 333,6 miliardi di euro, il miglioramento della previsione a legislazione vigente dipende soprattutto dalla diminuzione della spesa finale, in forte espansione nel 2020 per i provvedimenti di emergenza sanitaria; le entrate finali del 2021 presentano a legislazione vigente un incremento complessivo rispetto all’assestato integrato di circa 40,9 miliardi.

La variazione beneficia della stima delle maggiori entrate tributarie per 36,9 miliardi e delle entrate extra tributarie per circa 5,7 miliardi, essenzialmente dovuta all’evoluzione attesa delle variabili del quadro macroeconomico, su cui incide in particolar modo il peggioramento delle condizioni a seguito dell’emergenza epidemiologica da Covid, nonché all’evoluzione del gettito monitorato nel corso del 2020.

Per le previsioni delle spese finali di competenza a legislazione vigente per l’anno 2021 si stima una riduzione di 172,3 miliardi rispetto alle previsioni assestate integrate, per effetto delle misure emergenziali prese per fronteggiare l'epidemia Covid-19 nel 2020. Diminuiscono, rispetto alle previsioni assestate, sia le spese correnti che le spese in conto capitale.

In particolare, la previsione della spesa in conto capitale nel 2021 risulta in riduzione di circa 108,6 miliardi rispetto alle previsione assestate per effetto principalmente del venir meno delle operazioni finanziarie di ricapitalizzazione, sostegno e rafforzamento patrimoniale delle imprese adottate nel 2020 per far fronte all'emergenza epidemiologica.

Il profilo della spesa per interessi passivi, che risente dell’evoluzione attesa dei rendimenti dei titoli pubblici e del livello del debito pubblico previsto nella Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2020, presenta invece un andamento crescente nel triennio di previsione.

Nel successivo biennio, per effetto dell’incremento atteso delle entrate tributarie (che passano dai 575,7 miliardi del 2021 ai 604,2 miliardi nel 2022) e della riduzione delle spese finali (da 696,2 nel 2021 a 689,6 nel 2022), si evidenzia un significativo miglioramento del saldo netto da finanziare, che si attesta a -90,1 miliardi nel 2022 e a -85,5 miliardi nel 2023.

Il miglioramento del saldo netto nel triennio 2021-2023 si registra anche in termini di cassa, mostrando un disavanzo che passa da 206,2 miliardi di euro nel 2021, a 146,7 miliardi nel 2022, a 151,1 miliardi nel 2023.

La differenza di importo rispetto al corrispondente saldo in termini di competenza è attribuibile, in larga parte, agli scostamenti tra le previsioni di accertamenti e degli incassi delle entrate finali per 45,3 miliardi. Per le spese finali si registra una maggiore dotazione di cassa, in particolare, per i trasferimenti correnti alle Regioni per il pagamento di residui relativi a trasferimenti a titolo di compartecipazione all’IVA delle regioni e per il fondo sanitario nazionale (8 miliardi) e per gli stanziamenti del Fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di cassa (6,3 miliardi) e nell'ambito della spesa in conto capitale, per il pagamento in conto residui nell'ambito della categoria di acquisizione di attività finanziarie (27 miliardi).

 

Anche gli altri saldi evidenziano nel 2021, a legislazione vigente, valori negativi, sebbene in miglioramento rispetto al dato assestato 2020.

In particolare, il risparmio pubblico (pari alla differenza tra le entrate tributarie ed extra-tributarie e le spese correnti) risulta negativo con valori che progressivamente tendono a ridursi nel triennio di previsione, passando dai -56,3 miliardi del 2021 ai -26,7 miliardi del 2023.

Anche il ricorso al mercato evidenzia a legislazione vigente un profilo negativo crescente nel triennio (-407,7 miliardi nel 2021, -364,4 miliardi nel 2022 fino a -440,5 miliardi nel 2023).

Sono incluse nei saldi del bilancio dello Stato le voci di entrata e di spesa relative alle regolazioni contabili e debitorie^[8]. Tali voci trovano esplicitazione, ai fini del raccordo con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, nella nota tecnico illustrativa al disegno di legge di bilancio.

 

2.3. Le previsioni del bilancio integrato a seguito della manovra

Nella Tavola seguente sono esposte, in termini di competenza, le previsioni del disegno di legge di bilancio per il 2021-2023 “integrate” con gli effetti della manovra disposta con il disegno di legge di bilancio in esame, sia con le innovazioni normative della Sezione I che con i rifinanziamenti/definanziamenti e le riprogrammazioni contenute nella Sezione II.

Tali previsioni sono poste a raffronto, in termini di competenza, con le previsioni iniziali e quelle assestate del bilancio per il 2020, come integrato con gli effetti degli ulteriori provvedimenti approvati in corso d’anno.

Tabella 6 - Previsioni entrate e spese finali integrate 2021-2023

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione dati ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 6).

* Si tratta delle previsioni assestate integrate con gli effetti derivanti dai seguenti provvedimenti:

-           modifiche apportate in sede di approvazione parlamentare del D.L. n. 34/2020 (Misure urgenti in materia di salute, Sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19);

-           D.L. n. 76/2020 (Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale);

-           D.L.  n. 104/2020 presentato al Senato (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia).

Guardando all’andamento nel triennio, il saldo netto da finanziare, nell’importo integrato dalla manovra, migliora, passando da -194,1 miliardi nel 2021, a -154,5 miliardi nel 2022 per arrivare a -135,7 miliardi nel 2023.

Ciò è dovuto principalmente al progressivo incremento nel triennio delle entrate finali che, integrate con gli effetti della manovra, passano dai 574,1 miliardi del 2021 ai 604,7 miliardi nel 2022, per arrivare a 615,2 miliardi nel 2023.

Le spese finali nel bilancio integrato presentano, invece, un andamento decrescente nel triennio di riferimento, aumentando dai 768,2 miliardi del 2021 ai 759,2 miliardi del 2022, fino ai 750,8 miliardi nel 2023.

