Attuazione della direttiva (UE) 2016/97 sulla distribuzione assicurativa

11 aprile 2018
Atti del Governo

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Lo schema di decreto legislativo in esame modifica principalmente il Codice delle Assicurazioni Private (CAP - D.Lgs. n. 209 del 2005), al fine di adeguare la disciplina nazionale alle direttiva 2016/97/UE sulla distribuzione assicurativa (IDD), in attuazione della delega contenuta nella legge di delegazione europea 2016-2017, legge n. 163 del 2017. Sono apportate inoltre modifiche al Testo Unico Bancario (TUB - D.Lgs. n. 58 del 1998).

Tra le principali novità contenute nel decreto si segnala l'estensione dei destinatari della disciplina, anche con riferimento agli obblighi di registrazione, ai requisiti professionali, all'esercizio dell'attività trasfrontaliera, e l'istituzione dell'Organismo per la tenuta del Registro unico degli intermediari assicurativi e riassicurativi, con compiti di vigilanza sui soggetti iscritti, a sua volta vigilato dall'IVASS.

Sono previsti requisiti supplementari per la distribuzione di prodotti di investimento assicurativi.

Sono inoltre definiti regole e processi per la creazione di prodotti assicurativi e per la loro distribuzione sul mercato (Product oversight Governance - POG).

Si prevede l'istituzione di un sistema di risoluzione stragiudiziale delle controversie analogo a quelli previsti nei settori bancario (Arbitro bancario e finanziario - ABF) e finanziario (Arbitro per le controversie finanziarie - ACF).

Si rafforza l'impianto sanzionatorio di imprese e distributori, con la previsione di sanzioni amministrative pecuniarie anche per le persone fisiche (esponenti aziendali e altri soggetti inseriti nell'organizzazione dell'impresa, in presenza di specifici presupposti) e di altre misure sanzionatorie non pecuniarie, quali l'interdizione temporanea dall'esercizio di funzioni presso la società e l'ordine di porre termine alle violazioni.

L'originario termine di recepimento della direttiva 2016/97 era il 23 febbraio 2018. Con la direttiva (UE) 2018/411la scadenza per il recepimento è stata prorogata al 1º luglio 2018 mentre quella per l'applicazione è stata prorogata al 1º ottobre 2018. Si veda al riguardo il comunicato del Consiglio UE. 

La direttiva (UE) 2016/97 (IDD)

La direttiva (UE) 2016/97 rifonde e abroga la direttiva 2002/92/UE (direttiva sulla intermediazione assicurativa, Insurance Mediation Directive - IMD1) cambiandone la denominazione in direttiva sulla distribuzione assicurativa (IDD) al fine di sottolineare come essa sia rivolta non solo agli intermediari assicurativi, ma a tutti i soggetti che distribuiscono prodotti assicurativi (agenti, mediatori e operatori di banca e assicurazione, imprese di assicurazione, agenzie di viaggio e autonoleggi). Nella definizione di distribuzione assicurativa è ricompresa, oltre alla vendita diretta di prodotti assicurativi da parte delle imprese di assicurazione, anche l'attività di comparazione tramite internet qualora il sito consenta al cliente di stipulare direttamente o indirettamente anche il contratto di assicurazione. Sono previsti requisiti proporzionati per i singoli che vendono prodotti assicurativi a titolo accessorio. Sono introdotti, inoltre, requisiti di professionalità e trasparenza, nonché norme di comportamento e nuove regole di informazione.

La direttiva è volta a disciplinare, in modo più ampio, l'attività di distribuzione assicurativa introducendo sistemi semplificati di gestione dei registri e di vigilanza sulle imprese e sugli intermediari. Si evidenzia, in particolare, che la direttiva ha ampliato il quadro regolamentare relativo ai prodotti d'investimento assicurativo con riferimento ai conflitti d'interesse, alla informativa precontrattuale e agli incentivi e alla valutazione dell'idoneità e dell'adeguatezza del prodotto. Il Capo VI (articoli 26 e seguenti) prevede, infatti, alcuni requisiti supplementari in relazione ai prodotti di investimento assicurativi. La direttiva ha contestualmente soppresso, a decorrere dal 23 febbraio 2016, il Capo III-bis della IMD (2002/92/UE) in tema di prodotti d'investimento assicurativo, che era stato introdotto dalla direttiva 2014/65/UE (MFID II).

