Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica da CODIV-19

17 novembre 2020
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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Il decreto-legge n. 125 del 7 ottobre 2020,  all'esame, in sede referente, della XII Commissione (A.C. 2779), è stato esaminato in prima lettura dal Senato che ne ha concluso l'esame, con modifiche, l'11 novembre scorso.  Esso   estendefino al 31 gennaio 2021 la possibilità di adottare misure di contrasto dell'epidemia da COVID-19 nell'ambito dello stato di emergenza anch'esso prorogato al 31 gennaio (v. Delibera del Consiglio dei Ministri del 7 ottobre 2020); in particolare, è  prorogata al 31 gennaio 2021 l'efficacia delle disposizioni contenute nei D.L. n. 19/2020 e D.L. n. 33/2020. Sono state invece prorogate al 31 dicembre 2020 numerose misure di carattere sanitario già prorogate dal 31 luglio al 15 ottobre dall'Allegato al D.L. n. 83/2020 . E' stato inoltre disposto l'obbligo di avere sempre con sè dispositivi di protezione delle vie respiratorie - quali la mascherina facciale -, con possibilità di prevederne l'obbligatorietà dell'utilizzo nei luoghi al chiuso, diversi dalle abitazioni private, e in tutti i luoghi all'aperto, ad eccezione dei casi in cui, per le caratteristiche dei luoghi o per le circostanze di fatto, sia garantita in modo continuativo la condizione di isolamento rispetto a persone non conviventi.

Il provvedimento si compone di 12 articoli. Qui di seguito si procederà ad un'illustrazione sintetica del contenuto del testo.

L'articolo 1 del disegno di legge di conversione dispone anche l'abrogazione del decreto-legge n. 129 del 2020, recante disposizioni urgenti in materia di riscossione esattoriale nonché l'abrogazione del decreto-legge n. 148 del 2020, recante disposizioni urgenti per il differimento di consultazioni elettorali per l'anno 2020. I due commi dispongono, al contempo, che rimangano validi gli atti e i provvedimenti adottati e siano fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici dispiegatisi nel tempo della loro vigenza. Sono introdotte disposizioni aggiuntive al corpo del decreto-legge n. 125, onde trasporre in esso e mantenere nell'ordinamento, le norme corrispondenti dei decreti-legge di cui si prevede l'abrogazione.

L'articolo 1  del decreto-legge proroga al 31 gennaio 2021 il termine di efficacia di disposizioni dettate dai decreti-legge nn. 19, 33 e 83 del 2020.

Si prevede l'obbligo (con alcune esenzioni) di avere sempre con sé dispositivi di protezione delle vie respiratorie, con possibilità di prevederne l'obbligatorietà dell'utilizzo nei luoghi all'aperto o al chiuso (diversi dalle abitazioni private). Viene poi precisato che la facoltà delle Regioni di introdurre misure per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 in deroga a quelle contenute nei d.P.C.m. è esercitabile solo se si tratti di misure più restrittive, salvo che sia altrimenti disposto dai medesimi d.P.C.m.

Viene poi novellato l'allegato 1 del decreto-legge n. 83 del 2020, recante un elenco di norme i cui termini sono prorogati al 31 dicembre 2020 (dal 15 ottobre 2020) dal decreto legge in esame;  viene anche previsto che gli accertamenti diagnostici funzionali relativi all'esposizione a rischio di contagio da COVID-19 nonché quelli relativi alle assenze per malattia o quarantena o per permanenza domiciliare fiduciaria del personale delle Forze di polizia, delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, possano essere effettuati dal rispettivo servizio sanitario di ciascuna Forza di polizia, Forza Armata o Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco.

Inoltre, il comma 4-bis proroga ulteriormente (dal 15 ottobre 2020) al 31 dicembre 2020 l'efficacia delle disposizioni che prevedono la proroga dei mandati dei componenti degli organi statutari degli enti pubblici di ricerca – ad esclusione dell'ISTAT – in scadenza durante il periodo di emergenza epidemiologica. Il comma 4-bis dell'articolo 1 – introdotto nel corso dell'esame al Senato – dispone che, qualora i mandati dei componenti dei medesimi organi siano scaduti alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge in esame, si procede al loro rinnovo entro il 31 gennaio 2021.

Sempre all'articolo 1, viene posposto al 31 marzo 2021 il termine per ottemperare all'obbligo di trasmissione di dati per le rilevazioni previste dal programma statistico nazionale ed al 30 aprile 2021 il termine di validità dei documenti di riconoscimento e di identità con scadenza dal 31 gennaio 2020 (data, si ricorda, della dichiarazione dello stato di emergenza da Covid-19). Resta ferma, invece, la data di scadenza indicata nel documento ai fini dell'espatrio.

