Articolo 1 del disegno di legge di conversione
(Abrogazione dei decreti-legge n. 12 e n. 15 del 2021)
L’articolo 1 del disegno di legge di conversione prevede, con una modifica approvata nel corso dell’esame al Senato, l'abrogazione dei decreti-legge n. 12 e n. 15 del 2021. Dispone al contempo che rimangano validi gli atti e i provvedimenti adottati e siano fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici dispiegatisi in tempo di loro vigenza.
Le disposizioni sono formulate quali commi aggiuntivi dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione del presente decreto-legge n. 2 del 2021.
I due decreti-legge di cui qui si tratta sono:
ü decreto-legge 12 febbraio 2021, n. 12, recante "Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19";
ü decreto-legge 23 febbraio 2021, n. 15, recante "Ulteriori disposizioni urgenti in materia di spostamenti sul territorio nazionale per il contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19".
Al tempo stesso, il contenuto del decreto-legge n. 15 è confluito nel testo, all’articolo 1, commi 3, 4-bis, 4-ter e capoverso comma 16-septies del comma 5: in sintesi con le disposizioni richiamate (cfr. infra le relative schede di lettura) si reca la disciplina relativa alla proroga al 27 marzo del divieto di mobilità tra le regioni (commi 3, 4-bis e 4-ter) e si introducono nella normativa le nuove denominazioni di “zona bianca”, “zona gialla” “zona arancione” e “zona rossa” (fin qui la normativa faceva riferimento a “zone con scenario di tipo 1 e a rischio basso”; “misure applicabili a tutto il territorio nazionale”; “aree del territorio nazionale caratterizzate da uno scenario di elevata gravità e da un livello di rischio alto” e “aree del territorio nazionale caratterizzate da uno scenario di massima gravità e da un livello di rischio alto”).
Non è stato invece riprodotto il contenuto del decreto-legge n. 12 che ha esaurito i suoi effetti, in quanto si limitava a prorogare la disciplina del blocco della mobilità interregionale fino al 25 febbraio 2021.
Relativamente alla "confluenza dei decreti-legge" nei disegni di legge di conversione di altri decreti-legge in corso di esame del Parlamento si ricorda che il fenomeno è stato oggetto di rilievi da parte del Comitato per la legislazione. Da ultimo, nel parere reso nella seduta del 12 gennaio 2021 sul disegno di legge C. 2835 di conversione del decreto-legge n. 172 del 2020 in materia di emergenza COVID-19, il Comitato ha raccomandato di “evitare forme di intreccio tra più provvedimenti d’urgenza, atteso che in particolare la confluenza in un unico testo di più articolati attualmente vigenti – che originano da distinte delibere del Consiglio dei ministri e distinti decreti del Presidente della Repubblica – appare suscettibile di ingenerare un’alterazione del lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge e di provocare un danno, oltre che alla comprensibilità dei testi da parte dei cittadini, anche agli equilibri istituzionali; la confluenza in unico testo di più decreti-legge contribuisce infatti all’aumento delle dimensioni dei testi all’esame del Parlamento e quindi alla loro complessità, con la conseguenza di concentrare la discussione nel primo ramo di esame; in questo modo si prefigura un monocameralismo di fatto che necessita invece di essere decisamente superato già in questa fase della vita delle istituzioni.
Inoltre, nella seduta della Camera del 20 gennaio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C 2835-A di conversione del decreto-legge n. 172 del 2020, è stato approvato dalla Camera con 464 voti favorevoli l’ordine del giorno Ceccanti 9/2835-A/10, sottoscritto da componenti del Comitato per la legislazione; tale ordine del giorno, dopo aver richiamato nelle premesse il parere del Comitato sul provvedimento, impegna il Governo “ad operare per evitare la “confluenza” tra diversi decreti-legge, limitando tale fenomeno a circostanze di assoluta eccezionalità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari”.
Successivamente, nella seduta del 23 febbraio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C. 2845-A di conversione del decreto-legge n. 183 del 2020 (cd. "DL proroga termini") il Governo ha espresso parere favorevole con una riformulazione all'ordine del giorno Ceccanti 9/2845-A/22, anch'esso sottoscritto da componenti del Comitato per la legislazione; nel testo riformulato l'ordine del giorno impegna il Governo "a porre in essere ogni iniziativa volta, in continuità di dialogo con il Parlamento, ad evitare, ove possibile, la confluenza dei decreti-legge, in linea anche con l'ordine del giorno Ceccanti 9/2835-A/10".
Al riguardo si segnala che il Governo non sembra aver indicato, nel corso dei lavori parlamentari del Senato, le specifiche motivazioni alla base della decisione di far "confluire" i due decreti-legge richiamati nel provvedimento in commento.
Si ricorda che nella Legislatura in corso, considerando anche il provvedimento in commento, risultano "confluiti" in altri decreti-legge 25 decreti-legge; di cui 20 a seguito dell’emergenza COVID-19 (vedi box sotto)
In base ai dati contenuti nel fascicolo n. 6 degli Appunti del Comitato per la legislazione (10 febbraio 2021) nella prima metà della XVIII Legislatura (periodo 23 marzo 2018-23 settembre 2020) il fenomeno ha interessato13 decreti-legge a fronte dei 6 e degli 8, rispettivamente, dei corrispondenti periodi della XVII (periodo 15 marzo 2013-15 settembre 2013) e della XVI Legislatura (periodo 29 aprile 2008-29 ottobre 2010).
Legislatura XVIII - decreti-legge abrogati con salvezza di effetti (in ordine cronologico)
D.L. 28 giugno 2018, n. 79. "Proroga del termine di entrata in vigore degli obblighi di fatturazione elettronica per le cessioni di carburante".
Pubblicato nella G.U. 28 giugno 2018, n. 148.
Abrogato dall'art. 1, comma 2, L. 9 agosto 2018, n. 96, a decorrere dal 12 agosto 2018. A norma del citato comma 2 restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge.
D.L. 5 ottobre 2018, n. 115. "Disposizioni urgenti in materia di giustizia amministrativa, di difesa erariale e per il regolare svolgimento delle competizioni sportive".
Pubblicato nella G.U. 6 ottobre 2018, n. 233.
Non è stato convertito in legge. La legge n. 145 del 2018 (legge di bilancio per il 2019), art. 1, ai commi da 647 a 650, riprende, con alcune modifiche, le disposizioni in esso contenute.
D.L. 29 dicembre 2018, n. 143. "Disposizioni urgenti in materia di autoservizi pubblici non di linea".
Pubblicato nella G.U. 29 dicembre 2018, n. 301.
Abrogato dall'art. 1, comma 2, L. 11 febbraio 2019, n. 12, a decorrere dal 13 febbraio 2019. A norma del citato comma 2 restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge.
D.L. 11 gennaio 2019, n. 2. "Misure urgenti e indifferibili per il rinnovo dei consigli degli ordini circondariali forensi".
Pubblicato nella G.U. 11 gennaio 2019, n. 9.
Abrogato dall'art. 1, comma 3, L. 11 febbraio 2019, n. 12, a decorrere dal 13 febbraio 2019. A norma del citato comma 3 restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge.
D.L. 11 luglio 2019, n. 64. "Modifiche al decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56".
Pubblicato nella G.U. 11 luglio 2019, n. 161.
Non è stato convertito in legge. A norma dell'art. 1, comma 2, L. 4 ottobre 2019, n. 107, restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge.
D.L. 2 marzo 2020, n. 9. "Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19".
Pubblicato nella G.U. 2 marzo 2020, n. 53.
Abrogato dall'art. 1, comma 2, L. 24 aprile 2020, n. 27, a decorrere dal 30 aprile 2020. A norma del citato comma 2, restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del presente decreto-legge.
D.L. 8 marzo 2020, n. 11. "Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria".
Pubblicato nella G.U. 8 marzo 2020, n. 60, Edizione straordinaria.
Abrogato dall'art. 1, comma 2, L. 24 aprile 2020, n. 27, a decorrere dal 30 aprile 2020. A norma del citato comma 2, restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge.
D.L. 9 marzo 2020, n. 14. "Disposizioni urgenti per il potenziamento del Servizio sanitario nazionale in relazione all'emergenza COVID-19".
Pubblicato nella G.U. 9 marzo 2020, n. 62, Edizione straordinaria.
Abrogato dall'art. 1, comma 2, L. 24 aprile 2020, n. 27, a decorrere dal 30 aprile 2020. A norma del citato comma 2, restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge.
D.L. 10 maggio 2020, n. 29. "Misure urgenti in materia di detenzione domiciliare o differimento dell'esecuzione della pena, nonché in materia di sostituzione della custodia cautelare in carcere con la misura degli arresti domiciliari, per motivi connessi all'emergenza sanitaria da COVID-19, di persone detenute o internate per delitti di criminalità organizzata di tipo terroristico o mafioso, o per delitti di associazione a delinquere legati al traffico di sostanze stupefacenti o per delitti commessi avvalendosi delle condizioni o al fine di agevolare l'associazione mafiosa o con finalità di terrorismo, nonché di detenuti e internati sottoposti al regime previsto dall'articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, nonché, infine, in materia di colloqui con i congiunti o con altre persone cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli imputati".
Pubblicato nella G.U. 10 maggio 2020, n. 119, Edizione straordinaria.
Abrogato dall'art. 1, comma 3, L. 25 giugno 2020, n. 70, a decorrere dal 30 giugno 2020. A norma del citato comma 3 restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge.
D.L. 16 giugno 2020, n. 52. "Ulteriori misure urgenti in materia di trattamento di integrazione salariale, nonché proroga di termini in materia di reddito di emergenza e di emersione di rapporti di lavoro".
Pubblicato nella G.U. 16 giugno 2020, n. 151.
Abrogato dall'art. 1, comma 2, L. 17 luglio 2020, n. 77, a decorrere dal 19 luglio 2020. A norma del citato comma 2 restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del presente decreto-legge.
D.L. 14 agosto 2020, n. 103. "Modalità operative, precauzionali e di sicurezza per la raccolta del voto nelle consultazioni elettorali e referendarie dell'anno 2020".
Pubblicato nella G.U. 14 agosto 2020, n. 203.
D.L. 8 settembre 2020, n. 111. "Disposizioni urgenti per la pulizia e la disinfezione dei locali adibiti a seggio elettorale e per il regolare svolgimento dei servizi educativi e scolastici gestiti dai comuni".
Pubblicato nella G.U. 12 settembre 2020, n. 227.
D.L. 11 settembre 2020, n. 117. "Disposizioni urgenti per la pulizia e la disinfezione dei locali adibiti a seggio elettorale e per il regolare svolgimento dei servizi educativi e scolastici gestiti dai comuni".
Pubblicato nella G.U. 12 settembre 2020, n. 227.
Questi tre decreti-legge sono stati abrogati dall'art. 1, comma 2, L. 13 ottobre 2020, n. 126, a decorrere dal 14 ottobre 2020. A norma del citato comma 2, restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi decreti-legge.
D.L. 20 ottobre 2020, n. 129. " Disposizioni urgenti in materia di riscossione esattoriale".
Pubblicato nella G.U. 20 ottobre 2020 n.260.
D.L. 7 novembre 2020, n. 148. "Disposizioni urgenti per il differimento di consultazioni elettorali per l'anno 2020".
Pubblicato nella G.U. 7 novembre 2020, n. 278.
Questi due decreti-legge sono stati abrogati dall'art. 1, commi 2 e 3, L. 27 novembre 2020, n. 159, a decorrere dal 4 dicembre 2020. A norma dei citati commi 2 e 3, restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi decreti-legge.
D.L. 9 novembre 2020, n. 149. "Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese e giustizia, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19".
Pubblicato nella G.U. 9 novembre 2020, n. 279.
D.L. 23 novembre 2020, n. 154. "Misure finanziarie urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19".
Pubblicato nella G.U. 23 novembre 2020, n. 291.
D.L. 30 novembre 2020, n. 157. "Ulteriori misure urgenti connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19".
Pubblicato nella G.U. 30 novembre 2020, n. 297.
Questi tre decreti-legge (c.d. ristori bis, ter e quater) sono stati abrogati dall'art. 1, comma 2, L. 18 dicembre 2020, n. 176, a decorrere dal 25 dicembre 2020. A norma del citato comma 2, restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi decreti-legge.
D.L. 2 dicembre 2020, n. 158. "Disposizioni urgenti per fronteggiare i rischi sanitari connessi alla diffusione del virus COVID-19".
Pubblicato nella G.U. 2 dicembre 2020, n. 299.
D.L. 5 gennaio 2021, n. 1. "Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19".
Questi due decreti-legge sono stati abrogati dall'art. 1, commi 2 e 3, L. 29/01/2021, n. 6. A norma dei citati commi 2 e 3, restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi decreti-legge.
D.L. 31/12/2020, n. 182. "Modifiche urgenti all'articolo 1, comma 8, della legge 30 dicembre 2020, n. 178".
Pubblicato nella Gazz. Uff. 31 dicembre 2020, n. 323.
D.L. 15/01/2021, n. 3. " Misure urgenti in materia di accertamento, riscossione, nonché adempimenti e versamenti tributari".
Pubblicato nella G.U. 15 gennaio 2021, n. 11.
D.L. 30/01/2021, n. 7. " Proroga di termini in materia di accertamento, riscossione, adempimenti e versamenti tributari, nonché di modalità di esecuzione delle pene in conseguenza dell'emergenza epidemiologica da COVID-19".
Pubblicato nella G.U. 30 gennaio 2021, n. 24.
Questi ultimi sono stati abrogati dall'art. 1, commi 2 e 3, L. 26 febbraio 2021, n. 21. A norma dei citati commi 2 e 3, restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi decreti-legge.
Il comma 1 dell'articolo 1 differisce al 30 aprile 2021 il termine di applicazione delle misure restrittive enumerate dal decreto-legge n. 19 del 2020.
L'enumerazione delle misure restrittive a fini di contenimento dell'epidemia, incidenti in maggior grado sulle libertà individuali, è resa dall'articolo 1 del decreto-legge n. 19 del 2020 (che ne ha altresì procedimentalizzato l'adozione).
Tali misure possono essere assunte (con possibilità di modularne l'applicazione secondo l'andamento epidemiologico) per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a cinquanta giorni (inizialmente il termine era trenta giorni: l'estensione è stata prevista dal decreto-legge n. 158 del 2020) reiterabili e modificabili anche più volte "fino al 31 gennaio 2021, termine dello stato di emergenza".
Il comma 1 in esame differisce dunque al 30 aprile 2021 il termine entro il quale possano essere adottate le misure.
A tal fine novella l'articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020 (nella cui formulazione il termine di adozione delle misure è definito come coincidente con il termine dello stato di emergenza).
La delibera del Consiglio dei ministri del 13 gennaio 2021 - si ricorda - ha differito lo stato di emergenza al 30 aprile 2021.
Il decreto-legge n. 19 del 2020 ha disciplinato - in relazione al perdurare dell'emergenza dovuta alla diffusione, ormai pandemica, del virus Covid-19 - con disposizioni di rango primario le misure applicabili su tutto il territorio nazionale o su parte di esso, per contenere e contrastare i rischi sanitari.
Il decreto-legge n. 125 del 2020 ha poi posposto il termine di efficacia delle disposizioni dettate dal decreto-legge n. 19 (nonché dei decreti-legge n. 33 e n. 83 del 2020).
Ed ora si aggiunge il differimento del termine qui disposto.
Più in particolare, le misure emergenziali che, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 19 possono essere adottate per contrastare l'emergenza sanitaria, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso, sono le seguenti:
ü la limitazione della circolazione delle persone, anche in relazione all'allontanamento dalla propria residenza, domicilio o dimora, se non per spostamenti individuali limitati nel tempo o nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni (lettera a));
ü la chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree da gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici (lettera b));
ü la limitazione o il divieto di allontanamento o di ingresso in territori comunali, provinciali o regionali, nonché rispetto al territorio nazionale (lettera c));
ü l'applicazione della misura della quarantena precauzionale ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che entrano nel territorio nazionale da aree ubicate al di fuori del territorio italiano (lettera d));
ü il divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena, applicata dal sindaco quale autorità sanitaria locale, perché risultate positive al virus (lettera e));
ü la limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione o di assembramento in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso (lettera g));
ü la sospensione delle cerimonie civili e religiose e la limitazione dell'ingresso nei luoghi destinati al culto (lettera h));
ü l'adozione di protocolli sanitari d'intesa con la Chiesa e le confessioni religiose diverse dalla cattolica per la definizione delle misure necessarie per lo svolgimento delle funzioni religiose in condizioni di sicurezza (lettera h-bis));
ü la chiusura di cinema, teatri, sale da concerto, sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione (lettera i));
ü la sospensione dei congressi, di ogni tipo di evento sociale e di ogni altra attività convegnistica o congressuale, salva la possibilità di svolgimento a distanza (lettera l));
ü la limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati, ivi compresa la possibilità di disporre la chiusura temporanea di palestre, centri termali, centri sportivi, piscine, centri natatori e impianti sportivi, anche se privati, nonché di disciplinare le modalità di svolgimento degli allenamenti sportivi all'interno degli stessi luoghi (lettera m));
ü la limitazione o la sospensione delle attività ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all'aperto o in luoghi aperti al pubblico, garantendo comunque che siffatta attività sportiva e motoria sia svolta - individualmente o, nel caso di minore o persona non completamente autosufficiente, con un accompagnatore - a condizione che sia rispettata la distanza interpersonale di un metro, o di due metri per l'attiva sportiva (lettera n));
ü la possibilità di disporre o di demandare alle autorità statali e regionali competenti la limitazione, riduzione, sospensione di servizi di trasporto di persone e di merci, automobilistico, ferroviario, aereo e marittimo, nelle acque interne, anche non di linea, nonché di trasporto pubblico locale: in ogni caso, la prosecuzione del servizio di trasporto delle persone è consentita solo se il gestore del servizio predisponga le condizioni affinché sia rispettata una distanza interpersonale di sicurezza, predeterminata e adeguata (lettera o));
ü la sospensione dei servizi educativi dell'infanzia di cui all'articolo 2 del D.Lgs. n. 65/2017 ("Istituzione del sistema di integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni") e delle attività didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonché delle istituzioni di formazione superiore, comprese le università e le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e università per anziani, nonché dei corsi professionali e delle attività formative svolti da altri enti pubblici, anche territoriali e locali, e da soggetti privati, o di altri analoghi corsi, attività formative o prove di esame, ferma la possibilità del loro svolgimento di attività in modalità a distanza (lettera p));
ü la sospensione dei viaggi d'istruzione, delle iniziative di scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche comunque denominate, programmate dalle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all'estero (lettera q));
ü la limitazione o sospensione dei servizi di apertura al pubblico, ovvero la chiusura, dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura (di cui all'articolo 101 del codice dei beni culturali e del paesaggio, recato dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42), nonché dell'efficacia delle disposizioni regolamentari sull'accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi (lettera r));
ü la limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le attività indifferibili e l'erogazione dei servizi essenziali, prioritariamente mediante il ricorso a modalità di lavoro agile (lettera s));
ü la limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e selettive, ad esclusione dei concorsi per il personale sanitario e socio-sanitario, finalizzate all'assunzione di personale presso datori di lavoro pubblici e privati, con possibilità di esclusione dei casi in cui la valutazione dei candidati sia effettuata esclusivamente su basi curriculari ovvero con modalità a distanza, fatte salve l'adozione degli atti di avvio di dette procedure entro i termini fissati dalla legge, la conclusione delle procedure per le quali risulti già ultimata la valutazione dei candidati e la possibilità di svolgimento dei procedimenti per il conferimento di specifici incarichi (lettera t));
ü la limitazione o sospensione delle attività commerciali di vendita al dettaglio o all'ingrosso, ad eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità, da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio (lettera u));
ü la limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, comprese le attività di bar e ristoranti (lettera v)). Dalla limitazione sono esentati le mense e i servizi di catering continuativo su base aziendale, così tenuti a garantire la distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro. Del pari esentata è la ristorazione con consegna a domicilio o da asporto, nel rispetto delle prescrizioni igienico-sanitarie per il confezionamento e il trasporto, e fermi gli obblighi di rispettare la distanza interpersonale di almeno un metro, di non consumare i prodotti all'interno e di non sostare nelle immediate vicinanze dei locali (lettera v));
ü la limitazione o sospensione di altre attività d'impresa o professionali, anche ove comportanti l'esercizio di pubbliche funzioni, nonché di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e - laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di contenimento - con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale (lettera z));
ü la limitazione o sospensione dello svolgimento di fiere e mercati, ad eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità (lettera aa));
ü la previsione di specifici divieti o limitazioni per gli accompagnatori dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti di emergenza-urgenza e accettazione e dei reparti di pronto soccorso (lettera bb));
ü il divieto o la limitazione dell'accesso di parenti e visitatori in strutture di ospitalità e lungodegenza, residenze sanitarie assistite (RSA), hospice, strutture riabilitative, strutture residenziali per persone con disabilità o per anziani, autosufficienti e non, nonché istituti penitenziari e istituti penitenziari per minori (lettera cc)). A tali ipotesi è aggiunta la sospensione dei servizi nelle strutture semiresidenziali e residenziali per minori e per persone con disabilità o non autosufficienti, per persone con disturbi mentali e per persone con dipendenza patologica. In ogni caso sono garantiti gli incontri tra genitori e figli, autorizzati dall'autorità giudiziaria, nel rispetto delle prescrizioni sanitarie. Ove non siano possibili in presenza, sono in collegamento da remoto;
ü la previsione di obblighi di comunicazione al Servizio sanitario nazionale a carico di coloro che abbiano effettuato transito e sosta in zone a rischio epidemiologico, come identificate dall'Organizzazione mondiale della sanità o dal Ministro della salute (lettera dd));
ü l'adozione di misure di informazione e di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico (lettera ee));
ü la predisposizione di modalità di lavoro agile (cfr. sub la precedente lettera s), anche in deroga alla disciplina vigente (lettera ff));
ü la previsione che le attività consentite si svolgano previa assunzione, da parte del titolare o del gestore, di misure idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre le condizioni per garantire il rispetto della distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio (lettera gg)); per i servizi di pubblica necessità, laddove non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione di protocolli di sicurezza anti-contagio, con adozione di strumenti di protezione individuale;
ü le eventuali esclusioni dalle limitazioni alle attività economiche di cui al presente comma 2, con verifica caso per caso affidata a autorità pubbliche specificamente individuate (lettera hh));
ü obbligo di avere sempre con sé dispositivi di protezione individuale - DPI, con possibilità di prevederne l'obbligatorietà dell'utilizzo nei luoghi al chiuso diversi dalle abitazioni private e in tutti i luoghi all'aperto ad eccezione ad eccezione dei casi in cui, per le caratteristiche dei luoghi o per le circostanze di fatto, sia garantita in modo continuativo la condizione di isolamento rispetto a persone non conviventi, e comunque con salvezza dei protocolli e delle linee guida anti-contagio previsti per le attività economiche, produttive, amministrative e sociali, nonché delle linee guida per il consumo di cibi e bevande, restando esclusi da detti obblighi: 1) i soggetti che stanno svolgendo attività sportiva; 2) i bambini di età inferiore ai sei anni; 3) i soggetti con patologie o disabilità incompatibili con l'uso della mascherina, nonché coloro che per interagire con i predetti versino nella stessa incompatibilità (lettera hh-bis)).
