Rendiconto 2021

Assestamento 2022

 

A.C. 3675 e A.C. 3676

 

25 luglio 2022

 

 

 

 

 

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Elementi di documentazione n. 12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Servizio Studi

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Progetti di legge n. 592

 

 

 

 

 

 

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File: BI0276.docx

 

INDICE

Parte I: Rendiconto 2021 (A.C. 3675)

1. Il Rendiconto generale dello Stato. 5

2. La gestione di competenza. 12

3. La gestione dei residui 26

4. La gestione di cassa. 32

5. Il conto del patrimonio. 35

6. I rilievi della Corte dei conti 48

7. Le note integrative. 60

Parte II: Assestamento 2022 (A.C. 3676)

1. L’assestamento del bilancio dello Stato. 73

2. Le variazioni di competenza del bilancio dello Stato 2022 risultanti dal ddl di assestamento  75

2.1. Le variazioni per atto amministrativo............................................. 77

2.2. Le proposte di variazioni del ddl di assestamento ........................ 79

3. Le variazioni di cassa del bilancio dello Stato 2022 risultanti dal ddl di assestamento  89

4. L’accertamento dei residui passivi 92

5. La relazione tecnica al disegno di legge di assestamento. 96

Appendice.. 103

                                                                                                      

 

Parte I:
Rendiconto 2021
(A.C. 3675)

1. Il Rendiconto generale dello Stato

1.1. Funzioni e disciplina del Rendiconto generale dello Stato

Il Rendiconto generale dello Stato è lo strumento attraverso il quale il Governo, alla chiusura del ciclo di gestione della finanza pubblica (anno finanziario), adempie all'obbligo costituzionale di rendere conto al Parlamento dei risultati della gestione finanziaria.

La disciplina del rendiconto è dettata dalla legge di contabilità e finanza pubblica del 31 dicembre 2009, n. 196 e successive modificazioni, che, all’articolo 35, dispone che il rendiconto relativo al 31 dicembre dell’anno precedente sia presentato entro il successivo mese di giugno alle Camere con apposito disegno di legge, dopo esser stato previamente sottoposto alla Corte dei conti per il giudizio di parificazione^[1].

Ai sensi dell’articolo 36 della legge n. 196/2009, il rendiconto generale dello Stato, articolato per missioni e programmi, è costituito da due parti:

1)  il conto del bilancio, che espone l’entità effettiva delle entrate e delle uscite del bilancio dello Stato rispetto alle previsioni approvate dal Parlamento;

2)  il conto del patrimonio, che espone le variazioni intervenute nella consistenza delle attività e passività che costituiscono il patrimonio dello Stato.

L’esposizione dettagliata delle risultanze della gestione è fornita dal conto del bilancio, costituito dal conto consuntivo dell’entrata e, per la parte di spesa, dal conto consuntivo relativo a ciascun Ministero. In linea con la struttura del bilancio, il conto consuntivo finanziario della spesa espone i dati di bilancio secondo l’articolazione per missioni e programmi. Per ciascun programma vengono esposti i risultati relativi alla gestione dei residui, alla gestione di competenza e alla gestione di cassa.

La gestione di competenza evidenzia l’entità complessiva degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa effettuati nel corso dell’esercizio finanziario.

La gestione di cassa evidenzia, per la parte di entrata, le somme riscosse e versate nella tesoreria dello Stato nonché quelle rimaste da versare e, per la parte di spesa, i pagamenti compiuti dalle amministrazioni statali nonché le spese ancora rimaste da pagare.

Nella gestione dei residui vengono registrate le operazioni di incasso e di pagamento effettuate in relazione ai residui (rispettivamente, attivi e passivi) risultanti dagli esercizi precedenti. Il conto del bilancio comprende inoltre il conto totale dei residui attivi e passivi che si tramandano all'esercizio successivo.

Un apposito allegato tecnico, predisposto per il conto consuntivo di ogni Ministero, espone i risultati disaggregati per le unità elementari di bilancio che sono comprese in ciascuna unità di voto, che costituiscono la voce contabile ai fini della gestione e rendicontazione. Fino all’introduzione delle azioni, le unità elementari sono costituite dai capitoli.