E' prorogato al 31 gennaio 2021 il termine per la pubblicazione, da parte dei comuni, sul sito del Dipartimento delle finanze del MEF, delle aliquote e dei regolamenti concernenti i tributi comunali. E' altresì prorogata al 31 dicembre 2020 la data entro la quale il comune deve inserire il prospetto delle aliquote IMU e il relativo regolamento sul Portale del federalismo fiscale. Resta fermo il termine per il versamento della seconda rata IMU al 16 dicembre 2020. L'eventuale differenza positiva tra l'IMU calcolata e l'imposta versata entro il 16 dicembre 2020 è dovuta senza applicazione di sanzioni e interessi entro il 28 febbraio 2021.

È differito al 31 marzo 2021 il termine per enti del Terzo settore di adeguamento del proprio statuto alle disposizioni inderogabili del Codice del terzo settore (con facoltà di modifica statutaria mediante procedimento semplificato).

Analoga specifica previsione è dettata per le imprese sociali.

E' posticipato al 31 gennaio 2021 il termine per l'adozione dei regolamenti per definire le condizioni e le modalità di svolgimento di una sperimentazione per le attività che perseguono l'innovazione di servizi e prodotti finanziari, creditizi e assicurativi mediante l'utilizzo nuove tecnologie. Viene ampliata la durata massima potenziale della sperimentazione, specificando che la stessa potrà essere prorogata per ulteriori dodici mesi. Viene inoltre chiarito che fra le caratteristiche della sperimentazione i decreti definiscono i limiti di operatività, i casi in cui un'attività può essere ammessa a sperimentazione, nonché i casi in cui è ammessa la proroga. Si prevede inoltre che Banca d'Italia, Consob e Ivass, nell'ambito delle proprie competenze, adottino i provvedimenti per l'ammissione alla sperimentazione.

E' disposta la  proroga di ulteriori 12 mesi dello stato di emergenza relativo agli eccezionali eventi meteorologici verificatisi, a partire dal 2 ottobre 2018, in dieci Regioni e nelle due province autonome di Trento e Bolzano.

E' prevista la prorogabilità, fino al 31 dicembre 2024, delle contabilità speciali dei commissari delegati delle regioni e province autonome colpite da determinati eventi calamitosi del 2017 e 2018, in cui sono confluite risorse per la mitigazione del rischio idraulico e idrogeologico e per altri investimenti, tenuto conto dell'impossibilità di concludere gli interventi finanziati a causa dell'emergenza epidemiologica da Covid-19.

Viene disposto il differimento, per il corrente anno, delle consultazioni elettorali riguardanti i comuni i cui organi sono stati sciolti per infiltrazione mafiosa, nonché di quelle relative ai consigli metropolitani, ai presidenti di provincia e ai consigli provinciali.

L'articolo 1-bis reca proroghe di termini in materia di riscossione. Esso riproducono le disposizioni del decreto-legge n. 129 del 2020, di cui si prevede l'abrogazione, con salvezza degli effetti (articolo 1, comma 2, del disegno di legge di conversione).

L'articolo 1-ter proroga dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021 il termine temporale per le possibilità di alcune assunzioni - da parte di pubbliche amministrazioni - derivanti da cessazioni dall'impiego verificatesi in alcuni anni. La proroga concerne sia il termine per procedere all'assunzione sia quello per il rilascio della relativa autorizzazione (ove prevista).

L'articolo 2, al comma 1, reca alcune novelle all'articolo 6 del D.L. 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla L. 25 giugno 2020, n. 70, concernente la disciplina dell'applicazione per dispositivi di telefonia mobile complementare per un sistema di allerta e della gestione e dell'utilizzo della relativa piattaforma (cosiddetta app Immuni); tale sistema di allerta si riferisce alle persone che siano entrate in contatto stretto (per la nozione di contatto stretto, cfr. la circolare del Ministero della salute del 29 maggio 2020, prot. 18584) con soggetti risultati positivi al virus SARS-CoV-2. Le novelle concernono: l'introduzione del riferimento all'interoperabilità con le piattaforme che svolgano le medesime finalità nel territorio dell'Unione europea (lettera a) del comma 1 del presente articolo 2); il differimento del termine finale per l'utilizzo dell'applicazione e della piattaforma, nonché del termine finale per il trattamento dei relativi dati personali e per la cancellazione o la conversione in forma definitivamente anonima degli stessi dati (lettera b) del comma 1). Ai fini della copertura degli oneri derivanti dal suddetto differimento, valutati pari a 3 milioni di euro per il 2021, si provvede con le risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente nel bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri (comma 2). Il comma 1-bis  concerne la possibilità di utilizzo dei dispositivi telematici e telefonici durante l'orario di lavoro, ai fini della fruizione, durante il medesimo orario, della suddetta app.