Si ricorda che la dichiarazione dello stato di emergenza nazionale (sulla base di quanto previsto dall'articolo 24 del Codice della protezione civile) innanzi all'epidemia da Covid-19 è stata resa con delibere del Consiglio dei ministri, dapprima del 31 gennaio 2020 (per sei mesi), poi del 29 luglio 2020 (fino al 15 ottobre 2020), indi del 7 ottobre 2020 (fino al 31 gennaio 2021).
Da ultimo la delibera del Consiglio dei ministri dello scorso 13 gennaio ha differito lo stato di emergenza al 30 aprile 2021.
Poiché le disposizioni del presente decreto-legge n. 2 procedono avendo a riferimento le disposizioni del d.P.C.m. del 14 gennaio 2021 - secondo un 'parallelismo' tra fonte primaria e fonte secondaria, ormai consolidato nella gestione della pandemia - si riepiloga qui di seguito la successione dei d.P.C.m. finora susseguitisi, entro la quale si colloca in ultimo il medesimo d.P.C.m. del 14 gennaio.
I d.P.C.m. attuativi delle misure di contenimento
La seguente ricognizione è organizzata in ordine cronologico e così articolata:
1) i d.P.C.m. di attuazione del decreto-legge n. 6 del 2020;
2) i d.P.C.m. di attuazione del decreto-legge n. 19 del 2020;
3) i d.P.C.m. di attuazione dei decreti-legge n. 19 e n. 33 del 2020;
4) i d.P.C.m. successivi al decreto-legge n. 83 del 2020;
5) i d.P.C.m. successivi al decreto-legge n. 125 del 2020;
6) il d.P.C.m. del 3 novembre 2020: l'introduzione degli scenari di trasmissione del virus;
7) il d.P.C.m. del 3 dicembre 2020;
8) il d.P.C.m. del 14 gennaio 2021;
9) il d.P.C.m. del 2 marzo 2021.
1. I d.P.C.m. di attuazione del decreto-legge n. 6 del 2020
In attuazione del decreto-legge n. 6 del 2020 sono stati adottati, per primi, due d.P.C.m. caratterizzati dalla introduzione di misure con applicazione circoscritta a determinati territori:
§ il d.P.C.m. del 23 febbraio 2020: 1) introduce misure urgenti di contenimento del contagio nelle prime zone colpite dal coronavirus, corrispondenti ad alcuni Comuni delle Regioni Lombardia e Veneto individuati in allegato al decreto medesimo; 2) ai fini del contenimento del virus sul territorio nazionale, dispone la misura della permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva per i soggetti che hanno transitato o sostato in detti Comuni dal 1° febbraio 2020;
§ il d.P.C.m. del 25 febbraio 2020 reca misure di contenimento differenziate per territori. Talune misure interessano i Comuni delle Regioni Emilia Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lombardia, Veneto, Liguria e Piemonte; altre misure riguardano i Comuni interessati dall'applicazione del d.P.C.m. del 23 febbraio; ulteriori misure iniziano a coinvolgere l'intero territorio nazionale.
Le disposizioni dei due d.P.C.m., simultaneamente vigenti, cessano di produrre effetti a seguito dell'adozione del d.P.C.m. del 1° marzo 2020, il quale, da una parte, recepisce e proroga alcune delle misure già adottate per il contenimento dell'emergenza, e individua ulteriori fasce di territorio per le quali sono disposte analoghe limitazioni, ma meno stringenti, dirette comunque a evitare assembramenti di persone; dall'altra, introduce misure dirette a disciplinare in modo unitario il quadro degli interventi e a garantire uniformità, sull'intero territorio nazionale, all'attuazione dei programmi di profilassi.
Con d.P.C.m. del 4 marzo 2020, sono individuate stringenti misure da applicarsi sull'intero territorio nazionale.
Il d.P.C.m. dell'8 marzo 2020 sostituisce integralmente le disposizioni recate dai precedenti d.P.C.m. del 1° e del 4 marzo, introducendo misure efficaci, salve diverse previsioni contenute nelle singole disposizioni, fino al 3 aprile 2020. In sostituzione delle cd. "zone rosse" attivate sulla base dei precedenti decreti, si prevede la costituzione di un'area unica comprendente il territorio della Regione Lombardia e di altre 14 Province (5 dell'Emilia-Romagna, 5 del Piemonte, 3 del Veneto e 1 delle Marche).
Per l'intero territorio nazionale, permane la sospensione, fino al 15 marzo, dei servizi educativi e di istruzione, anche terziaria e universitaria, mentre, fino al 3 aprile, sono previste restrittive misure di prevenzione, sospensive di attività, dirette a limitare la diffusione del contagio.
Sempre in attuazione del decreto-legge n. 6, hanno fatto seguito al d.P.C.m. dell'8 marzo:
§ il d.P.C.m. del 9 marzo 2020, che estende all'intero territorio nazionale, con efficacia fino al 3 aprile, le misure restrittive previste dall'art. 1 del d.P.C.m. 8 marzo 2020 per la regione Lombardia e le ulteriori 14 Province, vietando, altresì, sull'intero territorio nazionale, ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico;
§ il d.P.C.m. dell'11 marzo 2020, che introduce più stringenti misure, efficaci fino al 25 marzo, applicabili all'intero territorio nazionale;
§ il d.P.C.m. del 22 marzo 2020, che ha ulteriormente rafforzato, sull'intero territorio nazionale e fino al 3 aprile, le misure restrittive già adottate, con particolare riferimento allo svolgimento delle attività produttive e agli spostamenti fra territori comunali diversi.
I d.P.C.m. del 9, dell'11 e del 22 marzo 2020, la cui efficacia è stata inizialmente prorogata fino al 13 aprile dal primo d.P.C.m. adottato in attuazione del decreto-legge n. 19 (d.P.C.m. del 1° aprile 2020), hanno cessato di produrre effetti a decorrere dal 14 aprile 2020, ai sensi delle disposizioni di cui all'art. 8 del d.P.C.m. del 10 aprile 2020, anch'esso adottato in attuazione del decreto-legge n. 19.
2. I d.P.C.m. di attuazione del decreto-legge n. 19 del 2020
In relazione all'evolversi della situazione epidemiologica, con d.P.C.m. del 10 aprile 2020, è stata disposta l'applicazione sull'intero territorio nazionale, dal 14 aprile fino al 3 maggio 2020, di misure di contenimento del contagio sia di carattere generale sia finalizzate allo svolgimento in sicurezza delle attività produttive industriali e commerciali che restano consentite, il cui novero viene ampliato rispetto ai provvedimenti precedenti. Ripropone le generali misure di informazione e prevenzione già introdotte con i precedenti provvedimenti, disciplina l'ingresso delle persone fisiche nel territorio nazionale e detta disposizioni per le navi da crociera e navi di bandiera estera.
Successivamente, il d.P.C.m. del 26 aprile 2020 ha previsto che le proprie disposizioni si applicassero, in sostituzione di quelle del d.P.C.m. del 10 aprile, dal 4 al 17 maggio 2020, fatta eccezione per alcune disposizioni di cui all'art. 2 (nello specifico: i commi 7, 9 e 11), già applicabili a decorrere dal 27 aprile simultaneamente con le disposizioni del d.P.C.m. del 10 aprile (ex art. 10, comma 1, del decreto del 26 aprile). Nel dettare misure di contenimento del virus applicabili sull'intero territorio nazionale, il decreto introduce, in alcuni ambiti di regolamentazione, rilevanti novità generalmente tendenti ad attenuare le restrizioni rispetto al decreto del 10 aprile.
Nel riproporre le generali misure di informazione e prevenzione, introduce l'obbligo, sull'intero territorio nazionale, di usare protezioni delle vie respiratorie nei luoghi chiusi accessibili al pubblico, inclusi i mezzi di trasporto, e comunque in tutte le occasioni in cui non sia possibile garantire continuativamente il mantenimento della distanza di sicurezza (escludendo dall'obbligo i bambini al di sotto dei sei anni, nonché i soggetti con forme di disabilità non compatibili con l'uso continuativo della mascherina).
3. I d.P.C.m. di attuazione dei decreti-legge n. 19 e n. 33 del 2020
In data 16 maggio è entrato in vigore il decreto-legge n. 33 del 2020, il quale ha delineato il quadro normativo nazionale all'interno del quale, dal 18 maggio e fino al 31 luglio 2020, con appositi d.P.C.m. (ovvero con ordinanze, statali, regionali o comunali) sarebbero stati disciplinati gli spostamenti delle persone fisiche e le modalità di svolgimento delle attività economiche, produttive e sociali.
Il giorno successivo all'entrata in vigore del decreto-legge n. 33, in data 17 maggio, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 126 il d.P.C.m. del 17 maggio 2020, che ha dettato, in attuazione del decreto-legge n. 19 del 2020 e del suddetto decreto-legge n. 33, specifiche prescrizioni, efficaci fino al 14 giugno 2020, relative a molteplici ambiti di applicazione.
Nella concomitante vigenza del decreto-legge n. 33 e del d.P.C.m. del 17 maggio ha avuto luogo la graduale ripresa delle attività.
Tra i nuovi allegati introdotti dal d.P.C.m. del 17 maggio si evidenziano i protocolli sottoscritti dal Governo e dalle confessioni religiose, ai sensi dell'art. 1, comma 11, del decreto-legge n. 33 del 2020, e dell'art. 1, comma 1, lett. o), del D.P.C.m. medesimo, e contenenti le misure idonee a prevenire il rischio di contagio nello svolgimento delle funzioni religiose.
Le disposizioni del d.P.C.m. dell'11 giugno 2020 hanno trovato applicazione dalla data del 15 giugno 2020, in sostituzione di quelle del d.P.C.m. del 17 maggio, con efficacia fino al 14 luglio 2020 (fatti salvi i diversi termini di durata di singole misure previsti da altre disposizioni del decreto, nonché quanto stabilito dall'articolo 1, comma 1, lettera e), del medesimo d.P.C.m. con riferimento a eventi e competizioni sportive). Rispetto al d.P.C.m. precedente, la ripresa ha coinvolto ulteriori attività.
Il d.P.C.m. del 14 luglio 2020 ha prorogato fino al 31 luglio 2020 l'efficacia delle disposizioni del d.P.C.m. dell'11 giugno nonché delle ordinanze del Ministro della salute del 30 giugno e del 9 luglio.
4. I d.P.C.m. successivi al decreto-legge n. 83 del 2020
Con deliberazione del Consiglio dei ministri del 29 luglio 2020, lo stato di emergenza - in scadenza al 31 luglio 2020, ai sensi della deliberazione del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 - è stato prorogato fino al 15 ottobre 2020.
Alla proroga dello stato di emergenza ha fatto seguito il decreto-legge 30 luglio 2020, n. 83 (di proroga di alcuni termini correlati con lo stato di emergenza), il quale (all'art. 1, comma 5) ha previsto che, nelle more dell'adozione dei d.P.C.m. ai sensi dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 19, e comunque per non oltre dieci giorni dal 30 luglio (data di entrata in vigore del medesimo decreto-legge n. 83), continuasse ad applicarsi il d.P.C.m. del 14 luglio (cfr. paragrafo precedente).
Il decreto-legge n. 83 ha provveduto, altresì, a introdurre una norma di coordinamento tra le disposizioni dei decreti-legge n. 19 e n. 33 del 2020, prevedendo che le disposizioni del decreto n. 19 si applicassero nei limiti della loro compatibilità con quanto stabilito dal decreto n. 33.
Il d.P.C.m. del 7 agosto 2020 - adottato per primo successivamente al decreto-legge n. 83 e in attuazione dei decreti-legge n. 19 e n. 33 - reca disposizioni che sostituiscono quelle del d.P.C.m. dell'11 giugno 2020 (come prorogato dal d.P.C.m. del 14 luglio) e sono efficaci dal 9 agosto al 7 settembre 2020, salvo proroghe. Il provvedimento - all'art. 1, commi 1, 2 e 3 - ha riprodotto le disposizioni dell'ordinanza del Ministro della salute del 1° agosto 2020, riguardanti, rispettivamente: l'obbligo sull'intero territorio nazionale di usare protezioni delle vie respiratorie nei luoghi al chiuso accessibili al pubblico, inclusi i mezzi di trasporto (e comunque in tutte le occasioni in cui non sia possibile garantire continuativamente il mantenimento della distanza di sicurezza); l'obbligo di mantenere una distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro; la derogabilità delle precedenti disposizioni esclusivamente ai sensi di Protocolli validati dal Comitato tecnico-scientifico (l'ordinanza ha cessato di produrre effetti con l'adozione del d.P.C.m. in questione).
Inoltre è stato inserito un allegato recante "Linee guida per il trasporto scolastico dedicato" (Allegato 16), il quale ha previsto misure di sicurezza specifiche nel settore del trasporto in vista della ripresa dell'attività didattica in presenza per il nuovo anno scolastico.
Il d.P.C.m. del 7 settembre 2020 reca ulteriori disposizioni attuative dei decreti-legge n. 19 e n. 33 del 2020, efficaci - ai sensi dell'art. 2, comma 1, del decreto medesimo - dalla data dell'8 settembre 2020 fino al 7 ottobre 2020.
Il d.P.C.m. del 7 settembre ha provveduto a prorogare, fino al 7 ottobre, le misure di cui al d.P.C.m. del 7 agosto 2020, come da esso modificato, nonché le disposizioni contenute nelle ordinanze del Ministro della salute del 12 agosto 2020 e del 16 agosto 2020 (fatte salve alcune esclusioni).
5. I d.P.C.m. successivi al decreto-legge n. 125 del 2020
Con deliberazione del Consiglio dei ministri del 7 ottobre 2020, lo stato di emergenza - in scadenza al 15 ottobre 2020, ai sensi della deliberazione del Consiglio dei ministri del 29 luglio - è stato prorogato fino al 31 gennaio 2021.
Il giorno successivo (8 ottobre 2020) è entrato in vigore il decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125, il quale (all'art. 5) ha stabilito che le disposizioni del d.P.C.m. del 7 settembre 2020 (cfr. paragrafo precedente) continuassero ad applicarsi nelle more dell’adozione del primo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri successivo all’introduzione delle nuove norme, e comunque non oltre il 15 ottobre 2020.
A seguito dell'adozione del decreto-legge n. 125 del 2020, e in ragione dell'incremento di casi di contagio sul territorio nazionale, il d.P.C.m. del 13 ottobre 2020 è intervenuto per introdurre nuove disposizioni in senso restrittivo, applicabili (ai sensi dell'art. 12 del decreto medesimo) dalla data del 14 ottobre 2020 - in sostituzione di quelle del d.P.C.m. del 7 agosto 2020, come prorogato dal d.P.C.m. del 7 settembre 2020 - ed efficaci fino al 13 novembre 2020.
Tra obblighi e divieti posti (tra i quali limitazioni orarie per le attività dei servizi di ristorazione), si evidenzia l'introduzione di "raccomandazioni" volte a indirizzare i comportamenti nei contesti privati (ad esempio, nelle abitazioni private è "fortemente raccomandato" l'uso delle mascherine in presenza di persone non conviventi, nonché di evitare feste e di evitare di ricevere persone non conviventi in numero superiore a sei).
Un ulteriore significativo incremento dei casi di contagio giornalieri ha reso necessario apportare modifiche e integrazioni al d.P.C.m. del 13 ottobre, intervenute con d.P.C.m. del 18 ottobre 2020 nell'intento di contrastare più efficacemente la diffusione del virus.
I d.P.C.m. del 13 e del 18 ottobre hanno previsto come termine di cessazione della loro efficacia la data del 13 novembre 2020.
Tuttavia, l'evolversi della situazione epidemiologica ha comportato la necessità di introdurre più restrittive misure, adottate con d.P.C.m. del 24 ottobre 2020.
Le disposizioni del d.P.C.m. del 24 ottobre hanno trovato applicazione dalla data del 26 ottobre - in sostituzione di quelle del d.P.C.m. del 13 ottobre, come modificato dal d.P.C.m. del 18 ottobre - con durata prevista fino al 24 novembre 2020.
Con il d.P.C.m. del 24 ottobre sono state formulate nuove raccomandazioni tese a sollecitare comportamenti responsabili da parte dei singoli e nei contesti privati e sono state introdotte nuove restrizioni in vari ambiti (attività scolastica, attività sportive, sociali, culturali e ricreative, servizi di ristorazione).