 

Rispetto ai saldi a legislazione vigente, riportati nel paragrafo precedente, la manovra di finanza pubblica operata con il ddl di bilancio comporta un peggioramento del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato di circa 73,6 miliardi nel 2021, 64,5 miliardi nel 2022 e di 50,2 miliardi nel 2023.

Ciò è dovuto all’effetto congiunto atteso di una riduzione delle entrate finali e di un incremento delle spese finali rispetto alla legislazione vigente, per effetto delle disposizioni adottate, come evidenziato nella tavola che segue.

Tabella 7 – Effetti della manovra

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione dati ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 33 e pag. 45).

Si segnala, che negli importi di manovra sopra indicati sono conteggiati anche gli effetti delle c.d. “retroazioni”, che determinano maggiori entrate tributarie e contributive e minori trasferimenti agli enti previdenziali, in relazione ad alcune disposizioni dell’articolato che recano misure di sostegno e stimolo all’economia, prima fra tutte l’articolo 184 che stanzia le ingenti risorse che saranno disponibili nell’ambito dello strumento europeo denominato Next Generation EU. Tali retroazioni sono conteggiate in bilancio come maggiori entrate tributarie, nell’importo di 8.219 milioni per il 2022 e di 13.212 milioni per il 2023, e come minori spese, nell’importo di 4.681 milioni per il 2022 e 7.288 milioni per il 2023.

 

In particolare, nel 2021 la manovra determina una riduzione delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente per un importo pari a circa 1,6 miliardi (dai 575,7 miliardi a legislazione vigente a circa 574,1 miliardi del ddl).

Negli anni successivi, la manovra comporta maggiori entrate per 7,1 miliardi nel 2022 e per 11 miliardi nel 2023.

Le spese finali sono previste in aumento rispetto all’andamento a legislazione vigente in tutto il triennio, di circa 72 miliardi nel 2021 (da 696,2 miliardi a legislazione vigente a 768,2 miliardi), di 71,6 miliardi nel 2022 e di 61,2 miliardi nel 2023, con una prevalenza in tutto il triennio della componente di conto capitale rispetto a quella di parte corrente.

Come mette in evidenza la Relazione illustrativa, di questi importi, circa 35,3 miliardi nel 2021, 41,3 miliardi nel 2022 e 44,5 miliardi nel 2023, sono relativi alle risorse previste in via di anticipazione per il Programma Next Generation EU.

Si segnala, infine, che, in coerenza con gli obiettivi programmatici di deficit fissati dalla NADEF e dalla manovra (ad un livello pari al -7,0 per cento del PIL nel 2021, al -4,7 per cento del PIL per il 2022 e a -3,0 per cento del PIL per il 2023), il disegno di legge di bilancio in esame fissa, all’articolo 1, il saldo netto da finanziare programmatico del bilancio dello Stato nel limite massimo di -196 miliardi nel 2021, -157 miliardi nel 2021 e -138,5 miliardi nel 2023, in termini di competenza.

Per quanto concerne i profili finanziari, dalla tavola di raccordo[9] tra il SNF e il conto della PA, si rileva che in corrispondenza di un saldo netto da finanziare, in termini di competenza, risultante dal disegno di legge di bilancio pari a circa 194 miliardi nel 2021, a 155 miliardi nel 2022 e a 136 miliardi nel 2023, l’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni si attesta a circa 124 miliardi nel 2021, a 87 miliardi nel 2022 e a 58 miliardi nel 2023. Tali valori del saldo netto appaiono coerenti, al netto degli arrotondamenti, sia con il livello massimo del saldo netto da finanziare fissato dall’articolo 1 del disegno di legge di bilancio, sia con l’indebitamento netto programmatico, come risultante dai valori tendenziali riportati nella Nota di aggiornamento del DEF 2020, modificati alla luce degli effetti complessivi della manovra, come rappresentati dal prospetto riepilogativo allegato al disegno di legge di bilancio 2021.

2.3.1 Analisi della manovra sulle entrate finali

Per quanto riguarda le entrate, la tabella seguente espone l’andamento delle entrate finali per il triennio 2021-2023, disaggregate per titolo, a legislazione vigente e nel bilancio integrato. Vengono riportati, per ogni anno del triennio, gli effetti della manovra del disegno di legge di bilancio (Sezione I).

Tabella 8 - Entrate finali. Previsioni 2021-2023

(dati di competenza- valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 13).

Le previsioni delle entrate finali per il 2021 integrate con gli effetti della manovra, in termini di competenza, risultano pari a 574,1 miliardi, così ripartite:

§  501,7 miliardi per le entrate tributarie,

§  70,5 miliardi per le entrate extra-tributarie,

§  1,9 miliardi per le entrate da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti.

Rispetto alle entrate finali previste a legislazione vigente – pari a 575,7 miliardi nel 2021 - la manovra determina una riduzione delle entrate finali di 1,6 miliardi nel 2021.

La riduzione è determinata da minori entrate tributarie per 3,3 miliardi, a fronte di maggiori entrate extratributarie per 1,7 miliardi.

 

Analizzando nello specifico le singole disposizioni della Sezione I del disegno di legge di bilancio, la riduzione delle entrate tributarie nel 2021 (-3,3 miliardi) è in gran parte ascrivibile (circa -3 miliardi) agli effetti dell’articolo 3, che prevede la stabilizzazione a regime dell’ulteriore detrazione di lavoro dipendente, prevista inizialmente per il solo secondo semestre 2020, dal decreto legge 5 febbraio 2020, n. 3.

Ulteriori effetti determinanti minori entrate tributarie sono determinate:

§  37 milioni dall’articolo 10 conseguenti alla detassazione del 50 per cento degli utili degli enti non commerciali, dal 1° gennaio 2021, a condizione che tali enti esercitino, in via esclusiva o principale, una o più attività di interesse generale per il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale;

§  205 milioni dall’articolo 110 dovuti al venir meno della applicazione nei confronti degli organismi di investimento collettivo del risparmio (OICR) di diritto estero istituiti negli Stati membri dell'Unione europea e negli Stati aderenti all'Accordo sullo spazio economico europeo della ritenuta del 27 per cento sugli utili percepiti e sulle plusvalenze e minusvalenze realizzate mediante cessione a titolo oneroso di partecipazioni qualificate;

§  281,8 milioni dall’articolo 189 a seguito del rinvio al 1° luglio 2021 dell’introduzione della Plastic tax;

§  175 milioni dall’articolo 190 per effetto del rinvio al 1° luglio 2021 dell’introduzione della Sugar tax.

