LEGGE DI BILANCIO 2020

 

SEZIONE II – STATI DI PREVISIONE DEI MINISTERI

 

a.S. 1586 – ANNESSO

 

NOVEMBRE 2019

 

 

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Dossier n. 181 Sezione II – Stati di previsione dei ministeri

 

 

 

 

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Progetti di legge n. 230 Sezione II – Stati di previsione dei ministeri

 

 

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INDICE

1. La disciplina contabile della Sezione II. 3

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2020-2022. 11

§  2.1. Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente. 12

§  2.2. Le previsioni del bilancio integrato a seguito della manovra. 19

§  2.3. Analisi della manovra effettuata con la Sezione II 30

§  2.4. Le spese finali dei Ministeri 42

§  2.5. Analisi delle spese complessive per Missioni 45

Stati di previsione

§  Stato di previsione dell’entrata (Tabella n. 1) 53

§  Ministero dell’economia e delle finanze (Tabella n. 2) 59

§  Ministero dello sviluppo economico (Tabella n. 3) 74

§  Ministero del lavoro e delle politiche sociali (Tabella n.4) 85

§  Ministero della giustizia (Tabella n.5) 91

§  Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale (Tabella n. 6) 97

§  Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (Tabella n. 7) 103

§  Ministero dell’interno (Tabella n. 8) 110

§  Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Tabella n. 9) 119

§  Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Tabella n. 10) 123

§  Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (Tabella n. 12) 139

§  Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (Tabella n. 13) 149

§  Ministero della salute (Tabella n. 14) 157

Rapporto annuale sulle spese fiscali 2019. 162

 

 

1. La disciplina contabile della Sezione II

La parte contabile della legge di bilancio, recata dalla Sezione II del provvedimento, contiene il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative.

Si ricorda, infatti, che a seguito della riforma operata nel 2016, la parte contabile del bilancio – che nella passata concezione del bilancio come legge meramente formale si limitava ad esporre i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare^[1] - contenuta nella Sezione II è venuta ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente, attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni, sugli stanziamenti previsti a legislazione vigente^[2].

Le previsioni di entrata e di spesa contenute nella Sezione II:

§  sono formate sulla base della legislazione vigente, la quale tiene conto dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e di fabbisogno e delle rimodulazioni compensative che interessano anche i fattori legislativi^[3];

§  evidenziano, per ciascuna unità di voto, gli effetti delle variazioni derivanti dalle disposizioni contenute nella Sezione I. In tal modo, la Sezione II fornisce, per ciascuna unità di voto, previsioni c.d. “integrate” con gli effetti della manovra, riguardo alle scelte allocative contenute nei programmi di spesa che costituiscono l’unità di voto (art. 21, co. 1-sexies, legge n. 196/2009).

 

La presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio è stabilita entro il termine del 20 ottobre di ogni anno (art. 7, L. n. 196).

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

1. Le unità di voto parlamentare

In base alla disciplina contabile (art. 21, co. 7, L. 196), le unità di voto sono individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi è volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, e a rendere più agevole l’attività di verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica. A tal fine, la legge di contabilità prevede la corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa.

Per quanto concerne i contenuti, l’unità di voto deve indicare:

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative sia all’anno cui il bilancio si riferisce sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

 

Le spese del bilancio dello Stato sono classificate in:

§  oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);

§  fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§  spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La classificazione della spesa nelle tre categorie si fonda sulla natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio (cfr. paragrafo seguente).

Per ciascun programma. la quota della spesa per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata in appositi allegati agli stati di previsione.

2. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio da fattore legislativo

Con la c.d. flessibilità di bilancio si è data la possibilità alle amministrazioni di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi, per poter modulare le risorse loro assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

L’articolo 23, comma 3, della legge n. 196 consente, nella Sezione II, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica:

a)    la rimodulazione in via compensativa tra dotazioni di spesa relative a fattori legislativi all’interno di ciascuno stato di previsione, anche tra missioni diverse, fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale).

La rimodulazione è consentita anche sulle autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, ai sensi dell'articolo 30, comma 2, della legge n. 196, il quale prevede la rimodulazione delle quote annuali nel rispetto del vincolo finanziario complessivo anche per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa al Cronoprogramma dei pagamenti: in questo caso, le rimodulazioni coinvolgono una singola autorizzazione di spesa e trovano compensazione nell’ambito del periodo pluriennale di riferimento (c.d. rimodulazione orizzontale).

Per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale è altresì consentita la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio (cfr. Box successivo):

b)    il rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione delle dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi, per un periodo temporale anche pluriennale. Tali variazioni degli stanziamenti di autorizzazioni legislative di spesa, non compensativi, concorrono alla manovra di finanza pubblica[4].

Delle variazioni relative ai fattori legislativi di spesa è data esplicita evidenza contabile in appositi allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione della spesa, che vengono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

 

In relazione alle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, l’articolo 30 commi 1 e 2 della legge di contabilità consente, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio:

a)     la rimodulazione delle quote annuali ai sensi dell’articolo 23, comma 1-ter, fermo restando l’ammontare complessivo autorizzato dalla legge, o, nel caso di spese a carattere permanente, di quelli autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento del bilancio di previsione, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, al fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alla previsione degli effettivi pagamenti.

       Le autorizzazioni in ordine alle quali è esercitabile tale facoltà sono soltanto quelle individuate con riferimento alle autorizzazioni di spesa pluriennali in conto capitale oggetto di monitoraggio e di rendicontazione ai fini dell’allegato alla Nota di aggiornamento al DEF;

b)    per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente, la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio.

       La medesima facoltà di reiscrizione è esercitabile dall’Amministrazione anche per i residui di stanziamento provenienti dagli esercizi precedenti a quello consuntivato, così come previsto dall’art. 34-ter, comma 1, della legge di contabilità.

       Si ricorda che l’articolo 4-quater del D.L. n. 32/2019 (Sblocca cantieri) ha introdotto una disciplina sperimentale per il triennio 2019-2021 che consente la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell’esercizio finanziario anche per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere permanente e a quelle annuali.

In apposito allegato al ddl di bilancio viene data esplicita evidenza delle rimodulazioni orizzontali proposte per le leggi pluriennali di spesa in conto capitale e delle reiscrizioni nella competenza degli esercizi successivi delle somme stanziate e non impegnate risultanti dall’ultimo Rendiconto.

 

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa), entrato in vigore dal 1° gennaio 2017, stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza in ciascun anno si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

4. Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)   titoli, a seconda della loro natura:

-  titolo I:   entrate tributarie;

-  titolo II:  entrate extra-tributarie;

-  titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

-  titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)   ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata ad alcuni esercizi;

c)   tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti;

d)   categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)   unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

 

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)   missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)   programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni;

c)   unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione – attualmente i capitoli - eventualmente ripartite in articoli (corrispondenti agli attuali piani di gestione).

Con il D.Lgs. n. 90/2016 sono state introdotte nel bilancio dello Stato le azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, volte a specificare ulteriormente la finalità della spesa. Al momento, esse rivestono carattere meramente conoscitivo, ad integrazione della classificazione per capitoli.

Le azioni sono rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo solo conoscitivo, il bilancio per Missione, Programma e Azione dello Stato nella sua interezza.

 

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. È pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione. È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

5. La struttura della Sezione II del bilancio di previsione

La Sezione II del disegno di legge di bilancio è costituita dallo stato di previsione dell’entrata e dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri.

Ciascuno stato di previsione della spesa, riporta i seguenti Allegati:

§  Rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi e per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a) – Allegato n. 587;

§  Rimodulazioni compensative orizzontali di spese per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a) e art. 30, co. 2, lett. a) – Allegato n. 589;

§  Rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni previste a legislazione vigente (art.23 c.3, lett.b) – Allegato n. 588;

§  Dettaglio, per unità di voto, delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno (art. 21, c.4) – Allegato n. 670;

§  Reiscrizione somme non impegnate (art. 30 c.2) – Allegato n. 585.

 

L’articolo 21della legge di contabilità dispone l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa, dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo.

 

Ciascuno stato di previsione della spesa nelle singole Tabelle allegate al ddl di bilancio è inoltre corredato dei seguenti elementi informativi:

§  la nota integrativa, che contiene gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese, il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle azioni sottostanti, con indicazione delle risorse finanziarie per il triennio con riguardo alle categorie economiche di spesa, i relativi riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle previsioni; il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi, con riferimento;

§  per ogni programma, viene presentata la ripartizione in unità elementari di bilancio dei relativi stanziamenti;

§  per ogni programma un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

§  il budget dei costi della relativa amministrazione.