• il Registro Unico Elettronico degli intermediari trasfrontalieri tenuto dall'EIOPA (art. 3, par. 4);
• le nuove informazioni richieste in fase di registrazione dell'intermediario nello Stato di origine: a) identificazione delle partecipazioni superiori al 10%; b) nominativi di persone che hanno stretti legami con l'intermediario; c) informazioni sull'irrilevanza di esse nell'esercizio delle funzioni di vigilanza (art. 3, par. 4-5);
• la formazione richiesta per i dipendenti che si occupano della distribuzione da parte delle imprese che effettuano vendita diretta (art. 10, par. 8);
• l'obbligo di collocare il prodotto solo se rispetta le esigenze assicurative del cliente ( demands and needs test);
• nuovi obblighi informativi precontrattuali per consentire al cliente di prendere una decisione informata;
• obbligo di strutturare le pratiche di remunerazione degli intermediari e dei dipendenti dell'impresa in modo da evitare che il distributore sia indotto a non perseguire l'interesse del cliente; l'intermediario è anche obbligato a fornire informazioni in merito alla natura del compenso;
• in caso di attività transfrontaliera, rafforzamento del ruolo dello Stato ospitante rispetto alle attività illegittimamente compiute nell'ambito della distribuzione di prodotti assicurativi da un intermediario registrato in un altro Stato membro;
• la disciplina della vendita abbinata (articolo 24);
• il rafforzamento del sistema sanzionatorio.

Nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 20 dicembre 2017 sono stati pubblicati due regolamenti delegati della Commissione che integrano la Direttiva (UE) 2016/97. Il regolamento delegato (UE) 2017/2358 della Commissione, del 21 settembre 2017, riguarda i requisiti in materia di governo e controllo del prodotto (POG) per le imprese di assicurazione e i distributori di prodotti assicurativi. Il regolamento delegato (UE) 2017/2359 della Commissione, del 21 settembre 2017, riguarda gli obblighi di informazione e le norme di comportamento applicabili alla distribuzione di prodotti di investimento assicurativi.

L'originario termine di recepimento della direttiva 2016/97 era il 23 febbraio 2018. Tuttavia il Consiglio UE ha concordato con il Parlamento europeo di prorogare la scadenza per il recepimento al 1º luglio 2018 e quella per l'applicazione al 1º ottobre 2018 (direttiva (UE) 2018/411). Il Parlamento europeo ha motivato la richiesta evidenziando la necessità di concedere più tempo alle imprese di assicurazione e ai distributori di prodotti assicurativi per prepararsi meglio all'attuazione corretta ed efficace della direttiva (UE) 2016/97 e per attuare le necessarie modifiche tecniche e organizzative per conformarsi ai regolamenti delegati (UE) 2017/2358 e (UE) 2017/2359. 

I criteri di delega legislativa

L'articolo 5 della legge n. 163 del 2017 (legge di delegazione europea 2016-2017) contiene i principi e i criteri direttivi specifici per l'attuazione della direttiva (UE) 2016/97, in considerazione delle diverse opzioni che possono essere esercitate dal legislatore nazionale e per coordinare e armonizzazione la disciplina vigente con le nuove norme.

In sintesi i criteri di recepimento riguardano, tra l'altro, la materia della risoluzione stragiudiziale delle controversie, l'Organismo di registrazione degli intermediari assicurativi e riassicurativi, il coordinamento delle disposizioni normative e regolamentari in materia di prodotti di investimento al dettaglio e assicurativi preassemblati, la modifica dell'impianto sanzionatorio di imprese e distributori.

In conseguenza all'ampliamento dei destinatari della disciplina, si prevede di modificare l'ambito di applicazione soggettivo e le connesse norme in tema di requisiti professionali ed organizzativi dei distributori, di esercizio dell'attività transfrontaliera, di regole di comportamento e informativa precontrattuale.

