Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento Cultura
Titolo: Formazione delle classi nelle scuole di ogni ordine e grado
Riferimenti: AC N.877/XVIII
Serie: Progetti di legge   Numero: 77
Data: 11/01/2019
Organi della Camera: VII Cultura


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Formazione delle classi nelle scuole di ogni ordine e grado

11 gennaio 2019
Schede di lettura


Indice
Contenuto|Relazioni allegate o richieste|Necessità dell'intervento con legge|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|Incidenza sull'ordinamento giuridico|Formulazione del testo|


Contenuto

La proposta di legge prevede una riduzione del  numero massimo di alunni per classe nelle scuole di ogni ordine e grado, al fine di assicurare maggiore sicurezza, igiene e vivibilità, e di migliorare la qualità della didattica, anche con riferimento agli alunni con disabilità.

Il quadro normativo vigente
 
Preliminarmente è utile ricordare che l' art. 64, co. 1, del D.L. 112/2008 ( L. 133/2008) aveva disposto il ridimensionamento delle dotazioni organiche dei docenti attraverso l' incremento graduale, fino al raggiungimento di un punto, a partire dall'a.s. 2009-2010 ed entro l'a.s. 2011-2012, del rapporto alunni/docente, per un accostamento di tale rapporto ai relativi standard europei, tenendo anche conto delle esigenze degli alunni diversamente abili. Per la realizzazione, tra l'altro, di tale finalità, i co. 3 e 4 dello stesso articolo avevano previsto la predisposizione di un piano programmatico di interventi e misure e la conseguente adozione, a fini attuativi, di regolamenti  recanti, per quanto qui interessa, la revisione dei criteri vigenti in materia di formazione delle classi, nonché di quelli relativi alla determinazione della consistenza complessiva degli organici del personale docente ed ATA (successivamente, l' art. 17, co. 25, del D.L. 78/2009- L. 102/2009 ha stabilito che l' art. 64, co. 3, del D.L. 112/2008 si interpretava nel senso che il piano programmatico si intendeva perfezionato con l'acquisizione dei previsti pareri delle Commissioni parlamentari e all'eventuale recepimento dei relativi contenuti si provvedeva con i regolamenti attuativi dello stesso).
In base al co. 6 dello stesso art. 64, quanto disposto dal co. 1 concorre, a decorrere dal 2009, alla realizzazione di economie di spesa per il bilancio dello Stato.
E', dunque, intervenuto, dopo lo Il vigente numero di alunni per classe schema di piano programmatico trasmesso alle Camere il 23 settembre 2008 ( Atto del Governo n. 36 ), il DPR 81/2009 che, in materia di numero di alunni per classe, ha disposto come segue:
 
Per il solo a.s. 2009-2010, l'art. 3, co. 2, del DPR aveva confermato i limiti Particolari deroghe massimi di alunni per classe previsti dal DM 24 luglio 1998, n. 331, e ss.mm., per le istituzioni scolastiche individuate in un apposito piano generale di riqualificazione dell'edilizia scolastica adottato dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze (al riguardo si veda infra, par. Cenni sul  contenzioso in materia).
Rispetto al numero minimo e massimo di alunni per classe previsto per ciascun tipo e grado di scuola, l'art. 4 del DPR consente di derogare, in misura non superiore al 10%, al fine di dare stabilità alla previsione delle classi.
Inoltre, l'art. 8 prevede che nelle scuole funzionanti nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle zone abitate da minoranze linguistiche, nelle aree a rischio di devianza minorile o caratterizzate dalla rilevante presenza di alunni con particolari difficoltà di apprendimento e di scolarizzazione, possono essere costituite classi uniche per anno di corso e indirizzo di studi con numero di alunni inferiore a quello minimo e massimo stabilito dagli articoli 10, 11 e 16.
Successivamente, l' art. 1, co. 84, della L. 107/2015 ha disposto che il dirigente scolastico, nell'ambito dell'organico dell'autonomia assegnato e delle risorse, anche logistiche, disponibili, riduce il numero di alunni per classe rispetto a quanto previsto dal DPR 81/2009, allo scopo di migliorare la qualità didattica anche in rapporto alle esigenze formative degli alunni con disabilità.
Deroghe specifiche, applicabili alle istituzioni scolastiche situate nelle aree colpite dagli eventi sismici avvenuti a partire dal 24 agosto 2016, sono state previste per gli a.s. 2016/2017, 2017/2018 e 2018/2019 dall'art. 18- bis del D.L. 189/2016 (L. 229/2016) (come modificato dall'art. 11- bis del D.L. 91/2017-L. 123/2017 e dall'art. 9, co. 2- ter, del D.L. 91/2018-L. 108/2018).
 