 

Tra gli interventi che comportano maggiori entrate tributarie si segnalano:

§  la proroga delle detrazioni fiscali per le spese finalizzate ad interventi in materia di riqualificazione energetica, impianti di micro-cogenerazione, recupero del patrimonio edilizio, acquisto di mobili e grandi elettrodomestici e proroga bonus facciate e bonus verde (di cui agli artt. 12 e 13 del ddl, con effetti finanziari positivi complessivi pari a 41 milioni nel 2021 e negativi per 784 milioni e 1.153 milioni rispettivamente nel 2022 e nel 2023);

§  gli incentivi fiscali alle operazioni di aggregazione aziendale attraverso la possibilità concessa di trasformare in credito d'imposta, anche se non iscritte in bilancio, specifiche attività per imposte anticipate (art. 39, da cui si stimano maggiori entrate pari a 458 milioni nel 2022 e 220 milioni nel 2023);

§  l’introduzione di misure volte al contrasto alle frodi nel settore dei carburanti (art. 187, con un incremento di gettito stimato pari a 172 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2021).

§  il rafforzamento del dispositivo di contrasto alle frodi realizzato con l’utilizzo del falso plafond IVA (art. 188, commi 1 e 3, da cui si stimano maggiori entrate pari a 207 milioni nell’anno 2021 e 375 milioni a decorrere dall’anno 2022).

 

Le maggiori entrate extratributarie nel 2021 (+1,7 miliardi) sono dovute per 1,5 miliardi al versamento all’Erario - disposto dall’articolo 54, comma 1 del ddl di bilancio - delle risorse autorizzate dall’art. 19, co. 9, del D.L. 18/2020 e dall’art. 1, co. 11, del D.L. n. 104/2020 in materia di trattamento ordinario di integrazione salariale e assegno ordinario, che restano acquisite all'erario, e per 308 milioni al pagamento di una commissione pari al 25 per cento delle attività per imposte anticipate complessivamente trasformate attraverso il meccanismo della DTA (deferred tax asset) prevista dall’articolo 39 (Incentivi fiscali alle operazioni di aggregazione aziendale nel settore bancario).

 

Per gli anni successivi, le previsioni delle entrate finali evidenziano, rispetto alla legislazione vigente, maggiori entrate per 7,1 miliardi nel 2022 e per 11 miliardi nel 2023.

Su tali importi pesano, si ricorda, “effetti di retroazione” (indicati nel Prospetto riepilogativo degli effetti della manovra, A.C. 2790, tomo I, pag. 517), che determinano maggiori entrate tributarie per effetto indiretto di alcune disposizioni dell’articolato, che vengono conteggiati in bilancio nell’importo di 8.219 milioni per il 2022 e di 13.212 milioni per il 2023.

Considerando le entrate per categorie economiche, la tabella che segue evidenzia come, con riferimento alle entrate tributarie, la variazione negativa rispetto alle previsioni a legislazione vigente per il 2020 sia sostanzialmente connessa alla riduzione delle imposte sul patrimonio e sul reddito.

Tabella 9 - Entrate finali per categorie

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2021-2023 (AC. 2790 – Tomo I, pag. 13 e 39; Tomo II pag. 350-352).

Analizzando le principali imposte, nel bilancio 2021 integrato con gli effetti della manovra, il gettito IRPEF risulta ridotto di 3,142 miliardi, attestandosi a 203,6 miliardi, dato comunque superiore ai 190,9 miliardi indicati in assestamento. Il gettito IVA è indicato in 153 miliardi (inferiore di 3 miliardi al dato del bilancio 2020, ma superiore rispetto ai 138,9 miliardi del dato assestato; rispetto al dato a legislazione vigente risulta in aumento di 422 milioni.

Tabella 10 - Previsioni delle principali imposte

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790), Tomo III, Stato di previsione dell’entrata, pagg. 5-8.

2.3.2 Analisi della manovra sulle spese finali

Per quanto riguarda le spese finali, esse presentano nel bilancio integrato per il triennio 2021-2023 un andamento crescente di circa 72 miliardi nel 2021, 72,5 miliardi nel 2022 e 61,2 miliardi nel 2023 rispetto alla legislazione vigente.

La tabella seguente presenta le previsioni nel triennio 2021-2023 delle spese correnti, in conto capitale e finali, a legislazione vigente e a bilancio integrato, al fine di valutare gli effetti della manovra operata con le innovazioni legislative della Sezione I e con le variazioni della Sezione II.

Tabella 11 - Spese finali. Previsioni 2021-2023

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2021-2023 (A.S. 2790) – Tomo I, pag. 17; Tomo II pag. 323.

Le spese finali di competenza nel 2021 ammontano a circa 768,2 miliardi. Le spese correnti sono attese pari a 654,8 miliardi, mentre quelle in conto capitale si attestano a 113,3 miliardi.

Nel biennio successivo, gli stanziamenti previsti per le spese finali presentano un profilo in discesa, pari a 759,2 miliardi nel 2022 e a 750,8 miliardi nel 2023.

 

Rispetto agli stanziamenti di competenza a legislazione vigente, gli effetti finanziari della manovra determinano sull’esercizio finanziario 2021 un aumento delle spese finali di 72 miliardi, attribuibili per 66,4 miliardi alla manovra di Sezione I del disegno di legge di bilancio, mentre la Sezione II del ddl di bilancio contribuisce con un aumento delle spese per 5,6 miliardi.

Negli anni successivi, la manovra comporta un incremento delle spese finali di 71,7 miliardi per il 2022 e di 61,2 miliardi per il 2023.

