Il controllo parlamentare sui programmi d'arma

28 gennaio 2021
Schede di lettura

Indice

L'attività parlamentare sui programmi d’arma

L'attività del Parlamento in relazione all'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, si svolge essenzialmente attraverso l'esame dei relativi programmi che il Governo presenta alle Camere ai fini dell'espressione del prescritto parere da parte delle Commissioni difesa della Camera e del Senato.

La disciplina, originariamente contemplata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436 (cosiddetta legge Giacchè), è successivamente confluita negli articoli L'articolo 536 del COM536 e seguenti del Codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010) a loro volta oggetto di novella da parte della legge n. 244 del 2012 recante la Delega al Governo per la revisione dello strumento militare nazionale e norme sulla medesima materia.

Nello specifico l'originaria formulazione dell'articolo 536 del Codice dell'ordinamento militare, relativo ai programmi di ammodernamento e rinnovamento della Difesa, è stata profondamente rivisitata al fine di assicurare un più incisivo controllo parlamentare sugli investimenti e una più profonda condivisione delle responsabilità tra Governo e Parlamento per l'adeguamento dei sistemi e delle dotazioni dei militari.

La nuova formulazione della norma prevede pertanto che vengano trasmessi alle Camere, ai fini dell'espressione del parere delle Commissioni competenti, gli schemi di decreto concernenti i programmi finanziati attraverso gli ordinari stanziamenti di bilancio e non riferiti al mero mantenimento delle dotazioni o al ripianamento delle scorte.

 I pareri dovranno essere espressi entro L'esame parlamentare degli schemi di decretoquaranta giorni dalla data di assegnazione ed è previsto che il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate dalle Commissioni competenti, ovvero quando le stesse Commissioni esprimano parere contrario, trasmetta nuovamente alle Camere lo schema di decreto corredato delle necessarie controdeduzioni per i pareri definitivi delle Camere da esprimere entro trenta giorni dalla loro assegnazione. In tal caso, qualora entro il termine indicato le Commissioni competenti esprimano sullo schema di decreto parere contrario a maggioranza assoluta dei componenti, motivato con riferimento alla mancata coerenza con quanto previsto nel Documento programmatico pluriennale della difesa (DPP) di cui al comma 1 dell'articolo 536 del Codice, il programma non potrà essere adottato. In ogni altro caso, il governo potrà invece procedere all'adozione del decreto.

Si ricorda, inoltre, che ai sensi dell'articolo Aggiornamento dei programmi. L'art. 536-bis del COM536-bis, sulla verifica dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma, il Capo di stato maggiore della difesa, sulla base degli obiettivi e degli indirizzi definiti dal Ministro della difesa ai sensi dell'articolo 14, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ferma restando la necessità di salvaguardare le esigenze operative prioritarie e quelle derivanti dal processo di definizione della politica europea di difesa e sicurezza, procede alla verifica della rispondenza dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma e propone al Ministro della difesa la rimodulazione dei programmi relativi a linee di sviluppo capacitive che risultino non più adeguate, anche in ragione delle disponibilità finanziarie autorizzate a legislazione vigente. La predetta verifica tiene altresì conto dei risultati conseguiti nell'attuazione del processo di riconfigurazione dello strumento militare riportati nel DPP.

In base al comma 2 gli schemi dei decreti che approvano la rimodulazione di programmi sui quali è stato espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti ai sensi dell'articolo 536, comma 3, lettera b), devono essere sottoposti a tale parere. Dalle citate rimodulazioni non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, anche in termini di indebitamento netto.

Le leggi "promozionali" degli anni '70

Prima dell'entrata in vigore della legge n. 436 del 1988 non si poneva, in senso proprio, un problema di controllo parlamentare sui programmi di acquisizione deI sistemi d'arma, in quanto il relativo finanziamento avveniva con legge: ne conseguiva che la valutazione riguardo all'opportunità di avviarli o meno era assolta dal Parlamento all'atto dell'approvazione della legge stessa. Si trattava, per altro, di una procedura di autorizzazione assai complessa che, in quanto legata alla durata dell'iter legislativo, poteva richiedere tempi lunghi non sempre conciliabili con le esigenze operative delle Forze armate.