Di tali elementi informativi è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio. Per il budget dei costi, è previsto l’aggiornamento anche sulla base del disegno di legge di assestamento (art. 33, co. 4-octies).

 

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti.

 

L’articolo 21 dispone inoltre:

§  la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (sia in I che in II Sezione) nel corso della discussione parlamentare;

§  l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva, iscritti nell’ambito del MEF: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;

§  la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§  l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Si ricorda, infine, che alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

 

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2020-2022

I prospetti deliberativi del disegno di legge di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586) sono impostati secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, con l’indicazione sotto ciascun Programma, a titolo meramente conoscitivo, delle azioni che lo compongono. Le azioni sono anche rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo solo conoscitivo, il bilancio per Missione, Programma e Azione dell’intero bilancio dello Stato.

Il ddl di bilancio per il 2020 è articolato in 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 177 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare, con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa^[5].

Le azioni sottostanti i programmi di spesa sono 715, ovvero 574 al netto di quelle che rappresentano le spese per il personale del programma.

La Relazione illustrativa al disegno di legge precisa che il disegno di legge di bilancio 2020-2022 tiene conto del processo di riorganizzazione che ha interessato diversi Ministeri nel corso del 2019 con un notevole impatto sulla composizione e articolazione degli stati di previsione della spesa; questa potrà essere ulteriormente modificata per effetto delle disposizioni più recenti, di cui al D.L. n. 104/2019, in corso di esami in Parlamento. Il disegno di legge di bilancio 2020-2022 riporta la denominazione degli stati di previsione della spesa tenendo conto delle modifiche previste nel citato D.L n. 104/2019.

Al riguardo, la Relazione illustrativa precisa che Ministeri interessati da processi di riorganizzazione con impatto sostanziale sulla struttura delle unità di voto sono: il Ministero dello sviluppo economico, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo e il Ministero dell'interno; mentre quelli interessati dal riordino organizzativo con impatto neutrale sull’articolazione dei programmi e delle azioni del bilancio sono: il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, il Ministero della giustizia e il Ministero dell’economia e finanze.

Per un approfondimento e maggiori dettagli, si rimanda all’apposita Appendice al Tomo I dell’A.S. 1586 (pag. 63).

 

Nei prospetti deliberativi, le previsioni per unità di voto del disegno di legge sono presentate integrando gli stanziamenti a legislazione vigente con gli effetti delle modifiche proposte dal medesimo disegno di legge di bilancio, al fine di dare evidenza contabile alla manovra complessivamente effettuata con le innovazioni normative della Sezione I e con le variazioni operate su leggi di spesa preesistenti con la Sezione II.

In particolare, i prospetti deliberativi della Sezione II riportano, su separate colonne:

§  le previsioni a legislazione vigente, che includono l’aggiornamento delle previsioni per le spese per oneri inderogabili e fabbisogno e le rimodulazioni compensative di spese relative a fattori legislativi e per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (verticali e orizzontali), proposte dalle amministrazioni in sede di formazione del bilancio, cui viene data apposita evidenza contabile;

§  le proposte di modifica della legislazione vigente (rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni) che non richiedono la previsione di una specifica disposizione normativa, effettuate con la Sezione II;

§  gli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative introdotte con la Sezione I del disegno di legge di bilancio, esposti separatamente.

Le previsioni complessive del disegno di legge di bilancio – il c.d. bilancio integrato – sono determinate come somma degli stanziamenti previsti in Sezione II e degli effetti finanziari della Sezione I.

2.1. Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente

2.1.1. La formazione delle previsioni a legislazione vigente

La relazione illustrativa al ddl di bilancio 2020-2022 sottolinea che la determinazione degli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente, presentata nei prospetti deliberativi, tiene conto degli interventi di contenimento della spesa operati negli esercizi precedenti e degli effetti dei provvedimenti disposti dal Governo nel corso del 2019.

Non sono compresi nella legislazione vigente gli effetti del D.L. n. 124/2019 recante disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili che concorrono, invece, alla manovra.

La Relazione precisa, altresì, che in base alle regole di contabilità disciplinate dalla legge n. 196/2009 e successive modificazioni, la legislazione vigente comprende le rimodulazioni di spese predeterminate da leggi vigenti (art. 23, co. 3) e le stabilizzazioni, in entrata e in spesa, di alcune entrate riassegnabili (art. 23, co. 3-ter).

Inoltre, la determinazione degli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente tiene conto dal 2019 delle innovazioni contabili che riguardano:

§  il nuovo meccanismo di registrazione contabile degli impegni di spesa e la redazione del cronoprogramma in fase di previsione, volti a potenziare la fase di cassa del bilancio (cfr. Riquadro II.1, pag. 30, A.S. 1586 – Tomo I), nonché della revisione dei termini di conservazione dei residui passivi disposti con il D.L. n. 32 del 2019.

In base al concetto di competenza potenziata, l’assunzione dell’impegno, e quindi la registrazione contabile, avviene non più nell’anno in cui è stata giuridicamente perfezionata l’obbligazione ma in quello in cui essa diviene esigibile, dando quindi maggiore attenzione al momento in cui le risorse sono effettivamente incassate ed erogate rispetto a quello in cui sorge l’obbligazione attiva o passiva. L’obiettivo, sottolinea la relazione illustrativa, è di rafforzare la previsione e gestione degli andamenti di finanza pubblica, con particolare riferimento al fabbisogno e al debito pubblico, come anche richiesto dall’evoluzione delle regole fiscali sovranazionali;

§  il completamento del percorso di soppressione delle gestioni a contabilità speciali e la riformulazione dei principi contabili generali effettuata tramite il decreto correttivo n. 116/2018[6].

 

Relativamente alle misure adottate nel corso del 2019, la Relazione illustrativa del disegno di legge evidenzia alcuni decreti legge i quali, pur non avendo determinato modifiche significative al saldo netto da finanziare, hanno comunque fornito, secondo il Governo, un effetto di ricomposizione della spesa nel triennio 2020-2022:

§  il D.L. 28 gennaio 2019, n. 4 in materia di reddito di cittadinanza e pensioni;

§  il D.L. 29 marzo 2019, n. 27 in materia di rilancio dei settori agricoli in crisi e del settore ittico nonché di sostegno alle imprese agroalimentari colpite da eventi atmosferici avversi;

§  il D.L. 18 aprile 2019, n. 32 per il rilancio del settore dei contratti pubblici e disposizioni a favore degli interventi di ricostruzione a seguito di eventi sismici;

§  il D.L. 30 aprile 2019, n. 34 recante misure urgenti per la crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi.

2.1.2. Le rimodulazioni e le riassegnazioni di entrate

Come già sopra sottolineato, le dotazioni di bilancio a legislazione vigente sono comprensive delle rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni in sede di formazione del bilancio, sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente (art. 23, co. 3, lett. a), L. 196).

Le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi possono essere rimodulate in senso “verticale” (ossia in via compensativa tra diversi fattori legislativi nell’ambito dello stesso esercizio) o in senso “orizzontale” (ossia tra esercizi finanziari a parità di risorse complessive dell’autorizzazione di spesa), anche per adeguare gli stanziamenti a quanto previsto nel piano dei pagamenti.

Di tali rimodulazioni, la normativa ne prevede apposita evidenza contabile in allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione, nonché nelle apposite colonne del bilancio.

 

Per il bilancio 2020-2022, la flessibilità è stata esercitata in misura molto limitata rispetto al totale della spesa potenzialmente interessata, interessando circa 0,3 miliardi di rimodulazioni complessive nel disegno di legge (inferiore all’1% delle dotazioni finanziarie previste per i fattori legislativi a legislazione vigente[7]).

Le rimodulazioni in senso “verticale”, ossia variazioni compensative nell’anno tra spese predeterminate da leggi vigenti (fattori legislativi), hanno determinato una riallocazione complessiva della spesa nel 2020 pari a circa 220,7 milioni di euro che ha interessato principalmente il Ministero dell’economia e finanze (rimodulazione di contributi in conto impianti alle Ferrovie dello Stato S.p.A), (cfr. l’Allegato n. 587 allo stato di previsione).

Tabella 1 Principali rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi per Ministero (art. 23, co 3, lett. a)

(importi in milioni di euro)

Fonte: A.S. 1586, Tomo I, pag. 33.

