Quadro generale per la cartolarizzazione 23 maggio 2022 |
Indice |
| Il regolamento (UE) 2017/2402|La norma di delega|Contenuto dell’atto| |
L'A.G. n. 390 intende adeguare la normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/2402, che mira a stabilire un quadro generale per la cartolarizzazione e instaurare un quadro specifico per cartolarizzazioni semplici, trasparenti e standardizzate (STS).
In particolare, lo schema esplicita le competenze delle Autorità nazionali di vigilanza ai sensi delle norme del citato regolamento e introduce un quadro sanzionatorio amministrativo per le violazioni del medesimo.
Il regolamento (UE) 2017/2402Il regolamento (UE) 2017/2402 mira a stabilire un quadro generale per la cartolarizzazione e instaurare un quadro specifico per cartolarizzazioni semplici, trasparenti e standardizzate (STS).
Il regolamento europeo si compone di 48 articoli, divisi in 6 capi: disposizioni generali (articoli 1-4), disposizioni applicabili a tutte le cartolarizzazioni (articoli 5-9), condizioni e procedure di registrazione dei repertori di dati sulle cartolarizzazioni (articoli 10-17), cartolarizzazione semplice, trasparente e standardizzata (articoli 18-28), vigilanza (articoli 29-37), modifiche ad altri atti legislativi e disposizioni transitorie (articoli 38-48). Da un lato, il regolamento stabilisce norme applicabili in maniera indistinta a tutte le cartolarizzazioni —quali, ad esempio, l'obbligo per l'investitore istituzionale di effettuare attività di
due diligence, o l'obbligo per il cedente (
originator) di mantenere un interesse economico netto nella cartolarizzazione (c.d.
skin in the game) — già oggetto di regolamentazione in ambito UE. Dall'altro, il regolamento introduce una nuova e peculiare disciplina per le "cartolarizzazioni semplici, trasparenti e standardizzate" (le c.d. cartolarizzazioni STS), definendo i criteri che le operazioni devono soddisfare per essere qualificate come STS.
Nella comunicazione del 26 novembre 2014 su un Piano di investimenti per l'Europa, la Commissione europea aveva annunciato l'intenzione di rilanciare i mercati delle cartolarizzazioni di qualità evitando di ripetere gli errori commessi nel periodo precedente la crisi finanziaria del 2008. L'emanazione del Regolamento (cd. SecReg fa parte di un più ampio progetto di riforma della disciplina sulla cartolarizzazione, noto come pacchetto cartolarizzazioni 2017 (2017 Securitisation Package) che rappresenta un passo verso la realizzazione dell'Unione dei mercati di capitali (Capital Markets Union, CMU) e il completamento delle riforme normative europee post-crisi finanziaria globale.
Con riferimento all'ambito soggettivo, il regolamento si applica a un'ampia platea di soggetti: banche, imprese di assicurazione, fondi pensione e gestori di fondi di investimento alternativi che nell'ambito delle operazioni di cartolarizzazione operano, a seconda dei casi, nel ruolo di cedenti, promotori, prestatori originari e società veicolo per la cartolarizzazione; altri soggetti non regolamentati comunque operanti nel ruolo di cedenti, prestatori originari e società veicolo per la cartolarizzazione. Ai fini del regolamento si intende per "cartolarizzazione" l'operazione o lo schema in cui il rischio di credito associato a un'esposizione o a un portafoglio di esposizioni è diviso in segmenti, avente tutte le seguenti caratteristiche:
Il regolamento definisce la cartolarizzazione e stabilisce gli obblighi di due diligence, di mantenimento del rischio e di trasparenza incombenti alle parti che intervengono nelle cartolarizzazioni, i criteri per la concessione di crediti, i requisiti per vendere cartolarizzazioni a clienti al dettaglio, un divieto di ricartolarizzazione, i requisiti per le SSPE, nonché le condizioni e le procedure relative ai repertori di dati sulle cartolarizzazioni. Instaura altresì un quadro specifico per cartolarizzazioni semplici, trasparenti e standardizzate ("cartolarizzazioni STS"). Il regolamento introduce un divieto di ricartolarizzazione, fatte salve le deroghe per determinati casi di ricartolarizzazioni utilizzate per fini legittimi e le precisazioni riguardo al fatto se i programmi di emissione di commercial paper garantiti da attività (ABCP) siano da considerarsi ricartolarizzazioni. Le ricartolarizzazioni sono consentite solo in casi specifici per salvaguardare gli interessi degli investitori. Inoltre, per il finanziamento dell'economia reale il regolamento evidenzia l'importanza che i programmi ABCP interamente garantiti che non introducono eventuali risegmentazioni in aggiunta alle operazioni finanziate dal programma restino al di fuori dell'ambito di applicazione del divieto di ricartolarizzazione. La "società veicolo per la cartolarizzazione" o "SSPE" è una società, un trust o un altro soggetto, diversi dal cedente o promotore, costituiti allo scopo di effettuare una o più cartolarizzazioni, le cui attività sono finalizzate esclusivamente alla realizzazione di tale obiettivo, la cui struttura è volta a isolare le obbligazioni della SSPE da quelle del cedente. Il regolamento si applica agli investitori istituzionali e ai cedenti, ai promotori, ai prestatori originari e alle società veicolo per la cartolarizzazione. Gli investitori di una posizione verso una cartolarizzazione devono innanzitutto effettuare alcune verifiche al fine di valutare i rischi insiti nell'operazione prima di assumersene la responsabilità (due diligence) e appurare che il prodotto sia idoneo per il cliente prima di procedere alla vendita. Gli emittenti di una cartolarizzazione devono: mantenere un interesse economico netto non inferiore al 5 %, del suo valore (mantenimento del rischio); mettere a disposizione dei detentori di posizioni verso la cartolarizzazione, delle autorità competenti e, su richiesta, di potenziali investitori, tutte le informazioni dettagliate e i documenti di base per consentire loro di comprendere la transazione (trasparenza); applicare gli stessi criteri per la concessione di crediti che applicano alle esposizioni non cartolarizzate. Le società veicolo per la cartolarizzazione non devono avere la propria sede in un Paese terzo a rischio elevato. I repertori di dati sulle cartolarizzazioni devono essere autorizzati e controllati dall'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati, che ha il potere di revocare la loro registrazione; devono inoltre raccogliere e mantenere tutti i dettagli relativi alle cartolarizzazioni e renderli disponibili a titolo gratuito per gli investitori e le autorità competenti. Il regolamento evidenzia che, ai fini dell'instaurazione di un quadro prudenziale più sensibile al rischio per le cartolarizzazioni semplici, trasparenti e standardizzate (STS), l'Unione deve definire con precisione la cartolarizzazione STS, perché altrimenti la disciplina normativa più sensibile al rischio per gli enti creditizi e le imprese di assicurazione si applicherebbe nei diversi Stati membri a tipologie diverse di cartolarizzazioni. Gli emittenti possono utilizzare il termine STS quando la cartolarizzazione, sia essa a breve o lungo termine, soddisfa un insieme definito di criteri al fine di distinguerla da quelle più complesse e opache e consentire ad alcuni investitori istituzionali di applicare un quadro di gestione del capitale più sensibile al rischio. Allo scopo di salvaguardare la stabilità finanziaria, rafforzare la fiducia degli investitori e promuovere la liquidità, il regolamento impone agli Stati membri di designare le Autorità competenti a vigilare sull'osservanza del regolamento e conferire loro i necessari poteri di vigilanza, di indagine e sanzionatori. Entro il 1o gennaio 2021, e successivamente ogni tre anni, il Comitato congiunto delle autorità europee di vigilanza pubblica una relazione sull'esperienza del regolamento. Il regolamento è in vigore dal 1o gennaio 2019.
