Acquisizione di aeromobili a pilotaggio remoto della categoria MALE (Medium Altitude Long Endurance) 1 ottobre 2019 |
Indice |
| Premessa|Presupposti normativi|Contenuto|La normativa sugli aeromobili a pilotaggio remoto| |
PremessaLo scorso 13 agosto il Governo ha trasmesso – ai sensi dell'articolo 536, comma 3, lettera b), del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare) – la richiesta di parere parlamentare su uno schema di decreto ministeriale concernente l'approvazione del programma pluriennale di A/R(Ammodernamento e Rinnovamento) n.33/2019 SMD (Stato maggiore difesa), relativo all'acquisto di aeromobili a pilotaggio remoto della categoria MALE quali test -bed tecnologici per il potenziamento delle capacità di Sutvaillance - Recognnaissance per i compiti di difesa e sicurezza (Atto n. 112). Come espressamente esplicitato nella richiesta di parere parlamentare l'atto del Governo in esame sostituisce lo schema di Atto del Governo n. 2, trasmesso alle Camere l'8 febbraio 2018, "che di conseguenza è da ritenersi revocato"
L'
8 febbraio 2018 (XVII legislatura) il Governo ha trasmesso – ai sensi dell'articolo 536, comma 3, lettera b), del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (codice dell'ordinamento militare) – la richiesta di parere parlamentare sul programma pluriennale n. 04/2018 SMD relativo all'
acquisizione, comprensiva del relativo sostegno logistico, di
aeromobili a pilotaggio remoto della categoria
MALE (
Medium Altitude Long Endurance) e al potenziamento delle capacità di
Intelligence, Surveillance and Reconaissance della Difesa (
Atto n. 2, già Atto n. 510 della XVII legislatura). L'atto del Governo è stato assegnato nella XVII legislatura alla Commissione Difesa, nonché, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 2, del regolamento, alla Commissione Bilancio, per la valutazione di eventuali rilievi sui profili finanziari. Il termine per l'espressione del parere parlamentare, fissato dalla legge, veniva a scadenza il 25 marzo, quindi due giorni dopo la prima riunione delle nuove Camere. Decorso tale termine, il Governo avrebbe avuto facoltà di procedere nell'adozione del decreto anche in mancanza del parere parlamentare. L'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, della
Commissione Difesa della Camera dei deputati, nella riunione del 27 febbraio 2018, ha convenuto di non procedere all'esame dell'atto, in quella fase di Camere sciolte, e di chiedere al Governo di attendere che fossero le nuove Camere a esprimere il parere sull'atto, soprassedendo fino a quel momento alla sua adozione. La richiesta è stata formalizzata con lettera del Presidente della Commissione difesa al Ministro della difesa in data 27 febbraio 2018.
La Commissione Difesa del Senato si è invece riunita, il marzo 2018, ma non ha proceduto all'esame dell'atto, per mancanza del numero legale.
Nelle more della ricostituzione delle Commissioni permanenti, avendo il Governo manifestato la disponibilità ad attendere l'espressione del parere parlamentare, l'atto è stato assegnato alla
Commissione speciale per l'esame di atti del Governo, sulla base di quanto convenuto nell'ambito della Conferenza dei presidenti di gruppo del 12 aprile scorso 2018. Analogamente,
al Senato l'atto è stato deferito alla Commissione speciale ivi costituita. Nel corso della seduta del 17 aprile ha avuto luogo la
relazione illustriva del provvedimento.
Nell'ambito dell'esame dello schema di decreto ministeriale si sono svolte le seguenti audizioni:
A seguito della costituzione delle Commissioni permanenti l'atto è stato quindi assegnato alle Commissioni difesa della Camera e del Senato che
non hanno espresso parere.
Con riferimento al contenuto specifico del programma (Atto del Governo n. 2), la richiesta di parere parlamentare faceva riferimento all'acquisizione, a partire dall'anno 2017 e fino al 2032, di
10 sistemi di
velivoli a pilotaggio remoto della categoria
MALE (
Medium Altitude Long Endurance), costituiti
ciascuno di due velivoli ed una stazione di comando e controllo, nonchè del relativo Supporto Logistico Integrato (SLI). Il costo complessivo del programma veniva stimato in 766 milioni di euro.