L'articolo 3 modifica alcuni termini temporali, relativi alle procedure per gli interventi di integrazione salariale riconosciuti in relazione all'emergenza epidemiologica da COVID-19. In particolare, le novelle differiscono al 31 ottobre 2020 i termini (posti a pena di decadenza) già scaduti, in base a fattispecie transitorie, il 31 agosto 2020 ed il 30 settembre 2020, concernenti la richiesta di accesso agli interventi di integrazione in esame o la trasmissione dei dati necessari per il pagamento o per il saldo degli stessi trattamenti.

L'articolo 3-bis reca la proroga degli effetti di certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati. A tal fine esso interviene sull'art. 103 del decreto-legge n. 18 del 2020 (c.d. cura Italia, convertito dalla legge n. 27 del 2020). Si prevede l'esclusione, da tale disciplina, del documento unico di regolarità contributiva. Sono inoltre dettate specifiche disposizioni relative ai permessi e titoli di soggiorno in materia di immigrazione.

L'articolo 4 concerne l'inserimento del virus SARS-CoV-2 (con l'impiego della locuzione "Sindrome respiratoria acuta grave da coronavirus 2 (SARS-CoV-2)") nell'elenco degli "agenti biologici classificati", posto dalla disciplina in materia di sicurezza e salute sul lavoro.

L'articolo 4-bis, attribuisce all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni il compito di verificare, mediante apposita istruttoria, la sussistenza di eventuali effetti distorsivi o di posizioni comunque lesive del pluralismo nei casi in cui un soggetto si trovi ad operare, contemporaneamente, nei mercati delle comunicazioni elettroniche e in un mercato diverso, ricadente nel sistema integrato delle comunicazioni (SIC).

 L'articolo 5 dispone - fino al 15 ottobre 2020, salvo sopraggiunga prima un nuovo d.P.C.m. - l'ultrattività del d.P.C.m. 7 settembre 2020 (che diversamente risulterebbe cessare gli effetti il 7 ottobre) nonché circa l'applicazione dei previsti obblighi di avere con sé e indossare un dispositivo di protezione delle vie respiratorie.

L'articolo 5-bis,  modificando l'articolo 66, sesto comma delle disp.att. del codice civile, interviene sul quorum necessario per consentire la partecipazione alle assemblee condominiali in modalità di videoconferenza.

La disposizione in esame interviene proprio sul sesto comma dell'articolo 66 delle disp.att. c.c. abbassando il quorum necessario per consentire la partecipazione all'assemblea in modalità di videoconferenza. Si può ricorrere a tale modalità previo consenso della maggioranza dei condomini (e quindi non più della totalità).

L'articolo 6 reca la clausola di invarianza finanziaria in relazione a tutte le disposizioni del decreto-legge in esame, ad eccezione di quelle relative al n. 34-bis (Operazione "Strade sicure") dell'allegato 1 al decreto-legge n. 83 del 2020, per i cui oneri si provvede mediante la corrispondente riduzione del Fondo per le emergenze nazionali.

L'articolo 7 dispone che il decreto-legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Il decreto-legge è dunque vigente dal giorno 8 ottobre 2020.

Relazioni allegate o richieste

Il provvedimento in esame è corredato della relazione illustrativa e della relazione tecnica.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Come sopra ricordato il decreto legge in esame è diretto a prorogare l'efficacia delle disposizioni contenute nei decreti legge n.19/2020 (Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, dalla legge 35/202, e nel decreto-legge 33/2020 (Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, dalla legge n. 74/2020), che hanno disciplinato, rispettivamente, l'applicazione delle misure di contenimento dirette a contrastare l'espandersi dell'epidemia ed il loro graduale allentamento in rapporto all'evolversi della situazione epidemiologica, nonché i termini di efficacia di alcune misure elencate nelle disposizioni indicate nell'allegato 1 al  decreto-legge n. 83 del 30 luglio 2020 (L. 124/2020) che aveva già prorogato fino al 15 ottobre l'efficacia delle disposizioni contenute nei decreti legge n.19/2020  e 33/2020.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Considerato il perdurante stato di emergenza derivante dall'andamento dell'epidemia da Covid-19 il decreto-legge interviene ad estendere fino al 31 gennaio 2021 la possibilità di adottare misure di contrasto dell'epidemia nell'ambito dello stato di emergenza anch'esso prorogato al 31 gennaio (v. Delibera del Consiglio dei Ministri del 7 ottobre 2020); in particolare, è  prorogata al 31 gennaio 2021 l'efficacia delle disposizioni contenute nei D.L. n. 19/2020 e D.L. n. 33/2020. Sono state invece prorogate al 31 dicembre 2020 numerose misure di carattere sanitario già prorogate dal 31 luglio al 15 ottobre dall'Allegato al D.L. n. 83/2020 .