Negli importi sopra indicati sono conteggiati gli effetti delle c.d. “retroazioni”, determinate dalle misure di sostegno e stimolo all’economia introdotte dall’articolato, e principalmente le ingenti risorse rese disponibili nell’ambito dello strumento europeo denominato Next Generation EU, che determinano un impatto macroeconomico positivo sulla domanda interna. Tali retroazioni che sono conteggiate in bilancio come minori spese – nello specifico come minori trasferimenti agli enti previdenziali - nell’importo di 4.681 milioni per il 2022 e per 7.288 milioni per il 2023.

 

Nel complesso, la manovra ha inciso, nel 2021, prevalentemente sulle spese in conto capitale, per un importo aggiuntivo di circa 47,3 miliardi (+71,2% rispetto alla legislazione vigente), ma anche sulle spese correnti, con un incremento di 24,7 miliardi (+3,8% rispetto alla legislazione vigente).

Nel triennio le spese correnti presentano un’evoluzione decrescente, partendo dai 654,8 miliardi di euro per l’anno 2021, scendendo a 642,3 miliardi per il 2022, per arrivare a 640,7 miliardi nel 2023. Quelle in conto capitale, attese in aumento nel biennio (113,3 miliardi nel 2020 e 116,8 miliardi nel 2021), si assestano a 110 miliardi nel 2023.

 

Nell’ambito della spesa corrente, le disposizioni della Sez. I determinano un aumento della spesa corrente nel 2021 di circa +23 miliardi.

Tra i principali interventi della Sezione I del ddl di bilancio si segnala anzitutto la costituzione del Fondo emergenziale per il sostegno delle attività produttive maggiormente colpite dalle misure di contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, destinato al rifinanziamento delle misure di sostegno economico-finanziarie già adottate nel corso del 2020, con una dotazione di 3,8 miliardi per il 2021 (art. 207).

Si segnala, inoltre, la costituzione del Fondo per la realizzazione della riforma fiscale, con una dotazione di 8 miliardi di euro per l'anno 2022 e di 7 miliardi di euro annui a decorrere dal 2023 (articolo 2 del ddl di bilancio).

In tema di lavoro privato si prevedono forme di decontribuzione per nuove assunzioni di giovani, per le donne e nelle aree svantaggiate e viene incrementato il fondo sociale per l’occupazione, per complessivi 0,6 miliardi nel 2021 e 0,2 miliardi nel 2022. In particolare, si dispone l’esonero contributivo totale per 36 mesi per le nuove assunzioni a tempo indeterminato di giovani entro i 36 anni (art. 4), con una spesa di 200 milioni nel 2021 (697 milioni nel 2022 e circa 1 miliardo nel 2023). L’esonero contributivo è parziale per i datori di lavoro operanti nelle regioni del Sud (art. 27: la spesa è di 1,3 miliardi nel 2021, 2,1 miliardi nel 2022 e 5,7 miliardi nel 2023).

Per incentivare i processi di aggregazione aziendale è prevista la trasformazione in crediti di imposta delle DTA riferite a perdite fiscali ed eccedenze ACE (art. 39: la spesa è di 772 milioni nel 2021 e 2,3 miliardi nel 2022).

È istituito un Fondo per la Cassa integrazione ordinaria, Assegno ordinario e Cassa integrazione in deroga per emergenza Covid-19 con una dotazione di 5,3 miliardi per il 2021 (art. 54).

Numerose disposizioni che aumentano la spesa corrente riguardano l’incremento delle risorse per il pubblico impiego, tra cui si segnala l’articolo 164, sulla contrattazione collettiva del pubblico impiego, che incrementa di 400 milioni di euro a decorrere dal 2020 gli oneri a carico del bilancio dello Stato per la contrattazione collettiva nazionale per il triennio 2019-2021 del pubblico impiego.

In materia di salute, si segnala l’incremento di 1 miliardo per l’anno 2021 del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato (art. 72). Nuove risorse sono stanziate per: l’aumento del 27 per cento delle indennità di esclusività della dirigenza medica, veterinaria e sanitaria (art. 73, con un incremento della spesa di 500 milioni); per una indennità specifica per gli infermieri dal 2021 nel limite della spesa di 335 milioni (art. 75); per l’incremento del numero dei medici specializzandi (art. 76). Per l’acquisto dei vaccini anti SARS-COV-2 e dei farmaci per la cura del Covid-19 è istituito un Fondo con la dotazione di 400 milioni.

Tra gli interventi di maggior rilievo a favore delle famiglie e del sociale si segnala che il Fondo assegno universale e servizi alla famiglia è incrementato di 3 miliardi per il 2021 (articolo 2, comma 6, del ddl di bilancio), quota parte dei quali vengono utilizzati a copertura degli interventi previsti dagli art. 65 e 66, relativi, rispettivamente, all’assegno per la natalità (0,3 miliardi nel 2021 e 0,4 miliardi nel 2022) e alla proroga al 2021 del congedo obbligatorio di paternità (106 milioni nel 2021).

Ulteriori risorse sono stanziate per l’istituzione del Fondo sostegno dei caregiver e dei disabili privi di assistenza familiare, con una dotazione pari a (art. 59: 25 milioni di euro annuali per il triennio).

Si ricordano, inoltre, i maggiori trasferimenti correnti ai comuni, inseriti nell’ambito del Fondo di solidarietà comunale per il miglioramento dei servizi in campo sociale e per il potenziamento degli asili nido (circa 1 miliardo nel triennio di previsione), ai sensi dell’articolo 147 del ddl di bilancio.

Relativamente agli enti locali, si segnala inoltre il rifinanziamento del fondo per assicurare l’esercizio delle funzioni degli enti territoriali, cui sono assegnati ulteriori 500 milioni (art. 154), le risorse per l’Accordo quadro tra Governo Regioni a statuto speciale e Province autonome di Trento e Bolzano in materia di finanza pubblica (art. 148: 300 milioni dal 2021) e l’incremento delle risorse per il trasporto pubblico locale per i comuni (art. 146, 150 milioni) e per le regioni (art. 152, per 350 milioni nel 2021).