• specificare il riparto di competenze tra IVASS e Consob in relazione alla vigilanza sulla distribuzione di prodotti di investimento assicurativo;
• le norme delegate devono evitare duplicazioni di costi e di adempimenti per gli intermediari;
• il documento informativo deve contenere anche informazioni dettagliate riguardo il livello di rischio del prodotto assicurativo;
• la disciplina sulla percezione di onorari, commissioni o altri benefici ai distributori deve essere allineata a quella prevista dalla direttiva 2014/65/UE (cd. MiFID 2);
• possono essere sanzionate ulteriori violazioni rispetto a quelle indicate dalla direttiva (UE) 2016/97 e possono essere previsti livelli di sanzioni pecuniarie amministrative più elevati di quelli minimi previsti dalle norme UE, anche al fine del coordinamento con l'apparato sanzionatorio introdotto nell'ordinamento nazionale in attuazione della  citata   direttiva MiFID 2.

I contenuti dello schema di decreto legislativo

Con riferimento all'ambito soggettivo di applicazione della disciplina, l'intervento del decreto in esame sul CAP è finalizzato ad includere le imprese che esercitano direttamente l'attività di distribuzione nell'ambito di applicazione delle disposizioni in materia. In aderenza all'impianto della direttiva 2016/97, rivolta non solo agli intermediari assicurativi ma a tutti i soggetti che distribuiscono prodotti assicurativi, si introduce la definizione di distributore di prodotti assicurativi che qualifica qualsiasi intermediario assicurativo, intermediario assicurativo a titolo accessorio o impresa di assicurazione. 

Si chiarisce inoltre che i requisiti di professionalità e di onorabilità si applicano anche ai dirigenti responsabili dell'attività di distribuzione dell'impresa e ai dipendenti di quest'ultima che partecipano direttamente all'attività di distribuzione. Sono previsti requisiti professionali e di onorabilità per i responsabili delle imprese.

È previsto l'obbligo per le imprese assicurative e per gli intermediari (inclusi quelli a titolo accessorio) di adottare sistemi di segnalazione, da parte del personale, delle violazioni delle norme (c.d. whistleblowing) (art. 10-quater del CAP).

Per quanto riguarda la separazione patrimoniale (art. 117 del CAP) si introduce una novità che riguarda gli agenti, i mediatori e i loro collaboratori: questi soggetti devono effettuare il versamento dei premi pagati all'intermediario e le somme destinate ai risarcimenti o ai pagamenti dovuti dalle imprese di assicurazione direttamente sul conto dell'impresa di assicurazione o riassicurazione per conto della quale è svolta l'attività di distribuzione, in deroga a quanto previsto dalla norma vigente che prevede il versamento in un conto separato.

È introdotto un sistema generalizzato di governo e di controllo del prodotto, al fine di garantire che i prodotti assicurativi da vendere ai clienti rispettino le esigenze del mercato di riferimento al fine di evitare e ridurre preventivamente eventuali rischi di mancata osservanza delle norme di tutela del consumatore (artt. 30-decies e 121-bis). Tali norme sono rivolte principalmente ai soggetti che realizzano prodotti assicurativi, obbligandoli ad adottare una politica di governo e di controllo del prodotto (POG), volta a garantire costantemente che tutti i prodotti assicurativi commercializzati siano adeguati al mercato di riferimento. Anche i distributori di prodotti assicurativi devono adeguarsi, dotandosi di meccanismi di distribuzione che garantiscano la disponibilità di tutte le informazioni necessarie per vendere il prodotto nel rispetto della politica in materia di governo e di controllo del prodotto definita dal soggetto che realizza il prodotto assicurativo. Tale materia è è oggetto di ampia regolamentazione di dettaglio contenuta nel regolamento delegato della Commissione europea n. 2017/2358, direttamente applicabile ad integrazione delle norme del CAP.

