Il controllo parlamentare sui programmi d'arma 28 gennaio 2021 |
Indice |
L'attività parlamentare sui programmi d’arma|I programmi d'arma presentati nella legislatura XVIII|Il finanziamento dei programmi di acquisizione dei sistemi d’arma| |
L'attività parlamentare sui programmi d’armaL'attività del Parlamento in relazione all'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, si svolge essenzialmente attraverso l'esame dei relativi programmi che il Governo presenta alle Camere ai fini dell'espressione del prescritto parere da parte delle Commissioni difesa della Camera e del Senato. La disciplina, originariamente contemplata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436 (cosiddetta legge Giacchè), è successivamente confluita negli articoli L'articolo 536 del COM536 e seguenti del Codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010) a loro volta oggetto di novella da parte della legge n. 244 del 2012 recante la Delega al Governo per la revisione dello strumento militare nazionale e norme sulla medesima materia. Nello specifico l'originaria formulazione dell'articolo 536 del Codice dell'ordinamento militare, relativo ai programmi di ammodernamento e rinnovamento della Difesa, è stata profondamente rivisitata al fine di assicurare un più incisivo controllo parlamentare sugli investimenti e una più profonda condivisione delle responsabilità tra Governo e Parlamento per l'adeguamento dei sistemi e delle dotazioni dei militari. La nuova formulazione della norma prevede pertanto che vengano trasmessi alle Camere, ai fini dell'espressione del parere delle Commissioni competenti, gli schemi di decreto concernenti i programmi finanziati attraverso gli ordinari stanziamenti di bilancio e non riferiti al mero mantenimento delle dotazioni o al ripianamento delle scorte. I pareri dovranno essere espressi entro L'esame parlamentare degli schemi di decretoquaranta giorni dalla data di assegnazione ed è previsto che il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate dalle Commissioni competenti, ovvero quando le stesse Commissioni esprimano parere contrario, trasmetta nuovamente alle Camere lo schema di decreto corredato delle necessarie controdeduzioni per i pareri definitivi delle Camere da esprimere entro trenta giorni dalla loro assegnazione. In tal caso, qualora entro il termine indicato le Commissioni competenti esprimano sullo schema di decreto parere contrario a maggioranza assoluta dei componenti, motivato con riferimento alla mancata coerenza con quanto previsto nel Documento programmatico pluriennale della difesa (DPP) di cui al comma 1 dell'articolo 536 del Codice, il programma non potrà essere adottato. In ogni altro caso, il governo potrà invece procedere all'adozione del decreto.
Il
Il Documento programmatico pluriennale della difesaDocumento programmatico pluriennale della difesa
(DPP
) si inserisce nel quadro complessivo delle relazioni che in base alla normativa vigente il Ministero della Difesa è tenuto a trasmettere al Parlamento sulle materie di propria competenza. Previsto normativamente dalla
legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare, il Documento definisce ll quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo capacitive, l'elenco dei programmi d'armamento e di ricerca in corso ed il relativo piano di programmazione finanziaria, indicante le risorse assegnate a ciascuno dei programmi per un periodo non inferiore a tre anni, compresi i programmi di ricerca o di sviluppo finanziati nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Nell'elenco sono altresì indicate le condizioni contrattuali, con particolare riguardo alle eventuali clausole penali, le spese relative alla funzione difesa, comprensive delle risorse assegnate da altri Ministeri.
Dalla data di entrata in vigore della normativa che ha previsto l'adozione dello strumento in esame sono stati presentati al Parlamento 8 documenti programmatici pluriennali.
Da ultimo, il Ministro della Difesa, con lettera pervenuta in data 19 ottobre 2020, ha trasmesso, ai sensi dell'articolo 536, comma 1, del Codice dell'ordinamento militare, di cui al
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, il
documento programmatico pluriennale per la Difesa per il triennio 2020-2022 (
Doc. CCXXXIV, n. 3). Per approfondimenti si rinvia al relativo
dossier.
Per quanto concerne
l'esame parlamentare dei programmi terrestri, navali, aerei ed interforze trasmessi alle Camere nel corso della XVII legislatura ai fini dell'espressione del prescritto parere parlamentare, si rinvia al tema "
Il controllo parlamentare sui programmi di acquisizione di sistemi d'arma".