6. Il d.P.C.m. del 3 novembre 2020: l'introduzione degli scenari di trasmissione del virus
A seguito dell'aggravarsi della situazione emergenziale, in considerazione del carattere particolarmente diffusivo dell'epidemia e dell'incremento dei casi sul territorio nazionale, il d.P.C.m. del 3 novembre 2020 ha introdotto ancor più stringenti misure che trovano applicazione dalla data del 6 novembre 2020, in sostituzione di quelle del d.P.C.m. del 24 ottobre 2020, e sono efficaci fino al 3 dicembre 2020.
Sono soggette a ulteriori restrizioni le misure di contenimento del contagio da applicare sull'intero territorio nazionale (art. 1). Tra esse: limitazione agli spostamenti; sospensione delle mostre e dei servizi di apertura al pubblico dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura (la cui apertura - fino al 5 novembre - è rimasta assicurata a determinate condizioni); chiusura, nelle giornate festive e prefestive, degli esercizi commerciali presenti all'interno dei centri commerciali e dei mercati; fissazione di un coefficiente di riempimento non superiore al 50 per cento (in sostituzione dei diversi coefficienti previsti nei protocolli e linee guida precedenti) per i mezzi pubblici del trasporto locale e del trasporto ferroviario regionale; per le istituzioni scolastiche secondarie di secondo grado, ricorso alla didattica digitale integrata per il 100 per cento delle attività (in luogo della precedente percentuale del 75 per cento).
Dette disposizioni costituiscono il quadro complessivo delle misure applicabili, in via generale, sull'interno territorio nazionale, qualora non risultino derogate, in senso più restrittivo, dalle misure previste dagli articoli 2 e 3 (cfr. infra).
Esse trovano pertanto applicazione anche nei contesti territoriali disciplinati da questi due ultimi articoli.
Il d.P.C.m. del 3 novembre introduce ulteriori misure di contenimento del contagio su alcune aree del territorio nazionale caratterizzate da uno scenario di "elevata" (art. 2) ovvero di "massima" gravità (art. 3) e da un livello di rischio alto.
Per l'individuazione di tali aree, costituisce termine di riferimento il documento di "Prevenzione e risposta a COVID-19: evoluzione della strategia e pianificazione nella fase di transizione per il periodo autunno invernale" (Ministero della salute, Istituto Superiore di Sanità), condiviso dalla Conferenza delle Regioni e Province autonome l’8 ottobre 2020, aggiunto come allegato 25 del D.P.C.m. in commento.
La ascrivibilità di Regioni e Province autonome a uno degli scenari delineati in detto documento è effettuata tenendo conto del livello di rischio individuato sulla base del monitoraggio definito dal decreto del Ministro della salute del 30 aprile 2020 (Adozione dei criteri relativi alle attività di monitoraggio del rischio sanitario di cui all'Allegato 10 del d.P.C.m. del 26 aprile 2020).
Ai fini dell'applicazione delle misure stabilite dagli articoli 2 e 3 del d.P.C.m. del 3 novembre, il Ministro della salute, con propria ordinanza, sentiti i Presidenti delle Regioni interessate, nonché il Comitato tecnico-scientifico con specifico riferimento ai dati monitorati, individua le Regioni che si collocano in uno degli scenari 3 (elevata gravità) o 4 (massima gravità), rispettivamente, cd. aree "arancioni" e "rosse", secondo la terminologia comunemente in uso e alla quale fa riferimento anche la circolare del Ministero dell'interno del 7 novembre 2020.
Ai sensi dell'art. 2, nelle Regioni classificate nello "scenario 3" ("arancioni"), si applicano (in aggiunta alle misure valevoli sull'intero territorio nazionale, fatte salve analoghe più rigorose misure, e a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione dell'ordinanza del Ministro della salute nella GU) misure maggiormente restrittive in tema di limitazioni di spostamenti esterni al territorio regionale e interni (in Comuni diversi) del territorio regionale e sospensione delle attività di ristorazione.
Per quanto riguarda le Regioni classificate nello "scenario 4" ("rosse") - ferma l'applicazione delle altre misure del decreto ove non ne siano previste di più rigorose - l'art. 3 del d.P.C.m. detta stringenti prescrizioni che coinvolgono spostamenti (vietati anche all'interno del medesimo Comune, salvo siano motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero per motivi di salute) e attività di ristorazione (analogamente allo "scenario 3"), nonché attività ulteriori rispetto a quelle considerate nello "scenario 3" (commercio al dettaglio e servizi alla persona).
Sono, inoltre, rafforzate restrizioni previste, in forma più attenuata, per l'intero territorio nazionale (in ambito sportivo, didattico e formativo, nonché in relazione al lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni).
Le ordinanze del Ministro della salute configuranti "scenari 3 e 4" sono efficaci per un periodo minimo di 15 giorni e comunque non oltre la data del 3 dicembre 2020 (termine di efficacia finale del decreto).
Al Ministro della salute è demandato di verificare, con frequenza almeno settimanale, il permanere dei presupposti di tali provvedimenti e di provvedere al loro aggiornamento, fermo restando che la permanenza per 14 giorni in uno scenario con livello di rischio inferiore a quello che ha determinato le misure restrittive comporta una nuova classificazione.
A decorrere dal 4 novembre 2020, il Ministro della salute è intervenuto con le seguenti ordinanze:
§ con ordinanza del 4 novembre 2020, è stata disposta l'applicazione delle misure di cui all'art. 2 del d.P.C.m. alle Regioni Puglia e Sicilia (individuate, pertanto, come aree caratterizzate da elevata gravità e classificate nello "scenario 3"); è stata, invece, disposta l'applicazione delle misure di cui all'art. 3 alle Regioni Calabria, Lombardia, Piemonte e Valle d'Aosta (individuate, quindi, come aree caratterizzate da massima gravità e classificate nello "scenario 4");
§ con ordinanza del 10 novembre 2020, sono state classificate nello "scenario 3" ("arancione") le Regioni Abruzzo, Basilicata, Liguria, Toscana e Umbria; nello "scenario 4" ("rosso") la Provincia autonoma di Bolzano;
§ con ordinanza del 13 novembre 2020, le Regioni Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia e Marche sono classificate come "arancioni" e le Regioni Campania e Toscana sono classificate come "rosse";
§ con ordinanza del 19 novembre 2020, l'ordinanza del 4 novembre è stata rinnovata fino al 3 dicembre 2020;
§ con ordinanza del 20 novembre 2020, la Regione Abruzzo è stata classificata come "rossa";
§ con ordinanza del 24 novembre 2020, l'ordinanza del 10 novembre è stata rinnovata fino al 3 dicembre 2020;
§ con ordinanza del 27 novembre 2020, le Regioni Calabria, Lombardia e Piemonte sono state classificate come "arancioni", mentre le Regioni Liguria e Sicilia sono tornate ad essere "gialle".
Con d.P.C.m. del 3 dicembre 2020 (su cui cfr. infra) è stato previsto che le ordinanze del Ministro della salute del 19, 20, 24 e 27 novembre 2020 continuassero ad applicarsi fino alla data di adozione di una nuova ordinanza del Ministro medesimo, e comunque non oltre il 6 dicembre 2020.
7. Il d.P.C.m. del 3 dicembre 2020
Con decreto-legge 2 dicembre 2020, n. 158, in considerazione dell'incremento del numero dei casi di contagio e dei decessi, nonché al fine di rendere le misure di contrasto adeguate e proporzionate anche in vista delle imminenti festività, viene esteso il limite massimo di vigenza dei d.P.C.m. di attuazione delle misure emergenziali, fissando una durata non superiore a 50 giorni (in luogo dei precedenti 30), ferma la reiterabilità e modificabilità delle misure anche più volte fino al 31 gennaio 2021.
Il decreto-legge provvede inoltre a disciplinare direttamente gli spostamenti nell'ambito del territorio nazionale nel periodo tra il 21 dicembre 2020 e il 6 gennaio 2021, periodo caratterizzato, in condizioni di normalità, da significativi flussi di persone sul territorio nazionale.
Al decreto-legge fa seguito il d.P.C.m. del 3 dicembre 2020, il quale detta misure applicabili dalla data del 4 dicembre 2020, in sostituzione di quelle del d.P.C.m. del 3 novembre, ed efficaci fino al 15 gennaio 2021 (salva la decorrenza di specifiche disposizioni applicabili dal 10 dicembre 2020).
Sono disposte specifiche limitazioni agli spostamenti, correlate con quanto previsto dal decreto-legge n. 158, per il periodo 21 dicembre-6 gennaio (in particolare il divieto di spostamento tra Regioni e Province autonome diverse), nonché specificamente per le giornate del 25 e del 26 dicembre 2020 e del 1° gennaio 2021 (in cui sono vietati anche gli spostamenti tra Comuni).
Nel medesimo periodo 21 dicembre-6 gennaio, per gli ingressi nel territorio nazionale da Paesi esteri, viene esteso a un maggior numero di Paesi (Paesi dell'elenco C di cui all'Allegato 20) l'obbligo di isolamento fiduciario, in aggiunta agli adempimenti, già previsti, di esibire l'attestazione di essersi sottoposti a test molecolare o antigenico risultato negativo nelle 48 ore (in precedenza 72 ore) antecedenti l'ingresso in Italia e di comunicare l'ingresso nel territorio nazionale al Dipartimento di prevenzione dell'Asl competente.
Si ricorda, al riguardo, che (a decorrere dal d.P.C.m. del 7 agosto 2020) i d.P.C.m. di attuazione sono corredati dell'Allegato 20, articolato in elenchi di Paesi stranieri, cui fanno riferimento le disposizioni dei diversi d.P.C.m. relative agli spostamenti da e per l'estero.
In particolare, con il d.P.C.m. in commento, l'obbligo di effettuare i 14 giorni di isolamento fiduciario, precedentemente circoscritto agli Stati con più alto rischio di trasmissione (di cui agli elenchi D, E ed F dell'Allegato 20), viene esteso anche alle persone che abbiano soggiornato o transitato, nei 14 giorni antecedenti l'ingresso in Italia, negli Stati di cui all'elenco C del medesimo Allegato 20, elenco arricchito di ulteriori Paesi a decorrere dal 10 dicembre (dall'obbligo della cd. "quarantena precauzionale" restano tuttavia esclusi coloro che facciano ingresso nel territorio nazionale per ragioni di lavoro, di urgenza, di salute, di studio e di rientro nel proprio domicilio, residenza e abitazione).
Il d.P.C.m. del 3 dicembre conferma la vigenza del cd. “coprifuoco” nella fascia oraria 22.00-5.00 (prolungandola, per la sola giornata del 31 dicembre 2020, fino alle ore 7.00 del 1° gennaio 2021).
Conferma, altresì, la tripartizione territoriale secondo la quale, oltre alle misure generali di contenimento del contagio, valevoli sull’intero territorio nazionale (area "gialla"), sono definite ulteriori più restrittive misure di prevenzione e contrasto inerenti a progressivi scenari di gravità e livelli di rischio (area "arancione" e area "rossa").
Con riferimento alla classificazione delle Regioni, il Ministro della salute è intervenuto con le seguenti ordinanze:
§ con ordinanza del 5 dicembre 2020, le Regioni Basilicata, Calabria, Lombardia e Piemonte sono classificate come "arancioni" e la Regione Abruzzo come "rossa";
§ con ordinanza dell'11 dicembre 2020, la Regione Abruzzo diventa "arancione" e le Regioni Basilicata, Calabria, Lombardia e Piemonte tornano ad essere "gialle";
§ con separate ordinanze dell'8 gennaio 2021, sono classificate come "arancioni" le Regioni Calabria, Emilia-Romagna, Lombardia, Sicilia e Veneto.
Con decreto-legge 18 dicembre 2020, n. 172, l'intero territorio nazionale è assoggettato alle misure previste per le zone "rosse" nei giorni festivi e prefestivi compresi tra il 24 dicembre 2020 e il 6 gennaio 2021, e alle misure previste per le zone "arancioni" nei giorni 28, 29, 30 dicembre 2020 e 4 gennaio 2021 (rimanendo consentite esclusivamente limitate tipologie di spostamenti).
8. Il d.P.C.m. del 14 gennaio 2021
Con deliberazione del Consiglio dei ministri del 13 gennaio 2021 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 20 gennaio 2021, n. 15) lo stato di emergenza connesso al rischio sanitario è prorogato fino al 30 aprile 2021.
Con il decreto-legge 14 gennaio 2021, n. 2, viene esteso dal 31 gennaio 2021 al 30 aprile 2021 il termine massimo per la reiterabilità (e modificabilità) delle misure emergenziali di attuazione.
E' altresì prorogata la vigenza delle disposizioni del decreto-legge n. 33 del 2020 dal 31 gennaio 2021 al 30 aprile 2021.
Per quanto concerne le limitazioni agli spostamenti: 1) viene confermato il divieto di spostamento tra Regioni e Province autonome diverse per il periodo dal 16 gennaio al 15 febbraio 2021. Tale divieto è ulteriormente prorogato dal 16 al 25 febbraio 2021 con decreto-legge 12 febbraio 2021, n. 12 e fino al 27 marzo 2021 dal decreto-legge 22 febbraio 2021, n. 15 (sul quale cfr. infra) (sempre fatti salvi gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o da situazioni di necessità ovvero per motivi di salute, nonché restando comunque consentito il rientro alla propria residenza, domicilio o abitazione); 2) specifiche limitazioni agli spostamenti in ambito regionale sono poste per il periodo dal 16 gennaio al 5 marzo 2021 (si veda la relativa scheda di lettura nel presente dossier).
Fa seguito al decreto-legge n. 2 del 2021 il d.P.C.m. del 14 gennaio 2021, il quale reca disposizioni applicabili dalla data del 16 gennaio 2021, in sostituzione di quelle del d.P.C.m. del 3 dicembre 2020, ed efficaci fino al 5 marzo 2021.
Per quanto riguarda le misure applicabili sull'intero territorio nazionale, restano il cd. "coprifuoco" dalle ore 22:00 alle ore 5:00 del giorno successivo nonché molte delle limitazioni già previste in relazione alle attività ricreative, sportive, commerciali.
Queste le principali novità rispetto al regime precedente:
§ è ripristinato il servizio di apertura al pubblico dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura nonché il servizio di apertura delle mostre precedentemente sospesi. Tali servizi sono assicurati dal lunedì al venerdì, con esclusione dei giorni festivi, alle seguenti condizioni: che si tenga conto delle dimensioni e delle caratteristiche dei locali aperti al pubblico, nonché dei flussi di visitatori (più o meno di 100.000 l'anno); che siano garantite modalità di fruizione contingentata o comunque tali da evitare assembramenti di persone e da consentire che i visitatori possano rispettare la distanza tra loro di almeno un metro;
§ per le istituzioni scolastiche secondarie di secondo grado, a decorrere dal 18 gennaio 2021, è prevista una organizzazione dell'attività didattica tale da garantire attività in presenza per almeno il 50 per cento e fino a un massimo del 75 per cento della popolazione studentesca delle istituzioni. La restante parte dell’attività didattica è svolta tramite il ricorso alla didattica a distanza (nel d.P.C.m. del 3 dicembre era prevista l'attività didattica in presenza, a decorrere dal 7 gennaio 2021, per il 75 per cento della popolazione studentesca delle istituzioni scolastiche secondarie di secondo grado);
§ alle Università e alle Istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica è consentita la predisposizione di piani di organizzazione della didattica e delle attività curriculari da svolgersi a distanza o in presenza (in luogo del precedente obbligo di svolgimento a distanza, fatta eccezione per la possibilità dello svolgimento in presenza degli insegnamenti relativi al primo anno di studio, alle classi con ridotto numero di studenti e alle attività di laboratorio);
§ è introdotta una restrizione oraria fino alle ore 18.00 (in luogo del generale limite delle ore 22.00) in relazione alla ristorazione con asporto per i soggetti che svolgono come attività prevalente una di quelle identificate dai codici ATECO 56.3 (bar e altri esercizi simili senza cucina) e 47.25 (commercio al dettaglio di bevande in esercizi specializzati).
Riguardo all'apertura degli impianti sciistici agli sciatori amatoriali - già posticipata, dal d.P.C.m. del 14 gennaio, dal 7 gennaio 2021 al 15 febbraio 2021 (sempre subordinatamente all'adozione di apposite linee guida da parte della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e validate dal Comitato tecnico-scientifico, rivolte a evitare aggregazioni di persone e, in genere, assembramenti) - è successivamente intervenuta l'ordinanza del Ministro della salute del 14 febbraio 2021, la quale ha differito il termine di apertura al 5 marzo 2021.
In correlazione con la previsione del decreto-legge n. 2 del 2021 (art. 1, comma 4), il d.P.C.m. del 14 gennaio reca la previsione secondo cui, sull'intero territorio nazionale, in ciascun ambito regionale, è consentito lo spostamento verso una sola abitazione privata abitata, non più di una volta al giorno, in un arco temporale compreso fra le ore 5:00 e le ore 22:00, e nei limiti di due persone ulteriori rispetto a quelle ivi già conviventi, oltre ai minori di anni 14 sui quali tali persone esercitino la potestà genitoriale e alle persone disabili o non autosufficienti conviventi.
Tale limitazione si cumula con la "forte raccomandazione" (già prevista) di non spostarsi in quella medesima fascia oraria (5-22), con mezzi di trasporto pubblici o privati, salvo che per esigenze lavorative, di studio, per motivi di salute, per situazioni di necessità o per svolgere attività o usufruire di servizi non sospesi.
Il decreto vigente provvede a coordinare le disposizioni relative alla classificazione delle Regioni secondo il livello di rischio con i commi da 16-bis a 16-sexies dell'art. 1 del decreto-legge n. 33 del 2020.
Per quanto riguarda la tipologia delle misure previste per le Regioni "arancioni" e "rosse" - a differenza che nel d.P.C.m. del 3 dicembre - permane la possibilità, introdotta con decreto-legge n. 172 del 2020 in occasione delle festività natalizie, di spostarsi: 1) verso una sola abitazione privata, nell’ambito del territorio comunale, una volta al giorno, in un arco temporale compreso fra le ore 5:00 e le ore 22:00, e nei limiti di due persone ulteriori rispetto a quelle ivi già conviventi, oltre ai minori di anni 14 sui quali tali persone esercitino la potestà genitoriale e alle persone disabili o non autosufficienti conviventi; 2) dai Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti e per una distanza non superiore a 30 chilometri dai relativi confini, con esclusione in ogni caso degli spostamenti verso i capoluoghi di Provincia.
Il d.P.C.m. dispone altresì che le ordinanze del Ministro della salute dell'8 gennaio 2021, relative alle Regioni Calabria, Emilia-Romagna, Lombardia, Sicilia e Veneto, continuino ad applicarsi fino all’adozione delle nuove ordinanze e comunque non oltre il 24 gennaio 2021, fatta salva una eventuale nuova classificazione.
Il Ministro della salute è intervenuto con le seguenti ordinanze aventi efficacia dal 17 al 31 gennaio 2021:
§ ordinanza del 16 gennaio 2021, che classifica come "arancioni" le Regioni Abruzzo, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Marche, Piemonte, Puglia, Umbria e Valle d'Aosta;
§ ordinanza del 16 gennaio 2021, che classifica come "rossa" la Provincia autonoma di Bolzano;
§ ordinanza del 16 gennaio 2021, che classifica come "rossa" la Regione Lombardia;
§ ordinanza del 16 gennaio 2021, che classifica come "rossa" la Regione Sicilia.
Successivamente sono state classificate come "arancioni" - per un periodo di 15 giorni dalla data di efficacia iniziale delle rispettive ordinanze (ferma restando la possibilità di una nuova classificazione) - le Regioni Sardegna (ordinanza del 22 gennaio 2021), Calabria, Emilia-Romagna e Veneto (ordinanza del 22 gennaio 2021), Lombardia (ordinanza del 23 gennaio 2021).
Per le Regioni Calabria, Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto è stata disposta la cessazione dell'applicazione delle misure di cui all'art. 2 del d.P.C.m. del 14 gennaio, a decorrere dal 1° febbraio, con ordinanza del 29 gennaio 2021.