Con riferimento alla disciplina relativa allo spazio da mettere a Spazio per ciascun alunno disposizione degli alunni per lo svolgimento delle attività didattiche, si ricorda, anzitutto, che, in base al decreto del Ministro dei lavori pubblici 18 dicembre 1975, pubblicato nel S.O. alla GU 2 febbraio 1976, n. 29 – come modificato dal DM 13 -settembre 1977, pubblicato nella GU 13 dicembre 1977 n. 338, recante Norme tecniche aggiornate relative all'edilizia scolastica, ivi compresi gli indici di funzionalità didattica, edilizia ed urbanistica, da osservarsi nella esecuzione di opere di edilizia scolastica ( qui il testo risultante dalle modifiche), il rapporto alunni/superficie per lo svolgimento di tali attività deve essere pari a 1,80 m2/alunno  nelle scuole dell'infanzia e nelle scuole del primo ciclo e a 1,96 m2/alunno nelle scuole del secondo ciclo.
Successivamente, l'art. 12, co. 5, della L. 23/1996 aveva stabilito che, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, il DM 18 dicembre 1975 non si sarebbe più applicato. In sede di prima applicazione, però, in base a quanto disposto dall'art. 5, co. 3, della stessa legge, gli indici di riferimento contenuti nel medesimo DM continuavano ad applicarsi fino all'approvazione, da parte delle regioni, di specifiche norme per la progettazione esecutiva degli interventi, che dovevano essere adottate sulla base di nuove norme tecniche quadro (contenenti gli indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica, edilizia e didattica indispensabili a garantire indirizzi progettuali di riferimento adeguati e omogenei sul territorio nazionale), da emanare con decreto interministeriale (mai intervenuto).
L'adozione di nuove norme tecniche quadro è stata prevista ancora in seguito dall'art. 53, co. 7, del D.L. 5/2012 (L. 95/2012). In particolare, le stesse sarebbero dovute essere adottate con decreto interministeriale, sentita la Conferenza unificata.
Nella seduta della Conferenza unificata del 13 aprile 2013, convocata per l'esame dello schema di decreto interministeriale, le regioni hanno espresso parere negativo, mentre l'ANCI e l'UPI hanno espresso parere favorevole con la raccomandazione di prevedere il loro coinvolgimento nella fase di costruzione delle Linee guida.
Il decreto interministeriale non risulta, però, adottato.
 
Si ricorda, Affollamento massimo aule altresì, che, in base al decreto del Ministro dell'interno 26 agosto 1992, recante norme di prevenzione incendi per l'edilizia scolastica, il massimo affollamento ipotizzabile è fissato in 26 persone per aula.
Come ricordato nella sentenza del TAR Molise n. 144/2012, tale limite è stato considerato suscettibile di deroga dal Ministero dell'interno - Dipartimento dei vigili del fuoco, con nota prot. P480/4122 sott.32 del 6 maggio 2008, a condizione che: le porte abbiano larghezza almeno di 1,20 metri, si aprano nel senso dell'esodo e rispondano agli ulteriori requisiti specificamente indicati al punto 5.6 del DM del 1992; ci sia una apposita dichiarazione rilasciata sotto la responsabilità del titolare dell'attività; l'incremento numerico sia "modesto".
 