Si ricorda, inoltre, che ai sensi dell'articolo Aggiornamento dei programmi. L'art. 536-bis del COM536-bis, sulla verifica dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma, il Capo di stato maggiore della difesa, sulla base degli obiettivi e degli indirizzi definiti dal Ministro della difesa ai sensi dell'articolo 14, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ferma restando la necessità di salvaguardare le esigenze operative prioritarie e quelle derivanti dal processo di definizione della politica europea di difesa e sicurezza, procede alla verifica della rispondenza dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma e propone al Ministro della difesa la rimodulazione dei programmi relativi a linee di sviluppo capacitive che risultino non più adeguate, anche in ragione delle disponibilità finanziarie autorizzate a legislazione vigente. La predetta verifica tiene altresì conto dei risultati conseguiti nell'attuazione del processo di riconfigurazione dello strumento militare riportati nel DPP. In base al comma 2 gli schemi dei decreti che approvano la rimodulazione di programmi sui quali è stato espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti ai sensi dell'articolo 536, comma 3, lettera b), devono essere sottoposti a tale parere. Dalle citate rimodulazioni non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, anche in termini di indebitamento netto.
In relazione a questa disposizione si ricorda che i "p
Caratteristiche dei programmi di investimento della Difesa
rogrammi di investimento della Difesa" si caratterizzino per essere
programmi di lunga durata, che consentono alle imprese di ammortizzare gli investimenti affrontati "ed offrono un elemento di stabilità in uno scenario economico mutevole per essere costantemente tesi all'innovazione tecnologica, cui spesso hanno fatto da traino e stimolo. La loro esecuzione richiede, inoltre, la disponibilità di un tessuto produttivo non solo altamente specializzato, ma anche caratterizzato da una
forza lavoro numerosa, funzionale ad assorbire gli
elevati carichi di lavoro che sottendono la produzione in serie dei sistemi per la Difesa" (Audizione del Gen. Div. A. Antonio Conserva, Capo Ufficio generale pianificazione, programmazione e bilancio dello Stato maggiore della Difesa, del 9 settembre 2020).
Al riguardo, la
Commissione Difesa ha recentemente sottolineato l'opportunità, che " sia valutata, nell'ambito delle politiche di rilancio degli investimenti pubblici, l'istituzione di uno strumento pluriennale per gli investimenti della Difesa, al fine di assicurare sia stabilità alle risorse sia l'opportuna supervisione politica del Parlamento sulle scelte più rilevanti"
I finanziamenti erogati dal Ministero dello sviluppo economicoGli stanziamenti iscritti nello stato di previsione della spesa del Ministero della difesa non esauriscono il quadro dei finanziamenti destinati ai programmi di armamento. Va, infatti, considerato che una parte non trascurabile delle risorse in esame è allocata nello stato di previsione della spesa del Ministero dello sviluppo economico, in quanto finalizzata alla valorizzazione e alla promozione dei settori produttivi a più elevato contenuto tecnologico, compreso appunto quello della difesa.
Allo stato rileva la
Le risorse presenti nella missione 11 programma 5 dello stato di previsione del MISEmissione 11 "Competitività e sviluppo delle imprese" e il
programma 5 "Promozione e attuazione di politiche di sviluppo, competitività e innovazione di responsabilità sociale di impresa e movimento cooperativo" (che reca spese finali
per 3.970,8 milioni di euro per il 2021.
A tal proposito, nel corso delle indagini conoscitive svolte nelle passate legislature dalla Commissione difesa della Camera sul tema in esame, è stato evidenziato che l'industria della difesa, per provvedere alle esigenze strategiche di tutela degli interessi essenziali di difesa nazionale, necessita di tecnologie avanzate, di eccellenza, che comportano elevatissimi costi fissi in ricerca e sviluppo e lunghi periodi per il rientro finanziario non sostenibili realisticamente da alcun bilancio aziendale senza il concorso di finanziamenti pubblici. Tale esigenza si è manifestata soprattutto a partire dagli anni ottanta del secolo scorso, allorquando molti Governi, soprattutto quelli europei, consolidarono vere e proprie partnership finanziarie con le maggiori aziende del settore, sollevandole, in tutto o in parte, dal rischio e dall'onere finanziario.