Si segnala che il successivo regolamento (UE) 2021/557 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2021 ha modificato il regolamento (UE) 2017/2402 per al fine di estendere il quadro sulle cartolarizzazioni semplici, trasparenti e standardizzate (STS) alle cartolarizzazioni sintetiche e rimuovere gli ostacoli regolamentari alla cartolarizzazione delle esposizioni deteriorate per aumentare ulteriormente le capacità di prestito senza allentare le norme prudenziali sul prestito bancario. Esso è in vigore dal 9 aprile 2021. |
La norma di delegaL'articolo 25 della legge di delegazione europea 2019-2020 (legge n. 53 del 2021) reca princìpi e criteri direttivi per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/2402. In particolare, il comma 1 prevede che il Governo adotti, entro l'8 maggio 2022 (dodici mesi dalla data di entrata in vigore della medesima legge di delegazione europea 2019-2020), uno o più decreti legislativi per l'adeguamento della normativa nazionale al regolamento predetto. Il comma 2 elenca una serie di princìpi e criteri direttivi specifici a cui il Governo dovrà attenersi nell'esercizio della delega di cui al comma 1: a) apportare alla normativa vigente tutte le modificazioni necessarie ad assicurare la corretta applicazione del regolamento (UE) 2017/2402; b) individuare la Banca d'Italia, l'IVASS, la CONSOB e la COVIP, secondo le relative attribuzioni, quali autorità competenti, ai sensi dell'articolo 29 del regolamento (UE) 2017/2402; c) prevedere, ove opportuno, il ricorso alla disciplina secondaria adottata dalle autorità predette, per le finalità specificamente previste dal regolamento (UE) 2017/2402 e dalla legislazione dell'Unione europea attuativa del medesimo regolamento; d) prevedere che le autorità:
L'articolo 30 del regolamento (UE) 2017/2402 definisce i
poteri delle autorità competenti quali quelli necessari di vigilanza, di indagine e di sanzione che le permettono di svolgere i compiti attribuitile dal regolamento medesimo. L'autorità competente, in particolare, riesamina periodicamente le modalità, le procedure e i meccanismi predisposti dagli operatori per conformarsi al citato regolamento. Inoltre, l'autorità competente impone che il cedente, il promotore, la società veicolo per la cartolarizzazione (
securitisation special purpose entity – SSPE) e il prestatore originario valutino e affrontino, con politiche e procedure adeguate, i rischi derivanti dalle operazioni di cartolarizzazione, compresi i rischi reputazionali. L'autorità competente monitora, a seconda dei casi, gli effetti specifici che la partecipazione al mercato delle cartolarizzazioni ha sulla stabilità dell'ente finanziario che opera come prestatore originario, cedente, promotore o investitore nell'ambito della sua vigilanza prudenziale nel settore delle cartolarizzazioni, tenendo presente l'entità delle riserve di capitale, di quelle di liquidità e il rischio di liquidità per gli investitori dovuto a disallineamenti di durata tra i loro finanziamenti e investimenti, e lasciando impregiudicata la normativa settoriale più rigorosa. Qualora individui un rischio rilevante per la stabilità finanziaria di un ente finanziario o del sistema finanziario nel suo complesso, indipendentemente dagli obblighi ad essa incombenti, l'autorità competente adotta misure per attenuare tali rischi, comunica le sue conclusioni all'autorità designata competente in materia di strumenti macroprudenziali. Infine, l'autorità competente monitora ogni eventuale elusione degli obblighi previsti, e provvede affinché le sanzioni siano applicate.
Si rammenta che l'articolo 37, paragrafo 6, del regolamento dispone che le autorità competenti informino l'ESMA di tutte le sanzioni amministrative imposte, compresi gli eventuali ricorsi e il relativo esito.
e) attuare l'articolo 32 del regolamento (UE) 2017/2402 coordinando le sanzioni ivi previste con quelle disciplinate dalle disposizioni nazionali vigenti sull'esercizio del potere sanzionatorio da parte della Banca d'Italia, dell'IVASS, della CONSOB e della COVIP, nel rispetto dei criteri, dei limiti, delle procedure e del regime di pubblicazione previsti dal regolamento (UE) 2017/2402 e prevedendo, per le violazioni individuate dal medesimo articolo 32, nonché dagli articoli 3 e 5 del citato regolamento, le sanzioni amministrative pecuniarie ivi previste nel rispetto, fermi restando i massimi edittali ivi previsti, dei seguenti minimi edittali:
Si rammenta che l'articolo 32 del regolamento (UE) 2017/2402 attribuisce agli Stati membri il compito di prevedere norme che stabiliscono le sanzioni amministrative adeguate in caso di negligenza o violazione intenzionale e i provvedimenti correttivi applicabili almeno quando il cedente, il promotore, il prestatore originario o la SSPE non abbiano adempiuto agli obblighi o rispettato i criteri o effettuato le notifiche previsti da specifiche prescrizioni del regolamento medesimo.