Con distinta ordinanza del 29 gennaio 2021, efficace dal 1° febbraio: viene rinnovata fino al 15 febbraio, per le Regioni Puglia e Umbria, l'ordinanza del 16 gennaio (le due Regioni sono pertanto rimaste "arancioni"); diventano "arancioni", fino al 15 febbraio, la Regione Sicilia e la Provincia autonoma di Bolzano.
Con ordinanza del 12 febbraio 2021, sono state disposte: per la Regione Umbria e per la Provincia autonoma di Bolzano, la prosecuzione, per ulteriori 15 giorni decorrenti dal 15 febbraio, dell'applicazione, rispettivamente, delle ordinanze del 16 gennaio 2021 e del 29 gennaio 2021; la classificazione come "arancioni" delle Regioni Abruzzo, Liguria e Toscana e della Provincia autonoma di Trento per 15 giorni decorrenti dal 14 febbraio.
Con ordinanza del 19 febbraio 2021, sono state classificate come "arancioni" le Regioni Campania, Emilia-Romagna e Molise per 15 giorni decorrenti dal 21 febbraio 2021.
Da ultimo, con distinte ordinanze del 27 febbraio 2021: per le Regioni Abruzzo, Toscana, Umbria e per le Province autonome di Trento e Bolzano è rinnovata per ulteriori 15 giorni l'ordinanza del 12 febbraio 2021 (ordinanza del 27 febbraio 2021); le Regioni Basilicata (ordinanza del 27 febbraio 2021) e Molise (ordinanza del 27 febbraio 2021) sono classificate come "rosse" per un periodo di 15 giorni; le Regioni Marche, Lombardia e Piemonte sono classificate come "arancioni" per un periodo di 15 giorni (ordinanza del 27 febbraio 2021); alla Regione Sardegna si applicano le misure di cui alla c.d. "zona bianca", con contestuale istituzione di un tavolo tecnico-istituzionale per il monitoraggio dei relativi effetti (ordinanza del 27 febbraio 2021).
Con il vigente d.P.C.m., sono attenuate, infine, le misure di prevenzione relative agli ingressi nel territorio nazionale dall'estero, con la eliminazione dell'obbligo di isolamento fiduciario per 14 giorni per i soggetti che abbiano soggiornato o transitato, nei 14 giorni antecedenti l'ingresso in Italia, negli Stati di cui all'elenco C dell'Allegato 20 (cfr. paragrafo precedente).
Per detti soggetti la sorveglianza sanitaria e l'isolamento fiduciario restano d'obbligo soltanto in caso di mancata esibizione dell'attestazione di essersi sottoposti a test molecolare o antigenico risultato negativo nelle 48 ore antecedenti l'ingresso nel territorio nazionale.
L'obbligo di sottoposizione a sorveglianza sanitaria e isolamento fiduciario resta invece vigente per coloro che abbiano soggiornato o transitato, nei 14 giorni antecedenti l'ingresso in Italia, negli Stati (a maggior rischio di trasmissione) di cui agli elenchi D ed E dell'Allegato 20, nonché - ai sensi dell' ordinanza del Ministro della salute del 13 febbraio 2021 - per le persone che nei 14 giorni antecedenti l'ingresso in Italia abbiano soggiornato o transitato, per un tempo superiore a dodici ore, in Austria.
Con detta ordinanza è stato altresì disposto il divieto di ingresso e di transito nel territorio nazionale alle persone che nei 14 giorni antecedenti abbiano soggiornato o transitato in Brasile (salve specifiche ipotesi) ed è stata rinnovata fino al 5 marzo 2021 l'ordinanza del Ministro della salute del 23 novembre 2020, che aveva introdotto la sperimentazione dei voli cd. "Covid tested" operativi da determinati aeroporti con destinazione l'aeroporto di Fiumicino.
9. Il d.P.C.m. del 2 marzo 2021
Il decreto-legge 22 febbraio 2021, n. 15, ha disposto la prosecuzione, fino al 27 marzo 2021, su tutto il territorio nazionale, del divieto di spostamento tra Regioni o Province autonome, fatti salvi gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità o motivi di salute e restando comunque consentito il rientro alla propria residenza, domicilio o abitazione.
Ha inoltre previsto che, fino al 27 marzo 2021, esclusivamente in zona "gialla" all’interno della stessa Regione e in zona "arancione" all’interno dello stesso Comune - con espressa esclusione delle zone "rosse" (per le quali la disciplina, sotto questo profilo, viene dunque a differenziarsi da quanto previsto dal decreto-legge n. 2 del 2021 e dal d.P.C.m. del 14 gennaio 2021) - siano consentiti gli spostamenti verso abitazioni private abitate, una volta al giorno, tra le 5.00 e le 22.00, nei limiti di due persone ulteriori rispetto a quelle ivi già conviventi, oltre ai minori di 14 anni sui quali tali persone esercitino la responsabilità genitoriale e alle persone disabili o non autosufficienti conviventi. Nelle zone "arancioni", per i Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti, restano consentiti gli spostamenti anche verso Comuni diversi, purché entro i 30 chilometri dai confini e con esclusione degli spostamenti verso i capoluoghi di provincia.
Il d.P.C.m. del 2 marzo 2021 (Supplemento ordinario n. 17 alla Gazzetta Ufficiale n. 52 del 2 marzo 2021) detta misure applicabili dalla data del 6 marzo 2021, in sostituzione di quelle del d.P.C.m. del 14 gennaio 2021, ed efficaci fino al 6 aprile 2021, fatta eccezione per l'art. 7 (relativo alle misure concernenti la zona "bianca") che si applica dalla data del 3 marzo 2021.
Il decreto è articolato nei seguenti otto capi:
§ il capo I, recante "Misure di contenimento del contagio sull’intero territorio nazionale", ripropone sostanzialmente le disposizioni del decreto previgente relative ai dispositivi di protezione delle vie respiratorie e alle misure di distanziamento, alla disabilità, allo svolgimento in sicurezza delle attività produttive industriali e commerciali, alle misure di informazione e prevenzione, allo svolgimento della prestazione lavorativa nei luoghi di lavoro pubblici e privati.
Ribadisce, inoltre, il divieto di spostamento, fino al 27 marzo 2021, tra i territori di Regioni e Province autonome diverse, sancito dal decreto-legge n. 15 del 2021;
§ il capo II reca le misure di contenimento del contagio che si applicano nelle zone "bianche" individuate con ordinanza del Ministro della salute secondo quanto già previsto dal d.P.C.m. del 14 gennaio.
Rispetto al regime precedentemente valevole per le zone "bianche" - nelle quali cessavano di applicarsi la totalità delle misure di sospensione e di divieto delle attività previste per le zone "gialle" - le nuove disposizioni prevedono, anche in zona "bianca", la perdurante sospensione degli eventi che implichino assembramenti in spazi chiusi o all'aperto (comprese le manifestazioni fieristiche e i congressi) e delle attività che abbiano luogo in sale da ballo e discoteche e locali assimilati, all'aperto o al chiuso, nonché il permanere del divieto di partecipazione di pubblico agli eventi e alle competizioni sportive.
Il nuovo decreto dispone altresì l'istituzione, presso il Ministero della salute, di un Tavolo tecnico permanente, composto da rappresentanti del Comitato tecnico-scientifico, dell’Istituto superiore di sanità e delle Regioni e Province autonome interessate, cui è affidato il compito di verificare - attraverso il monitoraggio degli effetti dell'allentamento delle misure anti-contagio - il permanere delle condizioni che hanno determinato la classificazione come zona "bianca" e la necessità di adottare eventuali misure intermedie e transitorie;
§ il capo III reca le misure di contenimento del contagio da applicare nelle zone "gialle", che confermano, in parte, le previsioni stabilite dal d.P.C.m. del 14 gennaio per l'intero territorio nazionale (le medesime misure sono tuttavia organizzate per argomento o per settore di attività).
Queste le principali novità rispetto alle misure previgenti:
1) con riguardo al divieto per gli accompagnatori dei pazienti di permanere nelle sale di attesa dei dipartimenti emergenze e accettazione e dei pronto soccorso, è introdotta una eccezione per gli accompagnatori dei pazienti in possesso del riconoscimento di disabilità con connotazione di gravità (ex art. 3, comma 3, della legge n. 104/1992). A tali accompagnatori è altresì consentito prestare assistenza nel reparto di degenza (nel rispetto delle indicazioni del direttore sanitario della struttura);
2) a decorrere dal 27 marzo 2021, il servizio di apertura al pubblico dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura è assicurato anche il sabato e i giorni festivi, a condizione che l’ingresso sia stato prenotato online o telefonicamente con almeno un giorno di anticipo (restando tuttavia sospesa l'efficacia della disposizione regolamentare che prevede il libero accesso a tutti gli istituti e ai luoghi della cultura statali la prima domenica del mese);
3) sempre a decorrere dal 27 marzo 2021, potrà riprendere lo svolgimento di spettacoli aperti al pubblico in sale teatrali, sale da concerto, sale cinematografiche, live-club e in altri locali o spazi anche all'aperto, con posti a sedere preassegnati e distanziati e a condizione che sia comunque assicurato il rispetto della distanza interpersonale di almeno un metro sia per il personale sia per gli spettatori che non siano abitualmente conviventi. Al riguardo, si dispone che la capienza non possa essere superiore al 25 per cento di quella massima autorizzata e che, comunque, il numero massimo di spettatori non possa essere superiore a 400 per spettacoli all'aperto e a 200 per spettacoli in luoghi chiusi, per ogni singola sala. Inoltre le attività in questione dovranno svolgersi nel rispetto (tra l'altro) degli allegati 26 e 27 relativi, rispettivamente, agli spettacoli dal vivo e al cinema;
4) per la stagione in corso, non è prevista la riapertura degli impianti sciistici agli sciatori amatoriali;
5) in relazione alle istituzioni scolastiche, è espressamente demandato ai Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di disporre la sospensione dei servizi educativi dell'infanzia e delle attività in presenza delle scuole di ogni ordine e grado: a) nelle aree, anche di ambito comunale, nelle quali i medesimi Presidenti abbiano adottato misure stringenti di isolamento in ragione della circolazione di varianti di SARS-CoV-2 connotate da alto rischio di diffusività o da resistenza al vaccino o da capacità di indurre malattia grave; b) in tutte le aree regionali o provinciali nelle quali l'incidenza cumulativa settimanale dei contagi sia superiore a 250 casi ogni 100.000 abitanti oppure in caso di motivata ed eccezionale situazione di peggioramento del quadro epidemiologico;
6) con riguardo ai servizi di ristorazione, viene meno la restrizione oraria fino alle 18.00 per l'attività di asporto svolta da esercizi specializzati di commercio al dettaglio di bevande (codice ATECO 47.25);
§ il capo IV reca le misure di contenimento del contagio da applicare nelle zone "arancioni", le quali confermano, in parte, le misure previgenti.
In conformità con quanto previsto dal decreto-legge n. 15 del 2020, è limitata fino al 27 marzo 2021 la disciplina relativa agli spostamenti in ambito comunale.
Anche per le zone "arancioni" viene meno la restrizione oraria fino alle 18.00 per l'attività di asporto svolta da esercizi specializzati di commercio al dettaglio di bevande;
§ il capo V reca le misure di contenimento del contagio da applicare nelle zone "rosse".
In coerenza con le disposizioni del decreto-legge n. 15 del 2021, il nuovo decreto esclude, in zona "rossa", la possibilità di spostarsi, nell'ambito del territorio comunale, verso abitazioni private abitate (prevista, entro determinati limiti, in zona "gialla" e "arancione"). Esclude altresì la possibilità, per gli abitanti dei Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti in zona "rossa", di spostarsi verso Comuni diversi, anche se entro i 30 chilometri dai confini.
A differenza che nel d.P.C.m. del 14 gennaio, viene disposta - in zona "rossa" - la sospensione dei servizi dei saloni di barbiere e di parrucchiere;
§ il capo VI include le misure concernenti gli spostamenti da e per l'estero.
Costituisce una novità rispetto alla disciplina previgente la espressa esenzione dei bambini di età inferiore ai due anni dalla effettuazione di test molecolare o antigenico ai fini dell'ingresso nel territorio nazionale.
Sono inoltre introdotte eccezioni a taluni divieti di ingresso nel territorio nazionale "per ragioni comprovate e non differibili", previa autorizzazione del Ministero della salute ovvero sulla base di protocolli sanitari validati.
Infine è introdotto il permesso di raggiungere il domicilio, l'abitazione o la residenza dei figli minori nel territorio nazionale alle persone che abbiano soggiornato o transitato in Brasile nei 14 giorni precedenti l’ingresso;
§ il capo VII reca le misure di contenimento del contagio concernenti i trasporti.
Le principali novità rispetto al regime previgente riguardano:
1) l'imposizione ai vettori e agli armatori di adottare le misure organizzative previste dal “Protocollo per raggiungere una nave per l’imbarco, per la libera uscita e per lasciare una nave per il rimpatrio”, approvato dal Comitato tecnico-scientifico in data 11 dicembre 2020, inserito come nuovo allegato 28 al decreto in commento;
2) in relazione ai voli "Covid tested", la proroga fino al 6 aprile 2021 dell'applicazione dell’ordinanza del Ministro della salute 23 novembre 2020 e il conferimento ai Ministri della salute, delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e degli affari esteri e della cooperazione internazionale (di concerto tra loro) della possibilità di individuare ulteriori tratte di sperimentazione dei voli "Covid tested";
§ il capo VIII reca le disposizioni riguardanti l’esecuzione e il monitoraggio delle misure e le disposizioni finali.
Vi si prevede, in particolare, la istituzione, con decreto del Ministro della salute, di un Tavolo tecnico di confronto al quale è affidato il compito di procedere all'eventuale revisione o aggiornamento dei parametri per la valutazione del rischio epidemiologico individuati dal decreto del Ministro della salute 30 aprile 2020, in considerazione anche delle nuove varianti virali.
L'istituzione del Tavolo risponde altresì alla finalità di dare attuazione agli indirizzi formulati dalla Camere ai sensi dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020.
Detto Tavolo risulta composto da rappresentanti del Ministero della salute, dell'Istituto Superiore di Sanità, delle Regioni e delle Province autonome su designazione del Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, da un rappresentante del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, nonché da un rappresentante del Comitato tecnico-scientifico.
Il comma 2 dell'articolo 1 differisce al 30 aprile 2021 il termine di applicazione delle disposizioni recate dal decreto-legge n. 33 del 2020.
Il decreto-legge n. 33 del 16 maggio 2020 ha dettato un insieme di disposizioni di contenimento dell'epidemia, relative a:
ü la limitabilità degli spostamenti tra regioni (con decreti del Presidente del Consiglio - ovvero, in attesa del d.P.C.m., in casi di estrema necessità e urgenza con ordinanza del Ministro della salute), in relazione a specifiche aree del territorio nazionale, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico effettivo (su questo, cfr. infra il comma 3 dell'articolo 1 del presente decreto-legge);
ü le misure di quarantena, dell'ammalato o, in via precauzionale, della persona non ammalata che sia venuta a contatto con ammalati;
ü il divieto di assembramento in luoghi pubblici o aperti al pubblico (rimanendo affidata ai d.P.C.m. la determinazione - se asseverata dall'andamento dei dati epidemiologici - delle modalità di partecipazione del pubblico a manifestazioni, eventi e spettacoli di qualsiasi natura - compresi quelli di carattere culturale, ludico, sportivo e fieristico - nonché ad ogni attività convegnistica o congressuale);
ü la prescrizione che le riunioni si svolgano garantendo il rispetto della distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro (demandando al sindaco la facoltà di disporre la chiusura temporanea di aree pubbliche o aperte al pubblico qualora non sia possibile assicurare adeguatamente il rispetto della distanza pari ad almeno un metro di sicurezza interpersonale);
ü le attività dei servizi educativi per l'infanzia e le attività didattiche nelle scuole di ogni ordine e grado, nonché la frequenza delle attività scolastiche e di formazione superiore (comprese le Università e le Istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e università per anziani, nonché i corsi professionali e le attività formative svolte da altri enti pubblici, anche territoriali e locali e da soggetti privati), da svolgersi secondo modalità definite con d.P.C.m.;
ü lo svolgimento delle attività economiche, produttive e sociali - nel rispetto dei contenuti di protocolli o linee guida idonei a prevenire o ridurre il rischio di contagi (a pena, qualora non siano assicurati adeguati livelli di protezione, della sospensione dell'attività fino al ripristino delle condizioni di sicurezza);
ü il monitoraggio regionale della situazione epidemiologica ed i relativi obblighi di comunicazione;
ü l'adottabilità da parte delle regioni di misure derogatorie restrittive rispetto a quelle disposte ai sensi del decreto-legge n. 19 del 2020 - ovvero ampliative, solo d'intesa con il Ministro della salute (a seguito di novella introdotta dal decreto-legge n. 125 del 2020);
ü la modulazione di misure contenitive aggiuntive secondo scenari di rischio, diversificati tra regioni sulla base dei dati epidemiologici (secondo un'articolazione prevista in via di novella dall'art. 30, comma 1 del decreto-legge n. 149 del 2020, indi articolo 19-bis del decreto-legge n. 137 del 2020);
ü la durata della permanenza nelle 'zone gialle, arancioni, rosse' (secondo novella introdotta dapprima dall'art. 24, comma 1 del decreto-legge n. 157 del 2020, indi art. 1-quinquies, comma 1 del decreto-legge n. 137 del 2020) e la modalità di adozione di misure restrittive aggiuntive per le zone di maggior rischio (secondo novella introdotta dall'art. 2, comma 1 del decreto-legge n. 1 del 2021);
ü l'apparato delle sanzioni, in caso di inosservanza delle disposizioni dettate dal medesimo decreto-legge n. 33.
Tale impianto normativo era previsto valere, originariamente, fino al 31 luglio 2020.
Questo termine è stato indi posticipato, dapprima al 15 ottobre 2020 (dall'articolo 1, comma 2 del decreto-legge n. 83 del 30 luglio 2020), poi al 31 gennaio 2021 (dall'articolo 1, comma 2, lettera b) del decreto legge n. 125 del 7 ottobre 2020).
Ulteriore posticipazione - al 30 aprile 2020 - è ora disposta dal provvedimento in esame.
Si è ricordato come il decreto-legge n. 125 del 7 ottobre 2020 abbia novellato il decreto-legge n. 33 del 2020 (nel suo art. 1, comma 16), prevedendo un raccordo tra autorità statale ed autorità regionale, sì che quest'ultima possa adottare misure derogatorie solo restrittive per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche, produttive e sociali, ovvero ampliative ma, in tal caso, solo d'intesa con il Ministro della salute (e nel rispetto beninteso delle disposizioni vigenti secondo l'impianto normativo del decreto-legge n. 19 del 2020).
Riguardo ad una legge regionale ritenuta non ottemperante a tale impostazione (la legge della Valle d'Aosta n. 11 del 9 dicembre 2020) lo Stato ha sollevato questione di legittimità costituzionale, formulando al contempo istanza di sospensione, innanzi alla Corte costituzionale.
La Corte, in attesa di intraprendere la trattazione di merito della questione, ha adottato una ordinanza di sospensione di quella legge regionale.
Questa ordinanza n. 4 del 2021 è strumento del quale mai la Corte aveva fatto utilizzo.
Suo fondamento è l'articolo 35 della legge n. 87 del 1953 la quale disciplina la costituzione e il funzionamento della Corte costituzionale, come riscritto dalla legge n. 131 del 2003 attuativa della riforma del Titolo V della Costituzione. L'art. 9, comma 4 della legge n. 131 lo ha disciplinato per il caso la Corte "ritenga che l'esecuzione dell'atto impugnato o di parti di esso possa comportare il rischio di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico o all'ordinamento giuridico della Repubblica, ovvero il rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini".