In ambito previdenziale, si rileva principalmente il rinnovo per il 2021 delle misure relative all’anticipo pensionistico per le categorie di lavoratori svantaggiati (c.d. APE sociale, art. 61, con maggiori spese per 87,7 milioni nel 2021, 184 milioni per il 2022 e 162,8 milioni per il 2023) e le risorse per il pensionamento anticipato (c.d. opzione donna) per le lavoratici che abbiano maturato un’anzianità contributiva almeno pari a 35 anni e un’età pari o superiore a 58 anni e cinque mesi per le lavoratrici dipendenti (art. 60 del ddl di bilancio, con maggiori spese per 83,5 milioni nel 2021, 267,7 milioni per il 2022 e 466,7 milioni per il 2023).

Tra gli interventi effettuati con la Sezione II del ddl di bilancio, si ricorda il rifinanziamento delle missioni internazionali di pace per 800 miliardi nel 2021, cui si aggiungono 750 milioni per il 2022 e 500 milioni per il 2023.

 

Sul versante della spesa in conto capitale si segnala, in primo luogo, l’istituzione del Fondo di rotazione per l’attuazione del Programma Next Generation EU, con una dotazione di 34,8 miliardi di euro per il 2021, 41,305 miliardi di euro per il 2022 e 44,573 miliardi di euro per il 2023 (art. 184 del ddl di bilancio), previsto per anticipate alle Amministrazioni le risorse necessarie per assicurare la tempestiva attivazione degli interventi da realizzare nell’ambito del nuovo strumento europeo. Le risorse del Fondo sono, in parte, destinate a finanziare, nell’ambito del processo transizione 4.0, la proroga per gli anni di imposta 2021 e 2022 della disciplina sul credito d’imposta per i beni strumentali nuovi – Super e iper ammortamento (art. 185, per 5 mld nel 2021, 5,5 mld nel 2022 e 5,5 mld. nel 2023), nonché il credito d’imposta per investimenti produttivi ad alto contenuto tecnologico (art. 186, per 185 milioni nel 2021, 412 milioni nel 2022 e 457 milioni nel 2023).

Tra le maggiori spese in conto capitale si segnalano, in particolare, le risorse per il cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali europei per il ciclo di programmazione 2021-2027, per il quale sono stanziati 2 miliardi nel 2021, 2,5 miliardi nel 2022 e 4,6 miliardi nel 2023 (art. 11 del ddl) e il rifinanziamento del Fondo per lo sviluppo e la coesione per il nuovo periodo di programmazione 2021-2027, al quale sono assegnati 4 miliardi nel 2021 e 5 miliardi nel 2022 e nel 2023 (art. 29, in termini netti circa 2,9 miliardi nel 2021, 3,9 miliardi nel 2022 e 4,9 miliardi nel 2023).

Nel complesso, dalle disposizioni di Sezione I deriva un aumento delle spese in conto capitale per 43,4 miliardi nel 2021, 51,1 miliardi nel 2022 e 53,6 miliardi nel 2023.

Per quanto riguarda i principali interventi in conto capitale effettuati con la Sezione II del ddl di bilancio, si ricordano:

§  il rifinanziamento del Fondo per le garanzie dello Stato per 500 miliardi nel 2021;

§  le risorse per il Sisma Abruzzo, per 750 milioni per il 2021 e 770 milioni per il 2022;

§  il contributo ai comuni per investimenti relativi a opere pubbliche di messa in sicurezza degli edifici e del territorio, per 600 milioni;

§  il contributo per province e città metropolitane per la messa in sicurezza per ponti e viadotti, per 150 milioni nel 2021;

§  le spese di investimento della Difesa, per 450 milioni nel 2021.

Per una analisi dettagliata dei rifinanziamenti e definanziamenti disposti con la sezione II, si rinvia al successivo § 2.3.

 

La tavola che segue illustra, inoltre, le spese finali del bilancio dello Stato per il 2021, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, evidenziando gli effetti della manovra rispetto al dato a legislazione vigente.

Tabella 12 - Spese finali per categorie

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790) – Tomo I, pag. 45  e Tomo II pag. 341.

Rispetto all’assestamento 2020, come integrato degli effetti dei decreti legge approvati successivamente, nella tabella si evidenzia il profilo in crescita della spesa per interessi passivi previsione (da 75 miliardi nel 2020 a 81,5 miliardi nel 2021), che risente dell’evoluzione attesa dei rendimenti dei titoli pubblici e del livello del debito pubblico previsto nella Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2020, presentando un andamento crescente nel triennio.

Particolarmente rilevante, nell’ambito della previsione della spesa in conto capitale, la riduzione rispetto alle previsione assestate, delle acquisizioni finanziarie, che passano da 101,5 miliardi nel 2020 a 3,2 miliardi nel 2021, per effetto principalmente del venir meno delle operazioni finanziarie di ricapitalizzazione, sostegno e rafforzamento patrimoniale delle imprese adottate nel 2020 per far fronte all'emergenza epidemiologica.

La categoria di spesa registra, in particolare, il venir meno degli stanziamenti disposti nel 2020 nell'ambito della decretazione d'urgenza, tra cui quelli relativi all’istituzione del fondo Patrimonio destinato (44 miliardi) e del fondo Patrimonio PMI (4 miliardi) diretti al sostegno e il rilancio del sistema economico produttivo italiano attraverso interventi di ricapitalizzazione e rafforzamento patrimoniale delle imprese, alla concessione di garanzie dello Stato su esposizioni di SACE S.p.a. e Cassa depositi e prestiti S.p.a. (31 miliardi) e all’istituzione del Fondo per assicurare agli enti territoriali la liquidità per i pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili (12 miliardi).

2.4. Analisi della manovra effettuata con la Sezione II

Come previsto dell’articolo 23, comma 3, lettera b), della legge di contabilità, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio possono essere effettuate variazioni quantitative della legislazione vigente, tramite rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti, che costituiscono parte della manovra di finanza pubblica.