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Presupposti normativiL'attività del Parlamento in relazione all'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, si svolge essenzialmente attraverso l'esame dei relativi programmi che il Governo presenta alle Camere ai fini dell'espressione del prescritto parere da parte delle Commissioni difesa della Camera e del Senato. La disciplina, originariamente contemplata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436 (cosiddetta legge Giacchè), è successivamente confluita negli articoli 536 e seguenti del Codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010) a loro volta oggetto di novella da parte della legge n. 244 del 2012 recante la Delega al Governo per la revisione dello strumento militare nazionale e norme sulla medesima materia. Nello specifico l'originaria formulazione dell'articolo 536 del Codice dell'ordinamento militare, relativo ai programmi di ammodernamento e rinnovamento della Difesa, è stata profondamente rivisitata al fine di assicurare un più incisivo controllo parlamentare sugli investimenti e una più profonda condivisione delle responsabilità tra Governo e Parlamento per l'adeguamento dei sistemi e delle dotazioni dei militari. La nuova formulazione della norma prevede pertanto che vengano trasmessi alle Camere, ai fini dell'espressione del parere delle Commissioni competenti, gli schemi di decreto concernenti i programmi finanziati attraverso gli ordinari stanziamenti di bilancio e non riferiti al mero mantenimento delle dotazioni o al ripianamento delle scorte. I pareri dovranno essere espressi entro quaranta giorni dalla data di assegnazione ed è previsto che il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate dalle Commissioni competenti, ovvero quando le stesse Commissioni esprimano parere contrario, trasmetta nuovamente alle Camere lo schema di decreto corredato delle necessarie controdeduzioni per i pareri definitivi delle Camere da esprimere entro trenta giorni dalla loro assegnazione. In tal caso, qualora entro il termine indicato le Commissioni competenti esprimano sullo schema di decreto parere contrario a maggioranza assoluta dei componenti, motivato con riferimento alla mancata coerenza con quanto previsto nel Documento programmatico pluriennale della difesa (DPP) di cui al comma 1 dell'articolo 536 del Codice, il programma non potrà essere adottato. In ogni altro caso, il governo potrà invece procedere all'adozione del decreto.
Il Documento programmatico pluriennale della difesa
(DPP
) si inserisce nel quadro complessivo delle relazioni che in base alla normativa vigente il Ministero della Difesa è tenuto a trasmettere al Parlamento sulle materie di propria competenza. Previsto normativamente dalla
legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare, il Documento definisce ll quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo capacitive, l'elenco dei programmi d'armamento e di ricerca in corso ed il relativo piano di programmazione finanziaria, indicante le risorse assegnate a ciascuno dei programmi per un periodo non inferiore a tre anni, compresi i programmi di ricerca o di sviluppo finanziati nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Nell'elenco sono altresì indicate le condizioni contrattuali, con particolare riguardo alle eventuali clausole penali, le spese relative alla funzione difesa, comprensive delle risorse assegnate da altri Ministeri.
Dalla data di entrata in vigore della normativa che ha previsto l'adozione dello strumento in esame sono stati presentati al Parlamento 7 documenti programmatici pluriennali.
Da ultimo, la Ministra della difesa, con lettera pervenuta in data 2 luglio 2019, ha trasmesso, ai sensi dell'articolo 536, comma 1, del Codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, il documento programmatico pluriennale per la Difesa per il triennio 2019-2021 (Doc. CCXXXIV, n. 1).
Per quanto concerne l'esame parlamentare dei programmi terrestri, navali, aerei ed interforze trasmessi alle Camere nel corso della XVII legislatura ai fini dell'espressione del prescritto parere parlamentare, si rinvia al tema "
Il controllo parlamentare sui programmi di acquisizione di sistemi d'arma".
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ContenutoLa richiesta di parere parlamentare fa riferimento all'acquisizione di un sistema costituito da due velivoli a pilotaggio remoto della classe MALE (Medium Altitude Long Endurance) e del relativo Supporto Logistico Integrato (SLI). L'introduzione del sistemi sarà accompagnata da un programma di addestramento.
I velivoli a pilotaggio remoto, nella letteratura internazionale generalmente individuati con l'acronimo inglese
UAV (
Unmanned Aerial Vehicles), sono stati introdotti nella tecnologia militare da alcuni anni, in particolare negli Stati Uniti. Essi consentono, in primo luogo, di effettuare ricognizioni in ambienti ostili e ad alto rischio, senza che venga messa repentaglio la vita di un pilota. L'assenza del pilota permette poi di costruire un velivolo molto più piccolo, capace di manovre aeree molto più impegnative, tali da essere difficilmente sopportate da un essere umano. Le ridotte dimensioni lo rendono inoltre di più difficile individuazione da parte dell'avversario. L'evoluzione della tecnologia ha consentito lo sviluppo di sistemi di pilotaggio remoto più evoluti, e quindi ha recato impulso alla produzione e sviluppo di velivoli UAV. La riflessione teorica sullo sviluppo di questi sistemi si sta orientando su una evoluzione volta a rendere possibile, in futuro, il pilotaggio remoto da parte di altri aeromobili, prevedendo altresì il contemporaneo pilotaggio di piccole flottiglie di UAV.