La Corte costituzionale ha accolto, con la citata ordinanza n. 4, l'istanza di sospensione della legge regionale, ravvisando che la pandemia in corso richieda interventi rientranti nella materia della profilassi internazionale, di competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera q), della Costituzione.
Ed ha ravvisato, la Corte, che sussista il rischio di un grave e irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico nonché il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile per i diritti dei cittadini (secondo la dicitura dell'articolo 35 della legge n. 87 del 1953). Infatti "la legge regionale impugnata, sovrapponendosi alla normativa statale, dettata nell’esercizio della predetta competenza esclusiva, espone di per sé stessa al concreto e attuale rischio che il contagio possa accelerare di intensità, per il fatto di consentire misure che possono caratterizzarsi per minor rigore".
La Corte ha rilevato che "le modalità di diffusione del virus Covid-19 rendono qualunque aggravamento del rischio, anche su base locale, idoneo a compromettere, in modo irreparabile, la salute delle persone e l’interesse pubblico ad una gestione unitaria a livello nazionale della pandemia, peraltro non preclusiva di diversificazioni regionali nel quadro di una leale collaborazione".
Pertanto l'efficacia dell'intera legge regionale della Valle d’Aosta n. 11 del 2020 è stata sospesa dalla Corte, nelle more della decisione delle questioni promosse (la cui trattazione è fissata per l’udienza pubblica del 23 febbraio 2021).
Le disposizioni in esame prevedono un divieto di spostamenti tra regioni, per il periodo dal 16 gennaio al 15 febbraio 2021 (comma 3).
Inoltre è posta una disciplina limitativa per gli spostamenti all'interno della regione verso abitazioni private non abitate, per il periodo dal 16 gennaio al 5 marzo 2021 (comma 4).
Su tali determinazioni temporali incide una modifica approvata dal Senato che le 'aggiorna' al 27 marzo 2021, così trasponendo nel presente decreto-legge la scansione prevista in ultimo dal decreto-legge n. 15 del 2021.
Più nel dettaglio, il comma 3 prevede un divieto di spostamenti tra regioni (e province autonome), su tutto il territorio nazionale, per un lasso dal 16 gennaio al 15 febbraio 2021 - prevede il testo originario del decreto-legge in esame.
Sono fatti salvi, tuttavia, gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità o dettati da motivi di salute.
È comunque consentito "il rientro alla propria residenza, domicilio o abitazione".
La disposizione riproduce il dettato - valevole per il periodo dal 7 al 15 gennaio 2021 - dell'articolo 1, comma 1 del decreto-legge n. 1 del 2021.
A sua volta, quest'altra disposizione riproduceva una prescrizione posta - per il periodo dal 21 dicembre al 6 gennaio - dall'articolo 1, comma 2 del decreto-legge n. 158 del 2020 (lì con alcuni inasprimenti per le giornate del 25-26 dicembre e del 1° gennaio, cui hanno fatto seguito le ulteriori disposizioni del decreto-legge n. 172, con inasprimenti per alcune altre giornate).
La scelta di procedere ad un decreto-legge per introdurre limitazioni alla libertà di circolazione a livello nazionale (art. 1 co. da 3 a 4-ter) appare discendere dalla considerazione che, come già per i decreti-legge n. 158, n. 172 del 2020 e n. 1 del 2021, quella introdotta risulta essere una disciplina speciale e limitata nel tempo rispetto all'equilibrio generale delle misure di restrizione delle libertà personali nell'ambito del contrasto dell'epidemia da COVID-19 definito dal combinato disposto tra i decreti-legge n. 19 e n. 33 (misure ora in generale prorogate dall'articolo 1, commi 1 e 2). Tale combinato disposto deve essere infatti interpretato alla luce dell'articolo 1-bis del decreto-legge n. 83 che prevede che la possibilità di adottare con DPCM le misure di contrasto dell'epidemia indicate dal decreto-legge n. 19 si applichi nei limiti della compatibilità con il decreto-legge n. 33: poiché il decreto-legge n. 33, a differenza del decreto-legge n. 19, non consente di adottare con DPCM limitazioni alla libertà di circolazione indistintamente su tutto il territorio nazionale, appare preclusa la possibilità di operare in tale senso senza un intervento di fonte legislativa.
Il dettato del comma 3 del decreto-legge nel testo originario, si è ricordato, pone un divieto di spostamento interregionale per un determinato lasso di tempo, oramai esaurito (il 15 febbraio 2021).
Successivi decreti-legge hanno esteso l'arco temporale di applicazione del divieto, dapprima al 25 febbraio (così il decreto-legge n. 12 del 2021), poi al 27 marzo 2021 (così il decreto-legge n. 15 del 2021).
Conseguentemente il comma 3 è stato modificato nel corso dell’esame al Senato, trasponendo nella disposizione la scadenza ultima stabilita, appunto il 27 marzo 2021.
Conseguentemente, è stata disposta l'abrogazione dei decreti-legge n. 12 e n. 15 (il quale peraltro ha contenuto più ampio, come si dirà subito infra).
Nel testo originario del decreto-legge in esame, il comma 4 si presenta bipartito in due lettere.
Il comma 4, lettera a) detta limitazioni agli spostamenti verso abitazione private nella regione.
È consentito lo spostamento verso una sola abitazione privata "abitata".
Tale spostamento è consentito solo una volta al giorno, in un arco temporale compreso fra le ore 05:00 e le ore 22:00.
Lo spostamento è consentito nel limite di due persone, ulteriori rispetto a quelle ivi già conviventi.
Possono aggiungersi i minori infra-quattordicenni sui quali tali persone esercitino la potestà genitoriale, nonché le persone disabili o non autosufficienti loro conviventi.
L'ambito territoriale di applicazione di tali previsioni è la Regione.
È tuttavia più circoscritto - il Comune - qualora la regione sia 'zona arancione' o 'zona rossa' (vale a dire le regioni individuate ai sensi dell'articolo 1, commi 16-quater e 16-quinquies del decreto-legge n. 33 del 2020).
In quest'ultimo caso - di limitazione necessariamente entro il Comune degli spostamenti verso l'abitazione privata abitata - una deroga è posta dal comma 4, lettera b) per i piccoli Comuni.
Si prevede infatti che per i Comuni con popolazione non superiore a 5000 abitanti, siano altresì consentiti gli spostamenti verso abitazioni situate in diverso Comune, purché ad una distanza non superiore a 30 chilometri dai relativi confini.
Rimangono però esclusi, in ogni caso, gli spostamenti verso i capoluoghi di provincia.
Questo insieme di disposizioni, circa il divieto di spostamenti verso abitazioni private abitate nella Regione (o nel Comune, nelle condizioni sopra ricordate), è valevole per il periodo dal 16 gennaio al 5 marzo 2021, nella previsione originaria del decreto-legge n. 2.
Il decreto-legge n. 15 è intervenuto a normare la medesima materia.
Lo ha fatto in ampia misura - ma non integralmente - in modo collimante rispetto alla disciplina recata dal testo originario del decreto-legge n. 2 in esame.
Vale dunque ripercorrere partitamente le disposizioni del decreto-legge n. 15 - che sono state trasposte nell’ambito del presente decreto-legge n. 2 (il comma 4 risulta così abrogato).
La nuova formulazione viene a porre entro il corpo del decreto-legge n. 2 un comma 4-bis ed un comma 4-ter - i quali ripetono, invariate, le previsioni dell'articolo 2, rispettivamente comma 2 e comma 3, del decreto-legge n. 15.
Il novello comma 4-bis detta limitazioni agli spostamenti verso abitazione private nella regione - se 'zona gialla' - o nel Comune - se 'zona arancione'.
È consentito lo spostamento verso una sola abitazione privata "abitata".
Tale spostamento è consentito solo una volta al giorno, in un arco temporale compreso fra le ore 05:00 e le ore 22:00.
Lo spostamento è consentito nel limite di due persone, ulteriori rispetto a quelle ivi già conviventi.
Possono aggiungersi i minori infra-quattordicenni sui quali tali persone esercitino la potestà genitoriale, nonché le persone disabili o non autosufficienti loro conviventi.
L'ambito territoriale di applicazione di tali previsioni è la Regione.
È tuttavia più circoscritto - il Comune - qualora la regione sia 'zona arancione'.
I criteri di determinazione dei 'colori' delle zone in cui ripartire il territorio nazionale sono disciplinati, come ricordato supra, dall'articolo 1 del decreto-legge n. 15 (anch'esso trasposto nel corso dell’esame al Senato).
È a notare una diversità di previsione circa gli spostamenti di cui qui si tratta, tra la presente disposizione e quella analoga contenuta nell'originario decreto-legge n. 2 del 2021.
In quest'ultimo, la 'zona rossa' era equiparata alla 'zona arancione', così lì consentendosi lo spostamento endo-comunale, purché verso una sola abitazione privata abitata (ed una sola volta al giorno, tra le ore 05:00 e le 22.00) da parte di non più di due persone (e dei minori infra-quattordicenni loro accompagnatori nonché dei disabili, nei termini sopra sunteggiati).
Di contro, nel decreto-legge n. 15 - la cui disposizione è ora trasposta entro il decreto-legge n. 2 in sede di conversione - la 'zona rossa' è espressamente esclusa dall'applicazione della previsione.
Ne segue che in 'zona rossa' non sia consentito lo spostamento predetto.
Risulta infatti superata, dalla nuova previsione, la disposizione del d.P.C.m. del 14 gennaio 2021 autorizzativa dello spostamento anche in 'zona rossa' con i limiti previsti dal decreto-legge n. 2, di cui ricalcava le prescrizioni.
Dal 6 marzo 2021si applica il nuovo d.P.C.m. del 2 marzo 2021, secondo il quale (cfr. articolo 40) è vietato ogni spostamento in entrata e in uscita dai territori in 'zona rossa', nonché all'interno dei medesimi territori (salvo gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero per motivi di salute, o strettamente necessari ad assicurare lo svolgimento della didattica in presenza nei limiti in cui essa sia consentita, od il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza).
La diversità di formulazione rende non del tutto 'sovrapponibile' la disposizione del decreto-legge n. 15 rispetto a quella originaria del precedente decreto-legge n. 2 del 2021. Di qui la trasposizione di quella in questo, che dispone altresì l'abrogazione del decreto-legge n. 15.
La modifica approvata dal Senato, invero sopprime (alla lettera b)) il comma 4 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 2. Si noti, peraltro, che quel comma è stato già abrogato dall'articolo 2, comma 4, del decreto-legge n. 15, del quale la modifica prevede l'abrogazione, con salvezza degli effetti. Si tratterebbe così di una soppressione volta a 'stabilizzare' l'abrogazione in modo inequivoco, a fini di chiarezza posta la complessa concatenazione di disposizioni.
Nel caso di limitazione necessariamente entro il Comune degli spostamenti verso l'abitazione privata abitata - dunque di 'zona arancione' - una deroga è posta dal comma 4-ter.
Si prevede infatti che per i Comuni con popolazione non superiore a 5000 abitanti, siano altresì consentiti gli spostamenti verso abitazioni situate in diverso Comune, purché ad una distanza non superiore a 30 chilometri dai relativi confini.
Rimangono però esclusi, in ogni caso, gli spostamenti verso i capoluoghi di provincia.
Per questa parte, la formulazione del decreto-legge n. 15 non si discosta da quella dell'originario decreto-legge n. 2.
Questo insieme di disposizioni, circa il divieto di spostamenti verso abitazioni private abitate nella Regione (o nel Comune, nelle condizioni sopra ricordate), è valevole fino al 27 marzo 2021.
Il comma 4 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 2 in esame ha dunque introdotto il riferimento - ribadito dal decreto-legge n. 15 del 2021: cfr. suo articolo 2, comma 2 - ad abitazioni private "abitate", tacendo circa quelle non abitate.
A parte questa diversità - circa il fatto che l'abitazione privata sia abitata, come si viene ora a prevedere - la disposizione riproduce previsione limitativa degli spostamenti verso abitazioni private già recata dal decreto-legge n. 172 del 18 dicembre 2020 per il periodo dal 24 dicembre al 6 gennaio, indi protratto al 15 gennaio dal decreto-legge n. 1 del 5 gennaio 2021 (suo art. 1, comma 3).
La limitazione dello spostamento verso "una sola abitazione privata abitata" è ribadita dall'attuativo d.P.C.m. del 14 gennaio 2021, e dal successivo d.P.C.m. 2 marzo 2021, senza ulteriore grado di determinazione.
Vigente il citato d.P.C.m. del 14 gennaio 2021, la circolare del Ministero dell'interno del 18 gennaio 2021 esplicitava quel che era già contenuto nella disposizione del decreto-legge n. 2.
Si ricorda che ai sensi dell'articolo 43 del codice civile, il domicilio di una persona è nel luogo in cui essa ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi; la residenza è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale. L'abitazione è invece concetto privo di una altrettanto compiuta definizione tecnico-giuridica.
Nell'ambito delle misure per il contenimento dell'emergenza epidemiologica, il legislatore ha più volte fatto ricorso alle categorie sopra menzionate.
In particolare: in relazione alle misure di limitazione della circolazione delle persone, si fa riferimento all'allontanamento "dalla propria residenza, domicilio o dimora", fatta eccezione agli spostamenti individuali limitati nel tempo o nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni. Così l'art. 1, comma 2, lettera a), del decreto-legge n. 19 del 2020.
Il concetto di dimora è utilizzato ad esempio dal decreto-legge n. 19 del 2020 in merito alla possibilità di "limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora" (suo art. 1, comma 2, lettera a)).
Il concetto di "abitazione" è stato utilizzato insieme con la dimora, ossia il luogo in cui il soggetto si trova occasionalmente, per le misure relative alla quarantena (v. art. 1, comma 2, lettera e), del decreto-legge n. 19 del 2020 e art. 1, comma 6, del decreto-legge n. 33 del 2020).
Nei d.P.C.m. che hanno dato applicazione alle misure restrittive il cui 'catalogo' è contenuto nel decreto-legge n. 19 del 2020, i termini sopra ricordati sono più volte adottati, in diversi ambiti. In particolare, relativamente ai divieti di spostamento tra territori all'interno dello Stato o da e per Stati esteri introdotti con i d.P.C.m., è stato di norma fatto salvo il "rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza" (tra gli altri, art. 2, comma 4, d.P.C.m. 3 novembre 2020; art. 4, d.P.C.m. 24 ottobre 2020).
Sul sito internet della Presidenza del Consiglio dei ministri vi è una sezione dedicata alle domande frequenti sulle misure adottate dal Governo per il contentimento dell'epidemia da Covid-19. Lì si leggeva (antecedente al decreto-legge n. 2 qui in esame) che, ai fini applicativi, "l’abitazione va individuata come il luogo dove si abita di fatto, con una certa continuità e stabilità (quindi per periodi continuativi, anche se limitati, durante l’anno) o con abituale periodicità e frequenza (per esempio in alcuni giorni della settimana per motivi di lavoro, di studio o per altre esigenze), tuttavia sempre con esclusione delle seconde case utilizzate per le vacanze". "Per fare un ulteriore esempio, le persone che per motivi di lavoro vivono in un luogo diverso da quello del proprio coniuge o partner, ma che si riuniscono ad esso con regolare frequenza e periodicità nella stessa abitazione, possono spostarsi per ricongiungersi nella stessa abitazione in cui sono soliti ritrovarsi".
Il termine "abitazione" viene usato in ambito fiscale dal Testo unico d.P.R. n. 917 del 1986 insieme all'aggettivo "principale". "Per abitazione principale si intende quella nella quale il contribuente o i suoi familiari dimorano abitualmente" (art. 15).
"Abitata" si trova associata ad "unità immobiliare" nel decreto-legge n. 43 del 2013 (art. 7) e a seguire in ordinanze della protezione civile, riguardo all'assistenza alla popolazione della regione Abruzzo colpita dal sisma del 6 aprile 2009.
La disposizione amplia le possibili fattispecie di passaggio di una regione dalla classificazione come zona gialla - in cui trovano applicazione le misure restrittive, relative all'emergenza epidemiologica da COVID-19, valide sull'intero territorio nazionale - ad una classificazione che comporti un grado superiore di restrizioni. Il successivo capoverso 16-sexies introduce la categoria di regione esente dalle limitazioni in oggetto - ivi comprese quelle valide sulla generalità del restante territorio nazionale -, ferma restando l'applicazione di determinati protocolli e misure (zona bianca). Il capoverso 16-septies, introdotto nel corso dell’esame al Senato, individua, in relazione alle classificazioni suddette delle regioni, quattro tipi di aree territoriali: zona bianca, zona gialla, zona arancione e zona rossa; tale elenco, in base alle relative nozioni, è esaustivo, in quanto ogni regione ricade necessariamente in uno dei quattro tipi. Tale ultimo capoverso costituisce la trasposizione dell'articolo 1 del D.L. 23 febbraio 2021, n. 15 che (cfr. supra) viene conseguentemente abrogato.
Più in particolare, i tre capoversi suddetti costituiscono tre nuovi commi - 16-quinquies, 16-sexies e 16-septies - dell'articolo 1 del D.L. 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla L. 14 luglio 2020, n. 74, e successive modificazioni.
I tre commi suddetti integrano la disciplina posta dal precedente comma 16-quater; nell'insieme, i quattro commi costituiscono una ridefinizione - sostanzialmente complessiva, nonostante il carattere formalmente aggiuntivo delle novelle che hanno inserito tali commi - dei criteri di classificazione della regione in relazione ai tipi di scenario e ai livelli di rischio epidemiologico. La classificazione determina, come detto, l'applicazione di un determinato complesso di misure restrittive, relative all'emergenza epidemiologica. Si ricorda che, per il periodo 6 marzo 2021-6 aprile 2021, il complesso delle misure restrittive è stabilito dal d.P.C.m. 2 marzo 2021 (mentre per il precedente periodo 16 gennaio 2021-5 marzo 2021 trovano applicazione le misure restrittive di cui al d.P.C.m. 14 gennaio 2021).
In base al complesso delle disposizioni di cui ai commi da 16-quater a 16-septies in oggetto, le regioni da inquadrare in un ambito di misure restrittive diverso rispetto al complesso di misure valide per la generalità del territorio nazionale - cioè per le regioni gialle, come specifica la terminologia di cui al comma 16-septies - sono costituite da:
- le regioni - zone bianche - nei cui territori l’incidenza settimanale dei contagi da COVID-19 sia inferiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti per tre settimane consecutive e che si collochino in uno scenario di tipo 1, con un livello di rischio basso; il comma 16-sexies prevede che per le regioni rientranti in tale ipotesi cessi l'applicazione delle misure restrittive, ivi comprese quelle previste per le regioni gialle, ferme restando l'applicazione, per lo svolgimento di specifiche attività, dei protocolli individuati con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri e l'eventuale adozione, con i medesimi decreti, di specifiche misure restrittive, in relazione a determinate attività (particolarmente rilevanti dal punto di vista epidemiologico).
Sotto il profilo redazionale, si valuti l'opportunità di esplicitare se, in conformità all'attuazione già seguita, i decreti suddetti siano adottati secondo la procedura prevista dall'articolo 2, comma 1, del D.L. 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 maggio 2020, n. 35;
- le regioni - zone arancione - nei cui territori l’incidenza settimanale dei suddetti contagi sia superiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti e che si collochino in uno scenario di tipo 2, con livello di rischio almeno moderato, nonché le regioni che, in presenza di un'analoga incidenza settimanale dei contagi, si collochino in uno scenario di tipo 1 con livello di rischio alto;
- le regioni - zone rosse - nei cui territori l’incidenza settimanale dei suddetti contagi sia superiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti e che si collochino in uno scenario almeno di tipo 3, con livello di rischio almeno moderato.