In tal senso il provvedimento che - originariamente composto da 7 articoli, per un totale di 12 commi, è incrementato, a seguito dell'esame al Senato, a 12 articoli, per un totale di 47 commi - sulla base del preambolo appare riconducibile alla finalità unitaria di prorogare fino al 31 gennaio 2021 la possibilità di adozione, con qualche modifica, delle misure di contrasto dell'epidemia previste dal decreto-legge n. 19 del 2020 e dal decreto-legge n. 33 del 2020, in continuità con quanto già previsto dal decreto-legge n. 83 del 2020 per il periodo tra il 31 luglio 2020 e il 15 ottobre 2020;  ciò in conseguenza della delibera di proroga dello stato di emergenza dal 15 ottobre 2020 fino al 31 gennaio 2021 adottata dal Consiglio dei ministri il 7 ottobre 2020; in connessione con tale proroga vengono poi introdotte ulteriori specifiche misure relative al contrasto dell'epidemia e delle sue ricadute sociali ed economiche.

Nel corso dell'esame al Senato sono state anche introdotte disposizioni ulteriori quali il comma 4-undecesies dell'articolo 1 in materia di sperimentazione di prodotti finanziari mediante l'utilizzo di nuove tecnologie; il comma 4 dell'articolo 1-bis relativo alla sospensione dei termini per gli adempimenti fiscali per gli armatori delle imbarcazioni sequestrate dalle autorità libiche il 1° settembre 2020 e l'articolo 4-bis in materia di poteri di istruttoria dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Nel provvedimento sono confluiti due decreti-legge in corso di conversione (entrambi attualmente all'esame del Senato): il decreto-legge n. 129 del 2020 in materia di riscossione (S. 1982) e il decreto-legge n. 148 del 2020 in materia di differimento delle consultazioni elettorali per il 2020 (S. 2010); i due decreti-legge sono inoltre abrogati, con salvezza degli effetti nel frattempo prodotti dai commi 2 e 3 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione; in proposito si ricorda che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 58 del 2018, con riferimento ad una disposizione del decreto-legge n. 92 del 2015, abrogata dal decreto-legge n. 83 del 2015 prima della scadenza per la conversione e sostituita con una disposizione di identico contenuto inserita nel medesimo decreto-legge n. 83, ha rilevato che si trattava di un iter che ha arrecato "pregiudizio alla chiarezza delle leggi e alla intelligibilità dell'ordinamento".

Anche il Comitato permanente per i pareri della Commissione Affari costituzionali ha in precedenza segnalato "l'opportunità di evitare che disposizioni contenute in un decreto-legge, prima della scadenza del relativo termine di conversione, siano sostituite con disposizioni di identico contenuto inserite in successivo decreto-legge, al fine di non arrecare pregiudizio alla chiarezza delle leggi e alla intelligibilità dell'ordinamento" (osservazione inserita nel parere sul disegno di legge C. 2700 di conversione del decreto-legge n. 104 del 2020, cd. DL agosto, parere reso nella seduta del 7 ottobre 2020).

In proposito si segnala che, nel corso della XVIII Legislatura sono stati fin qui tredici i decreti-legge non convertiti il cui contenuto risulta confluito in altri provvedimenti. Per l'elenco si rinvia al dossier-schede di lettura.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Come già ricordato il decreto-legge in esame, anche prorogando l'efficacia dei precedenti decreti legge n. 19/2020, 33/2020 e 83/2020,  adotta misure urgenti dirette a contrastare il rapido diffondersi dell'epidemia da COVID-19. Pertanto, tali misure rientrano in primo luogo nelle materie «ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali», "ordine pubblico e sicurezza" e «profilassi internazionale» che l'art. 117, secondo comma, lettere g), h) e q), riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, oltre alla materia "tutela della salute", oggetto di potestà legislativa concorrente ai sensi dell'articolo 117, comma terzo, della Costituzione.