Negli anni settanta, al fine di assicurare un significativo ammodernamento dei mezzi a disposizione delle singole Forze armate attraverso la realizzazione nel lungo termine di programmi di armamento di vasta portata, furono approvate le cosiddette leggi "promozionali":

- la legge 22 marzo 1975, n. 57, recante costruzione e ammodernamento di mezzi navali della Marina militare, che stanziò per tale finalità 1.000 miliardi di lire nel periodo 1975-1984;

- la legge 16 febbraio 1977, n. 38, recante ammodernamento dei mezzi dell'Aeronautica militare, che autorizzò la spesa di 1.000 miliardi di lire nel periodo 1977-1986, per la realizzazione di programmi relativi all'approvvigionamento di moderni velivoli, apparati radar di vario tipo e sistemi missilistici;

- la legge 16 giugno 1977, n. 372, recante ammodernamento degli armamenti, dei materiali, delle apparecchiature e dei mezzi dell'Esercito, che stanziò 1.115 miliardi di lire nel periodo 1977-1986, per la realizzazione di programmi relativi all'approvvigionamento di artiglierie, sistemi missilistici, lanciarazzi, elicotteri armati; mezzi ruotati, cingolati e corazzati (da trasporto, da combattimento e ausiliari), stazioni radio, apparecchi TLC e apparati per l'automazione delle operazioni di gestione del materiale.

Tali finanziamenti furono utilizzati per l'acquisizione di numerosi mezzi, come i carri Leopard, le fregate classe Maestrale e il velivolo Tornado, che hanno caratterizzato per lungo tempo le dotazioni delle Forze armate.

I finanziamenti erogati dal Ministero dello sviluppo economico

Gli stanziamenti iscritti nello stato di previsione della spesa del Ministero della difesa non esauriscono il quadro dei finanziamenti destinati ai programmi di armamento. Va, infatti, considerato che una parte non trascurabile delle risorse in esame è allocata nello stato di previsione della spesa del Ministero dello sviluppo economico, in quanto finalizzata alla valorizzazione e alla promozione dei settori produttivi a più elevato contenuto tecnologico, compreso appunto quello della difesa.

A tal proposito, nel corso delle indagini conoscitive svolte nelle passate legislature dalla Commissione difesa della Camera sul tema in esame,  è stato evidenziato che l'industria della difesa, per provvedere alle esigenze strategiche di tutela degli interessi essenziali di difesa nazionale, necessita di tecnologie avanzate, di eccellenza, che comportano elevatissimi costi fissi in ricerca e sviluppo e lunghi periodi per il rientro finanziario non sostenibili realisticamente da alcun bilancio aziendale senza il concorso di finanziamenti pubblici.

Tale esigenza si è manifestata soprattutto a partire dagli anni ottanta del secolo scorso, allorquando molti Governi, soprattutto quelli europei, consolidarono vere e proprie partnership finanziarie con le maggiori aziende del settore, sollevandole, in tutto o in parte, dal rischio e dall'onere finanziario.

Fu così che l'Italia, nel 1985, per dotarsi di strumenti comparabili a quelli che avevano appena lanciato la Francia e il Regno Unito, istituì, con la legge n. 808, una Interventi di promozione pubblica del settore aerospaziale e dell'elettronica connessa alla difesa.misura di promozione pubblica del settore aerospaziale e dell'elettronica connessa alla difesa.

Dal 1988, inizio della sua effettiva attuazione, fino al luglio del 2008, la legge n. 808 ha consentito l'erogazione di finanziamenti per 2,9 miliardi di euro, di cui, 1,3 miliardi destinati ai progetti di ricerca e di sviluppo aziendali riguardanti la sicurezza nazionale.

In particolare, grazie a tale legge sono stati attuati importanti partenariati fra l'Italia e altri Paesi europei, soprattutto Francia e Regno Unito, per realizzare prodotti tecnologici di eccellenza: quali ad esempio lo sviluppo italo-francese della famiglia del bimotore ATR e il programma EH-101, nato dalla necessità delle Forze armate italiane e britanniche di disporre di un elicottero medio-pesante.

Il fenomeno del finanziamento pubblico dell'industria della difesa si consolidò ulteriormente in Italia agli inizi degli anni novanta quando la crisi della finanza pubblica, da un lato, si riflesse negativamente sui volumi pluriennali delle commesse militari a più elevato contenuto tecnologico, dall'altro, determinò maggiori difficoltà per le aziende e per tutto il sistema produttivo di accedere al credito ordinario a causa dell'impennata del debito pubblico che assorbiva ingenti risorse dal sistema creditizio.

Per superare queste difficoltà, contemperando le esigenze di politica industriale con quelle di sicurezza nazionale, la legge n. 421 del 1996 attribuì all'allora Ministero dell'industria, oggi Ministero dello sviluppo economico, la possibilità di finanziare programmi hi-tech di interesse delle Forze armate nel quadro delle esigenze prioritarie individuate dal Ministero della difesa. In seguito, con le leggi n. 388 del 2000 e n. 266 del 2005, venne estesa l'area di possibile applicazione degli strumenti della citata legge n. 421, razionalizzando l'impiego delle risorse pubbliche in tutto il settore.