Come accennato, la classificazione come zona arancione o come zona rossa determina, ai sensi del citato comma 16-quater, l'applicazione di misure restrittive aggiuntive rispetto a quelle poste per le zone gialle. La formulazione del medesimo comma 16-quater non esclude l'eventualità che le misure restrittive aggiuntive vengano ulteriormente articolate e differenziate all'interno della zona arancione e all'interno della zona rossa. In ogni caso, in base alla formulazione del comma 16-quinquies, nell'ambito della zona arancione, le misure restrittive previste per le regioni che si collochino in uno scenario di tipo 2 e con un livello di rischio moderato devono trovare applicazione anche per le regioni che si collochino in uno scenario di tipo 1 e con un livello di rischio alto (fermo restando, naturalmente, in entrambe le ipotesi, il presupposto che l’incidenza settimanale dei suddetti contagi sia superiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti).
Si ricorda altresì che, ai sensi del comma 16-bis del medesimo articolo 1 del D.L. n. 33, per tutti i casi di classificazione che comportino un grado di misure restrittive superiore rispetto al complesso di misure valide per la generalità del territorio nazionale (ovvero per le regioni gialle), con ordinanza del Ministro della salute, adottata d’intesa con i presidenti delle regioni interessate, in ragione dell’andamento del rischio epidemiologico certificato dalla Cabina di regia, in ogni momento può essere disposta, in relazione a specifiche parti del territorio regionale, l’esenzione dall’applicazione di tali misure restrittive specifiche.
In tutti i casi, la procedura di individuazione della classificazione della regione e i termini temporali di durata della stessa restano quelli stabiliti dai commi 16-bis e 16-ter del medesimo articolo 1 del D.L. n. 33.
In base a tali norme, sulla base dei dati acquisiti e delle relative elaborazioni condotte dalla Cabina di regia per la classificazione del rischio, il Ministro della salute, sentito sui medesimi dati il Comitato tecnico-scientifico, può individuare, con ordinanza, sentiti i presidenti di regione interessati, le regioni da inquadrare in un ambito di misure diverso rispetto al complesso di misure valide per la generalità del territorio nazionale (ovvero per le regioni gialle).
Tali ordinanze ministeriali sono efficaci per un periodo minimo di 15 giorni, salvo che risulti necessaria, a seguito del monitoraggio, l'adozione di misure più rigorose; in ogni caso, le ordinanze perdono efficacia allo scadere del termine di efficacia dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri sulla cui base sono adottate, fatta salva la possibilità di reiterazione dei medesimi provvedimenti. Si rileva che, in sede interpretativa, si è assunto che: l'efficacia delle ordinanze di rinnovo (di determinazione, cioè, dello stesso livello o scenario già stabilito da precedenti ordinanze) possa avere anche una durata inferiore a 15 giorni; l'ordinanza che individui una zona come bianca non abbia necessariamente un termine di scadenza.
L’accertamento della permanenza per 14 giorni in un livello di rischio o scenario inferiore (rispetto a quello che abbia determinato le misure restrittive aggiuntive) comporta in ogni caso una nuova classificazione, costituita da quella per la quale sia prevista la categoria di misure restrittive di grado immediatamente inferiore; la nuova classificazione - fatta salva la diversa valutazione da parte della Cabina di regia - è applicata per almeno 14 giorni.
L'articolo 2 disciplina le sanzioni per la violazione delle misure di contenimento del contagio previste dall'articolo 1, prevedendo che si applichino la disposizioni di cui all'articolo 4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (convertito dalla legge n. 35 del 2020).
La modifica approvata dal Senato specifica che la norma si applica nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 2, comma 2-bis, del decreto legge 16 maggio 2020, n. 33 (conv. dalla legge n.74 del 2020).
L'art. 2, comma 2-bis, del decreto-legge n. 33 prevede che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie - che siano accertate in tempo successivo all'entrata in vigore della legge di conversione del medesimo decreto-legge n. 33 che le prevede - siano devoluti allo Stato, qualora si tratti di violazioni accertate da funzionari, ufficiali, agenti dello Stato; siano devoluti agli enti territoriali (regioni, province, comuni), qualora l'accertamento sia effettuato da loro funzionari, ufficiali, agenti.
Contenuto dell'art. 4 del decreto-legge n. 19 del 2020
L'articolo 4 del decreto-legge n. 19 del 2020, al comma 1, prevede che, salvo che il fatto costituisca reato, chiunque violi le misure di contenimento previste da d.P.C.m., da ordinanze del Ministro della salute o da provvedimenti delle regioni, è soggetto alla sanzione amministrava pecuniaria del pagamento di una somma da 400 a 1.000 euro.
La sanzione è aumentata fino a un terzo (da 533 a 1.333 euro) se la violazione avviene con l'utilizzo di un veicolo.
In base al comma 2 del medesimo art. 4 del D.L. n. 19, si applica altresì la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da 5 a 30 giorni per le violazioni che riguardano specifiche attività ricreative, commerciali o professionali. All'atto dell'accertamento delle violazioni di cui al comma 2, l'organo accertatore può disporre subito, in via cautelare, e per un periodo non superiore a 5 giorni, la chiusura provvisoria dell'attività o dell'esercizio, "ove necessario per impedire la prosecuzione o la reiterazione della violazione". Tali giorni di chiusura saranno poi scomputati dalla sanzione accessoria effettivamente irrogata (comma 4).
La sanzione accessoria è prevista - in base ai richiami operati dall'art. 4 del D.L. n. 19 alle singole disposizioni dell'art. 1 del medesimo decreto-legge - per le violazioni relative alla chiusura di luoghi di aggregazione quali cinema, teatri, discoteche ecc.; alle competizioni sportive e alla chiusura di centri sportivi; alla sospensione delle attività educative, delle attività commerciali, delle attività di somministrazione di bevande e alimenti; alla limitazione o sospensione delle attività professionali e di lavoro autonomo e alle limitazioni allo svolgimento di fiere e mercati.
Ai sensi del comma 5, se l'illecito amministrativo è reiterato, la sanzione amministrativa pecuniaria è raddoppiata (da 800 a 2.000 euro) e la sanzione accessoria interdittiva è applicata nella misura massima (30 giorni). Secondo la formulazione testuale, la sanzione aggravata è prevista "in caso di reiterata violazione della disposizione di cui al comma 1".
In base al comma 1, le sanzioni amministrative dovranno essere applicate salvo che la violazione delle misure integri gli estremi di un reato; al riguardo la norma esclude espressamente non solo l'applicabilità dell'art. 650 c.p., ma anche di altre contravvenzioni previste per la violazione di misure imposte per ragioni di sanità e segnatamente dunque dall'art. 260 del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al r.d. n. 1265 del 1934.
È dunque venuta meno la contravvenzione per l'inosservanza degli ordini dell'autorità (punita con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a 206 euro), già prevista dall'art. 4 del decreto-legge n. 6 del 2020, abrogato dall’articolo 5 del decreto-legge n. 19 del 2020.
Il comma 3 delinea il procedimento di applicazione della sanzione amministrativa, specificando che:
· si applicano, per quanto non stabilito dall'articolo in esame, le disposizioni della Sezione I (Principi generali) e II (Applicazione) della legge n. 689 del 1981;
In base alla citata legge, l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria avviene secondo il seguente procedimento: a) accertamento, contestazione-notifica al trasgressore; b) pagamento in misura ridotta o inoltro di memoria difensiva all'autorità amministrativa: archiviazione o emanazione di ordinanza ingiunzione di pagamento da parte dell'autorità amministrativa; c) eventuale opposizione all'ordinanza ingiunzione davanti all'autorità giudiziaria (giudice di pace o tribunale); d) accoglimento dell'opposizione, anche parziale, o rigetto (sentenza ricorribile per cassazione); e) eventuale esecuzione forzata per la riscossione delle somme.
Dal punto di vista procedimentale, occorre innanzitutto che essa sia accertata dagli organi di controllo competenti o dalla polizia giudiziaria (art. 13). La violazione deve essere immediatamente contestata o comunque notificata al trasgressore entro 90 giorni (art. 14) ed egli può - salvo il pagamento di una sanzione in misura ridotta (v. infra) - presentare entro 30 giorni scritti difensivi all'autorità competente; quest'ultima, dopo aver esaminato i documenti e le eventuali memorie presentate, se ritiene sussistere la violazione contestata determina l'ammontare della sanzione con ordinanza motivata e ne ingiunge il pagamento (cd. ordinanza-ingiunzione, art. 18).
Entro 30 giorni dalla sua notificazione l'interessato può presentare opposizione all'ordinanza ingiunzione (che, salvo eccezioni, non sospende il pagamento), inoltrando ricorso all'autorità giudiziaria competente (artt. 22, 22-bis). In base all'art. 6 del decreto-legislativo 150/2011, l'autorità giudiziaria competente sulla citata opposizione è il giudice di pace a meno che, per il valore della controversia (sanzione pecuniaria superiore nel massimo a 15.493 euro) o per la materia trattata, non sussista la competenza del tribunale. L'esecuzione dell'ingiunzione non viene sospesa e il giudizio che con esso si instaura si può concludere o con un'ordinanza di convalida del provvedimento o con sentenza di annullamento o modifica del provvedimento. Il giudice ha piena facoltà sull'atto, potendo o annullarlo o modificarlo, sia per vizi di legittimità che di merito. In caso di condizioni economiche disagiate del trasgressore, l'autorità che ha applicato la sanzione può concedere la rateazione del pagamento (art. 26) Decorso il termine fissato dall'ordinanza ingiunzione, in assenza del pagamento, l'autorità che ha emesso il provvedimento procede alla riscossione delle somme dovute con esecuzione forzata in base alle norme previste per l'esazione delle imposte dirette (art. 27). Il termine di prescrizione delle sanzioni amministrative pecuniarie è di 5 anni dal giorno della commessa violazione (art. 28).
· è possibile procedere al pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta in base alle disposizioni del Codice della strada (art. 202, commi 1, 2 e 2.1 del d.lgs. n. 285 del 1992). Conseguentemente, ferma l'applicazione delle eventuali sanzioni amministrative accessorie, l'illecito si estingue pagando una somma pari al minimo edittale ridotto del 30% (280 euro) entro 5 giorni dalla contestazione ovvero il minimo edittale (400 euro) entro 60 giorni dalla contestazione;
· la sanzione è irrogata dal prefetto, in caso di violazione delle misure di contenimento disposte con d.P.C.m. o con ordinanze del Ministro della salute e dalle autorità regionali;
Inoltre, il comma 3 in esame prevede che si applichi, ai procedimenti in oggetto, l'articolo 103 del D.L. n. 18 del 2020 (convertito, con modificazioni, dalla L. n. 27 del 2020), concernente la sospensione dei termini. Si ricorda che il suddetto articolo 103 ha previsto la sospensione dei termini inerenti allo svolgimento dei procedimenti amministrativi pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente, per il periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020; successivamente, l'articolo 37 del D.L. n. 23 ha disposto il differimento di quest’ultimo termine al 15 maggio 2020.
Il comma 6 dell'art. 4, D.L. n. 19, ha introdotto il nuovo reato contravvenzionale di inosservanza della quarantena. Si tratta della violazione del "divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena. applicata dal sindaco quale autorità sanitaria locale, perché risultate positive al virus", di cui all'articolo 1, comma 2, lettera e), del decreto-legge n. 19 del 2020.
Si ricorda che in materia di sanzioni e controlli per le violazioni delle misure di contenimento per fronteggiare l'emergenza da COVID-19 è intervenuto anche l'articolo 2 del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 (convertito dalla legge n. 74 del 2020). Riguardo al coordinamento tra le disposizioni del decreto-legge n. 19 e quelle del decreto-legge n. 33, l'articolo 1-bis del decreto-legge 30 luglio 2020, n. 83 (convertito dalla legge n. 124 del 2020) stabilisce che le disposizioni del primo si applichino nei limiti della loro compatibilità con quanto stabilito dal secondo.
Ai sensi dell'art. 2, comma 3, del D.L. n. 33, salvo che il fatto integri un delitto colposo contro la salute pubblica (art. 452 c.p.) – compresa l'epidemia – o comunque un più grave reato (doloso o colposo che sia), l'inosservanza della quarantena (di cui all'articolo 1, comma 6 del DL n. 33) è punita ai sensi dell’articolo 260 del testo unico delle leggi sanitarie (di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265), cioè con l’arresto da 3 a 18 mesi e con l’ammenda da 500 a 5.000 euro, pene così inasprite dall'art. 4, comma 7 del D.L. n. 19 in parola.
Tale disposizione reca misure analoghe a quanto previsto dall'art. 4, comma 6, del D.L. n. 19. Si deve tuttavia osservare che l'inosservanza della quarantena di cui all'art. 1, comma 6, del D.L. n. 33, disciplina tale fattispecie in maniera difforme rispetto all' art. 1, co. 2, lett. e) del D.L. n. 19, sia con riguardo ai profili della autorità competente a disporre la misura, sia in relazione alla durata.
Il comma 8 dell'art. 4, D.L. n. 19, regola i profili di diritto intertemporale, con riguardo alle violazioni delle misure di contenimento legate all'emergenza, commesse nel periodo intercorrente tra l'entrata in vigore del decreto-legge n. 6 del 2020 e la sua abrogazione ad opera del decreto-legge in esame. Tale comma 8 prevede che si applichino, in quanto compatibili, le disposizioni degli articoli 101 e 102 del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio). Il richiamo di tali articoli è operato ai fini della disciplina dei procedimenti definiti con sentenza irrevocabile e della trasmissione all'autorità amministrativa competente, da parte dell'autorità giudiziaria, degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi. Inoltre, il rinvio, contenuto nell'art. 101, all'articolo 16 della legge n. 689 del 1981 consente, anche per le sanzioni applicate retroattivamente, il pagamento in forma ridotta (somma ridotta di un importo pari ad un terzo del massimo della pena edittale), entro il termine di sessanta giorni.
L'art. 3 del citato DL n. 6 qualificava come illecito penale, di natura contravvenzionale, il mancato rispetto delle misure di contenimento previste dal decreto-legge stesso, prevedendo che, se il fatto non costituisse più grave reato, si applicasse l'art. 650 del codice penale.
Il comma 9 dell'art. 4 del Dl n. 19 attribuisce la qualifica di agente di pubblica sicurezza al personale militare impiegato nelle misure di contenimento. Il richiamato personale, potrà, quindi, procedere al fermo e all'identificazione delle persone sottoposto a controllo, analogamente a quanto già contemplato per il personale militare impiegato nelle operazioni di controllo del territorio di cui all'operazione "Strade sicure" (cfr. al riguardo la pagina internet Impiego delle Forze armate nella tutela dell'ordine pubblico a cura del Servizio studi della Camera).
Il medesimo comma 9 prevede, inoltre, che il Prefetto, informando preventivamente il Ministro dell'interno, assicuri l'esecuzione delle misure previste dal decreto-legge avvalendosi delle Forze di polizia, del personale delle polizie municipali munito della qualifica di agente di pubblica sicurezza e, ove occorra, delle Forze armate, sentiti i competenti comandi territoriali.
Si stabilisce che il Prefetto assicuri l'esecuzione delle misure di contenimento nei luoghi di lavoro, avvalendosi anche del personale ispettivo dell'azienda sanitaria locale competente per territorio e dell'Ispettorato nazionale del lavoro, limitatamente alle sue proprie competenze in materia di salute e di sicurezza nei luoghi di lavoro.
In base alla legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale (L. 7 marzo 1986, n. 65) al personale di polizia municipale è affidato, in particolare, lo svolgimento di quattro ordini di funzioni: di polizia locale (art. 1); di polizia giudiziaria (art. 5, lettera a)); di polizia stradale (art. 5, lettera b)); di pubblica sicurezza (art. 5, lettera c)). L'articolo 5 specifica altresì (comma 2) che il prefetto conferisce al suddetto personale, previa comunicazione del sindaco, la qualità di agente di pubblica sicurezza, dopo aver accertato il possesso dei seguenti requisiti: a) godimento dei diritti civili e politici; b) non aver subito condanna a pena detentiva per delitto non colposo o non essere stato sottoposto a misura di prevenzione; c) non essere stato espulso dalle Forze armate o dai Corpi militarmente organizzati o destituito dai pubblici uffici. Il prefetto, sentito il sindaco, dichiara la perdita della qualità di agente di pubblica sicurezza qualora accerti il venir meno di alcuno dei suddetti requisiti.
Va inoltre ricordato che la vigilanza sull'applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro è svolta dalla Azienda sanitaria locale competente per territorio, in base a quanto disposto dall'art. 13 del D.Lgs. 81/2008, che ne conferma la competenza ispettiva primaria (già prevista dal D.Lgs. 626/1994), riconoscendo una competenza integrativa ad altri organismi (tra cui il Corpo nazionale dei vigili del fuoco), per quanto di specifica competenza,
L'Ispettorato nazionale del lavoro (istituito dal D.Lgs. 149/2015) esercita e coordina sul territorio nazionale la funzione di vigilanza in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, nei limiti delle competenze attribuite al personale ispettivo del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, come stabilito dal citato art. 13. Al fine di evitare la sovrapposizione degli interventi, si coordina con i servizi ispettivi delle Aziende sanitarie locali (nonché delle Agenzie regionali per la protezione ambientale).
Per completezza, si segnala che, allo scopo di far fronte all'emergenza da COVID-19, il 14 marzo 2020 è stato sottoscritto un Protocollo d'Intesa tra il Governo e le parti sociali che contiene linee guida volte ad agevolare le imprese nell'adozione di protocolli di sicurezza anti-contagio (qui una sintesi del contenuto).
L'articolo 2-bis, inserito nel corso dell’esame al Senato, prevede che la sospensione delle attività dei centri sociali, culturali e ricreativi, a seguito delle misure adottate sul territorio nazionale per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19, non determina la cessazione della somministrazione di alimenti e bevande da parte degli Enti del Terzo settore (ETS). La disposizione si applica fino alla data di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19.
Le attività di somministrazione in oggetto possono quindi proseguire nel rispetto delle condizioni e dei protocolli di sicurezza applicabili alle attività economiche aventi il medesimo od analogo oggetto e, comunque, secondo modalità che evitino ogni forma di assembramento.
Il Codice del Terzo settore (decreto legislativo n. 117 del 2017) delimita il perimetro del Terzo settore enumerando gli enti che ne fanno parte individuati in: organizzazioni di volontariato (ODV), associazioni di promozione sociale (APS), enti filantropici, imprese sociali, incluse le cooperative sociali, reti associative e società di mutuo soccorso. Viene inserita in tale perimetro la nozione di ente del terzo settore definito come "ente costituito in forma di associazione, riconosciuta o non riconosciuta, o di fondazione, per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di una o più attività di interesse generale in forma volontaria e di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi" e prevede l'obbligo, entro il 31 marzo 2021 (termine così prorogato dal decreto-legge n. 125 del 2020), per gli enti di terzo settore di modificare i loro statuti, inserendovi l'indicazione di ente del Terzo settore o l'acronimo ETS.
Si ricorda, inoltre, che il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 15 settembre 2020, reca le procedure di iscrizione e di funzionamento del Registro Unico Nazionale del Terzo Settore (RUNTS).
Per approfondimenti, cfr. il temaweb Riforma del Terzo settore, a cura del servizio studi della Camera dei deputati.
Per quanto concerne le condizioni per l'espletamento dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande, si veda l'allegato 9, relativo al del d.P.C.m. 2 marzo 2021, scheda "ristorazione".
Per l'applicazione delle misure restrittive, cfr. la scheda relativa all'art. 1, comma 1, del presente decreto-legge.