Si tratta della parte della manovra che non necessita di innovazioni legislative, relativamente a:

§  rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni degli stanziamenti di bilancio, per un periodo temporale anche pluriennale, relativi ad autorizzazioni di spesa preesistenti (inglobando, di fatto, i contenuti delle preesistenti tabelle C, D, E della legge di stabilità);

§  risorse per soddisfare eventuali esigenze indifferibili.

Le autorizzazioni legislative di spesa che vengono modificate con la Sezione II sono esposte in appositi allegati al deliberativo del disegno di legge di bilancio (A.C. 2790 - Tomo III), per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

L’elenco complessivo delle leggi di spesa modificate con la Sezione II, riepilogate per Missione e programma, è altresì riportato in allegato alla Relazione tecnica (A.C. 2790 - Tomo I, pag. 521 e ss).

 

Nel complesso - come già accennato nel paragrafo precedente - con la Sezione II sono stati effettuati, nel triennio 2021-2023:

§  rifinanziamenti di leggi di spesa per 5.604 milioni nel 2021, 4.960,9 milioni nel 2022 e 3.712,2 milioni nel 2023;

§  un definanziamento per 4.681 milioni per il 2022 e per 7.288 milioni per il 2023. Il definanziamento è relativo ad una unica autorizzazione di spesa relativa alle gestioni previdenziali,  di cui alla legge n. 88/1989, art. 37: si tratta, in realtà, di una c.d. “retroazione”, che sconta[10] gli effetti delle maggiori entrate contributive determinate dalla manovra con conseguente riduzione dei trasferimenti di spesa agli enti previdenziali;

§  riprogrammazioni delle autorizzazioni pluriennali di spesa che determinano un incremento di un milione nel 2021, di 2.501 milioni nel 2022 e di 4,299 milioni nel 2024 e anni seguenti, compensati da riduzioni pari a 6.799 milioni nel 2023.

Come esposto nel Prospetto riepilogativo degli effetti finanziari, l’impatto delle variazioni apportate con la Sezione II determina nel complesso maggiori spese per 5.603 milioni nel 2021 e per 7.461 milioni nel 2022 e minori spese per 3.087 milioni nel 2023.

Nelle tavole che seguono sono riportate le principali leggi di spesa oggetto di rifinanziamento, definanziamento o riprogrammazione, suddivise per Ministero, come indicate negli appositi Allegati contenuti nel deliberativo di ciascuno stato di previsione (A.C. 2790 - Tomo III).

L’elenco delle leggi variate è altresì esposto, articolato per Missione, quale allegato conoscitivo della relazione tecnica (Tomo I, pag. 521 e ss).

Nelle tavole sono indicati, per ciascuna legge di spesa, le risorse disponibili a legislazione vigente (LV) e l’intervento di rifinanziamento (Rif.) o definanziamento (Def.) e di riprogrammazione (Ripr), riportando altresì l’anno di scadenza della variazione.

Per gli anni successivi al triennio di previsione, gli importi esposti in Tabella sono calcolati sul un periodo temporale massimo di 10 anni. Per i rifinanziamenti permanenti è riportata la quota annuale.

Tabella 13 - Rifinanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

I rifinanziamenti di maggiore impatto riguardano, per rilevanza di importo - considerando il complesso del rifinanziamento, che in diversi casi si estende sino al 2035 - le seguenti autorizzazioni di spesa:

§  12.350 milioni per le spese di investimento Difesa (fino al 2035);

§  3.684 milioni per il contratto di programma con Rete Ferroviaria Italiana (fino al 2035);

§  2.750 milioni per la ricostruzione nei territori colpiti dal “sisma Abruzzo” nel 2009 (fino al 2035);

§  1.710 milioni per la ricostruzione nei territori colpiti dal “sisma Centro-Italia” nel 2016 (fino al 2029);

§  1.700 milioni all’Agenzia spaziale italiana (fino al 2029);

§  1.650 milioni per il Fondo per la salvaguardia dei livelli occupazionali e la prosecuzione dell'attività d'impresa previsto dal D.L. n. 34 del 2020 (fino al 2035);

§  1.500 milioni per l’edilizia scolastica (fino al 2035);

§  1.253 milioni per il contratto di programma con ANAS (fino al 2035);

§  1.215 milioni per l’edilizia pubblica (fino al 2033);

§  1.050 milioni al Fondo per il trasferimento tecnologico nel settore aeronautico (fino al 2035);

§  1.050 milioni ai contratti di sviluppo (fino al 2035).

 

 

Per quel che concerne i definanziamenti, la Sezione II presenta un’unica autorizzazione di spesa.

Tabella 14 - Definanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Il definanziamento riguarda l’autorizzazione di spesa relativa alle gestioni previdenziali di cui alla legge n. 88/1989, art. 37. Si tratta tuttavia di una c.d. “retroazione” che sconta gli effetti delle maggiori entrate contributive determinate dalla manovra stessa con conseguente riduzione dei trasferimenti di spesa agli enti previdenziali.

 

 

La tavola che segue riporta le riprogrammazioni:

Tabella 15 - Riprogrammazioni

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Per quanto riguarda le riprogrammazioni, si segnalano, per rilevanza, le seguenti:

§  l’anticipo di risorse relative alle Spese di investimento del Ministero della difesa – componente aerea, per 1,3 miliardi, dal 2023 al 2022;

§  lo spostamento di risorse del Fondo di rotazione per le politiche comunitarie, per il posticipo di circa 3,2 miliardi dal 2023 agli anni successivi.

 

 

2.5. Analisi delle spese complessive per Missioni

Come l’anno precedente, il disegno di legge di bilancio 2021-2023 è articolato in 34 missioni, cui sottostanno 177 programmi che, si ricorda, costituiscono le unità di voto parlamentare.

 

La Relazione illustrativa al disegno di legge precisa che, rispetto alla precedente legge di bilancio, l’articolazione del disegno di legge di bilancio in missioni, programmi e, a fini conoscitivi, in azioni vede alcuni cambiamenti rispetto all’esercizio 2020, soprattutto legati alla costituzione dei due nuovi dicasteri dell’istruzione e dell’università e ricerca (cfr. Appendice al Tomo I, pag. 63 e ss.).