Le disposizioni già presenti nei decreti-legge n. 129 e n. 148 sono riconducibili, rispettivamente, alle materie di competenza legislativa esclusiva "sistema tributario e contabile dello Stato" e "legislazione elettorale" di Comuni, Province e Città metropolitane (articolo 117, secondo comma, lettere e) e p); per altre disposizioni inserite nel testo assumono rilievo infine le materie, sempre di competenza legislativa esclusiva statale, "tutela della concorrenza" e "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato" (articolo 117, secondo comma, lettere e) e g) e la materia di competenza concorrente ordinamento della comunicazione (articolo 117, terzo comma)

Rispetto degli altri principi costituzionali

In occasione del precedente provvedimento di proroga delle misure di contrasto all'epidemia in corso il Comitato permanente per i pareri della I Commissione (parere del 4 agosto 2020 sul disegno di legge C. 2617 di conversione del decreto-legge n. 83 del 2020) aveva sottolineato l'esigenza di approfondire il coordinamento del contenuto di alcune misure di contenimento dell'epidemia adottabili ai sensi del decreto-legge n. 19 con quello delle misure previste dal decreto-legge n. 33, posto che il provvedimento prorogava per entrambi i provvedimenti al 15 ottobre la possibilità di assumere tali misure (termine che ora il provvedimento in esame proroga al 31 gennaio 2021); in particolare l'articolo 1, comma 1 e comma 2, lettera a) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente, "su specifiche parti del territorio nazionale, ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso" la "limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria abitazione, domicilio o dimora"; tale disposizione appariva però tacitamente abrogata dall'articolo 1, commi 1 e 3 del decreto-legge n. 33; il comma 1 infatti afferma che "a decorrere dal 18 maggio 2020, cessano di avere effetto tutte le misure limitative della circolazione all'interno del territorio regionale e tali misure possono essere adottate o reiterate solo con riferimento a specifiche aree del territorio medesimo interessate da particolare aggravamento della situazione epidemiologica" mentre il comma 3 stabilisce che "A decorrere dal 3 giugno 2020, gli spostamenti interregionali possono essere limitati solo con provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020, in relazione a specifiche aree del territorio nazionale, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico effettivamente presente in dette aree"; l'articolo 1, comma 2, lettera g) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente la "limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione o di assembramento in luogo pubblico  o  privato,  anche  di  carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso", anche questa disposizione, con riferimento specifico alle riunioni poteva risultare tacitamente abrogata dall'articolo 1, comma 10, del decreto-legge n. 33, che stabilisce che "le riunioni si svolgono nel rispetto della distanza interpersonale di un metro"; l'articolo 1, comma 2, lettera h) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente "la sospensione delle cerimonie civili e religiose e la limitazione dell'ingresso nei luoghi destinati al culto", anche se la lettera h-bis), introdotta nel corso dell'iter di conversione, prevede l'"adozione di protocolli sanitari, d'intesa con la Chiesa cattolica e con le confessioni religiose diverse dalla cattolica, per la definizione delle misure necessarie ai fini dello svolgimento delle funzioni religiose in condizioni di sicurezza"; la possibilità di sospensione delle cerimonie religiose è apparsa poi superata dall'articolo 1, comma 11, del decreto-legge n. 33 che dispone che "le funzioni religiose con la partecipazione di persone si svolgono nel rispetto dei protocolli sottoscritti dal Governo e dalle rispettive confessioni contenenti le misure idonee a prevenire il rischio di contagio"; tale esigenza di coordinamento è stata soddisfatta nel corso dell'esame parlamentare con l'inserimento nel decreto-legge n. 83 dell'articolo 1-bis che precisa che le disposizioni del decreto-legge n. 19 si applicano solo in quanto compatibili con il decreto-legge n. 33.

In materia è intervenuto da ultimo anche l'articolo 30 del decreto-legge n. 149 del 2020, attualmente all'esame del Senato (S. 2013).

L'articolo - introducendo un comma 16-bis nell'articolo 1 del decreto-legge n. 33 del 2020 - disciplina la pubblicazione dei risultati del monitoraggio relativo all'emergenza epidemiologica e definisce una procedura di individuazione delle regioni destinatarie di misure restrittive. In particolare, si "legifica" il meccanismo introdotto con il DPCM del 3 novembre che consente, con ordinanza del Ministro della salute di individuare le regioni a maggior rischio epidemiologico e alle quali possono essere applicate, con DPCM, misure di contenimento dell'epidemia COVID-19 ulteriori – ma pur sempre tra quelle previste dal DL 19 del 2020 - rispetto a quelle applicabili sull'intero territorio nazionale.

Ai fini dell'emanazione delle ordinanze è prevista la consultazione dei presidenti delle regioni interessate.