L'articolo 3 concerne alcuni profili dell'attività di vaccinazione per la prevenzione delle infezioni da virus SARS-CoV-2 - attività già oggetto di un apposito piano strategico nazionale. I commi 1 e 2 prevedono l'istituzione di una piattaforma informativa nazionale, predisposta e gestita da parte del Commissario straordinario per l'attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell'emergenza epidemiologica COVID-19 - avvalendosi prevalentemente del supporto di società a partecipazione pubblica. La piattaforma è destinata, in primo luogo, ad agevolare le attività di distribuzione sul territorio nazionale delle dosi vaccinali, dei dispositivi e degli altri materiali di supporto alla somministrazione, e il relativo tracciamento. In secondo luogo, la piattaforma svolge in regime di sussidiarietà, qualora il sistema informativo vaccinale di una regione o di una provincia autonoma non risulti adeguato e su richiesta del medesimo ente, le operazioni di prenotazione delle vaccinazioni, di registrazione delle somministrazioni dei vaccini e di certificazione delle stesse, nonché le operazioni di trasmissione dei dati al Ministero della salute. Tali operazioni sono oggetto dei commi 4, 5 e 6; il comma 5 prevede anche il raccordo con l'Anagrafe nazionale vaccini, disciplinando l'inserimento in essa dei dati individuali, relativi alle vaccinazioni in oggetto. Il comma 3 riguarda, in primo luogo, l'accesso alle informazioni aggregate della summenzionata piattaforma da parte di alcuni soggetti e, in secondo luogo, prevede che il suddetto Commissario straordinario, d’intesa con il Ministro della salute e il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, trasmetta ogni sessanta giorni una relazione alle Camere sullo stato di attuazione del piano strategico nazionale dei vaccini in oggetto, e ne informi periodicamente la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome. Il comma 7 stabilisce la trasmissione all'Istituto superiore di sanità dei dati individuali, relativi ai soggetti a cui sia stata somministrata la vaccinazione in esame, contenuti nella suddetta Anagrafe nazionale vaccini. Il comma 8 reca un'autorizzazione di spesa, pari a 966.000 euro per il 2021, per il potenziamento dell’infrastruttura tecnologica e applicativa dell’Anagrafe nazionale vaccini.
Più in particolare, i commi 1 e 2 prevedono l'istituzione, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, della suddetta piattaforma informativa nazionale, predisposta e gestita da parte del citato Commissario straordinario - avvalendosi prevalentemente (in modo da assicurare l’immediata operatività della piattaforma) del supporto di società a partecipazione pubblica - ai fini di:
- agevolare, sulla base dei fabbisogni rilevati, le attività di distribuzione sul territorio nazionale delle dosi vaccinali, dei dispositivi e degli altri materiali di supporto alla somministrazione, e il relativo tracciamento. Nell'ambito di tali funzioni, la piattaforma tratta i dati relativi alle vaccinazioni esclusivamente in forma aggregata;
- svolgere in regime di sussidiarietà - su richiesta della singola regione o provincia autonoma, nell'ipotesi in cui il sistema informativo vaccinale del medesimo ente territoriale non risulti adeguato a gestire i volumi di dati relativi alle vaccinazioni in oggetto - le operazioni di prenotazione delle vaccinazioni, di registrazione delle somministrazioni dei vaccini e di certificazione delle stesse, nonché le operazioni di trasmissione dei dati al Ministero della salute. Tali operazioni sono oggetto dei successivi commi 4, 5 e 6.
Riguardo alle suddette società a partecipazione pubblica, la norma fa riferimento a quelle che siano in grado di assicurare una presenza capillare sul territorio e si prevede che esse prestino il servizio di supporto in oggetto a titolo gratuito.
Dal richiamo, posto nel comma 2, all'articolo 28 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, consegue che, nei casi di suddetto svolgimento delle attività in via sussidiaria, il Commissario straordinario e le società di cui il medesimo si avvalga sono qualificati come soggetti responsabili del trattamento agli effetti della disciplina sulla protezione dei dati personali, mentre, come specifica il successivo comma 4, la regione o provincia autonoma resta il soggetto titolare del trattamento medesimo. Riguardo alle menzionate fattispecie di attività ordinaria della piattaforma (non svolte, cioè, in via sussidiaria), esse, come osserva la relazione illustrativa allegata al disegno di legge di conversione del presente decreto, non implicano il trattamento di dati personali, ma solo di dati in forma aggregata.
Il comma 3 prevede, in primo luogo, che il Commissario straordinario si raccordi (nel rispetto dei princìpi stabiliti dal suddetto piano strategico e dal presente articolo 3) con il Ministro della salute, il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, i soggetti operanti nel Servizio sanitario nazionale, i soggetti attuatori di cui all’articolo 1 dell'ordinanza n. 630 del 3 febbraio 2020 del Capo del Dipartimento della protezione civile (soggetti individuati - anche tra enti pubblici, economici e non economici, e soggetti privati - dal medesimo Capo del Dipartimento della protezione civile per fronteggiare l’emergenza da COVID-19), l’Agenzia Italiana del Farmaco e l’Istituto superiore di sanità, i quali possono accedere alle informazioni aggregate presenti nella suddetta piattaforma per lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali (ferma restando la previsione specifica per l'Istituto superiore di sanità di cui al successivo comma 7).
Sotto il profilo redazionale, si valuti l'opportunità di far riferimento, anziché al Ministro della salute ed al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, ai rispettivi Ministero e Dipartimento.
In secondo luogo, il comma 3 prevede che il Commissario straordinario, d’intesa con il Ministro della salute e il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, trasmetta ogni sessanta giorni una relazione alle Camere sullo stato di attuazione del piano strategico nazionale dei vaccini in oggetto (tale previsione è stata aggiunta nel corso dell’esame al Senato) e ne informi periodicamente la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome. Il comma 4, in primo luogo, conferma che le diverse fasi della vaccinazione in oggetto - ivi inclusa l’offerta attiva alle categorie di assistiti individuate in base ai criteri indicati dal suddetto piano strategico - sono affidate alle regioni e alle province autonome. Il medesimo comma 4 specifica che le operazioni di prenotazione delle vaccinazioni, di registrazione delle somministrazioni dei vaccini e di certificazione delle stesse sono gestite dalle regioni e dalle province autonome, che le eseguono attraverso i propri sistemi informativi vaccinali, ferma restando l'ipotesi suddetta di svolgimento, mediante la piattaforma, di funzioni in via sostitutiva delle regioni e province autonome. Si prevede altresì che il Sistema Tessera Sanitaria renda disponibili alla piattaforma i dati individuali necessari alla corretta gestione delle operazioni da svolgere in regime di sussidiarietà.
Riguardo ai profili del soggetto titolare del trattamento dei dati personali e di quelli responsabili del trattamento, cfr. la scheda del precedente comma 2.
Il comma 5 prevede, in primo luogo, alcuni obblighi di trasmissione da parte delle regioni e delle province autonome; tali obblighi sono posti a carico dei suddetti enti territoriali anche nell'ipotesi in cui le attività sottostanti siano svolte in via sussidiaria tramite la piattaforma nazionale; in questo caso, la trasmissione avviene mediante la medesima piattaforma (anziché mediante il sistema informativo dell'ente territoriale). In base a tali obblighi, le regioni e le province autonome trasmettono al Ministero della salute:
- tutte le informazioni, relative alle somministrazioni dei vaccini in esame, su base individuale, in conformità alla disciplina relativa alla suddetta Anagrafe nazionale vaccini, con frequenza almeno quotidiana e comunque nel rispetto delle tempistiche e delle specifiche tecniche pubblicate nel sito internet istituzionale dello stesso Ministero. Tale trasmissione (intesa anche a consentire il monitoraggio sull'attuazione del piano strategico in oggetto) è effettuata in modalità incrementale e include anche l’informazione sull’eventuale stato di gravidanza della persona vaccinata. Si rileva che, in base al rinvio alla disciplina dell'Anagrafe nazionale vaccini, i dati che vengono conservati riguardano anche l'indicazione di quale prodotto di vaccino autorizzato sia stato somministrato;
- i dati relativi alle prenotazioni delle vaccinazioni, in forma aggregata. Riguardo a quest'ultima trasmissione, non si specifica quale sia la cadenza, mentre, sul punto, la relazione tecnica allegata al disegno di legge di conversione del presente decreto fa riferimento ad una frequenza quotidiana. Si consideri l'opportunità di valutare tale profilo.
Il comma 5 prevede inoltre che il Ministero della salute, in base ai dati così ricevuti e tramite interoperabilità, renda disponibili alla piattaforma nazionale (ai fini dello svolgimento delle relative funzioni) strumenti di monitoraggio sia delle prenotazioni sia delle somministrazioni dei vaccini.
Il comma 6 prevede che i dati personali trattati attraverso la suddetta piattaforma in regime di sussidiarietà, alla data di cessazione delle esigenze di protezione e prevenzione sanitaria (anche a carattere transfrontaliero) legate alla diffusione del virus SARS-CoV-2, individuata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della salute, e comunque entro il 31 dicembre 2021, debbano essere cancellati o resi definitivamente anonimi ovvero restituiti alla regione o provincia autonoma (ente, come detto, titolare del trattamento dei dati personali). Al riguardo, la norma richiama l'articolo 28, paragrafo 3, lettera g), del citato regolamento (UE) n. 679 del 2016, concernente la conclusione dei servizi, resi al soggetto titolare del trattamento di dati personali, da parte di soggetti responsabili del trattamento; da tale richiamo consegue che la scelta tra le suddette ipotesi alternative spetti all'ente territoriale. Si consideri l'opportunità di valutare il richiamo alla suddetta norma europea, considerato che essa non concerne i casi in cui sia legittimamente prevista la conservazione dei dati e che, nel caso in oggetto, l'ente territoriale dovrebbe essere già in possesso di tali dati - in base alla disciplina di cui al comma 5 - e che i medesimi dovrebbero essere già presenti (e oggetto di conservazione) anche nell'anagrafe vaccinale nazionale, oltre che in quella regionale.
Si ricorda che la definizione, secondo un'identica procedura, della data di cessazione delle suddette esigenze di protezione e prevenzione sanitaria è già prevista dall'articolo 6, comma 6, del D.L. 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla L. 25 giugno 2020, n. 70, e successive modificazioni (nell'ambito della disciplina della cosiddetta app Immuni).
Si valuti l'opportunità, sotto il profilo redazionale, di individuare la procedura in oggetto mediante un richiamo del suddetto articolo 6, comma 6.
Il comma 7 prevede che, al fine di consentire lo svolgimento di attività di sorveglianza immunologica e farmaco-epidemiologica, il Ministero della salute trasmetta all’Istituto superiore di sanità - mediante interoperabilità con la piattaforma di cui all’ordinanza n. 640 del 27 febbraio 2020 del Capo del Dipartimento della protezione civile - i dati individuali relativi ai soggetti cui sia stata somministrata la vaccinazione anti SARS-CoV-2 contenuti nell’Anagrafe nazionale vaccini.
Il comma 8 reca un'autorizzazione di spesa, pari a 966.000 euro per il 2021, per il potenziamento dell’infrastruttura tecnologica e applicativa dell’Anagrafe nazionale vaccini. Ai fini della copertura finanziaria di tale stanziamento, si riduce in misura corrispondente la dotazione, relativa al 2021, del fondo di conto capitale, istituito nello stato di previsione del Ministero della salute per il 2021, concernente la reiscrizione in bilancio di risorse dello stato di previsione già soppresse in quanto oggetto di residui passivi perenti.
Si ricorda che, ai fini dell'attuazione della disciplina di cui al presente articolo 3, è stata emanata l'ordinanza del summenzionato Commissario straordinario del 9 febbraio 2021, n. 2; l'ordinanza concerne in particolare il concorso del suddetto Sistema tessera sanitaria - sia per l'implementazione della piattaforma nazionale in oggetto sia per lo svolgimento, da parte di quest'ultima, delle eventuali funzioni in regime di sussidiarietà sia per il raccordo tra la suddetta piattaforma e l'Anagrafe nazionale vaccini -.
Si ricorda che la vaccinazione contro il COVID-19 è attualmente disciplinata, a livello legislativo, in via principale dai commi da 457 a 467 dell'articolo 1 della L. 30 dicembre 2020, n. 178, i quali hanno previsto l’adozione (con decreto del Ministro della salute) del piano strategico nazionale dei vaccini per la prevenzione delle infezioni da virus SARS-CoV-2 e hanno posto la cornice legislativa statale per l'attuazione nonché i relativi stanziamenti.
Il piano suddetto è stato adottato con il D.M. 2 gennaio 2021. Successivamente, il Ministro della salute ha presentato alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome un documento dell'8 febbraio 2021, sostanzialmente modificativo del piano. Tale documento è stato oggetto di informativa nella seduta del 9 febbraio 2021 della suddetta Conferenza; nella seduta la Conferenza ha preso atto del documento, allegando, tuttavia, un documento - facente "parte integrante" della presa d'atto - della Conferenza delle regioni e delle province autonome, recante alcune osservazioni. Al momento, non è stato ancora emanato il decreto modificativo del piano medesimo.
Si ricorda che non esiste un obbligo specifico di adesione alla campagna di vaccinazione in oggetto[64].
Riguardo alla disciplina legislativa suddetta e ai relativi documenti di programmazione, si rinvia alla Nota breve del Servizio Studi del Senato n. 248/1 del 12 febbraio 2021.
L'articolo 3-bis, inserito nel corso dell’esame al Senato, consente alle aziende sanitarie e socio-sanitarie pubbliche di retribuire gli incarichi attribuiti al personale sanitario già collocato in quiescenza, a condizione che tali incarichi abbiano una scadenza non successiva al 31 dicembre 2022 e che i medesimi soggetti abbiano maturato i requisiti anagrafici e contributivi per il pensionamento di vecchiaia. La disposizione in esame è ammessa nel rispetto dei limiti di spesa vigenti per le singole regioni e relativi al personale degli enti del Servizio sanitario nazionale. Al conferimento dell'incarico a titolo oneroso consegue la sospensione dell'erogazione del trattamento pensionistico per le corrispondenti mensilità.
La possibilità prevista dal presente articolo 3-bis è formulata in deroga esplicita al divieto, per le pubbliche amministrazioni, di conferire a titolo oneroso (anziché gratuito) cariche in organi di governo ovvero incarichi dirigenziali o direttivi o di studio e di consulenza a lavoratori (pubblici o privati) già collocati in quiescenza (divieto di cui all'articolo 5, comma 9, del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni).
L'articolo in esame fa riferimento allo stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 (al momento deliberato fino al 30 aprile 2021).
Si ricorda che, nella disciplina fino ad ora vigente, la remunerazione di alcuni incarichi, da parte degli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale, a soggetti già in quiescenza è ammessa fino al 31 dicembre 2021, secondo gli stanziamenti e i limiti di spesa di cui all'articolo 1, comma 423, della L. 30 dicembre 2020, n. 178, previa verifica dell'impossibilità di utilizzare personale già in servizio nonché di ricorrere agli idonei collocati in graduatorie concorsuali in vigore. Tale norma, più in particolare, concerne gli incarichi di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa, a dirigenti medici, veterinari e sanitari nonché al personale del ruolo sanitario del comparto sanità, collocati in quiescenza, anche ove non iscritti al competente albo professionale in conseguenza del collocamento a riposo, nonché agli operatori socio-sanitari collocati in quiescenza.
Articolo 4, comma 1, lettera a)
(Posticipazione di elezioni suppletive per seggi di Camera e Senato)
L’articolo 4, comma 1, lettera a), dispone che le elezioni suppletive per seggi della Camera dei deputati e del Senato dichiarati vacanti entro il 28 febbraio 2021, si svolgano entro il 20 maggio 2021.
A tal fine è novellato l'art. 31-quater del decreto-legge n. 137 del 2020 ('decreto ristori', convertito dalla legge n. 176 del 2020), il quale stabiliva, nel testo previgente, che le elezioni suppletive per seggi della Camera dei deputati e del Senato dichiarati vacanti entro il 31 dicembre 2020, si svolgessero entro il 31 marzo 2021.
Si ricorda che l'art. 31-quater del decreto-legge n. 137 del 2020 riproduce il contenuto dell'articolo 14 del decreto-legge n. 157 del 2020 ('ristori quater') ed è stato introdotto entro il corpo del medesimo decreto-legge n. 137 in sede di conversione.
Le elezioni suppletive per seggi della Camera dei deputati e del Senato dichiarati vacanti dovrebbero essere "indette" - secondo la normativa vigente - entro novanta giorni dalla data della vacanza dichiarata dalla Giunta delle elezioni.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, il termine di indizione delle elezioni deve essere interpretato nel senso che le elezioni abbiano luogo, e non semplicemente siano indette, entro il lasso temporale prestabilito (sent. 196/2013 in relazione all’art. 3 della legge della Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, recante disposizioni sulla durata degli organi e sull'indizione delle elezioni regionali, che sancisce l’indizione delle elezioni entro tre mesi).
Il presente articolo dispone, per le elezioni suppletive di seggi dichiarati vacanti entro il 28 febbraio 2021, lo svolgimento entro il 20 maggio 2021, per ogni vacanza di seggio dichiarata nel 2020 (per la quale, si intende, non si sia svolta l'elezione suppletiva già nell' 'election day' dello scorso 20-21 settembre 2020).
È posta clausola di invarianza finanziaria.
Si ricorda che al momento di pubblicazione del presente dossier non vi sono seggi uninominali vacanti presso il Senato. Presso la Camera dei deputati, si è reso vacante il seggio della circoscrizione uninominale Toscana - Siena 12, per dimissioni di un deputato. La vacanza del seggio è stata comunicata dal Presidente della Giunta delle elezioni il 4 novembre 2020.
A seguito della riforma introdotta dalla legge n. 165 del 2017, vige - sia per la Camera sia per il Senato - un sistema elettorale di tipo 'misto', parte maggioritario e parte proporzionale. Esso non è stato inciso dalla legge n. 51 del 2019, la quale ha introdotto alcune modifiche per assicurare l'applicabilità della legge elettorale indipendentemente da quale sia il numero dei parlamentari.
Ne segue che i 3/8 del totale dei seggi siano assegnati in collegi uninominali, con formula maggioritaria, dunque con proclamazione come eletto del candidato più votato. I restanti seggi sono attribuiti con sistema proporzionale, in collegi plurinominali.
Il seggio che rimanga vacante per qualsiasi causa, anche sopravvenuta, in un collegio plurinominale, è attribuito - sia alla Camera sia al Senato - nell'ambito del medesimo collegio plurinominale, al candidato primo dei non eletti secondo l'ordine di presentazione (d.P.R. n. 361/1957, art. 84, comma 1). In caso di esaurimento della lista, all'individuazione del deputato subentrante si procede secondo il medesimo ordine stabilito per le proclamazioni da parte dell'ufficio elettorale circoscrizionale (d.P.R. n. 361/1957, art. 84, limitatamente ai commi 2, 3, 4 e 5).
Se rimanga vacante un seggio attribuito con sistema maggioritario nell'ambito di un collegio uninominale, invece, si dà luogo ad elezioni suppletive nel collegio interessato, sia alla Camera (d.P.R. n. 361/1957, art. 86, comma 3) sia al Senato (d.lgs. 533/1993, art. 19).
Il procedimento per lo svolgimento delle elezioni suppletive, cui si procede nel caso di vacanza di un seggio attribuito con sistema maggioritario nell'ambito di un collegio uninominale, è disciplinato dalla legge elettorale del Senato (d.lgs. n. 533/1993, art. 21-ter).
Essa si applica anche alle elezioni suppletive della Camera dei deputati, per il rinvio normativo recato dall'articolo 86, comma 4, della legge elettorale per la Camera dei deputati (d.P.R. n. 361/1957).
Tale vigente disciplina prevede che i comizi elettorali siano convocati con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, purché intercorra almeno un anno fra la data della vacanza e la scadenza normale della legislatura (d.lgs. n. 533/1993, art. 21-ter, comma 2).
Le elezioni sono indette entro 90 giorni dalla data della vacanza dichiarata dalla Giunta delle elezioni (comma 3).
Se il termine di 90 giorni cade in un periodo compreso tra il 1° agosto e il 15 settembre, il Governo è autorizzato a prorogare tale termine di non oltre 45 giorni. Qualora invece il termine di 90 giorni cada in un periodo compreso tra il 15 dicembre e il 15 gennaio, il Governo può disporre la proroga per non oltre 30 giorni (comma 4).