Per consentire una maggiore confrontabilità tra le previsioni a legislazione vigente del nuovo triennio e quelle precedenti è stata effettuata una riclassificazione delle singole unità del bilancio (capitoli/piani gestionali) degli esercizi finanziari 2019 e 2020 allineandoli alla classificazione per missioni e programmi adottata nel disegno di legge di bilancio 2021-2023.

 

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie delle missioni del bilancio per il 2021, sia a legislazione vigente (BLV) che a bilancio integrato (A.C. 2790), a raffronto con gli stanziamenti previsti nel bilancio assestato 2020 integrato con le variazioni apportate dai successivi decreti.

Non sono compresi nella previsione a legislazione vigente (BLV) gli effetti degli emendamenti al decreto legge del 14 agosto 2020, n. 104 recante misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia, nonché quelli del decreto legge n. 137/2020 (c.d. Ristori) e del decreto legge n. 149 del 2020 (c.d. Ristori-bis).

Tabella 16 - Spesa per missioni, confronto tra bilancio a legislazione vigente (BLV) 2021, bilancio integrato 2021 (A.C. 2790) e assestamento (con ulteriori variazioni) 2020

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 15).

* Si tratta delle previsioni assestate integrate con gli effetti derivanti dai seguenti provvedimenti:

-          modifiche apportate in sede di approvazione parlamentare del decreto-legge n. 34/2020 (Misure urgenti in materia di salute, Sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19);

-          decreto-legge n. 76/2020 (Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale);

-          decreto-legge  n. 104/2020 presentato al Senato (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia).

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione al netto della missione Debito pubblico del disegno di legge di bilancio integrato per il 2021.

Tale missione incide sulle spese complessive del bilancio dello Stato per oltre il 34%.

Nel grafico si evince come oltre l’80% della spesa complessiva dello Stato, calcolata al netto della missione “debito pubblico”, è allocata su 8 missioni.

Figura 1 - Incidenza percentuale degli stanziamenti per Missione – Bilancio integrato 2021*

* Non è stata considerata la Missione "34. Debito pubblico".

Fonte: elaborazione su ddl di bilancio 2021-2023 (A.C. 2790 – Tomo I, pag. 15).

 

Gli stanziamenti di competenza 2021, a legislazione vigente (BLV), sono in diminuzione di circa 146 miliardi rispetto alle previsioni assestate integrate 2020. Le dotazioni di competenza del 2021 registrano infatti, a legislazione vigente, una diminuzione per molte delle missioni del bilancio rispetto all’assestamento integrato 2020, soprattutto a causa del venir meno di misure temporanee adottate in risposta all’emergenza sanitaria e alle sue conseguenze sul piano economico e sociale, che esauriscono i loro effetti nello stesso esercizio.

La manovra incide in aumento, sul BLV 2021, di circa 72 miliardi, per oltre la metà dovuti alle misure per l’attuazione del Programma Next Generation EU.

Le Missioni su cui insistono, per l'anno 2021, gli effetti di maggiore rilievo, in termini assoluti, tra gli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente e quelli del bilancio integrato, nonché dell’assestato 2020, sono:

§  la Missione 3 “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, che registra un andamento significativamente decrescente delle previsioni a legislazione vigente 2021 rispetto a quelle assestate integrate. Tale dinamica riflette il venir meno di alcune risorse stanziate solo per il 2020 dai decreti emergenziali, come nel caso dei trasferimenti agli enti territoriali per assicurarne la liquidità per il pagamento dei debiti commerciali (circa 12 miliardi). Ulteriori misure, pur non essendo confinate ad un singolo esercizio, hanno tuttavia avuto un impatto maggiore sulle previsioni 2020 rispetto a quelle degli anni successivi (+2,4 miliardi nel 2020 per il Fondo sanitario nazionale e +5,5 miliardi circa, sempre nel 2020, per i trasferimenti alle regioni a titolo di compartecipazione IVA). La manovra comporta un incremento di 3,6 miliardi, prevalentemente attribuibili agli interventi di Sezione I, in quanto 1,9 miliardi sono relativi al Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria (artt. 72-76). Altri interventi di Sezione I riguardano le Regioni e gli enti locali: l’articolo 154, che incrementa di 500 milioni di euro la dotazione del fondo per l’esercizio delle funzioni degli enti locali, in relazione alla perdita di entrate locali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (capitolo 1407 del Ministero dell’interno), l’articolo 147 sul Fondo di solidarietà comunale (che incide per 217 milioni di euro sul capitolo 1365 del Ministero dell’interno) e l'articolo 143, che incrementa il fondo per il sostegno ai comuni in deficit strutturale di 100 milioni di euro per il 2021 (capitolo 1313 del Ministero dell’interno). Per quanto riguarda la Sezione II, si segnala il rifinanziamento di 600 milioni del contributo ai comuni per investimenti relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza degli edifici e del territorio (capitolo 7235 del Ministero dell’interno).

§  la missione 4 “L’Italia in Europa e nel mondo”, che aumenta rispetto alle previsioni al legislazione vigente di circa 37 miliardi, in particolare per effetto della Sezione I della legge di bilancio (art. 184, Misure di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza – Istituzione del Fondo RRF). L’incremento è infatti in massima parte (34,8 miliardi) appostato nell’ambito del programma “3.1-Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE”, sul capitolo 8003 del MEF (Fondo di rotazione per l'attuazione del Next Generation EU- Italia);