Il comma 3 precisa che si applica l'articolo 31, comma 5, della legge n.234 del 2012, ai sensi del quale il Governo può adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi emanati in base alla delega conferita con la legge di delegazione entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore di ciascun decreto legislativo, sempre nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla legge stessa. Il comma 4 reca la clausola di neutralità finanziaria, disponendo che dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Si ricorda che il disegno di legge di delegazione europea 2021 (A.S. 2481), all'esame del Senato al momento di redazione del presente dossier, all'articolo 8 reca princìpi e criteri direttivi per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del già menzionato regolamento (UE) 2021/557 che modifica il regolamento (UE) 2017/2402. In particolare, il Governo è delegato a: a) apportare alla normativa vigente tutte le modificazioni necessarie ad assicurare la corretta applicazione del regolamento (UE) 2021/557; b) individuare la Banca d'Italia, l'IVASS, la CONSOB e la COVIP, secondo le relative attribuzioni, quali autorità competenti; c) prevedere, ove opportuno, il ricorso alla disciplina secondaria adottata dalle autorità nell'ambito e per le finalità specificamente previste dal regolamento (UE) 2021/557 e dalla legislazione dell'Unione europea attuativa del medesimo regolamento; d) estendere la disciplina delle sanzioni amministrative, introdotta in attuazione del regolamento (UE) 2017/2402 alle violazioni delle disposizioni del regolamento (UE) 2021/557.
Come anticipato supra, lo schema in esame è stato trasmetto alle Camere il 7 maggio 2022; il termine per l'esercizio della delega, ai sensi dell'articolo 25 della legge di delegazione europea 2019, è teoricamente scaduto l'8 maggio 2022. L'articolo 1, comma 1 della legge di delegazione europea 2019-2020 ha delegato il Governo ad adottare, secondo i termini, le procedure, i princìpi e i criteri direttivi di cui agli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea, nonché secondo quelli specifici dettati dalla legge n. 53 del 2021 e tenendo conto delle eccezionali conseguenze economiche e sociali derivanti dalla pandemia di COVID-19, i decreti legislativi per il recepimento, tra l'altro, per l'attuazione delle direttive e degli altri atti dell'Unione europea individuati della legge medesima. Il successivo comma 2 dispone che detti schemi di decreto legislativo siano trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica affinché su di essi sia espresso il parere dei competenti organi parlamentari. Il comma 3 dell'articolo 31 della legge n. 234 del 2012 prevede che la legge di delegazione europea indica le direttive in relazione alle quali sugli schemi dei decreti legislativi di recepimento è acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari. In tal caso gli schemi dei decreti legislativi sono trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica affinché su di essi sia espresso il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega o successivamente, questi ultimi sono prorogati di tre mesi. Il presente schema è stato assegnato il 7 maggio 2022, con termine per l'espressione del parere fissato al 16 giugno 2022 (dunque successivamente all'8 maggio 2022). Di conseguenza, il termine per la delega slitta di tre mesi, dall'8 maggio all'8 agosto 2022. |
Contenuto dell’attoL'articolo 1, comma 1 dello schema introduce un nuovo articolo 4-septies.2 nel D.Lgs. n. 58 del 1998, Testo Unico Finanziario - TUF, che esplicita le competenze delle Autorità nazionali competenti ai sensi del regolamento (UE) 2017/2402, individuate nella Banca d'Italia, nella CONSOB, nell'IVASS e nella COVIP, secondo le rispettive attribuzioni e conformemente a quanto disposto dal nuovo articolo. Al comma 2 del nuovo articolo 4-septies.2 sono introdotte le nuove definizioni di "cartolarizzazione", "società veicolo per la cartolarizzazione", "cedente", "promotore", "investitore istituzionale", "prestatore originario", "impresa di assicurazione", "impresa di riassicurazione" ed "enti pensionistici aziendali o professionali", rilevanti ai fini della specifica disciplina in oggetto, mediante esplicito rinvio alle disposizioni