Le rimodulazioni in senso “orizzontale”, ossia tra esercizi finanziari diversi, hanno avuto un impatto più rilevante, soprattutto sugli stanziamenti in conto capitale per effetto degli adeguamenti al cronoprogramma. La rimodulazione pluriennale degli stanziamenti ha determinato una riallocazione di risorse dal 2020 (-144 milioni di euro) e dal 2021 (-5,6 milioni) all’anno 2022 (+332 milioni, anche dovuto all’anticipo a tale anno di alcune spese previste nel triennio successivo).

Una quota significativa delle rimodulazioni ha interessato il Ministero dell’economia e delle finanze che ha spostato circa 300 milioni di stanziamenti di competenza dal biennio 2020-2021 al 2022, per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma) principalmente per interventi in conto capitale relativi a SIMEST e per il fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie (cfr. l’Allegato n. 589 allo stato di previsione).

Le restanti rimodulazioni di tipo orizzontale, sono state effettuate:

§  dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che ha rimodulato alcuni interventi finanziati con il fondo investimenti (leggi di bilancio 2017 e 2018) connessi al fondo per la progettazione e la realizzazione di ciclovie turistiche di ciclostazioni e per la mobilità ciclistica (25 milioni), e alle capitanerie di porto (5 milioni) dal 2020 al 2021, ed ulteriori interventi per il potenziamento delle infrastrutture delle capitanerie di porto dal 2020 al 2022 (10 milioni);

§  dal Ministero dello sviluppo economico, che ha previsto principalmente una rimodulazione di 15 milioni del Fondo per la realizzazione del piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee - oneri per indennizzi e risarcimenti dal 2020 al 202;

§  dal Ministero dell’interno, che ha operato un posticipo dal 2019 agli anni successivi di alcune spese prevalentemente in conto capitale riguardanti ristrutturazioni di caserme, di digitalizzazione dei sistemi di controllo, e rinnovo mezzi dei Vigili del fuoco per complessivi 22,3 milioni di euro;

§  dal Ministero della difesa, che ha posticipato al 2022 e negli anni successivi interventi per spese di investimento nel settore della difesa finanziati con il fondo investimenti finanziato con la legge di bilancio 2018 per complessivi 3,5 milioni di euro nel 2020 e 3,7 milioni nel 2022;

§  dal Ministero della salute, che ha rimodulato le spese di ricerca sanitaria nel triennio 2020-2022 per complessivi 68 milioni di euro agli anni successivi.

Tabella 2 - Flessibilità orizzontale (inclusi adeguamenti al cronoprogramma e rimodulazioni di leggi pluriennali) (art. 23, co 3, lett. a, art. 30, co. 2)

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.S. 1586, Tomo I, pag. 33.

Con il disegno di legge di bilancio per il 2020-2021, le amministrazioni centrali hanno altresì potuto esercitare, per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, la facoltà di reiscrivere le somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio nella competenza degli esercizi finanziari successivi, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (art. 30, co. 2) (cfr. gli Allegati n. 585 agli stati di previsione).

Nel complesso, l’esercizio di questa nuova facoltà, esercitata soltanto da 6 Ministeri, ha prodotto 2.049 milioni di euro di stanziamenti non impegnati in conto competenza 2019 che sono stati reiscritti nella competenza degli anni successivi.

La medesima facoltà di reiscrizione è peraltro esercitabile dall’Amministrazione anche per i residui di stanziamento provenienti dagli esercizi precedenti a quello consuntivato, così come previsto dall’art. 34-ter, comma 1, secondo periodo, della legge di contabilità.

 

Infine, ai sensi dell’art. 23, co. 1-bis, della legge n. 196, le Amministrazioni hanno proceduto, in sede di formazione del bilancio, ad iscrivere negli stati di previsione della spesa - e in quello di entrata - gli importi relativi a quote di proventi che si prevede di incassare nel medesimo esercizio quali entrate finalizzate per legge al finanziamento di specifici interventi o attività.

Con la procedura, cosiddetta “stabilizzazione delle riassegnazioni”, si consente l’iscrizione nello stato di previsione dell’entrata, con la legge di bilancio, degli importi delle entrate finalizzate per legge i cui versamenti hanno assunto un carattere stabile e monitorabile nel tempo; al contempo, con la medesima legge di bilancio si rendono disponibili già a inizio anno negli stati di previsione della spesa gli stanziamenti corrispondenti alle entrate oggetto di stabilizzazione, favorendo l’operatività delle strutture e riducendo il carico amministrativo delle variazioni di bilancio da adottare in corso d’esercizio.

Per il bilancio 2020-2022, le previsioni a legislazione vigente includono la stabilizzazione in entrata e in spesa di diverse disposizioni relative a versamenti riassegnabili, confermando la pratica già adottata nei precedenti anni. Sono interessati tutti gli stati di previsione, a eccezione del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Nel complesso, il disegno di legge di bilancio 2020-2022 include la stabilizzazione di proventi finalizzati per legge che si prevede di incassare, per un ammontare di circa 1.561 milioni in entrata per ciascun anno e 1.517 milioni di euro in uscita per ciascuno degli anni del periodo 2020-2022 (cfr. Tavole II.3.a e II.3.b, pag. 37-38, A.S. 1586 – Tomo I).

Tabella 3 - Entrate riassegnabili stabilizzate in previsione di spesa

 (importi in milioni di euro)                     

Fonte: A.S. 1586, Tomo I, pag. 37.

2.1.3 Analisi delle previsioni di entrata e di spesa a legislazione vigente

Le previsioni di entrata e di spesa a legislazione vigente - comprensive delle rimodulazioni compensative orizzontali e verticali - evidenziano i seguenti importi per gli anni 2020-2022:

Tabella 4 - Previsioni a legislazione vigente 2020-2022

(valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 28)

 

In termini di competenza, per il 2020, a legislazione vigente, il saldo netto da finanziare - corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali – presenta un disavanzo di 58,5 miliardi di euro, in lieve miglioramento rispetto al dato assestato 2019.

Rispetto alle previsioni assestate per l’anno 2019, pari a 578,4 miliardi, le entrate finali del 2020 presentano a legislazione vigente un incremento complessivo di circa 20,5 miliardi. La variazione beneficia delle maggiori entrate tributarie per 22,3 miliardi, dovuta in gran parte alle prospettive di aumento degli introiti connessi a tasse e imposte sugli affari nonché del gettito relativo alle imposte sul patrimonio e sul reddito, quale conseguenza dell’evoluzione attesa delle variabili del quadro macroeconomico, nonché dell’evoluzione del gettito monitorato nel corso del 2019.

Nel successivo biennio, sia per effetto dell’incremento atteso delle entrate tributarie (che passano dai 528,8 miliardi del 2020 ai 548 miliardi nel 2022) che della diminuzione delle spese finali (da 657,4 nel 2020 a 641,3 nel 2022), si evidenzia invece un progressivo miglioramento del saldo netto da finanziare, che si attesta a -40,2 miliardi nel 2021 e a -21,7 miliardi nel 2022.

L’evoluzione delle entrate tributarie nel triennio dipende dalla previsione del quadro macroeconomico di riferimento, dagli effetti dei provvedimenti legislativi approvati negli esercizi precedenti e, per 1.840 milioni, dalle maggiori entrate correlate ai versamenti in autoliquidazione dei contribuenti ISA (Indici sintetici di affidabilità) introdotti con il D.L. n. 50/2017 e che sostituiscono integralmente gli studi di settore.

Il miglioramento del saldo netto nel triennio 2020-2022 si registra anche in termini di cassa, scendendo il disavanzo da 108,9 miliardi di euro nel 2020, a 94 miliardi nel 2021 e fino a 72,6 miliardi nel 2022.

La differenza di importo rispetto al corrispondente saldo in termini di competenza dipende essenzialmente dal fisiologico scostamento tra i valori degli accertamenti di entrata e i corrispondenti incassi. Infatti, la differenza tra i due saldi, pari a circa 50,4 miliardi nel 2020, è attribuibile per circa 39,2 miliardi alle entrate finali, ed in particolare agli scostamenti tra degli accertamenti e degli incassi. Dal lato delle spese si registra una maggiore dotazione di cassa per circa 11,2 miliardi nelle spese finali. Una quota rilevante di questa differenza deriva dalle maggiori dotazioni di cassa per i trasferimenti correnti alle Regioni per il ripiano dei sospesi di Tesoreria (5,1 miliardi) e per gli stanziamenti del Fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di cassa (7,6 miliardi).

 

Gli altri saldi evidenziano nel 2020, a legislazione vigente, un peggioramento rispetto al dato assestato 2019, sia del risparmio pubblico (-4 miliardi nel 2020) sia del ricorso al mercato (che aumenta di 7,7 miliardi nel 2020).