Per aeromobili a
pilotaggio remoto della categoria MALE si intendono gli aeromobili a pilotaggio remoto con un peso al decollo di 1.500 Kg, in grado di operare fino a 14.000 metri per un tempo di volo pari a circa 24 ore. Rientrano, invece, nella categoria "
Apr mini-micro" gli aeromobili a pilotaggio remoto con un peso al decollo compreso tra i 2 e i 20 Kg (classe Mini) e tra i 0 e 2 Kg (classe micro).
Per quanto riguarda la normativa nazionale si rinvia al successivo paragrafo.
Come precisato da Governo nella documentazione allegata alla richiesta di parere parlamentare in esame il programma è finalizzato a conseguire una pluralità di obiettivi tra i quali, in particolare, lo sviluppo del necessario know how a sostegno della partecipazione italiana al programma per la realizzazione di un drone europeo Medium Altitude Long Endurance (MALE).
Al riguardo, si ricorda che la cooperazione per lo sviluppo di un drone europeo è stata avviata nel 2015 da Francia, Germania, Italia e Spagna, con un forte ruolo tedesco e la partecipazione, da parte italiana, di Leonardo. In seguito, anche la Repubblica Ceca è entrata nell'iniziativa.
Lo scorso novembre il programma è stato inserito nel "
pacchetto Pesco", ovvero nel novero dei
progetti di cooperazione militare da attuare con i
partner europei per lo sviluppo congiunto di nuovi equipaggiamenti terrestri, aerei, navali, spaziali o cibernetici – o per la modernizzazione di quelli in servizio –nonché per la messa in comune di attività di addestramento, mediche, logistiche, o ancora d'infrastrutture e basi militari.
La cooperazione strutturata permanente dell'Ue nel campo della difesa (
Permanent Structured Cooperation,Pesco) è stata lanciata a dicembre 2017 da 25 stati membri dell'Unione, ovvero tutti gli attuali tranne Danimarca, Gran Bretagna e Malta. La Pesco era prevista dal Trattato di Lisbona del 2009, ma non era stata attivata per otto anni.
A marzo 2018 gli stati membri della Pesco hanno approvato
un primo pacchetto di 17 progetti. Si trattava per lo più di progetti già in essere, che nel complesso richiedevano risorse economiche e militari abbastanza limitate. Lo scorso novembre i ministri degli esteri e della difesa hanno approvato un
secondo pacchetto di 17 progetti di cooperazione militare, compiendo un passo in avanti significativo sia in termini qualitativi che quantitativi.
Per un aggiornamento di questi temi si rinvia all'
approfondimento
Recenti sviluppi verso la difesa europea: opportunità e sfide per l'Italia a cura dell' Osservatorio di politica internazionale.
In relazione a tale obiettivo il programma pluriennale in esame prevede il completamento del processo di certificazione del sistema in esame e l'avvio di una serie di "test-bed" volti a sperimentare l'intero spettro delle capacità operative fondamentali del sistema con particolare riferimento agli apparati e alla sensoristica di produzione nazionale che consentono la raccolta di informazioni, il monitoraggio e la sorveglianza di vaste aree di territorio e la distribuzione delle informazioni acquisite ai vari operatori al suolo. Per quanto concerne i settori industriali interessati la scheda illustrativa indica che tali settori sono prevalentemente quelli dei sistemi elettronici e di alta tecnologia localizzate nell'area romana, ligure e del nord est del Paese Allo stato non sono quantificate le ricadute occupazionali del programma in esame sebbene si prevedano "potenzialità in termini di occupazione ". Con riferimento all'esercizio della facoltà di recesso l'atto del Governo in esame richiama pertanto le disposizioni di carattere generale che regolano gli accordi contrattuali dei soggetti pubblici, con particolare riferimento all'articolo 109 del D. lgs. n. 50 del 2016 ("Nuovo Codice degli appalti pubblici"), al D.P.R. n. 207 del 2010 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture) e all'articolo 107 del D.P.R. n. 236 del 2012 (Regolamento recante disciplina delle attività del Ministero della difesa in materia di lavori, servizi e forniture, a norma dell'articolo 196 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163). Trovano, inoltre, applicazione ulteriori specifiche disposizioni che regolano gli appalti nel settore della Difesa e della sicurezza che a loro volta, in relazione determinati istituti, tra i quali quello del recesso, rinviano alle norme generali del Codice dei contratti. Al riguardo si ricorda che, in via generale, che ai sensi del richiamato articolo 109 del "Nuovo Codice degli appalti