Il Ministero dello sviluppo economico, su impulso e di concerto con la Difesa, ha così impiegato i fondi disponibili, pari a circa 4,7 miliardi di euro in tredici anni, per attuare programmi di grande importanza per le Forze armate e di rilievo strategico per lo sviluppo e l'innovazione delle industrie, in particolare dell'aerospazio e della difesa. Si pensi, ad esempio, al sistema elettronico di navigazione e di combattimento della portaerei Conte di Cavour, alla promozione dell'area dell'avionica militare e dell'industria nazionale nel settore delle comunicazioni, soprattutto nella difficile fase di passaggio dall'analogico al digitale, alla realizzazione del programma FREMM, all'acquisizione di nuovi veicoli blindati per l'esercito e al grande programma, assolutamente innovativo denominato Forza NEC (Network Enabled Capabilities), ai programmi spaziali nell'area dell'osservazione della terra dal cielo, quali, nell'area delle telecomunicazioni, i programmi COSMO-Sky-Med e il SICRAL B che concorre a dare all'Arma dei carabinieri collegamenti protetti e cifrati.

Nell'ambito dei programmi finanziati congiuntamente dai due citati dicasteri, va inoltre ricordato il programma Eurofighter, che è stato sostenuto dal Ministero dello sviluppo economico grazie alle risorse di cui all'articolo 4, comma 3, della legge 7 agosto 1997, n. 266, e a quelle rese disponibili da successivi interventi legislativi.

Più di recente, al fine di assicurare il mantenimento di adeguate capacità nel settore marittimo a tutela degli interessi della Difesa nazionale, consolidando strategicamente l'industria navalmeccanica ad alta tecnologia, il comma 37 dell'articolo 1 della legge n. 147 del 2013 (legge di stabilità 2014), ha autorizzato contributi ventennali, di 40 milioni di euro a decorrere dall'esercizio 2014, di 110 milioni di euro a decorrere dall'esercizio 2015 e di 140 milioni di euro a decorrere dal 2016, sullo stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico.

Ulteriori contributi ventennali nel settore navale sono stati autorizzati dal successivo comma 38 dell'articolo 1 della legge n. 147 del 2013.

In relazione all'impiego dei contributi autorizzati dai richiamati commi 37 e 38 il successivo comma 39 dell'articolo 1 della legge n. 147 del 2013 ha previsto l'acquisizione del previo parere delle competenti Commissioni parlamentari rilasciato ai sensi dell'articolo 536, comma 3 lettera b) del Codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010), relativo ai programmi di ammodernamento e rinnovamento della Difesa.

In via generale, va, comunque, rilevato che ai sensi dell'articolo L'articolo 537-bis del COM537-bis del Codice dell'ordinamento militare, riguardante la semplificazione delle procedure per la realizzazione dei programmi di investimento di interesse dell'Amministrazione della difesa, finanziati mediante contributi pluriennali,  il decreto di cui all'articolo 4, comma 177-bis, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e successive modificazioni (si tratta del decreto che, in sede di attuazione di disposizioni legislative che autorizzano contributi pluriennali, ne dispone il relativo utilizzo, ed è adottato dal Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa verifica dell'assenza di effetti peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente), è adottato, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e della difesa. 

I programmi d'arma presentati nella legislatura XVIII

Nel corso dell'attuale legislatura il Governo ha presentato alle Camere, ai fini dell'espressione del prescritto parere parlamentare, 24 schemi di decreto relativi a programmi di acquisizione di sistemi d'arma - di cui due ritirati (A.G. 2 e A.G. 45).

Per un approfondimento degli schemi di decreto presentati nelle precedenti legislature si rinvia al seguente  tema Il controllo parlamentare sui programmi di acquisizione dei sistemi d'arma.

Tabella 1 – Programmi d'arma presentati al Parlamento nella Leg. XVIII

Nella Legislatura corrente sono stati presentati al Parlamento per il prescritto parere 22 programmi d'arma: 7 nell'anno 2020 e 15 nell'anno 2019.

L'importo totale finanziato è di oltre 10,5 miliardi di euro, di cui 4.877,1 milioni nel 2019 e 5.669,09 milioni nel 2020.

Gli stanziamenti derivano in parte dallo stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico (MISE) e in parte dal Ministero della Difesa, come illustra il grafico seguente.

Grafico 1 – Stanziamenti relativi ai programmi d'arma per stato di previsione

Nello specifico i fondi stanziati provengono dal MISE per il 55 per cento e dal Ministero della Difesa per il 45%. La provenienza degli stanziamenti, tuttavia, è variabile nei due anni del biennio 2019-2020, come mostra la serie storica seguente (in milioni di euro).

Grafico 2 – Stanziamenti relativi ai programmi d'arma per anno di riferimento e stato di previsione

I programmi d'arma coinvolgono tutte le Forze Armate, e in un caso anche l'Arma dei Carabinieri. La maggior parte riguardano l'Aeronautica militare (11 programmi), 5 programmi sono attribuibili alla Marina militare, 5 all'Esercito italiano e uno all'Arma dei Carabinieri. Anche a livello di stanziamenti, prevalgono i programmi dell'Aeronautica militare, come illustrato nel grafico.