Negli anni successivi, invece, il risparmio pubblico (pari alla differenza tra entrate tributarie ed extra-tributarie e spese correnti) evidenzia a legislazione vigente un miglioramento, con valori crescenti positivi nel biennio 2021-2022 (-7,6 miliardi nel 2020, 6,6 miliardi nel 2021 e 22 miliardi nel 2022).

Sono incluse nei saldi del bilancio dello Stato le voci di entrata e di spesa relative alle regolazioni contabili e debitorie^[8]. Tali voci trovano esplicitazione, ai fini del raccordo con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, nella nota tecnico illustrativa al disegno di legge di bilancio.

2.2. Le previsioni del bilancio integrato a seguito della manovra

Nella Tavola seguente sono esposte, in termini di competenza le previsioni del disegno di legge di bilancio per il 2020-2022 “integrate” con gli effetti della manovra disposta con il disegno di legge di bilancio in esame, operata con le modifiche e le innovazioni normative della Sezione I e con i rifinanziamenti, definanziamenti e le riprogrammazioni contenute nella Sezione II. Nell’ambito della Sezione II sono contabilizzati anche gli effetti del D.L. n. 124/2019, recante “Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili”, che concorrono all’andamento dei saldi e al finanziamento degli interventi disposti con il ddl di bilancio in esame.

Tali previsioni sono poste a raffronto, in termini di competenza, con le previsioni iniziali e quelle assestate del bilancio per il 2019.

Tabella 5 - Previsioni entrate e spese finali integrate 2019-2021

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione dati ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 10).

Rispetto ai saldi a legislazione vigente, riportati nel paragrafo precedente, i provvedimenti della manovra di finanza pubblica (ddl di bilancio e decreto n. 124/2019) comportano un peggioramento del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato di circa 20,1 miliardi nel 2020, 15,3 miliardi nel 2021 e 14,3 miliardi nel 2022.

Ciò è dovuto all’effetto congiunto dell’evoluzione delle entrate finali e delle spese finali rispetto alla legislazione vigente, per effetto delle disposizioni adottate.

In particolare, nel 2020 si prevede una riduzione delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente per un importo pari a circa 15,5 miliardi (da circa 598,9 miliardi a legislazione vigente a circa 583,5 miliardi). Nel 2021 si prevede una diminuzione delle entrate finali di importo molto limitato, rispetto alla legislazione vigente. Nel 2022, invece, si valuta un aumento delle entrate finali di 5 miliardi.

Le spese finali sono invece attese in aumento rispetto all’andamento a legislazione vigente in tutto il triennio, di circa 4,7 miliardi nel 2020 (da 657,4 miliardi a legislazione vigente a 662 miliardi), di 14,8 miliardi nel 2021 e di 19,4 miliardi nel 2022.

Tabella 6 – Effetti della manovra

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione dati ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 10 e pag. 28).

 

Guardando all’andamento nel triennio, il saldo netto da finanziare, nell’importo integrato dalla manovra, migliora, passando da -78,6 miliardi nel 2020, a -55,5 miliardi nel 2021 per arrivare a -36 miliardi nel 2022.

Ciò è dovuto principalmente al progressivo incremento nel triennio delle entrate finali che, integrate con gli effetti della manovra, passano dai 583,5 miliardi del 2020 ai 608,3 miliardi nel 2021, per arrivare a 624,7 miliardi nel 2022, ad un ritmo superiore dell’andamento a legislazione vigente.

Le spese finali nel bilancio integrato presentano, invece, un andamento altalenante nel triennio di riferimento, aumentando dai 662,1 miliardi del 2020 ai 663,8 miliardi del 2021, per poi scendere a 661 miliardi nel 2021.

Si segnala, infine, che, in coerenza con gli obiettivi programmatici di deficit fissati dalla NADEF e dalla manovra (ad un livello pari al -2,2 per cento del PIL nel 2020, al -1,8 per cento del PIL per il 2021 e a -1,4 per cento del PIL per il 2022), il disegno di legge di bilancio in esame fissa, all’articolo 1, il saldo netto da finanziare programmatico del bilancio dello Stato nel limite massimo di -79,5 miliardi nel 2020, -56,5 miliardi nel 2021 e -37,5 miliardi nel 2022, in termini di competenza.

2.2.1 Analisi delle entrate finali

Per quanto riguarda le entrate – le cui previsioni sono elaborate secondo i criteri indicati nella Nota integrativa allo Stato di previsione dell’entrata - la tabella seguente espone l’andamento delle entrate finali per il triennio 2020-2022, disaggregate per titolo, a legislazione vigente e nel bilancio integrato. Vengono riportati, per ogni anno del triennio, gli effetti del decreto-legge fiscale (n. 124/2019) e della manovra del disegno di legge di bilancio (effettuata in Sezione I).

Tabella 7 - Entrate finali. Previsioni 2020-2022

(dati di competenza- valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 10 e 28).

 

Rispetto alle entrate finali previste a legislazione vigente – pari a 598,9 miliardi nel 2020, 608,8 miliardi nel 2021 e a 619,6 miliardi nell’ultimo anno del triennio di previsione - i provvedimenti di manovra determinano nel complesso una riduzione delle entrate finali per un importo pari a circa 15,4 miliardi nel 2020 e 0,5 miliardi nel 2021, derivante essenzialmente dalle disposizioni introdotte dal ddl di bilancio in esame in Sezione I. Nell’ultimo anno del triennio, l’impatto della manovra sulle entrate finali diventa positivo, con la previsione di un incremento di circa 5 miliardi nel 2022.

La riduzione delle entrate è da riconnettere interamente alle disposizioni introdotte dalla Sezione I del disegno di legge di bilancio, che determina nel 2020 minori entrate tributarie per oltre 18,6 miliardi di euro. La manovra beneficia invece di maggiori risorse derivanti dalle disposizioni del D.L. n. 124/2019 in materia di contrasto all’evasione fiscale.

Le maggiori risorse reperite con il D.L. n. 124/2019 sono state appostate sul Fondo per la riduzione della pressione fiscale e sul Fondo per la compensazione degli effetti finanziari non previsti a legislazione vigente conseguenti all'attualizzazione di contributi pluriennali e concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nell’ambito del disegno di legge di bilancio.

 

Con riferimento specifico all’anno 2020, le previsioni delle entrate finali integrate con gli effetti della manovra, in termini di competenza, risultano pari a 583,5 miliardi, così ripartite:

§  513 miliardi per le entrate tributarie,

§  68,2 miliardi per le entrate extra-tributarie,

§  2,3 miliardi per le entrate da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti.

 

Il D.L. n. 124/2019 comporta maggiori entrate tributarie per tutto il triennio, per circa 3,1 miliardi nel 2020, 2,7 miliardi nel 2021 e 2,5 miliardi nel 2022, in relazione soprattutto alle disposizioni che prevedono l’introduzione del controllo preventivo delle compensazioni di crediti per imposte dirette effettuate tramite modello F24, l’estensione del regime del reverse charge nel settore degli appalti e dei subappalti per contrastare l’illecita somministrazione di manodopera e misure per limitare il fenomeno delle indebite compensazioni mediante l’accollo del debito tributario altrui o l’utilizzo di crediti da parte di soggetti che hanno cessato la partita IVA (complessivamente circa 2 miliardi nel 2020, 2,3 miliardi nel 2021 e 2,1 miliardi nel 2022).

Per l’anno 2020 rilevano altresì gli effetti della rimodulazione dei versamenti della prima e seconda rata di acconto delle imposte IRPEF, IRES e IRAP per i soggetti per i quali sono stati approvati gli indici sintetici di affidabilità, da cui deriva un maggior gettito per i versamenti a saldo nell’anno 2020 pari a circa 1,5 miliardi nel 2020.

Maggiori entrate sono attese da un pacchetto di norme finalizzate alla prevenzione delle frodi nel settore della commercializzazione e distribuzione dei carburanti (circa 0,8 miliardi nel 2020 e 1,2 miliardi dal 2021) e della compravendita di autoveicoli e motoveicoli di provenienza comunitaria ad opera di società che non adempiono agli obblighi di versamento IVA (circa 200 milioni annui), oltre che da disposizioni nel settore dei giochi (circa 0,7 miliardi nel 2020 e 0,6 miliardi dal 2021

Per una descrizione più dettagliata delle misure del D.L. n. 124/2019 si rinvia alla scheda di lettura sullo stato di previsione dell’entrata.