pubblici" la stazione appaltante può esercitare in qualsiasi momento il diritto di recesso con preavviso di venti giorni e con pagamento delle prestazioni eseguite e del valore dei materiali esistenti in cantiere e già accettati dall'Amministrazione, oltre al dieci per cento dell'importo residuale necessario per raggiungere i quattro quinti dell'ammontare globale del contratto. A sua volta ai sensi dell' articolo 107 del D.P.R. n. 236 del 2012 l'Amministrazione ha diritto di recedere dal contratto in qualunque momento, mediante il pagamento delle prestazioni eseguite e del valore dei materiali acquistati, non altrimenti impiegabili dall'esecutore, come fatto constatare con verbale redatto in contraddittorio tra le parti, oltre al dieci per cento dell'importo residuale necessario per raggiungere i quattro quinti dell'ammontare globale del contratto. I materiali non altrimenti impiegabili dall'esecutore restano acquisiti dall'Amministrazione.Per quanto concerne le caratteristiche del velivolo la scheda tecnica allegata alla richiesta di parere parlamentare non specifica il prototipo di velivolo a pilotaggio remoto della classe MALE che si intende acquisire. Al riguardo, si osserva però che il Documento programmatico pluriennale della difesa 2019-2021 nell'includere il programma in esame tra quelli in corso di esecuzione, precisa che il medesimo è volto a "completare il processo di certificazione del sistema P1 HH con l'acquisizione di 1 sistema operativo (2 velivoli e 1 ground station)". In linea con quanto indicato nella documentazione allegata all'atto del Governo in esame, nel DPP si fa inoltre presente che i sistemi APR "costituiranno un test-bed tecnologico per il potenziamento delle capacità d'Intelligence, Surveillance & Reconnaissance per compiti di Sicurezza e Difesa e per lo sviluppo di tecnologie nazionali abilitanti finalizzate allo sviluppo del futuro drone europeo, consentendo, all'occorrenza, un'efficace coordinamento e integrazione di intervento inter-agenzia in contesti di sicurezza pubblica estesa e/o di catastrofi naturali. Grazie allo sviluppo di tecnologie abilitanti nel settore, tale intervento permetterà, nel più ampio interesse nazionale, di consolidare il necessario know‐how. ll costo complessivo del programma è stimato in 160 milioni di euro, dal 2020 al 2027, a valere sullo stato di previsione della Difesa, missione " Difesa e sicurezza del territorio", programma " Pianificazione generale delle Forze armate e approvvigionamenti militari" di cui all'art.1 co.1072 L. 205/2017 (legge di bilancio 2018) . L'onere verrà ripartito secondo il seguente cronoprogramma:
(milioni di euro)
Si ricorda che il comma 140 della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio per il 2017), ha previsto l'istituzione di un Fondo, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze (cap. 7555), per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese in determinati settori di spesa. Tale fondo, ha assegnato al comparto difesa risorse pari a 12,7 Mld€, comprensive di 2,8 Mld€ destinate al finanziamento delle imprese a bilancio MISE. La legge di bilancio per il 2018 (art.1 c.1072 della legge n. 302 del 2017) ha assegnato risorse aggiuntive pari a circa 9,3 Mld€ (comprensivi di una quota di 3,5 Mld€ sul bilancio del MiSE). La successiva legge di bilancio per l'anno 2019 (legge n. 145 del 2018) ha a sua volta istituito il Fondo per il rilancio degli investimenti delle amministrazioni centrali dello Stato e lo sviluppo del Paese ( art. 1 c. 95, 96 e 98 della legge n. 145 del 2018). La principale differenza tra il " Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese " e il " Fondo per il rilancio degli investimenti delle amministrazioni centrali dello Stato e lo sviluppo del Paese " è la mancata previsione in quest'ultimo Fondo dell'indicazione di specifiche "categorie di spesa" giudicate di rilevanza strategica per il Paese. Si prevede, inoltre, la revoca delle risorse stanziate nel caso di un loro mancato utilizzo entro 18 mesi dalla effettiva assegnazione e il relativo reindirizzo a copertura di altre esigenze nell'ambito delle finalità previste dallo stesso comma. Per un approfondimento si rinvia al seguente link: https://documenti.camera.it/Leg18/Dossier/Pdf/BI0099.Pdf