Qualora entro 180 giorni dalla dichiarazione della vacanza siano previste altre consultazioni elettorali nel medesimo territorio o in una parte di esso, il Governo può disporre la proroga del termine di 90 giorni fino alla data necessaria per permettere lo svolgimento contestuale con tali consultazioni (comma 3-bis, introdotto dall'art. 1, comma 968, legge n. 145/2018).
Quando, per qualsiasi causa, resti vacante il seggio di un deputato o di un senatore eletto in un collegio uninominale, rispettivamente il Presidente della Camera o il Presidente del Senato della Repubblica ne dà immediata comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'interno, perché si proceda ad elezione suppletiva nel collegio interessato.
I comizi sono convocati con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, purché intercorra almeno un anno fra la data della vacanza e la scadenza normale della legislatura (d.lgs. 533/1993, art. 21-ter, commi 1 e 2).
Su tale 'scadenzario' è già intervenuto, a fini di posticipazione di elezioni suppletive, il decreto-legge n. 26 del 2020 - articolo 1, comma 1, lettera a). Esso ha ampliato la 'finestra' temporale entro cui procedere allo svolgimento delle elezioni suppletive di Camera e Senato.
Ha statuito che per i seggi dichiarati vacanti entro il 31 luglio 2020, il termine entro il quale indire le elezioni fosse determinato in 240 giorni dalla data della vacanza (dichiarata dalla Giunta delle elezioni). Secondo tale disposizione, il termine ultimo lì previsto è il 13 novembre, con ultima domenica utile l'8 novembre 2020.
Per effetto di tale previsione, si è svolta nella tornata elettorale del 20-21 settembre 2020 ('election day' per il principio di concentrazione delle scadenze elettorali, ribadito dal medesimo decreto-legge n. 26 del 2020 all'articolo 1-bis, ed innanzi sancito dall'articolo 7 del decreto-legge n. 98 del 2011) la elezione suppletiva per il seggio del collegio uninominale n. 03 della regione Sardegna per il Senato, dopo che il Presidente della Giunta delle elezioni del Senato ne aveva dichiarato la vacanza il 18 marzo 2020.
Nella medesima tornata elettorale, si ricorda, si sono altresì svolte le elezioni suppletive per il seggio del collegio uninominale n. 09 del Veneto per il Senato (vacanza - peraltro - dichiarata il 24 giugno 2020).
Ambedue le elezioni suppletive sono state indette con d.P.R. del 7 luglio 2020.
L'articolo 4, comma 1, lettera b) dispone l'ulteriore differimento del termine entro cui dovranno svolgersi le consultazioni elettorali riguardanti i comuni i cui organi siano stati sciolti per infiltrazione mafiosa.
La disposizione in esame introduce, a tal fine, una novella all'art.1, comma 4-terdecies, del decreto-legge n.125 del 2020, prevedendo che le medesime procedure elettorali si tengano entro il 20 maggio 2021 e non più entro il 31 marzo.
Il comma 4-terdecies, nella versione previgente, aveva peraltro a sua volta riprodotto i contenuti del decreto-legge n. 148 del 2020, recante disposizioni urgenti per il differimento di consultazioni elettorali per l'anno 2020 (AS. 2010), oggetto di abrogazione da parte dello stesso decreto-legge n. 125, che ne aveva fatti salvi gli effetti nel frattempo si sono prodotti.
Per ogni altro aspetto, resta fermo quanto precedentemente disposto dal citato comma 4-terdecies. Nello specifico, ai sensi del primo periodo, il rinvio riguarda lo svolgimento delle elezioni dei comuni i cui organi sono stati sciolti per infiltrazione mafiosa o similare, già indette per le date del 22 e 23 novembre 2020, che, come detto, si dovranno tenere entro il prossimo 20 maggio. Tale disciplina deroga al Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (TUEL), di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (v. subito infra).
Ai sensi dell'articolo 143, comma 10, del TUEL, le elezioni degli organi sciolti per infiltrazioni mafiose si svolgono, una volta che si è concluso il periodo di commissariamento dell'ente (come disposto dal decreto di scioglimento), in occasione del turno annuale ordinario di rinnovo degli organi comunali. Nel caso tuttavia in cui la scadenza della durata dello scioglimento cada nel secondo semestre dell'anno, le elezioni si svolgono in un turno straordinario da tenersi in una domenica compresa tra il 15 ottobre e il 15 dicembre. La data delle elezioni è fissata dal Ministro dell'interno non oltre il cinquantacinquesimo giorno precedente quello della votazione.
Come si legge dal sito internet del Ministro dell'interno, i comuni interessati sono situati in due regioni: in Calabria (Casabona e Crucoli, in provincia di Crotone, e Delianuova e Siderno, in provincia di Reggio Calabria) e in Sicilia (Vittoria, in provincia di Ragusa, e San Biagio Platani, in provincia di Agrigento).
Il medesimo periodo dispone altresì, in relazione alle citate elezioni, l'integrale rinnovo del procedimento di presentazione di tutte le liste e candidature a sindaco e a consigliere comunale.
Al fine di assicurare la continuità nel governo degli enti interessati, il secondo periodo del comma 4-terdecies dispone la contestuale proroga della durata della gestione della Commissione straordinaria fino al rinnovo degli organi.
La disposizione opera una deroga alla normativa vigente secondo la quale il decreto di scioglimento (in cui si nomina della Commissione straordinaria alla quale è affidata la gestione dell'ente) conserva i suoi effetti per un periodo da dodici mesi a diciotto mesi, prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro mesi in casi eccezionali (art.143, comma 10, primo periodo, del TUEL).
Le lettere b-bis e b-ter del comma 1, introdotte nel corso dell’esame al Senato - estendono all'anno 2021 la disciplina che riduce ad un terzo il numero minimo di sottoscrizioni per la presentazione delle liste e delle candidature nell'ambito delle elezioni nelle regioni a statuto ordinario, facendo salva la facoltà delle regioni di prevedere in modo difforme. La norma è motivata in ragione del permanere dell'emergenza da COVID-19 e della gravità del quadro epidemiologico sul territorio nazionale.
La norma in esame interviene sui commi 5 e 6 dell'art. 1-bis del decreto-legge n.26 del 2020 ("Disposizioni urgenti in materia di consultazioni elettorali per l'anno 2020").
Nello specifico, ai sensi del richiamato comma 5, inciso dalla lettera b-bis, il numero minimo delle sottoscrizioni richieste per la presentazione delle liste e delle candidature per le elezioni regionali nelle regioni a statuto ordinario previste nel 2020 è stato ridotto a un terzo, al fine di prevenire e ridurre i rischi da contagio. Con l'emendamento in esame, tale riduzione si applicherebbe anche per il 2021 (qualora le regioni non intervengano dettando una disciplina diversa, v. subito infra).
Il richiamato comma 6, oggetto di novella ai sensi della lettera b-ter, fa salve le prerogative regionali, disponendo che ciascuna regione possa prevedere una disciplina diversa, rispetto a quella dettata al comma 5, in ordine al numero minimo di sottoscrizioni, per le elezioni nel 2020. Tale norma, nell'attribuire carattere di cedevolezza al comma 5, è rispettosa dell'art.122, primo comma. Quest'ultimo demanda infatti alla legge regionale la disciplina del sistema d'elezione e dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali, nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.
Le normative per le elezioni regionali prevedono, come regola generale, che le liste circoscrizionali siano sottoscritte da un numero minimo e un numero massimo di elettori iscritti nelle liste elettorali dei comuni appartenenti alla circoscrizione considerata, definito in relazione al numero di abitanti della medesima circoscrizione. Sono peraltro contemplate deroghe a tale regola e, in particolare, si prevede l'esonero dalla sottoscrizione degli elettori per le liste espressione di partiti rappresentati nel Parlamento italiano, nonché per le liste che siano collegate ad un gruppo consiliare già presente in Consiglio regionale.
Con l'emendamento in esame, la richiamata salvaguardia delle prerogative regionali è confermata anche per il 2021.
L'articolo 5 estende fino al 30 aprile 2021 la validità dei permessi di soggiorno di cittadini di Paesi terzi nonché dei titoli di soggiorno che siano in scadenza nel periodo tra il 31 dicembre 2020 e quella medesima data.
A tal fine la disposizione novella l’articolo 3-bis, comma 3, del decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125.
Quest'ultimo (nel testo previgente rispetto alla presente disposizione) stabiliva che i documenti in oggetto, aventi scadenza fino al 31 dicembre 2020, conservassero la loro validità fino al 31 gennaio 2021 (data di cessazione dello stato di emergenza dichiarato, allora, con delibera del Consiglio dei ministri del 7 ottobre 2020).
La nuova formulazione prevede che i titoli e permessi aventi scadenza fino al 30 aprile 2021 conservino la loro validità fino alla medesima.
Il comma qui novellato fa riferimento ai documenti di cui all'art. 103, commi 2-quater e 2-quinquies, del decreto-legge n. 18 del 2020 (cfr. infra), i quali estendono la validità dei permessi di soggiorno di cittadini di Paesi terzi (fino al 31 agosto 2020, prevedeva la disposizione originaria) nonché dettano ulteriori disposizioni speciali circa la proroga dei termini e dell’efficacia dei titoli di soggiorno in materia di immigrazione.
Si valuti l'opportunità in via redazionale di una formulazione che incida sulla disposizione del decreto-legge 'originario' (art. 103, commi 2-quater e 2-quinquies del decreto-legge n. 18 del 2020) piuttosto che su quella di proroga (articolo 3-bis, comma 3 del decreto-legge n. 125 del 2020), posto altresì che l'espressione: "compresi" i documenti aventi scadenza sino al 30 aprile 2021, potrebbe indurre a considerare nell'àmbito di applicazione anche documenti con scadenza altra.
Il contenuto dell'art. 103, commi 2-quater e 2-quinquies, del decreto-legge n. 18 del 2020
Il comma 2-quater concerne la validità dei permessi di soggiorno dei cittadini di Paesi terzi.
Inoltre, la disposizione riguarda:
§ la conversione dei permessi di soggiorno da studio a lavoro subordinato e da lavoro stagionale a lavoro subordinato non stagionale.
Per convertire la tipologia del permesso di soggiorno di cui si è già in possesso bisogna chiedere il nulla osta allo Sportello unico per l'immigrazione e, poi, chiedere la conversione alla questura. Condizione per la conversione è che il permesso di soggiorno posseduto sia in corso di validità.
§ le autorizzazioni al soggiorno di cui all'articolo 5, comma 7, del Testo unico dell'immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998), ossia i permessi e le autorizzazioni che conferiscono il diritto a soggiornare, rilasciate dall'autorità di uno Stato membro dell’Unione europea e validi per il soggiorno in Italia;
§ i titoli di viaggio di cui all'articolo 24 del decreto legislativo n. 251 del 2007, ovverosia i documenti di viaggio che la questura rilascia ai titolari dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria per consentire i viaggi al di fuori del territorio nazionale, alle condizioni e nei limiti previsti dalla disposizione richiamata;
§ la validità dei nulla osta rilasciati per lavoro stagionale, di cui al comma 2 dell'articolo 24 del Testo Unico dell'immigrazione, ai sensi del quale lo sportello unico per l'immigrazione rilascia il nulla osta al lavoro stagionale, anche pluriennale, per la durata corrispondente a quella del lavoro stagionale richiesto, non oltre venti giorni dalla data di ricezione della richiesta del datore di lavoro;
§ la validità dei nulla osta rilasciati per il ricongiungimento familiare di cui agli articoli 8, 29, 29-bis del TU immigrazione: si ricorda, in proposito, che l’ingresso dei familiari di stranieri regolarmente soggiornanti in Italia avviene previo rilascio di un visto per ricongiungimento familiare, che deve essere richiesto dallo straniero regolarmente soggiornante in Italia o al quale è stato riconosciuto lo status di rifugiato presentando la richiesta di nulla osta al ricongiungimento presso lo sportello unico per l’immigrazione. Il nulla osta è rilasciato entro novanta giorni dalla richiesta;
§ la validità dei nulla osta rilasciati per lavoro per casi particolari di cui agli articoli 27 e successivi del TU immigrazione, tra cui, a titolo esemplificativo, sono ricordati i nulla osta per ricerca, blue card, e trasferimenti infrasocietari.
Ai sensi del successivo comma 2-quinquies, le previsioni del comma 2-quater (ossia la proroga dell’efficacia o dei termini) si applicano, come esplicitato letteralmente, ad alcuni permessi di soggiorno che sono individuati tramite il richiamo a specifiche disposizioni di legge.
Sono richiamati in particolare:
§ l’articolo 22 del Testo Unico dell'immigrazione, che disciplina la procedura per il rilascio da parte dello sportello unico per l’immigrazione del nulla-osta al lavoro subordinato che autorizza il datore di lavoro che ne fa richiesta ad assumere un lavoratore straniero residente all'estero. Tale nulla-osta, trasmesso per via telematica direttamente agli Uffici Consolari, deve essere utilizzato, ai fini del rilascio del visto entro il termine di 6 mesi dalla data di emissione (art. 22, comma 5, TUI). Il nulla-osta è condizione necessaria per chiedere il permesso di soggiorno per lavoro subordinato. La durata massima del permesso in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, è di un anno, mentre, in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, la durata di due anni. All’interno di tale disposizione, il comma in esame menziona, in particolare, il comma 11 dell’art. 22, ai sensi del quale il lavoratore straniero in possesso del permesso di soggiorno per lavoro subordinato che perde il posto di lavoro, anche per dimissioni, può essere iscritto nelle liste di collocamento per il periodo di residua validità del permesso di soggiorno, e comunque, salvo che si tratti di permesso di soggiorno per lavoro stagionale, per un periodo non inferiore ad un anno ovvero per tutto il periodo di durata della prestazione di sostegno al reddito percepita dal lavoratore straniero, qualora superiore;
§ l’articolo 24 del Testo unico dell'immigrazione, che disciplina la procedura per il rilascio da parte dello sportello unico del nulla osta al lavoro stagionale, che permette al lavoratore di ottenere un visto per lavoro subordinato e dopo essere entrato in Italia di chiedere il permesso di soggiorno per lavoro stagionale. Il nulla osta autorizza lo svolgimento di attività lavorativa sul territorio nazionale fino ad un massimo di nove mesi in un periodo di dodici mesi (co. 7). La durata del permesso di soggiorno per lavoro stagionale non può superare la durata complessiva di nove mesi;
§ l’articolo 26 del Testo Unico dell'immigrazione, che disciplina la procedura per il rilascio del visto per lavoro autonomo: il visto può essere richiesto per svolgere in Italia attività di lavoro autonomo non occasionale di carattere industriale, professionale, artigianale o commerciale; per costituire una società di capitali o di persone; per accedere a cariche societarie. Perché la rappresentanza diplomatica o consolare rilasci il visto, occorre possedere i requisiti professionali e morali richiesti dalla legge dello Stato ai cittadini italiani per l'esercizio dello stesso tipo di attività. Il relativo permesso di soggiorno per lavoro autonomo non può avere validità superiore ad un periodo di due anni (art. 5, co. 3-quater, TUI);
§ l’articolo 30 del Testo Unico dell'immigrazione, che disciplina il permesso di soggiorno per motivi familiari, che ha la stessa durata del permesso di soggiorno del familiare a cui è correlato;
§ l’articolo 39-bis del Testo Unico dell'immigrazione, che disciplina le modalità e i requisiti per il rilascio del permesso di soggiorno per studio, la cui durata varia in relazione alla durata del corso, tirocinio, scambio formativo o convenzione in base alla quale è stato richiesto.
L’ultimo periodo della disposizione prevede l’applicazione della proroga anche alle richieste di conversione. Poiché i termini per la conversione dei permessi di soggiorno da studio a lavoro subordinato e da lavoro stagionale a lavoro subordinato non stagionale sono prorogati esplicitamente fino al 31 agosto ai sensi del comma 2-bis, la clausola sembrerebbe diretta a ricomprendere nella proroga anche le restanti tipologie di conversione di titolo di soggiorno previste dal Testo Unico dell'immigrazione e da altre norme speciali.
Riguardo a quest'ultimo profilo, l'articolo 1, comma 1, lettera b), decreto-legge n. 130 del 2020 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 173 del 2020) dispone, per alcune tipologie di permessi di soggiorno, la convertibilità in permessi di lavoro. Si veda, per approfondimenti, il relativo dossier dei Servizi Studi di Camera e Senato.
Con l’art. 5-bis - introdotto nel corso dell’esame al Senato – si prevede che le disposizioni in esame si applichino alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e le relative disposizioni di attuazione.
La disposizione in commento stabilisce che le norme del decreto-legge in esame non sono idonee a disporre in senso difforme a quanto previsto negli statuti speciali di regioni e province autonome (si tratta pertanto di una clausola a salvaguardia dell'autonomia riconosciuta a tali autonomie territoriali). Tale inidoneità, che la norma in esame esplicita, trae invero origine dal rapporto fra le fonti giuridiche coinvolte e, nello specifico, rileva che norme di rango primario (quali quelle recate dal decreto-legge) non possono incidere sul quadro delle competenze definite dagli statuti (che sono adottati con legge costituzionale, fonte di grado superiore) e dalle relative norme di attuazione. Le norme di rango primario si applicano pertanto solo in quanto non contrastino con le speciali attribuzioni di tali enti.
Si tratta di una clausola, costantemente inserita nei provvedimenti che intervengono su ambiti materiali ascrivibile alle competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, che rende più agevole l'interpretazione delle norme legislative coperte dalla stessa, con un effetto potenzialmente deflattivo del contenzioso costituzionale. La mancata previsione della clausola potrebbe infatti indurre una o più autonomie speciali ad adire la Corte costituzionale, nel dubbio sull'applicabilità nei propri confronti di una determinata disposizione legislativa (incidente su attribuzioni ad esse riservate dai propri statuti speciali).
La presenza di tale clausola tuttavia non esclude a priori la possibilità che una o più norme (ulteriori) del provvedimento legislativo possano contenere disposizioni lesive delle autonomie speciali, quando "singole norme di legge, in virtù di una previsione espressa, siano direttamente e immediatamente applicabili agli enti ad autonomia speciale".
La disposizione in esame specifica che il rispetto degli statuti e delle norme di attuazione è assicurato anche con "riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3", di riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione. L'articolo 10 della citata legge costituzionale, nello specifico, ha introdotto la cosiddetta clausola di maggior favore nei confronti delle regioni e delle province con autonomia speciale. L'articolo prevede infatti che le disposizioni della richiamata legge costituzionale (e quindi, ad esempio, delle disposizioni che novellano l'art.117 della Costituzione rafforzando le competenze legislative in capo alle regioni ordinarie) si applichino ai predetti enti "per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite" e comunque "sino all’adeguamento dei rispettivi statuti".
Tale disposizione attribuisce agli enti territoriali ad autonomia speciale competenze aggiuntive rispetto a quelle già previste nei rispettivi statuti e consente alla Corte costituzionale di valutare, in sede di giudizio di legittimità, se prendere ad esempio a parametro l’articolo 117 della Costituzione, anziché le norme statutarie, nel caso in cui la potestà legislativa da esso conferita nell'ambito di una determinata materia assicuri una autonomia più ampia di quella prevista dagli statuti speciali.
L'articolo 6 dispone che il decreto-legge entri in vigore il giorno della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Il decreto-legge è dunque vigente dal 14 gennaio 2021.
L'articolo prevede che il decreto-legge entri in vigore il giorno stesso della pubblicazione "contestualmente a tale pubblicazione", secondo formulazione invero suscettibile di verifica (riguardo ad un eventuale effetto di esclusione della vigenza del decreto prima dell'orario in cui sia avvenuta la pubblicazione).
Peraltro, formulazione analoga a quella recata dal presente articolo si rinviene nei decreti legge nn. 149 del 2020 (c.d. ristori bis) e 157 del 2020 (c.d. ristori quater), abrogati dalla legge n. 176 del 2020 (recante conversione in legge del decreto-legge n. 137 del 2020, c.d. decreto ristori) - nonché si rinviene nel decreto-legge n. 183 del 2020 (“proroga termini”, convertito dalla legge n. 21 del 2021).
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