Nel Registro Unico degli intermediari assicurativi e riassicurativi (RUI) deve essere indicato il nominativo della persona fisica, tra i dirigenti dell'impresa, responsabile della distribuzione assicurativa o riassicurativa. In particolare si prevede l'obbligo di registrazione anche per gli intermediari a titolo accessorio, caratterizzati dallo svolgimento di un'attività principale professionale diversa dalla distribuzione, limitata a prodotti complementari, che non coprano il rischio vita o responsabilità civile, a meno che tale copertura non integri il bene o servizio che costituisce l'attività principale del distributore. Per tali soggetti si prevede l'obbligo di iscrizione in un'apposita sezione del RUI, nonché la graduazione dei requisiti richiesti in base all'attività svolta e ai prodotti distribuiti. Agli stessi è riconosciuto il passaporto comunitario per l'esercizio dell'attività di distribuzione in regime di libera prestazione di servizi o di libero stabilimento in altri Stati membri. Non è considerata attività di distribuzione a titolo accessorio quella che:

• ha ad oggetto i rischi di perdita, deterioramento, danneggiamento del prodotto fornito o il mancato uso del servizio prestato dal fornitore, o la perdita o il danneggiamento del bagaglio e altri rischi connessi con un viaggio prenotato presso tale fornitore;
• comporta il pagamento di un premio non superiore a 600 euro, oppure non superiore a 200 euro qualora la durata del servizio complementare è pari o inferiore a tre mesi (art. 107).

Viene prevista la costituzione dell'Organismo dedicato alla registrazione degli intermediari, posto sotto la vigilanza dell'IVASS. Tra i compiti dell'Organismo rientra anche la promozione di comportamenti degli iscritti informati ai principi di correttezza e diligenza professionale. L'IVASS con proprio regolamento deve individuare le modalità concrete di esercizio dell'attività dell'Organismo e i suoi rapporti con l'Istituto, tenendo conto anche dell'esigenza di evitare duplicazioni di costi e adempimenti per gli iscritti in altri registri.

Per il finanziamento dell'Organismo si prevede che una quota del contributo di vigilanza sugli intermediari di assicurazione e riassicurazione, previsto dall'articolo 336 del CAP, venga trasferita dall'IVASS secondo la misura e le modalità individuate con regolamento. All'IVASS sono riservati: il potere di vigilanza sul funzionamento dell'Organismo, secondo modalità improntate a criteri di proporzionalità ed economicità dell'azione di controllo; la regolamentazione del settore in materia di trasparenza e correttezza dei comportamenti nei rapporti con il consumatore; la valutazione dell'attività svolta dall'Organismo, in relazione alle funzioni affidate.

All'Organismo è trasferita la tenuta del Registro in forma elettronica degli intermediari, nei limiti e secondo le modalità di esercizio già vigenti per l'IVASS, al fine di garantire il rispetto dei requisiti di accesso e di permanenza, nonché l'ottemperanza alle norme comportamentali, anche mediante l'esercizio di poteri di controllo.

È prevista una disciplina dettagliata dell'attività in regime di stabilimento e di libera prestazione di servizi, anche con riguardo alla ripartizione di competenze tra le Autorità degli Stati membri d'origine e ospitante (artt. 116 - 116-undecies).

Sono definite le regole di comportamento a cui i distributori di prodotti assicurativi devono attenersi per evitare conflitti di interesse (art. 119-bis). L'articolo 120 disciplina l'informazione precontrattuale che gli intermediari assicurativi iscritti al Registro, anche a titolo accessorio devono fornire al contraente prima della conclusione del contratto. 

Tra le definizioni del CAP (articolo 1, lett. ss-bis)) è introdotta quella relativa al prodotto di investimento assicurativo con un rimando al regolamento PRIIPs, relativo ai documenti contenenti le informazioni chiave per i prodotti d'investimento al dettaglio e assicurativi preassemblati (regolamento (UE) n. 1286/2014), che lo individua nel prodotto assicurativo che presenta una scadenza o un valore di riscatto esposto in tutto o in parte, in modo diretto o indiretto, alle fluttuazioni del mercato. La definizione, inoltre, esclude dai prodotti di investimento assicurativo: (i) i prodotti non vita di cui all'allegato 1 della Direttiva 2009/138/UE (Rami dell'assicurazione non vita); (ii) i contratti assicurativi sulla vita qualora le prestazioni siano legate esclusivamente al caso di decesso, incapacità, malattia o disabilità; (iii) i prodotti pensionistici aventi lo scopo di offrire un reddito a seguito della cessazione dell'attività lavorativa e che consentono all'investitore di godere di determinati vantaggi; (iv) i regimi pensionistici aziendali o professionali (v) i prodotti pensionistici per i quali è richiesto un contributo da parte del datore di lavoro e rispetto ai quali il lavoratore o il datore di lavoro non può scegliere il fornitore o il prodotto.