Cenni sul contenzioso in materia
 
In materia si sono registrate diverse pronunce del giudice amministrativo.
A titolo di esempio, si ricorda, anzitutto, la sentenza n. 552/2011 con la quale il TAR del Lazio, adito dal Codacons, che  «lamentava la diffusa inosservanza degli indici minimi di edilizia scolastica e dell'indice di massimo affollamento delle aule, descrivendo situazioni di pericolo e disagio stigmatizzate con l'espressione "classi-pollaio"», lo aveva accolto in parte, ordinando al MIUR e al MEF l'emanazione del piano generale di edilizia scolastica previsto dall'art. 3, co. 2, del DPR 81/2009 entro 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza.
Soffermandosi sulla previsione del piano, infatti, il TAR ha in primo luogo ricordato che il MIUR ed il MEF, con D.I. 23 settembre 2009, "nel dichiarato intento di definire, ‘nell'ambito del predetto piano', un elenco di scuole per le quali potrebbero restare confermati i pregressi limiti numerici di cui al DM 331/98, hanno compilato un elenco delle scuole in situazione potenzialmente critica grazie alle (scarne e datate) informazioni prelevabili dall'anagrafe nazionale, indi hanno demandato a ciascun Ufficio Scolastico Regionale di individuare, nell'ambito dell'elenco citato, le scuole effettivamente inidonee, fissando al contempo il limite massimo del 28% delle strutture scolastiche complessivamente facenti capo ai rispettivi territori". Il TAR ha quindi sottolineato che l'elenco in questione è ovviamente cosa diversa dal piano generale. "Il senso è senz'altro da individuarsi nel processo di riorganizzazione scaturito dall'aumentato rapporto alunni/docente. Il conseguente maggiore affollamento delle aule e la relativa inidoneità delle stesse a contenere gli alunni in condizioni di sicurezza, salubrità e vivibilità, costituisce infatti implicazione di carattere strutturale non risolubile attraverso misure di carattere meramente organizzativo, ma unicamente affrontabile attraverso una mirata riqualificazione edilizia degli edifici e delle aule".
L'appello proposto da MIUR, MEF, Ministero della pubblica amministrazione e dell'innovazione e numerosi Uffici scolastici regionali è stato respinto dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3512/2011 che ha sottolineato come "l'art. 3, co. 2, d.p.r. 20 marzo 2009 n. 81, imponga quindi l'elaborazione di un vero e proprio atto generale, a natura programmatica, avente ad oggetto la riqualificazione dell'edilizia scolastica, di cui costituisce solo un segmento l'individuazione delle istituzioni scolastiche cui estendere il meccanismo di temporanea ultrattività dei limiti massimi di alunni per classe previsti dal decreto del Ministro della pubblica istruzione adottato in data 24 luglio 1998, n. 331".
Successivamente, sono intervenute, fra le altre, le sentenze del TAR Molise n. 144/2012 e n. 145/2012, nelle quali, in particolare, il TAR ha evidenziato che "La difesa erariale eccepisce in via preliminare la sopravvenuta abrogazione implicita per incompatibilità del D.M. 18.12.1975 ad opera del successivo D.P.R. 81/2009 nella parte in cui innova la disciplina dei criteri numerici di composizione delle classi: in senso contrario deve osservarsi, in applicazione dei canoni generali che regolano la successione delle norme nel tempo, che la norma generale successiva non può abrogare quella speciale anteriore qual è nel caso di specie la tabella 9 allegata al D.M. 18.12.1975 disciplinante i requisiti minimi di igiene della aule scolastiche, anche perché la prima dà attuazione al canone del buon andamento della funzione organizzativa del servizio, la seconda tutela il diritto fondamentale alla salute sicché ogni atto organizzativo deve necessariamente essere adottato nel rispetto della normativa speciale in materia di igiene e sanità che opera quale requisito di validità dell'atto".
Ex plurimis, si ricordano, infine, la sentenza del TAR Campania n. 4706/2016 e la sentenza del TAR Toscana n. 1173/2018.

Diminuzione rapporto alunni/docenteRispetto al quadro descritto, l'art. 1 dispone la graduale diminuzione di un punto, a decorrere dall'a.s. 2019/2020 ed entro l'a.s. 2022/2023, del rapporto alunni/docente.

Si tornerebbe, dunque, alla situazione previgente il D.L. 112/2008.

A tal fine, novella il co. 1 dell'art. 64 del medesimo D.L. 112/2008  (ma non il co. 6, in base al quale, come si è visto, dal co. 1 derivano economie di spesa).

 

Sembrerebbe, pertanto, opportuno dettare in nuova disposizione la disciplina sostanziale, al contempo abrogando l'art. 64, co. 1, citato.

 

All'onere derivante da tale Quantificazione onere e coperturaprevisione, quantificato in € 338.500.000 per il 2019, € 1.180.000.000 per il 2020, € 1.715.100.000 per il 2021 ed € 2.130.000.000 a decorrere dal 2022, si provvede, fino al 2021, mediante corrispondente riduzione delle proiezioni per i medesimi anni dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2018-2020, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2018, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al medesimo Ministero e, dal 2022, mediante corrispondente riduzione del Fondo per il finanziamento di esigenze indifferibili (art. 1, co. 199, della L. 190/2014).

 

Si segnala che, in base alla tab. A della L. 145/2018 (L. di bilancio 2019), l'accantonamento relativo al MEF è pari a € 58.819.000 per il 2019, € 76.526.000 per il 2020 ed € 76.792.000 per il 2021.