Per un approfondimento si veda, in particolare, il resoconto stenografico dell'
audizione del Ministro dello sviluppo economico, svolta nella seduta della Commissione Difesa del 16 settembre 2009, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della legge 4 ottobre 1988, n. 436.
Fu così che l'Italia, nel 1985, per dotarsi di strumenti comparabili a quelli che avevano appena lanciato la Francia e il Regno Unito, istituì, con la legge n. 808, una Interventi di promozione pubblica del settore aerospaziale e dell'elettronica connessa alla difesa.misura di promozione pubblica del settore aerospaziale e dell'elettronica connessa alla difesa. Dal 1988, inizio della sua effettiva attuazione, fino al luglio del 2008, la legge n. 808 ha consentito l'erogazione di finanziamenti per 2,9 miliardi di euro, di cui, 1,3 miliardi destinati ai progetti di ricerca e di sviluppo aziendali riguardanti la sicurezza nazionale. In particolare, grazie a tale legge sono stati attuati importanti partenariati fra l'Italia e altri Paesi europei, soprattutto Francia e Regno Unito, per realizzare prodotti tecnologici di eccellenza: quali ad esempio lo sviluppo italo-francese della famiglia del bimotore ATR e il programma EH-101, nato dalla necessità delle Forze armate italiane e britanniche di disporre di un elicottero medio-pesante. Il fenomeno del finanziamento pubblico dell'industria della difesa si consolidò ulteriormente in Italia agli inizi degli anni novanta quando la crisi della finanza pubblica, da un lato, si riflesse negativamente sui volumi pluriennali delle commesse militari a più elevato contenuto tecnologico, dall'altro, determinò maggiori difficoltà per le aziende e per tutto il sistema produttivo di accedere al credito ordinario a causa dell'impennata del debito pubblico che assorbiva ingenti risorse dal sistema creditizio. Per superare queste difficoltà, contemperando le esigenze di politica industriale con quelle di sicurezza nazionale, la legge n. 421 del 1996 attribuì all'allora Ministero dell'industria, oggi Ministero dello sviluppo economico, la possibilità di finanziare programmi hi-tech di interesse delle Forze armate nel quadro delle esigenze prioritarie individuate dal Ministero della difesa. In seguito, con le leggi n. 388 del 2000 e n. 266 del 2005, venne estesa l'area di possibile applicazione degli strumenti della citata legge n. 421, razionalizzando l'impiego delle risorse pubbliche in tutto il settore. Il Ministero dello sviluppo economico, su impulso e di concerto con la Difesa, ha così impiegato i fondi disponibili, pari a circa 4,7 miliardi di euro in tredici anni, per attuare programmi di grande importanza per le Forze armate e di rilievo strategico per lo sviluppo e l'innovazione delle industrie, in particolare dell'aerospazio e della difesa. Si pensi, ad esempio, al sistema elettronico di navigazione e di combattimento della portaerei Conte di Cavour, alla promozione dell'area dell'avionica militare e dell'industria nazionale nel settore delle comunicazioni, soprattutto nella difficile fase di passaggio dall'analogico al digitale, alla realizzazione del programma FREMM, all'acquisizione di nuovi veicoli blindati per l'esercito e al grande programma, assolutamente innovativo denominato Forza NEC (Network Enabled Capabilities), ai programmi spaziali nell'area dell'osservazione della terra dal cielo, quali, nell'area delle telecomunicazioni, i programmi COSMO-Sky-Med e il SICRAL B che concorre a dare all'Arma dei carabinieri collegamenti protetti e cifrati. Nell'ambito dei programmi finanziati congiuntamente dai due citati dicasteri, va inoltre ricordato il programma Eurofighter, che è stato sostenuto dal Ministero dello sviluppo economico grazie alle risorse di cui all'articolo 4, comma 3, della legge 7 agosto 1997, n. 266, e a quelle rese disponibili da successivi interventi legislativi. Più di recente, al fine di assicurare il mantenimento di adeguate capacità nel settore marittimo a tutela degli interessi della Difesa nazionale, consolidando strategicamente l'industria navalmeccanica ad alta tecnologia, il comma 37 dell'articolo 1 della legge n. 147 del 2013 (legge di stabilità 2014), ha autorizzato contributi ventennali, di 40 milioni di euro a decorrere dall'esercizio 2014, di 110 milioni di euro a decorrere dall'esercizio 2015 e di 140 milioni di euro a decorrere dal 2016, sullo stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Ulteriori contributi ventennali nel settore navale sono stati autorizzati dal successivo comma 38 dell'articolo 1 della legge n. 147 del 2013.