Per la distribuzione dei prodotti di investimento assicurativi sono previsti requisiti supplementari (artt. 121-quater – 121-septies). I poteri di vigilanza in relazione alla distribuzione del prodotto di investimento assicurativo da parte delle imprese (distribuzione diretta) o per il tramite di agenti, broker,produttori diretti e dai relativi collaboratori sono esercitati dall'IVASS, fatte salve le competenze della Consob in materia finanziaria. L'IVASS, sentita la Consob, adotta le disposizioni attuative in modo da garantire uniformità alla disciplina applicabile alla vendita dei prodotti d'investimento assicurativo a prescindere dal canale distributivo e la coerenza e l'efficacia complessiva del sistema di vigilanza sui prodotti di investimento assicurativi. Inoltre, è previsto che l'IVASS e la Consob si accordino sulle modalità di esercizio dei poteri di vigilanza, secondo le rispettive competenze, in modo da ridurre gli oneri a carico dei soggetti vigilati. Conseguentemente con l'articolo 2 dello schema viene modificato il riparto di competenze di vigilanza tra IVASS e Consob sui prodotti di investimento assicurativi all'interno del TUF (D.Lgs. n. 58 del 1998, articolo 25-ter).

Per quanto riguarda le regole di comportamento e i conflitti di interesse, si estende l'applicazione della normativa MiFID II sui conflitti di interesse relativamente ai prodotti di investimento assicurativi, in modo da rendere omogenea la tutela del contraente a prescindere dalla tipologia di prodotto assicurativo venduto. In sintesi lo schema di decreto prevede che il distributore applichi disposizioni organizzative e amministrative efficaci al fine di evitare che i conflitti d'interesse incidano negativamente sugli interessi dei propri clienti. Qualora i presidi organizzativi ed amministrativi adottati non fossero sufficienti per assicurare che sia evitato il rischio di nuocere agli interessi del cliente, il distributore informa chiaramente quest'ultimo, su supporto durevole e in tempo utile prima della conclusione del contratto, della natura o delle fonti di tali conflitti. Inoltre il cliente deve conoscere la natura del compenso dell'intermediario (onorario, commissione inclusa nel premio, altri tipi di compensi, ecc.) e quanto incide sul costo complessivo della polizza. Per le modalità applicative è prevista l'emanazione di un regolamento dell'IVASS. Sono previsti obblighi di informativa al contraente circa i rischi e i costi del prodotto: le informazioni sui costi e sugli oneri sono comunicate in forma aggregata per permettere al contraente di conoscere il costo totale e l'effetto complessivo sul rendimento.

In caso di consulenza l'impresa e il distributore devono acquisire dal contraente le informazioni necessarie in merito alle sue conoscenze ed esperienze in relazione al tipo d'investimento, alla sua situazione finanziaria al fine di raccomandare prodotti che siano adeguati e, in particolare, idonei alla sua tolleranza al rischio e alla sua capacità di sostenere perdite. Nel caso in cui non vi sia consulenza, le informazioni acquisite dal contraente devono consentire all'impresa e all'intermediario di determinare se il servizio o prodotto offerto sia adeguato alle proprie esigenze.

In caso di vendita abbinata di un prodotto assicurativo insieme a un prodotto o servizio accessorio, il contraente deve essere informato della possibilità di acquistare separatamente le due componenti. Il venditore deve fornire una descrizione adeguata delle diverse componenti dell'accordo o del pacchetto, con una indicazione separata dei costi e degli oneri di ciascuna componente. Nei casi di pratiche dannose per i consumatori all'IVASS è attribuito il potere di applicare misure cautelari ed interdittive (art. 120-quinquies).