§  la missione 11 “Competitività e sviluppo delle imprese”, che registra una diminuzione del 74,3 per cento del BLV 2021 rispetto all’assestamento integrato, per il venir meno delle risorse stanziate dal decreto legge n. 34/2020, limitatamente al 2020, per i titoli di Stato assegnati a Cassa depositi e prestiti - CDP (44 miliardi) e per il rifinanziamento del Fondo per la copertura delle garanzie concesse da CDP e SACE come sostegno alla liquidità delle imprese (circa 30 miliardi). La forte espansione della spesa nel 2020 non è seguita da un corrispondente aumento nel 2021 anche per ulteriori misure di sostegno al sistema produttivo, che prendono per lo più la forma di garanzie ai finanziamenti concessi alle imprese, di contributi a fondo perduto e di agevolazioni fiscali fruibili attraverso crediti di imposta. Con la manovra, le spese aumentano di 4,1 miliardi di euro. Si segnalano, in particolare, in Sezione I, l’articolo 210, co. 1, lett. a), che incrementa di 1.085 milioni di euro per il 2021 il Fondo rotativo per la concessione di finanziamenti a tasso agevolato a favore delle imprese italiane che operano sui mercati esteri, gestito dalla Simest (capitolo 7300 del MEF), e l’articolo 210, co. 1, lett. b), che incrementa il Fondo per la promozione integrata di 465 milioni di euro per il 2021 (capitolo 2320 del MAECI). Altri interventi di Sezione I, per oltre un miliardo, riguardano lo stato di previsione del MISE. Tra quelli di importo più rilevante, si segnalano l’articolo 41, comma 7 (incremento Fondo di garanzia per le PMI, per 300 milioni), l’articolo 16, comma 2 (Beni strumentali – nuova Sabatini per 370 milioni). Sulla Sezione II si segnala il rifinanziamento di 500 milioni sul Fondo integrazione risorse garanzie dello Stato (cap. 7590 del MEF) e di 250 milioni sul Fondo di sostegno finanziario all'internazionalizzazione del sistema produttivo, gestito dalla Simest SpA (capitolo 7298 del MEF);

§  la missione 25 “Politiche previdenziali”, che segna un calo a legislazione vigente giustificato dal venir meno di alcuni trasferimenti agli enti di previdenza disposti solo per il 2020, come quelli a titolo di ristoro per le anticipazioni delle indennità erogate ai lavoratori del settore privato danneggiati dall’emergenza epidemiologica (0,8 miliardi circa per effetto dei decreti legge n. 34/2020 e 104/2020) e per gli oneri connessi alla equiparazione a malattia del periodo trascorso dai lavoratori in quarantena con sorveglianza attiva (0,4 miliardi circa sempre per effetto dei decreti emergenziali). La manovra determina un aumento della missione di circa 2 miliardi, ;

§  la missione 26 “Politiche per il lavoro”, che vede un forte calo dell’andamento della spesa rispetto alle previsioni assestate integrate 2020 (-73,4 per cento), in quanto diverse misure emergenziali finalizzate al sostegno dell’occupazione e del reddito dei lavoratori, pur avendo degli effetti anche per le previsioni 2021, impattano molto più intensamente nell’esercizio 2020. Si tratta in particolare delle disposizioni connesse alla cassa integrazione ordinaria e in deroga (circa 26 miliardi nel 2020), mentre diverse indennità e integrazioni salariali (per circa 12 miliardi) sono state introdotte con i detti decreti per concludersi nell’esercizio 2020. Con la manovra, invece, la missione registra un incremento di 6,6 miliardi, di cui circa 6 miliardi di euro sul Programma Politiche passive del lavoro e incentivi all'occupazione (26.1) e 510 milioni di euro sul Programma Politiche attive del lavoro, rete dei servizi per il lavoro e la formazione (26.10). Nell’ambito della Sezione I della manovra si segnalano l’articolo 54 (Fondo per cassa integrazione ordinaria, assegno ordinario e cassa integrazione in deroga per emergenza COVID-19 anno 2021- cap. 2315) che comporta un incremento di spesa pari a 5.333,8 milioni, e l’articolo 45, sul rifinanziamento del Fondo sociale per occupazione e formazione (cap. 2230) per 600 milioni di euro nel 2021;

§  la Missione 28 “Politiche previdenziali”, che segna un aumento sia a legislazione vigente che in manovra di circa 3 miliardi, soprattutto grazie all’aumento della dotazioni del Fondo per lo sviluppo e coesione per il nuovo ciclo di programmazione 2021-2017, ai sensi dell’articolo 29;

§  la missione 33 “Fondi da ripartire” vede un incremento delle dotazioni rispetto alle previsioni a legislazione vigente di quasi 4,5 miliardi, dovuto in buona parte al Fondo istituito con l’articolo 207 della Sezione I sullo stato di previsione del MEF (capitolo 3082 - Fondo da ripartire per il sostegno delle attività produttive maggiormente colpite dall'emergenza epidemiologica da Covid-19), con una dotazione di 3,8 miliardi di euro per il 2021.

 

2.6. Le spese finali dei Ministeri

Nella tabella seguente è illustrato l’impatto complessivo della manovra sugli stati di previsione dei Ministeri, attuata con la I e con la II Sezione, limitatamente all’esercizio 2021. Nella tabella sono altresì evidenziati gli effetti finanziari derivanti dalle rimodulazioni della legislazione vigente.

 

Rispetto alla precedente legge di bilancio, gli stati di previsione della spesa del disegno di legge di bilancio 2021-2023 sono aumentati di un’unità, passando da 13 a 14, per l’istituzione di due nuovi dicasteri, il Ministero dell’istruzione e il Ministero dell’università e della ricerca, in luogo del precedente Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, ad opera del decreto-legge 9 gennaio 2020, n. 1.

La Relazione illustrativa al disegno di legge precisa che la ripartizione delle strutture, degli uffici e delle risorse tra i due dicasteri, inizialmente prevista entro metà 2020, ha visto una successiva proroga dei termini. Per cui la concreta attuazione in termini di articolazione degli stati di previsione del bilancio è stata pertanto compiuta a partire dal disegno di legge di bilancio 2021-2023.

Tabella 17 - Analisi delle spese finali per Ministero

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: quadri generali riassuntivi Tomo II (A.C. 2790) e stati di previsione dei Ministeri

Le spese finali per il 2021 diminuiscono per quasi tutti i Ministeri rispetto all’assestato 2020, per venir meno delle spese relative alle misure di emergenza epidemiologica.

La manovra incide in aumento delle spese finali per 71,5 miliardi.

Per un’analisi di dettaglio delle variazioni delle spese dei Ministeri, si rinvia alle successive schede dei singoli stati di previsione.