Grafico 3 – Stanziamenti relativi ai programmi d'arma per Forza armata (biennio 2019-2020)

Il finanziamento dei programmi di acquisizione dei sistemi d’arma

Il sistema di finanziamento dei programmi pluriennali della Difesa ha registrato nel corso degli ultimi anni significative novità in quanto alle assegnazioni, tradizionalmente recate sui capitoli cosiddetti "a fabbisogno", si sono aggiunte, e in parte sostituite, le risorse previste dai cd. "Fondi investimento", introdotti a partire dalla legge di bilancio per l'anno l 2017 – e, sino ad oggi, annualmente replicati.

Tali Fondi sono stati, infatti, istituiti   a sostegno degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese (2017 e 2018) e per il sostegno agli investimenti delle amministrazioni centrali (2019 e 2020).

Il passaggio allo strumento finanziario dei "Fondi investimento", che coprono un orizzonte temporale ultraventennale, svolge un ruolo significativo per la programmazione finanziaria della Difesa, in quanto l'arco temporale nel quale i Fondi esplicano i propri effetti finanziari, coincide, in taluni significativi casi, con la pianificazione temporale del programma d'investimento (cfr.  Audizione  del Capo ufficio programmazione e bilancio del Ministero della Difea, Gen. Div. Antonio Conserva, Commissione difesa della Camera dei deputati 9 settembre 2020).

Si tratta, inoltre, di un ingente impegno finanziario, pari complessivamente a circa 31 miliardi di euro dal 2017 al 2033 (considerando, oltre al riparto assegnato direttamente alla Difesa, anche la quota MiSE, per i primi tre finanziamenti dei Fondi).

La Difesa beneficia, infatti, delle risorse che le derivano direttamente dal decreto (o dai decreti) di riparto annuale del Fondo, e, indirettamente, attraverso il sostegno ad alcuni dei suoi programmi da parte del MISE.

Nello specifico per assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese in determinati settori, a partire dal 2016 sono stati istituiti tre distinti Fondi, il primo dei quali ha avuto due rifinanziamenti:

• il Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese è stato istituito dalla legge di bilancio per il 2017 (articolo 1, comma 140, della legge n. 232/2016) con una dotazione di oltre 47 miliardi di euro in un orizzonte temporale venticinquennale dal 2017 al 2032 ed è stato rifinanziato dalla legge di bilancio per il 2018 (articolo 1, comma 1072, della legge n. 205/2017) per ulteriori complessivi 36,115 miliardi di euro per gli anni dal 2018 al 2033.
• il Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese, istituito dalla legge di bilancio per il 2019 (articolo 1, comma 95 della legge n. 145/2018), con una dotazione complessiva di circa 43,6 miliardi di euro per gli anni dal 2019 al 2033. Unica vera differenza presente rispetto al precedente fondo è l'assenza della suddivisione in categorie di spesa per settori fondamentali. Tale scelta redazionale non ha avuto impatto sull'impianto generale, ma, secondo il DPP 2020-2022, ha donato maggior snellezza nel processo di formulazione delle proposte, in quanto gli interventi classificabili come trasversali a più settori possono ora essere inseriti senza necessarie ulteriori analisi per una corretta allocazione.
• il nuovo Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese istituito dalla legge di bilancio per il 2020 (articolo 1, comma 14, della legge n. 160/2019), con una dotazione complessiva di circa 20,8 miliardi di euro per gli anni dal 2020 al 2034.

Figura 1 – Assegnazioni integrate Difesa+Mise dei primi tre "Fondi investimento"

Per l'ultimo Fondo, istituito dalla legge di bilancio 2020, l'accesso alla quota MiSE del Fondo è ancora in fase di definizione, ed è pertanto disponibile solo la quota direttamente ripartita al Ministero della Difesa (in milioni di euro).

Nel quinquennio 2020-2024, le cui assegnazioni sono evidenziate dal cerchio rosso, risiede solo il cinque per cento del totale di 2,4 miliardi assegnati alla difesa nel complesso dell'arco temporale venticinquennale 2020-2034 considerato dall'ultimo Fondi.

Il grafico seguente sviluppa, limitatamente ai primi tre Fondi, il concorso di ciascuno di essi al bilancio della Difesa integrato (Difesa e quota MiSE), che assomma ad un totale nel periodo 2017-2033 di oltre 31 miliardi di euro.

Grafico 4 – Concorso dei "Fondi investimento" al bilancio integrato (Difesa + MiSE)

Di seguito la proposta della Difesa sulla programmazione ex art.1 co.14 ldb 2020 contenuta nel DPP 2020-2022.

Figura 2 – Proposta della Difesa sulla programmazione ex art.1 co.14 ldb 2020