I "contributi pluriennali" sono autorizzazioni pluriennali per le quali la legge autorizzativa stabilisce un importo annuale, sempre identico, ed un periodo di durata pluriennale (di norma non inferiore a dieci anni), che può essere ricondotto ad un piano di ammortamento, attesa la possibilità di attualizzazione di detti contributi, previa apposita autorizzazione. Rientrano fra le "leggi pluriennali di spesa" le autorizzazioni pluriennali per le quali è definito l'onere complessivo, quale che sia la ripartizione di detto onere nei vari anni.
In relazione all'impiego dei contributi autorizzati dai richiamati commi 37 e 38 il successivo comma 39 dell'articolo 1 della legge n. 147 del 2013 ha previsto l'acquisizione del previo parere delle competenti Commissioni parlamentari rilasciato ai sensi dell'articolo 536, comma 3 lettera b) del Codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010), relativo ai programmi di ammodernamento e rinnovamento della Difesa. In via generale, va, comunque, rilevato che ai sensi dell'articolo L'articolo 537-bis del COM537-bis del Codice dell'ordinamento militare, riguardante la semplificazione delle procedure per la realizzazione dei programmi di investimento di interesse dell'Amministrazione della difesa, finanziati mediante contributi pluriennali, il decreto di cui all'articolo 4, comma 177-bis, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e successive modificazioni (si tratta del decreto che, in sede di attuazione di disposizioni legislative che autorizzano contributi pluriennali, ne dispone il relativo utilizzo, ed è adottato dal Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa verifica dell'assenza di effetti peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente), è adottato, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e della difesa.
Con tale decreto si provvede a: definire le modalità di attuazione dei programmi, in sostituzione delle convenzioni di cui all'articolo 5, comma 1, del decreto-legge 17 giugno 1996, n. 321, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 421; fissare, se necessario, il tasso di interesse massimo; verificare l'assenza di effetti peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto, rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente, ovvero quantificarli per la successiva compensazione.
|
I programmi d'arma presentati nella legislatura XVIIINel corso dell'attuale legislatura il Governo ha presentato alle Camere, ai fini dell'espressione del prescritto parere parlamentare, 24 schemi di decreto relativi a programmi di acquisizione di sistemi d'arma - di cui due ritirati (A.G. 2 e A.G. 45). Per un approfondimento degli schemi di decreto presentati nelle precedenti legislature si rinvia al seguente tema Il controllo parlamentare sui programmi di acquisizione dei sistemi d'arma.
Tabella 1 – Programmi d'arma presentati al Parlamento nella Leg. XVIII
Legenda: EI=Esercito italiano; AM=Aeronautica militare; MM=Marina militare; CC=Arma dei Carabinieri.
CD= Camera dei Deputati; SR=Senato della Repubblica; Fav=Favorevole; Fav. con oss.= Favorevole con osservazione/i
Nella Legislatura corrente sono stati presentati al Parlamento per il prescritto parere 22 programmi d'arma: 7 nell'anno 2020 e 15 nell'anno 2019. L'importo totale finanziato è di oltre 10,5 miliardi di euro, di cui 4.877,1 milioni nel 2019 e 5.669,09 milioni nel 2020. Gli stanziamenti derivano in parte dallo stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico (MISE) e in parte dal Ministero della Difesa, come illustra il grafico seguente.
Grafico 1 – Stanziamenti relativi ai programmi d'arma per stato di previsione Nello specifico i fondi stanziati provengono dal MISE per il 55 per cento e dal Ministero della Difesa per il 45%. La provenienza degli stanziamenti, tuttavia, è variabile nei due anni del biennio 2019-2020, come mostra la serie storica seguente (in milioni di euro).