Si prevede l'obbligo di redigere il documento informativo standardizzato idoneo a fornire in modo chiaro e semplice le informazioni chiave sui prodotti assicurativi e ad agevolarne la comparabilità. Il formato del documento standardizzato è definito dal regolamento di esecuzione n. 2017/1469 dell'11 agosto 2017 della Commissione europea; eventuali personalizzazioni non possono essere inserite nel documento informativo ma esclusivamente negli altri documenti precontrattuali e contrattuali. Il documento informativo precontrattuale è previsto sia per le polizze danni (art. 185-bis) che per quelle vita (art. 185-ter).

Si prevede l'obbligo dei soggetti destinatari della vigilanza IVASS di aderire alle procedure di risoluzione stragiudiziale delle controversie da definire con decreto ministeriale, su proposta dell'IVASS. Tale attività è finanziata, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, tramite le risorse derivanti dai contributi sulla vigilanza versati dalle imprese di assicurazione e dagli intermediari ai sensi degli articoli 335 e 336 del CAP. Le disposizioni introdotte non pregiudicano il ricorso ad ogni altro strumento di tutela dei diritti previsti dall'ordinamento (art. 187-ter). È contestualmente modificata, per motivi di coordinamento, la disciplina generale sulla risoluzione stragiudiziale delle controversie prevista dal Codice del consumo (art. 4, comma 6, dello schema, che modificano gli artt. 141 e 141-octies del D.Lgs. n. 206 del 2005).

L'istituzione del sistema di risoluzione alternativo delle controversie assicurative, nella forma di Arbitro assicurativo (analoga a quanto previsto per il settore bancario e finanziario), necessita di un incremento di personale nella pianta organica dell'IVASS per 45 unità (art. 4, commi 4 e 5, dello schema di decreto). Al riguardo si prevede che una parte dei costi sia coperta con una contribuzione da parte degli utenti al costo dei sistemi di risoluzione stragiudiziale delle controversie, che dovrà essere disciplinata con un decreto ministeriale. La Relazione tecnica  afferma che tale contributo non copre le spese di istruttoria dell'Arbitro, ma può funzionare come deterrente ai ricorsi seriali o pretestuosi. Si ricorda che per i ricorsi davanti all'ABF è attualmente prescritto un contributo obbligatorio di 20 euro per le spese della procedura.

Si prevede un rafforzamento del sistema sanzionatorio per la violazione delle norme sulla distribuzione assicurativa. Tra le modifiche e le integrazioni al Titolo XVIII del CAP (Sanzioni e procedimenti sanzionatori) si segnalano le seguenti novità: la sanzionabilità diretta anche delle persone fisiche (esponenti aziendali e altri soggetti comunque inseriti nell'organizzazione dell'impresa) in presenza di specifici presupposti (art. 311-sexies); limiti edittali delle sanzioni pecuniarie più elevati e nuovi criteri per la graduazione delle sanzioni; misure di carattere non pecuniario quali l'interdizione temporanea dall'esercizio di funzioni presso le società, applicabile come misura accessoria a quella pecuniaria nei confronti delle persone fisiche per violazioni di particolare gravità e, a determinate condizioni, la sanzione amministrativa alternativa a quella pecuniaria costituita dall'ordine di porre termine alle violazioni; sono inoltre previste nuove forme di pubblicazione dei provvedimenti sanzionatori.

Nell'ottica della deflazione dei procedimenti sanzionatori, si prevede che più violazioni della stessa indole commesse in un determinato arco temporale costituiscono oggetto di accertamento unitario da parte dell'IVASS (c.d. accorpamento) e sono contestate con un unico atto.

È stata inoltre superata la vigente coesistenza, per gli intermediari assicurativi, di un procedimento sanzionatorio pecuniario e di un procedimento disciplinare per la medesima fattispecie, assegnando la fase istruttoria del procedimento sanzionatorio (pecuniario e non) all'esclusiva competenza del Collegio di Garanzia costituito presso l'IVASS.