 

Di contro, la Sezione I comporta minori entrate tributarie sia per il 2020 che per il 2021. Si segnalano in particolare le seguenti disposizioni con effetti negativi sul gettito:

§  l’integrale sterilizzazione per il 2020 dell’aumento delle aliquote IVA e delle accise sui carburanti (che determina una perdita di gettito pari a circa 23.072 milioni nel medesimo esercizio) nonché la parziale sterilizzazione degli incrementi previsti per gli anni successivi;

§  la riduzione, a regime, dell’aliquota della cedolare secca da applicare ai canoni derivanti dai contratti di locazione di immobili ad uso abitativo (canone concordato) dal 15 al 10 per cento, con effetti finanziari negativi per circa 202 milioni nel 2020, 223 milioni nel 2021 e per 212 milioni a decorrere dal 2022;

§  la proroga delle detrazioni fiscali per le spese finalizzate ad interventi di ristrutturazione edilizia e di riqualificazione energetica, nonché all’acquisto di mobili con effetti finanziari positivi complessi di circa 40 milioni nel 2020 (determinati dalle maggiori entrate IVA, IRPEF, IRES, IRAP) e negativi per circa 566 milioni e 859 milioni rispettivamente nel 2021 e nel 2022 (determinati dalle minori entrate dovute alle detrazioni rateizzate per dieci anni);

§  l’abrogazione della disciplina relativa alla c.d. mini?IRES e la contestuale reintroduzione della normativa relativa all’aiuto alla crescita economica (ACE), determinando iniziali effetti negativi di gettito per 128 milioni nel 2020, e successivi effetti positivi per 487 milioni nel 2021 e per circa 975 milioni nel 2022.

 

La diminuzione del gettito derivante dalle citate disposizioni è in parte bilanciata da alcune norme di Sezione I che comportano effetti positivi sul gettito, che sono riepilogate nella scheda di lettura sullo stato di previsione dell’entrata. Si ricorda qui, in particolare:

§  l’introduzione dell’imposta sul consumo di manufatti in plastica a singolo impiego e dell’imposta sul consumo di bevande con zuccheri aggiunti, dalle quali viene stimato un gettito di 1.079 milioni nel 2020 e di circa 2.200 milioni dal 2021 per la prima, e di 233 milioni nel 2020 e di 350 milioni dal 2021 per la seconda;

§  il differimento della percentuale di deducibilità della svalutazione e perdita su crediti, della riduzione del valore dei crediti e delle altre attività finanziarie derivante dall’applicazione dell’IFRS9 e dello stock di componenti negativi riferibili alle quote di ammortamento relative al valore di avviamento e delle altre attività immateriali, con stimato incremento di gettito per complessivi 1.347 milioni di euro nel 2020;

§  l’introduzione dell’obbligo di pagamento con strumenti tracciabili per la fruizione della detrazione del 19 per cento per le spese detraibili, con alcune esclusioni tra le quali quelle effettuate presso strutture pubbliche e private accreditate presso il SSN, con un incremento di gettito pari a 868 milioni nel 2021 ed a 496 milioni nel 2022.

 

Considerando le entrate per categorie economiche, la tabella che segue evidenzia come, con riferimento alle entrate tributarie, la variazione negativa rispetto alle previsioni a legislazione vigente per il 2020 sia dovuta in gran parte alle prospettive di diminuzione degli introiti connessi a tasse e imposte sugli affari (-21,8 miliardi), mitigate dalle previsioni di aumento del gettito per le imposte sul patrimonio e sul reddito (+3,4 miliardi circa) e delle imposte sulla produzione, consumi e dogane (+1,6 miliardi), in entrambi i casi attribuibili ad interventi di Sezione I.

Tabella 8 - Entrate finali per categorie

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati  ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 10-11 e Tomo II pag. 124-126).

Analizzando le principali imposte, nel bilancio 2020 integrato con gli effetti della manovra, il gettito IRPEF viene indicato in oltre 200 miliardi (+1,2 miliardi rispetto alle previsioni a legislazione vigente), il gettito IRES in circa 40 miliardi (+2 miliardi), mentre quello IVA è indicato in 156 miliardi (-22 miliardi, a causa dello sblocco delle clausole di salvaguardia).

 

Tabella 9 - Previsioni delle principali imposte

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586), Tomo III, Stato di previsione dell’entrata, pagg. 5-8.

2.2.2 Analisi delle spese finali

Per quanto riguarda le spese finali, esse presentano nel bilancio integrato per il triennio 2020-2022 un andamento crescente di circa 4,7 miliardi nel 2020, 14,8 miliardi nel 2021 e 19,4 miliardi nel 2022 rispetto alla legislazione vigente.

La tabella seguente presenta l’andamento nel triennio 2020-2022 delle spese correnti, in conto capitale e finali a legislazione vigente e a bilancio integrato, al fine di valutare gli effetti della manovra operata con le innovazioni legislative della Sezione I, con le variazioni della Sezione II e con il D.L. n. 124/2019.

Tabella 10 - Spese finali. Previsioni 2020-2022

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586) – Tomo I, pag. 21 e 345 (allegato 3); Tomo II pagg. 127-128.

Le spese finali di competenza nel 2020 ammontano a circa 662,1 miliardi. Le spese correnti sono pari a 606,3 miliardi (+0,7 per cento rispetto alla legislazione vigente), mentre quelle in conto capitale si attestano a 55,7 miliardi (+4,7 per cento rispetto alla legislazione vigente).

Rispetto agli stanziamenti di competenza a legislazione vigente, gli effetti finanziari della manovra complessiva determinano sull’esercizio finanziario 2020, un aumento delle spese finali di 4,6 miliardi, attribuibili per 3,2 miliardi alla manovra di Sezione I del disegno di legge di bilancio e per altri 3,2 miliardi al D.L. 124/2019, mentre la Sezione II del ddl di bilancio contribuisce con una diminuzione delle spese per 1,7 miliardi.

Per l’esercizio finanziario 2020, infatti, l’impatto della manovra operata con le riprogrammazioni ed i rifinanziamenti/definanziamenti della Sezione II determina infatti minori spese per 1.696 milioni di euro nel 2020, che derivano da 927 milioni di rifinanziamenti, a cui vanno sottratti 2,3 miliardi di definanziamenti e 285 milioni di riprogrammazioni. Tra i definanziamenti operati con la Sezione II sono ricomprese le misure di razionalizzazione della spesa (spending review) operate dai Ministeri.

 

Nel complesso, la manovra ha inciso, nel 2020, sia sulle spese in conto capitale, per un importo aggiuntivo di circa 2,5 miliardi, sia sulle spese correnti, con un incremento di 2,1 miliardi.

Nel triennio, infatti, le spese correnti presentano un’evoluzione crescente nel biennio, partendo dai 606,3 miliardi di euro per l’anno 2020 per arrivare a 610,1 miliardi per il 2021. Nell’anno terminale del triennio, scendono di nuovo a 606,7 miliardi. Quelle in conto capitale, dopo una netta diminuzione nel primo biennio (da 55,7 miliardi nel 2020 e 53,6 miliardi nel 2021), si assestano a 54 miliardi nel 2022.

 

Nell’ambito della spesa corrente, tra i principali interventi della Sezione I del ddl di bilancio si segnala anzitutto la costituzione del Fondo per la riduzione del carico fiscale sui lavoratori dipendenti, con una dotazione di 3 miliardi di euro per l'anno 2020 e di 5 miliardi di euro annui a decorrere dal 2021 (articolo 5 del ddl di bilancio).

Inoltre, a partire dal 2021, si menziona l’attribuzione di rimborsi e premi a beneficio di soggetti che effettuano acquisti mediante l’utilizzo degli strumenti di pagamento elettronici (3 miliardi annui nel 2021 e nel 2022).

Numerose disposizioni che aumentano la spesa corrente riguardano l’incremento delle risorse per il pubblico impiego, tra cui si segnalano l’articolo 13, sulla contrattazione collettiva del pubblico impiego, che incrementa di 225 mln di euro per il 2020 e di 1,4 mld di euro dal 2021 gli oneri a carico del bilancio dello Stato per la contrattazione collettiva nazionale per il triennio 2019-2021 del pubblico impiego; l’articolo 14, che destina risorse aggiuntive per compensi del lavoro straordinario delle Forze di polizia, per 48 milioni, a decorrere dal 2020; l’articolo 16, che riguarda il personale impegnato nell’operazione “Strade sicure”.

In materia di crescita, l’articolo 30 ripristina l'applicazione del cd. meccanismo fiscale di aiuto alla crescita economica – ACE.