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La normativa sugli aeromobili a pilotaggio remotoL a legge 14 luglio 2004, n. 178 recante disposizioni in materia di aeromobili a pilotaggio remoto delle Forze armate ha per la prima volta introdotto nel nostro ordinamento la definizione di aeromobile a pilotaggio remoto (APR) e ha dettato una prima disciplina volta a permettere la navigazione aerea e la gestione amministrativa di questo nuovo tipo di velivoli militari. Precedentemente, infatti, nonostante l'ICAO avesse assimilato in via di principio questi velivoli agli aeromobili, mancava una normativa nazionale ed internazionale che ne disciplinasse l'impiego. Le norme nazionali contenute nel codice della navigazione del 1942 e nel regolamento della navigazione aerea del 1925 risultavano infatti inadeguate a regolare, anche in via analogica, l'impiego di tali sistemi. In occasione dell'adozione del Codice dell'ordinamento militare (d. lgs. n. 66 del 2010) la legge n. 178 del 2004 è stata abrogata ed il suo contenuto, come novellato da taluni successivi interventi normativi, è confluito negli attuali articoli 246, 247 e 248 del Codice dell'ordinam,ento militare L'ICAO, International Civil Aviation Organization, istituto specializzato dell'ONU, è l'organizzazione internazionale deputata a definire la normativa tecnica in materia di aviazione civile; gli "annessi ICAO", cioè gli allegati alla Convenzione Internazionale per l'aviazione civile stipulata a Chicago il 7 dicembre 1944, adottati, a norma della Convenzione stessa, dalla stessa ICAO, definiscono infatti gli standard internazionali e le pratiche raccomandate necessari ad assicurare il più alto grado possibile di uniformità nei regolamenti, nei modelli, nelle procedure e nell'organizzazione relativi agli aeromobili, agli aerodromi, al personale, alle rotte aeree ed ai servizi ausiliari, onde garantire al trasporto aereo la massima standardizzazione normativa a livello mondiale, e, in definitiva, una maggiore sicurezza del trasporto aereo.Numerosi annessi ICAO sono stati recepiti con regolamenti ed atti amministrativi, nonché con deliberazioni dell'ENAC (Ente nazionale per l'aviazione civile). L'articolo 246 del Codice definisce l'APR come un "mezzo aereo pilotato da un equipaggio che opera da una stazione remota di comando e controllo". L'articolo 247 ne autorizza l'impiego da parte delle Forze armate, nei limiti fissati da un documento tecnico-operativo adottato dall'Aeronautica militare, sentita la Forza armata che impiega gli APR e dall'Ente nazionale per l'aviazione civile, di concerto con l'Ente nazionale di assistenza al volo, per gli aspetti di gestione e controllo del traffico aereo. Le richiamate limitazioni, riguardanti i profili di missione, le procedure operative, le aree di lavoro e gli equipaggiamenti, sono stabilite nel rispetto dei principi della sicurezza del volo. Pur tuttavia nel corso di operazioni sul territorio nazionale o all'estero connesse a situazioni di crisi o di conflitto armato l'impiego degli APR non è sottoposto alle limitazioni . Ai sensi dell'articolo 247 le Forze armate italiane sono autorizzate a impiegare APR in dotazione in attività operative e addestrative per la difesa e la sicurezza nazionale. L'impiego degli APR avviene nell'ambito di spazi aerei determinati e con le limitazioni stabilite nell'apposito documento tecnico-operativo adottato dall'Aeronautica militare, sentita la Forza armata che impiega gli APR, e dall'Ente nazionale per l'aviazione civile, di concerto con l'Ente nazionale di assistenza al volo, per gli aspetti di gestione e controllo del traffico aereo. Le richiamate limitazioni riguardanti i profili di missione, le procedure operative, le aree di lavoro e gli equipaggiamenti, sono stabilite nel rispetto dei principi della sicurezza del volo. Nel corso di operazioni sul territorio nazionale o all'estero connesse a situazioni di crisi o di conflitto armato l'impiego degli APR non è sottoposto alle indicate limitazioni . Ai sensi dell'articolo articolo 248 la conduzione degli APR di peso inferiore a 20 chilogrammi, ammessi alla navigazione e certificati dalla competente struttura del Ministero della difesa e dalla stessa iscritti in apposito registro, impiegati dalle Forze armate entro aree identificate e sottoposte al divieto temporaneo di sorvolo ovvero al di fuori di tali aree nei casi di d operazioni sul territorio nazionale o all'estero connesse a situazioni di crisi o di conflitto armato è affidata a personale militare in possesso di idonea qualifica e non comporta la corresponsione di specifici emolumenti. I criteri d'impiego dei medesimi APR e le modalità per il conseguimento della qualifica per la conduzione degli stessi sono disciplinati dal regolamento. |