Grafico 2 – Stanziamenti relativi ai programmi d'arma per anno di riferimento e stato di previsione I programmi d'arma coinvolgono tutte le Forze Armate, e in un caso anche l'Arma dei Carabinieri. La maggior parte riguardano l'Aeronautica militare (11 programmi), 5 programmi sono attribuibili alla Marina militare, 5 all'Esercito italiano e uno all'Arma dei Carabinieri. Anche a livello di stanziamenti, prevalgono i programmi dell'Aeronautica militare, come illustrato nel grafico. Grafico 3 – Stanziamenti relativi ai programmi d'arma per Forza armata (biennio 2019-2020)
Fonte grafici 1,2 e 3:
Elaborazione Servizio Studi Camera - Dipartimento Difesa su dati DPP 2020-2022 su dati contenuti negli schemi di decreto sottoposti a parere parlamentare
|
Il finanziamento dei programmi di acquisizione dei sistemi d’armaIl sistema di finanziamento dei programmi pluriennali della Difesa ha registrato nel corso degli ultimi anni significative novità in quanto alle assegnazioni, tradizionalmente recate sui capitoli cosiddetti "a fabbisogno", si sono aggiunte, e in parte sostituite, le risorse previste dai cd. "Fondi investimento", introdotti a partire dalla legge di bilancio per l'anno l 2017 – e, sino ad oggi, annualmente replicati.
Per un approfondimento di questo argomento si rinvia al dossier
I Fondi per il rilancio degli investimenti nell'ambito della Difesa , a cura del Dipartimento difesa del Servizio Studi della Camera
Tali Fondi sono stati, infatti, istituiti a sostegno degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese (2017 e 2018) e per il sostegno agli investimenti delle amministrazioni centrali (2019 e 2020). Il passaggio allo strumento finanziario dei "Fondi investimento", che coprono un orizzonte temporale ultraventennale, svolge un ruolo significativo per la programmazione finanziaria della Difesa, in quanto l'arco temporale nel quale i Fondi esplicano i propri effetti finanziari, coincide, in taluni significativi casi, con la pianificazione temporale del programma d'investimento (cfr. Audizione del Capo ufficio programmazione e bilancio del Ministero della Difea, Gen. Div. Antonio Conserva, Commissione difesa della Camera dei deputati 9 settembre 2020). Si tratta, inoltre, di un ingente impegno finanziario, pari complessivamente a circa 31 miliardi di euro dal 2017 al 2033 (considerando, oltre al riparto assegnato direttamente alla Difesa, anche la quota MiSE, per i primi tre finanziamenti dei Fondi). La Difesa beneficia, infatti, delle risorse che le derivano direttamente dal decreto (o dai decreti) di riparto annuale del Fondo, e, indirettamente, attraverso il sostegno ad alcuni dei suoi programmi da parte del MISE. Nello specifico per assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese in determinati settori, a partire dal 2016 sono stati istituiti tre distinti Fondi, il primo dei quali ha avuto due rifinanziamenti:
Figura 1 – Assegnazioni integrate Difesa+Mise dei primi tre "Fondi investimento"
Fonte:
Audizione Gen. Div. Antonio Conserva, Commissione difesa della Camera, 9 settembre 2020
Per l'ultimo Fondo, istituito dalla legge di bilancio 2020, l'accesso alla quota MiSE del Fondo è ancora in fase di definizione, ed è pertanto disponibile solo la quota direttamente ripartita al Ministero della Difesa (in milioni di euro). Nel quinquennio 2020-2024, le cui assegnazioni sono evidenziate dal cerchio rosso, risiede solo il cinque per cento del totale di 2,4 miliardi assegnati alla difesa nel complesso dell'arco temporale venticinquennale 2020-2034 considerato dall'ultimo Fondi. Il grafico seguente sviluppa, limitatamente ai primi tre Fondi, il concorso di ciascuno di essi al bilancio della Difesa integrato (Difesa e quota MiSE), che assomma ad un totale nel periodo 2017-2033 di oltre 31 miliardi di euro.
Grafico 4 – Concorso dei "Fondi investimento" al bilancio integrato (Difesa + MiSE)
Fonte:
Audizione
Gen. Div. Antonio Conserva, Commissione difesa della Camera, 9 settembre 2020
Di seguito la proposta della Difesa sulla programmazione ex art.1 co.14 ldb 2020 contenuta nel DPP 2020-2022.
Figura 2 – Proposta della Difesa sulla programmazione ex art.1 co.14 ldb 2020
Fonte:
DPP 2020-2022
|