Nell’ambito degli interventi per la famiglia e alle politiche di welfare, si segnalano l’articolo 40 (istituzione del “Fondo per la disabilità e la non autosufficienza”, con una dotazione di 50 milioni di euro per il 2020, di 200 milioni di euro per il 2021, di 300 milioni di euro annui a decorrere dal 2022), l’articolo 41 (istituzione del “Fondo assegno universale e servizi alla famiglia” con una dotazione pari a 1.044 milioni di euro per il 2021 e a 1.244 milioni di euro annui a decorrere dal 2022), l’articolo 43 (rifinanziamento del Bonus cultura per i diciottenni per il 2020) e l’articolo 54 (abolizione della quota di compartecipazione al costo in misura fissa per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, cd. superticket).

In ambito previdenziale, si menzionano gli articoli 56 (proroga della sperimentazione della cosiddetta APE sociale) e 57 (estensione della cd. “opzione donna”).

I numerosi interventi di incremento della spesa corrente sono finanziati dalla diminuzione del Fondo per la riduzione della pressione fiscale per oltre 5,3 miliardi nel 2020[9] (-4,4 miliardi nel 2021 e -4,2 miliardi nel 2022) operato dall’articolo 99, comma 3, oltre che dagli ulteriori risparmi di “Quota 100” (articolo 72, comma 22) nella misura di 300 milioni di euro per il 2020, 900 milioni per il 2021 e 500 milioni per il 2022.

Ne consegue, nel 2020, una complessiva riduzione di spese correnti per 378 milioni attribuibile alla Sezione I. Nel biennio successivo, invece, gli interventi di Sezione I comportano un notevole incremento delle spese correnti (+7,2 miliardi nel 2021 e +8,4 miliardi nel 2022).

Sul versante della spesa in conto capitale si segnalano le risorse destinate al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato (articolo 7) e degli enti territoriali (articolo 8), per circa 58,6 miliardi nell’intero orizzonte temporale 2020-2034; gli investimenti per lo sviluppo di un Green new deal italiano (articolo 11), con una dotazione di circa 4,6 miliardi nel periodo 2020-2024; il rifinanziamento della Nuova Sabatini (articolo 26), il finanziamento dei programmi spaziali nazionali, in cooperazione internazionale e nell'ambito dell'Agenzia spaziale europea (articolo 28, comma 11), circa 2,6 miliardi nel periodo 2020-2023.

Si ricordano altresì, la proroga al 31 dicembre 2020 del credito d'imposta per l’acquisto di beni strumentali nuovi destinati a strutture produttive nelle zone assistite ubicate nelle regioni del Mezzogiorno (articolo 37), circa 0,7 miliardi nel 2020, l’incremento della dotazione del Fondo per lo sviluppo degli investimenti del cinema e dell'audiovisivo per l'anno 2020 (articolo 44, comma 3) e il sostegno alle imprese per i danni derivanti dalla cimice asiatica (articolo 59).

Nel complesso, dalle disposizioni di Sezione I deriva un contributo positivo alle spese in conto capitale per 3,6 miliardi nel 2020, 4,6 miliardi nel 2021 e 6,4 miliardi nel 2022.

 

Per quanto riguarda i principali interventi effettuati con la Sezione II del ddl di bilancio (che determina nel complesso minori spese per 1,7 miliardi di euro nel 2020, derivati da 927 milioni di rifinanziamenti e 2,3 miliardi di definanziamenti) si ricorda il rifinanziamento delle missioni internazionali di pace per 1,7 miliardi nel biennio 2021-2022; il rifinanziamento del Fondo di garanzia per le PMI, per 0,7 miliardi annui dal 2021 al 2024; il trasporto degli alunni con disabilità e il sostegno dei caregiver e degli audiolesi (complessivamente circa 138 milioni di euro nel triennio), nonché il rifinanziamento del Fondo per lo sviluppo e la coesione (per complessivi 5 miliardi dal 2021 al 2025.

Per una analisi dettagliata dei rifinanziamenti e definanziamenti disposti con la sezione II, si rinvia al successivo § 2.3.

 

La tavola che segue illustra, inoltre, le spese finali del bilancio dello Stato per il 2020, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, evidenziando gli effetti della manovra (comprensiva del D.L. 124/2019) rispetto al dato a legislazione vigente.

Tabella 11 - Spese finali per categorie

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586) – Tomo I, pag. 21  e Tomo II pag. 127.

Il profilo della spesa per interessi passivi risente dell’evoluzione attesa dei rendimenti dei titoli pubblici e del livello del debito pubblico previsto nella Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2019 e presenta un andamento decrescente nel triennio di previsione.

La previsione della spesa in conto capitale nel 2020 risulta pari a circa 53.203 milioni, in riduzione per il 2021 (49.105 milioni) e nel 2022 (46.031 milioni), in relazione al meccanismo di finanziamento previsto per il fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie e dell’esaurirsi dell’agevolazione per le imprese per l’acquisto di beni strumentali nuovi destinati a strutture produttive ubicate nel Mezzogiorno ed per le imprese che effettuano investimenti in attività di ricerca e sviluppo. La variazione risente anche delle rimodulazioni orizzontali (ovvero nel triennio) degli stanziamenti di alcune voci di spesa che, dato il criterio della legislazione vigente con cui è costruito il bilancio, consentono di adeguare la competenza agli effettivi fabbisogni di cassa.

 

 

2.3. Analisi della manovra effettuata con la Sezione II

Come previsto dell’articolo 23, comma 3, lettera b), della legge di contabilità, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio possono essere effettuate variazioni quantitative della legislazione vigente, tramite rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti, che costituiscono parte della manovra di finanza pubblica.

Si tratta della parte della manovra che non necessita di innovazioni legislative, relativamente a:

§  rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni degli stanziamenti di bilancio, per un periodo temporale anche pluriennale, relativi ad autorizzazioni di spesa (inglobando, di fatto, i contenuti delle preesistenti tabelle C, D, E della legge di stabilità);

§  risorse per soddisfare eventuali esigenze indifferibili.

Le autorizzazioni legislative di spesa che vengono modificate con la Sezione II sono esposte in appositi allegati al deliberativo del disegno di legge di bilancio (A.S. 1586 - Tomo III), per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

L’elenco complessivo delle leggi di spesa modificate con la Sezione II, riepilogate per Missione e programma, è altresì riportato in allegato alla Relazione tecnica (A.S. 1586 - Tomo I, pag. 346).

 

Nel complesso - come già accennato nel paragrafo precedente - con la Sezione II sono stati effettuati, nel triennio 2020-2022[10]:

§  rifinanziamenti di leggi di spesa per 927,2 milioni nel 2020, 3.057,3 milioni nel 2021 e 3.124,3 milioni nel 2022;

§  definanziamenti di leggi di spesa per 2.338 milioni per il 2020, a 1.731,3 milioni per il 2021 e a 1.695,5 milioni per il 2022. Nei definanziamenti sono ricompresi anche i risparmi di spesa (c.d. spending review) della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, quale contributo delle Amministrazioni centrali al raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica. Nell’ambito dell’importo complessivo dei definanziamenti, i risparmi di spending review sono quantificati, nella Relazione tecnica, in 977 milioni per il 2020, in 967 milioni per il 2021 e in 953 milioni a decorrere dal 2022.

§  riprogrammazioni delle autorizzazioni pluriennali di spesa che determinano una riduzione di 285,2 milioni nel 2020 e di 976,6 milioni nel 2021, posticipate agli anni successivi, con conseguente incremento di 694,1 milioni nel 2022 e di 567,7 milioni nel 2023 e anni seguenti.

Come esposto nel Prospetto riepilogativo degli effetti finanziari, l’impatto delle variazioni apportate con la Sezione II determina minori spese per 1.695,9 milioni di euro nel 2020, e maggiori spese per 349,4 milioni nel 2021 e per 2.122,9 milioni nel 2022.

A tali effetti si sommano quelli derivanti dal D.L. n. 124/2019, che comporta maggiori spese finali, di natura corrente, per 3.167,8 milioni di euro nel 2020, 2.674 milioni nel 2021 e 2.492,6 milioni nel 2022.

Va qui sottolineato che le misure contenute nel D.L. n. 124/2019, contabilmente, hanno un impatto neutrale sul saldo di bilancio dello Stato nel triennio, così come sull’indebitamento netto. In realtà dal provvedimento derivano maggiori risorse che sono state appostate su appositi fondi[11] che sono stati utilizzati a copertura dal ddl di bilancio (in Sezione I).

Considerando quindi anche gli effetti del decreto legge, che vengono contabilizzati all’interno della seconda Sezione, la Sezione II determina nel suo complesso, dal punto di vista contabile, un aumento delle spese finali di 1.472 milioni di euro nel 2019, di 3.024 milioni nel 2020, nonché un aumento di spesa di 4.615 milioni nel 2021.