del predetto regolamento UE. Ai commi da 3 a 6 del nuovo articolo sono esplicitate le attribuzioni di ciascuna delle Autorità competenti. In sintesi, la Banca d'Italia vigila sul rispetto degli obblighi regolamentari per quanto riguarda le banche, imprese di investimento, gestori, nonché per gli intermediari finanziari (iscritti nell'albo previsto dall'articolo 106 del Testo Unico Bancario, decreto legislativo n. 385 del 1993); l'IVASS viene individuata quale autorità di vigilanza sulle imprese di assicurazione o di riassicurazione e la COVIP con riferimento agli enti pensionistici aziendali o professionali. Infine, la CONSOB è individuata quale autorità competente a vigilare sul rispetto delle norme in tema di vendita di cartolarizzazioni a clienti al dettaglio (articolo 3 del regolamento); essa inoltre vigila sugli obblighi relativi al mantenimento del rischio, sugli obblighi di trasparenza per cedenti, promotori e SSPE, sul divieto di ricartolarizzazione e sui criteri di concessione di crediti (articoli da 6 a 9 del regolamento) quando né il cedente né il prestatore originario né la SSPE stabiliti nell'Unione siano soggetti vigilati. Inoltre, essa vigila sul rispetto di un complesso di norme del regolamento (articoli da 18 a 27 del medesimo, concernenti le caratteristiche delle diverse operazioni di cartolarizzazione). Infine, essa autorizza il cd. verificatore terzo, ovvero il soggetto terzo autorizzato a valutare se una cartolarizzazione è conforme ai requisiti europei, vigila sulla conformità di questo soggetto al regolamento e può revocare la citata autorizzazione. I commi 7 e 8 del nuovo articolo contengono le norme per l'esercizio dei poteri di vigilanza. Le autorità individuate dallo schema, oltre a esercitare i poteri di vigilanza e di indagine previsti dall'articolo 30 del regolamento, si avvalgono della relativa normativa di settore. La CONSOB può esercitare, altresì, nei confronti di chiunque, gli ulteriori poteri previsti in materia di abusi di mercato (articolo 187-octies del TUF) e può dettare disposizioni inerenti alla procedura di autorizzazione dei verificatori terzi e di eventuale revoca. Al comma 9 è previsto il potere di emanazione della disciplina secondaria e il mandato al coordinamento operativo nel quadro giuridico applicabile.
Il comma 2 dell'articolo 1 introduce un nuovo articolo 190-bis.2 nel TUF per disciplinare le sanzioni amministrative relative alle violazioni delle disposizioni del regolamento (UE) 2017/2402. In coerenza con quanto disposto dalla norma di delega e dall'articolo 32 del regolamento, nei confronti delle persone giuridiche che violano gli obblighi previsti dalla normativa UE è disposta una sanzione amministrativa pecuniaria da euro trentamila fino a euro cinque milioni, ovvero fino al dieci per cento del fatturato totale annuo, quando tale importo è superiore a euro cinque milioni e il fatturato è determinato secondo quanto previsto dalla normativa di settore dell'autore della violazione. Per le persone fisiche, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da cinquemila euro fino a cinque milioni. Accanto alle sanzioni pecuniarie sono previste sanzioni interdittive (divieto di notifica di cartolarizzazioni, sospensione dell'autorizzazione) e sanzioni accessorie nei confronti delle persone fisiche autori delle violazioni (interdizione dallo svolgimento di funzioni apicali in seno alle società di cartolarizzazione).
Il comma 3 dell'articolo 1 novella l'articolo 194-quater del TUF, recante disciplina sull'ordine di porre termine alle violazioni, per estenderla alle norme del regolamento (UE) 2017/2402. Analogamente il comma 4 novella l'articolo 194-septies TUF, recante disciplina sulla dichiarazione pubblica (comminata se le violazioni sono connotate da scarsa offensività o pericolosità e l'infrazione contestata sia cessata, in alternativa alle sanzioni amministrative pecuniarie: essa consiste nella dichiarazione pubblica avente ad oggetto la violazione commessa e il soggetto responsabile), che viene estesa dalle norme in esame anche ai casi del regolamento (UE) 2017/2402.
L'articolo 2 dello schema reca la clausola di invarianza finanziaria e l'articolo 3 prevede che esso entri in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. |