 

L'art. 2 dispone che, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge, si provvede a modificare il DPR 81/2009, al fine di definire nuovi criteri per la formazione delle classi nelle scuole di ogni ordine e grado. Allo scopo, indica le seguenti norme generali regolatrici della materia:

  • prevedere che la dotazione Rapporto alunni/classeorganica complessiva definita annualmente sia a livello nazionale che per ambiti regionali si basi, tra l'altro, sulla distribuzione degli alunni nelle classi e nei plessi diminuendo il rapporto medio, a livello nazionale, alunni/classe di 0,40, da realizzare nel triennio 2019-2021.
    Tale principio è volto, dunque, a superare quanto previsto dall'art. 2, co. 2, lett. e), del DPR 81/2009.
 In base all'art. 2 del DPR 81/2009, le dotazioni organiche complessive sono definite annualmente sia a livello nazionale che per ambiti regionali tenuto conto degli assetti ordinamentali, dei piani di studio e delle consistenze orarie previsti dalle norme in vigore, in base, tra l'altro, alla distribuzione degli alunni nelle classi e nei plessi sulla base di un incremento del rapporto medio, a livello nazionale, alunni/classe di 0,40 che doveva essere realizzato nel triennio 2009-2011. Gli altri criteri sono costituiti:
- dalla previsione dell'entità e della composizione della popolazione scolastica e con riguardo alle esigenze degli alunni disabili e degli alunni di cittadinanza non italiana;
- dal grado di densità demografica delle varie province di ciascuna regione e dalla distribuzione della popolazione tra i comuni di ogni circoscrizione provinciale;
- dalle caratteristiche geo-morfologiche dei territori interessati e dalle condizioni socio-economiche e di disagio delle diverse realtà;
- dall'articolazione dell'offerta formativa;
- dalle caratteristiche dell'edilizia scolastica;
  • prevedere il divieto di costituire le classi iniziali delle scuole di ogni ordine e grado, comprese le sezioni della scuola dell'infanzia, con un numero di alunni superiore a 22, elevabile fino a 23 qualora residuino resti.
    Si uniforma, così, fra i vari ordini e gradi della scuola, il numero massimo di alunni per classe (oggi – come si è visto – variabile).
    Nel caso di presenza di alunni con disabilità, le medesime classi non possono essere costituite con più di 20 alunni. Si tratta di una previsione tassativa, non subordinata ad alcuna condizione, che intende modificare quanto ora previsto dall'art. 5, co. 2, del DPR 81/2009.
L'art. 5, co. 2, del DPR 81/2009 prevede che le classi iniziali delle scuole di ogni ordine e grado, comprese le sezioni di scuola dell'infanzia, che accolgono alunni con disabilità sono costituite, di norma, con non più di 20 alunni, purché sia esplicitata e motivata la necessità di tale consistenza numerica, in rapporto alle esigenze formative degli alunni disabili, e purché il progetto articolato di integrazione definisca espressamente le strategie e le metodologie adottate dai docenti della classe, dall'insegnante di sostegno, o da altro personale operante nella scuola;
  • prevedere l'obbligo di formare le classi iniziali delle scuole di istruzione secondaria di secondo grado, comprese quelle delle sezioni associate (ex sezioni staccate o coordinate) e delle sezioni di diverso indirizzo o specializzazione funzionanti con un solo corso, con un numero di alunni, di norma, non inferiore a 20.
    Si tratta di una previsione che intende modificare quanto ora disposto dall'art. 16, co. 5, del DPR 81/2009, in base al quale, come si è visto, il numero non deve essere inferiore, di norma, a 25;
  • prevedere la possibilità di costituire classi iniziali delle scuole di istruzione secondaria di secondo grado articolate in gruppi di diversi indirizzi di studio, purché le classi stesse siano formate da un numero di alunni complessivamente non inferiore a 20. Non è più prevista la consistenza minima del gruppo di alunni di minore consistenza.
    Si tratta di una previsione che intende modificare quanto ora disposto dall'art. 16, co. 6, del DPR 81/2009, in base al quale, come si è visto, il numero non deve essere inferiore, di norma, a 27 e il gruppo di alunni di minore consistenza deve essere costituito da almeno 12 unità.

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge è corredata di relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

La proposta di legge modifica, all'art. 1, disposizioni normative primarie e, all'art. 2, indica le norme generali regolatrici della materia richieste dall'art. 17, co. 2, della L. 400/1988 per l'adozione di regolamenti di delegificazione.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge è riconducibile alle norme generali sull'istruzione, rimesse alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. n), della Costituzione.

Al riguardo si ricorda, infatti, che la Corte costituzionale, con la sentenza 200/2009 – volta a stabilire la legittimità costituzionale proprio di talune disposizioni dell'art. 64 del D.L. 112/2008 (L. 133/2008) – ha qualificato come "norme generali sull'istruzione" quelle recate dal co. 4, lett. da a) ad f), dello stesso art. 64, riguardanti, per quanto qui interessa, la revisione dei criteri di formazione delle classi e dei criteri per la definizione degli organici.

 

Incidenza sull'ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

L'art. 2 prevede l'adozione di un DPR, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia (art. 17, co. 2, L. 400/1988).

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non risultano lavori legislativi in corso sulla materia.

Formulazione del testo

All'art. 2, co. 1, lett. a), è necessario sostituire la parola "altresì", con le parole "tra l'altro".