 

Nelle tavole che seguono sono riportate le principali leggi di spesa oggetto di rifinanziamento, definanziamento o riprogrammazione, suddivise per Ministero, come indicate negli appositi Allegati contenuti nel deliberativo di ciascuno stato di previsione (A.S. 1586 - Tomo III).

Tabella 12 - Rifinanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Come risulta evidente dalla Tabella, i rifinanziamenti di maggiore impatto per il 2020 riguardano tre autorizzazioni di spesa:

§  345 milioni per il fondo di protezione civile per emergenze nazionali;

§  300 milioni complessivi, nel Ministero del lavoro, destinati a vario titolo al Fondo per l’occupazione;

§  90 milioni per ogni annualità del triennio delle risorse destinate al personale utilizzato per gli interventi di manutenzione forestale e idraulica in Calabria.

Per gli anni successivi al 2020, si segnalano:

§  700 milioni sia per il 2021 che per il 2022 assegnati al Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese;

§  850 milioni sia per il 2021 che per il 2022 per il finanziamento delle missioni internazionali di pace;

§  un rifinanziamento solo in conto competenza per complessivi 5 miliardi del Fondo sviluppo e coesione, di cui 800 milioni assegnati sia al 2021 che al 2022 e i restanti 3,4 miliardi relativi alle annualità 2023-2025;

 

Nella successiva tabella sono riportati i principali definanziamenti operati con la Sezione II di importo superiore a 1 milione di euro.

Tabella 13 - Definanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Tra i definanziamenti più rilevanti, si segnalano le riduzioni di:

§  1.789 milioni nel 2020 e di 1.605 per gli anni successivi delle risorse destinate ai Centri autorizzati all’assistenza fiscale (CAF);

§  50 milioni sia per il 2021 che per il 2022 delle risorse destinate ad interventi relativi al rischio sismico delle infrastrutture a cura del Dipartimento “Casa Italia”;

§  100 milioni nel 2020 del credito di imposta Industria 4.0;

§  40 milioni nel 2020 e 81 milioni negli anni successivi del fondo per la capitalizzazione delle imprese;

§  761 milioni nel 2020, 111 milioni nel 2021 e 86 milioni nel 2022 del Fondo sviluppo e coesione;

§  370 milioni per ogni annualità delle risorse del Fondo per la riduzione della pressione fiscale;

§  99 milioni nel 2020, 87 milioni nel 2021 e 61 milioni nel 2022 delle risorse del Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche;

§  80 milioni sia per il 2021 che per il 2022 delle risorse relative ad opere infrastrutturali previste dal trattato di cooperazione con la “Grande Jamairia libica”;

§  l’annullamento delle risorse (15 milioni per il 2020) del Fondo rotativo acquisto prima casa in prossimità terreno assegnato a nuclei familiari con più figli, introdotto con la legge di bilancio per il 2019.

 

La tavola che segue riporta le riprogrammazioni:

Tabella 14 - Riprogrammazioni

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

 

Per quanto riguarda le riprogrammazioni, si segnalano:

§  il contributo in conto impianti a Ferrovie dello Stato Spa, che viene ridotto di 400 milioni nel 2020, che vengono spostati per 200 milioni al 2021 e per 200 milioni al 2022;

§  le risorse destinate all’edilizia sanitaria, che vengono ridotte per 400 milioni nel 2020 e di 1.420 milioni nel 2021, con conseguente spostamento di oltre 1,8 miliardi agli anni 2023 e successivi;

§  l’anticipo di risorse Fondo sviluppo e coesione (FSC) per 1 miliardo di euro all’anno 2020, con riduzioni compensative per 200 milioni nel 2021, per 410 milioni nel 2022 e per 390 milioni nel 2023 e anni successivi;

§  i trasferimenti ad ANAS relativi al 2020, che vengono ridotti di 200 milioni, che vengono spostati per 100 milioni sia al 2021 che al 2022.

 

Riprogrammazioni rilevanti riguardano anche il settore della Difesa, relativamente alle forniture e ai programmi aeronautici che interessano gli stati di previsione del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero della difesa.

 

 

2.4. Le spese finali dei Ministeri

Nella tabella seguente è illustrato l’impatto complessivo della manovra sugli stati di previsione dei Ministeri, attuata con la I e con la II Sezione, limitatamente alle previsioni di spesa dell’anno 2020.

Nella tabella sono altresì evidenziati gli effetti finanziari derivanti dalle rimodulazioni.

Tabella 15 - Analisi delle spese finali per Ministero

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: quadri generali riassuntivi Tomo II (A.S. 1586) e stati di previsione dei Ministeri

A livello complessivo del bilancio dello Stato, si evince che, rispetto alla legislazione vigente (senza considerare le rimodulazioni), la manovra ha inciso sul livello delle spese finali nel 2020 per circa 4,65 miliardi di euro, di cui +3,2 miliardi attribuibili agli effetti della Sezione I e +1,5 miliardi alla Sezione II.

La Sezione I ha inciso soprattutto incrementando la spesa in conto capitale (+3,5 miliardi), con una lieve riduzione di quella di parte corrente.

La Sezione II, invece, ha incrementato le spese correnti di 2,5 miliardi, e ridotto la spesa in conto capitale di 1 miliardo.

Complessivamente, dei 4,7 miliardi di incremento delle spese finali, il 54 per cento riguarda le spese in conto capitale, e il restante 46 per cento le spese in correnti.

Rispetto alle previsioni di spesa a legislazione vigente per il 2020, nel bilancio integrato l’incremento percentuale delle spese finali del bilancio dello Stato è inferiore ad un punto percentuale (+0,7%), e ad aumentare sono soprattutto le spese in conto capitale (+4,7 per cento rispetto alle spese in conto capitale a legislazione vigente).

Le spese finali aumentano per quasi tutti i Ministeri, fatta eccezione per alcuni che scontano riduzioni, tra cui si segnalano il Ministero dei trasporti (-2,1%), il Ministero della salute (1,9%) e il Ministero della difesa (-255 milioni).

Per un’analisi di dettaglio delle variazioni delle spese dei Ministeri, si rinvia alle schede di lettura degli articoli riguardanti l’approvazione dei rispettivi stati di previsione.

Le spese finali aumentano per la gran parte dei Ministeri.

Fanno eccezione alcuni Ministeri che, invece, scontano riduzioni: il Ministero delle infrastrutture e trasporti (-1.118 milioni), il Ministero dell’interno (-259 milioni) e il Ministero della difesa (-255 milioni).

 

Per un’analisi di dettaglio delle variazioni delle spese dei Ministeri, si rinvia alle successive schede dei singoli stati di previsione.

 

2.5. Analisi delle spese complessive per Missioni

Il disegno di legge di bilancio 2020-2021 è articolato in 34 missioni, con 177 programmi (un programma in più rispetto al 2019) che, si ricorda, costituiscono le unità di voto parlamentare.

Le azioni (715) sono rappresentate in un prospetto dell'atto deliberativo, seppure a soli fini conoscitivi. Sempre a fini conoscitivi, la tabella per unità di voto di ciascuno stato di previsione della spesa riporta l'articolazione in azioni di ogni unità di voto.

 

La Relazione illustrativa al disegno di legge precisa che rispetto al bilancio 2019, il disegno di legge di bilancio in esame tiene conto del processo di riorganizzazione che ha interessato diversi Ministeri nel corso del 2019 con un notevole impatto sulla composizione e articolazione degli stati di previsione della spesa. I Ministeri interessati da processi di riorganizzazione con impatto sostanziale sulla struttura delle unità di voto sono: il Ministero dello sviluppo economico, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo e il Ministero dell'interno. L’articolazione potrà essere ulteriormente modificata per effetto delle disposizioni più recenti (D.L. n. 104/2019, in corso di esame in Parlamento).

Nel d.d.l. di bilancio è presente una appendice dedicata alla “Struttura per missioni e programmi del bilancio dello Stato” (A.S. 1586, tomo I, pag. 63 e ss.), nella quale sono esposte le modifiche alla struttura.

 

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie delle missioni del bilancio per il 2020, sia a legislazione vigente (BLV) che a bilancio integrato (A.S. 1586) a raffronto con gli stanziamenti previsti nel bilancio assestato 2019 riclassificato sulla struttura del ddl di bilancio 2020-2022.

Tabella 16 - Spesa per missioni, confronto tra bilancio a legislazione vigente (BLV) 2020, bilancio integrato 202020 (A.S. 1586) e assestamento 2019

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2020-202 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 19).

 

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione al netto della missione Debito pubblico del disegno di legge di bilancio integrato per il 2020.

Tale missione incide sulle spese complessive del bilancio dello Stato per circa il 34%.

Nel grafico si evince come oltre l’80% della spesa complessiva dello Stato, calcolata al netto della missione “debito pubblico”, è allocata su 8 missioni.

Figura 1 - Incidenza percentuale degli stanziamenti per Missione – Bilancio integrato 2020*

* Non è stata considerata la Missione "34. Debito pubblico".

Fonte: elaborazione su ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 19).

 

 

Per il 2020, gli effetti della manovra sulle spese complessive ammontano a maggiori spese per circa 4,65 miliardi di euro.

Le Missioni su cui insistono, per l'anno 2020, gli effetti di maggiore rilievo, in termini assoluti, tra gli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente e quelli del bilancio integrato, nonché dell’assestato 2019, sono:

§  la Missione 3 “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, che evidenzia un aumento significativo a legislazione vigente di circa 3 miliardi rispetto alle previsioni assestate 2019, relativo – illustra la Relazione – alle maggiori somme previste per la Regione Sicilia a titolo di compartecipazione al gettito IRPEF (+1,1 miliardi nel Pr. 3.5) e all’aumento della compartecipazione all’IVA delle Regioni a statuto ordinario nel programma 3.6 “Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria”. Su tale missione tuttavia la manovra determina un aumento di 800 milioni, di cui 500 milioni quale contributo ai comuni per investimenti per la messa in sicurezza di scuole, edifici pubblici e patrimonio comunale (art. 8, co. 1  ddl in esame) e 100 milioni per gli analoghi interventi di province e città metropolitane (art. 8, co. 27).

§  la Missione 8 “Soccorso civile”, che presenta una significativa riduzione di risorse a legislazione vigente (-38%), passando da 8.211 a 5.117 milioni, in conseguenza della fine degli interventi legati alla ricostruzione delle aree interessate dal sisma dell’agosto 2016, degli interventi per l'accelerazione delle attività di ricostruzione a seguito degli eventi sismici dell’autunno 2016 e dell’anno 2017, la riduzione degli stanziamenti destinati agli uffici speciali e agli altri soggetti coinvolti nella ricostruzione e nel rilancio dei territori interessati dal sisma dell'aprile 2009 e le riduzioni delle somme per il fondo per gli investimenti nei territori colpiti dagli eventi calamitosi del 2018 del programma 8.4 “Interventi per pubbliche calamità” (-2,8 miliardi rispetto all’assestato). Anche il programma 8.5 “Protezione civile” ha registrato una riduzione, per le minori risorse stanziate nel Fondo emergenze nazionali di (-379 milioni). Su tale missione tuttavia la manovra determina un aumento di 310 milioni, connesso principalmente al rifinanziamento di 345 milioni del Pr. 8.5 “Protezione civile” (in favore delle risorse del Fondo per le emergenze nazionali, cap. 7441); incide sulla Missione la riprogrammazione di 50 milioni di euro dal 2020 al 2023 a carico del Pr. 8.8 “Interventi per pubbliche calamità” (relativa, nello specifico, alle risorse del cap. 7458 finalizzato agli interventi relativi al rischio sismico delle infrastrutture a cura del Dipartimento Casa Italia);

§  la Missione 11 “Competitività e sviluppo delle imprese”, che registrava a legislazione vigente una dinamica negativa (-5,5% rispetto all’assestato 2019) ascrivibile soprattutto al Pr. 11.8 “Incentivi alle imprese per interventi di sostegno” in cui viene al termine il Fondo da ripartire per l'integrazione delle risorse destinate alla concessione di garanzie rilasciate dallo Stato (-1,3 miliardi) finanziato fino al 2019. Su tale Missione si registra, con la manovra, un incremento degli stanziamenti per 470 milioni, determinato da uno stanziamento di 705 milioni crediti d'imposta per investimenti in beni strumentali nuovi nel Mezzogiorno (art. 37 del ddl), a fronte di alcune riduzioni di spesa quali, ad esempio, 80 milioni relativi all’eliminazione delle agevolazione per l’autotrasporto di categoria Euro 3 e Euro 4 (art. 76);

§  la Missione 13 “Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto”, che ha visto aumentare la propria dotazione a legislazione vigente del 31% rispetto all’assestamento 2019 (+3,5 miliardi) per i maggiori contributi destinati alle Ferrovie dello Stato S.p.a. (+ 2,9 miliardi), il finanziamento delle tratte ferroviarie Brescia-Verona-Padova Apice-Orsara, Frasso-Telesino-Vitulano (+300 milioni) nel Pr. 13.8 “Sostegno allo sviluppo del trasporto”. Anche il Pr. 13.5 “Sistemi ferroviari, sviluppo e sicurezza del trasporto ferroviario” registra un incremento a legislazione vigente, in particolare per gli investimenti tramite il fondo opere nel nuovo tunnel del Brennero (+ 209 milioni) e per l’alta velocità Milano-Genova (+218 milioni). Con la manovra, la Missione presenta riduzioni di 437 milioni, quale effetto della riprogrammazione in Sezione II delle risorse destinate agli investimenti di Ferrovie dello Stato Spa (-400 milioni) che slittano al 2021 e al 2022;

§  la Missione 14 “Infrastrutture pubbliche e logistica”, che presenta a legislazione vigente un aumento rilevante rispetto alle previsioni assestate 2019 (+106%) principalmente per effetto dell’andamento del Fondo per gli investimenti dell’ANAS (circa 3,8 miliardi) a seguito del contratto di programma ANAS 2016-2020, destinato alla progettazione e alla realizzazione di interventi di adeguamento e messa in sicurezza della rete viaria nel Pr. 14.11 “Sistemi stradali, autostradali ed intermodali”. Anche gli interventi di edilizia sanitaria pubblica e per realizzazione di residenze per anziani e soggetti non autosufficienti vedono una dinamica positiva (+125 milioni) nell’ambito del Pr. 14.8 “Opere pubbliche e infrastrutture”. Su tale missione la manovra determina una riduzione di 573 milioni determinata sostanzialmente dalle riprogrammazioni delle risorse per l’edilizia sanitaria pubblica (-400 nel 2020) e all’ANAS (-200 milioni nel 2020), che vengono posticipate agli anni successivi;

§  la Missione 17 “Ricerca e innovazione”, che registra con la manovra un incremento di 390 milioni, quale effetto dell’ulteriore finanziamento dei programmi spaziali nazionali disposta dall’articolo 28, comma 11, del ddl in esame;

§  la Missione 18 “Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente”, che viene dotata con la manovra di circa 500 milioni in conseguenza dell’istituzione del Fondo per lo sviluppo di un “Green new deal” di cui all’articolo 11, comma 1, del ddl di bilancio in esame;

§  la Missione 24 “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia”, che registra con la manovra un aumento degli stanziamenti per 687 milioni, di cui 50 milioni a carico del Fondo per la disabilità e la non autosufficienza, istituito dall’art. 40 del disegno di legge di bilancio, 288 milioni per il sostegno della maternità e della paternità (art. 41, co. 4-5) e 348 milioni per la proroga dell’assegno di natalità (bonus bebé) (art. 41, co. 2);

§  la Missione 25 “Politiche previdenziali”, che segna un aumento a legislazione vigente di circa il 7% spiegato principalmente dal Pr. 25.3 “Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali” che include l’aumento di quasi 8 miliardi degli stanziamenti previsti per l'accesso al trattamento pensionistico con almeno 62 anni di età e 38 anni di contributi (cd. “quota 100”) disposto dal D.L n. 4/2018 e un incremento della spesa per l'assunzione di personale da assegnare alle strutture dell'Inps (+48,9 milioni);

§  la Missione 29 “Politiche economico-finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica”, che presenta a legislazione vigente un aumento di 4,6 miliardi rispetto al 2019, che deriva per 1,2 miliardi dai maggiori interessi sui conti di tesoreria, nonché dai maggiori rimborsi delle imposte dirette (+3,7 miliardi) e dal meccanismo di rimborso delle piccole vincite al bingo trattenute dai concessionari e rivenditori (+1 miliardo). Sulla Missione la manovra determina una diminuzione delle risorse per circa 1,8 milioni;

§  la Missione 33 “Fondi da ripartire”, che presenta con la manovra un incremento delle risorse per complessivi 3,8 miliardi, di cui 3 miliardi per la riduzione del carico fiscale sui lavoratori dipendenti e 650 milioni del fondo da ripartire per il finanziamento del rilancio degli investimenti delle amministrazioni centrali dello Stato.