Il Rendiconto presenta altresì l’articolazione dei programmi di spesa in azioni - introdotte per la prima volta nel bilancio di previsione dell’esercizio finanziario 2017 - le quali peraltro, essendo attualmente adottate in via sperimentale, rivestono carattere meramente conoscitivo ai sensi dell'articolo 25?bis, comma 7, della legge n. 196/2009.

 

In appendice al conto del bilancio, i dati di consuntivo della spesa sono classificati, con riferimento a ciascun Ministero, anche in relazione all’analisi economica (ripartizione delle entrate e delle spese per categorie economiche).

 

L’esame parlamentare del conto del bilancio costituisce la verifica, nella forma della legge di approvazione del rendiconto medesimo, del fatto che, in sede di gestione, il Governo abbia eseguito lo schema di previsione per l’entrata e di autorizzazione per la spesa nei termini preventivamente stabiliti con la legge di bilancio. In termini finanziari, viene in tal modo fissato – approvando con legge il risultato della gestione annuale del bilancio – il flusso della gestione dei conti statali, anche al fine di consentire il passaggio dalla precedente legge di bilancio al futuro bilancio previsionale.

La previsione di bilancio a legislazione vigente per il 2023, che verrà presentato a ottobre 2022, assumerà, infatti, come base di riferimento per la valutazione dei residui passivi, le risultanze definitive contenute nel rendiconto 2021 in esame (A.C. 3675), come iscritti nel disegno di legge di assestamento del bilancio per l’esercizio finanziario 2022 (A.C. 3676)^[2]. Il conto del bilancio, pertanto, nel certificare la gestione dell’anno finanziario precedente, costituisce la base contabile sulla quale si adeguano le autorizzazioni di cassa dell’anno in corso e si costruiscono le previsioni per il nuovo progetto di bilancio a legislazione vigente.

 

In attuazione dell’articolo 35, comma 2, della legge n. 196/2009, al Rendiconto generale dello Stato è allegata, per ciascuna amministrazione, una Nota integrativa, che espone le risultanze della gestione delle entrate e della spesa, elaborata in modo confrontabile con la corrispondente Nota al bilancio di previsione. Per la spesa, essa è articolata per missioni e programmi, ed illustra:

§  per ciascun programma, con riferimento alle azioni sottostanti, i risultati finanziari per categorie economiche di spesa, motivando gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali (indicate a bilancio) e quelle finali indicate nel Rendiconto, tenuto conto dei principali fatti di gestione intervenuti nel corso dell'esercizio;

§  l'analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi indicati nella nota integrativa al bilancio, motivando gli eventuali scostamenti rispetto a quanto previsto, anche tenuto conto dell'evoluzione del quadro socio economico e delle eventuali criticità riscontrate.

La Nota integrativa consente, in sostanza, di valutare l’operato delle Amministrazioni centrali dello Stato e di fornire informazioni utili alla definizione del bilancio di previsione dell’esercizio successivo, sia in termini di allocazione delle risorse, sia di valutazione della congruità degli stanziamenti assegnati a ciascun Programma e degli obiettivi ad esso associati.

 

Il Rendiconto generale dello Stato è, inoltre, corredato:

§  del Rendiconto economico (art. 36, comma 5, legge di contabilità), che espone le risultanze economiche per ciascun Ministero, al fine di integrare la lettura dei dati finanziari con le informazioni economiche fornite dai referenti dei centri di costo delle amministrazioni centrali dello Stato.

Per la rilevazione dei costi, e la conseguente elaborazione del documento, le Amministrazioni si avvalgono del sistema di contabilità economica analitica che consente l’imputazione dei costi secondo le tre ottiche: destinazione, responsabilità e natura di costo. Le Amministrazioni centrali dello Stato adottano, nell'ambito della gestione, a fini conoscitivi, la contabilità economico patrimoniale in affiancamento alla contabilità finanziaria mediante l'adozione di un sistema integrato di scritture contabili che consenta la registrazione di ciascun evento gestionale contabilmente rilevante ed assicuri l'integrazione e la coerenza delle rilevazioni di natura finanziaria con quelle di natura economica e patrimoniale F^[3].

§  di una relazione illustrativa, allegata alla relazione al conto del bilancio, delle risorse impiegate per finalità di protezione dell’ambiente e di uso e gestione delle risorse naturali da parte delle amministrazioni centrali dello Stato (Eco-Rendiconto dello Stato) (art. 36, comma 6);

§  di un apposito allegato conoscitivo in cui sono illustrate, con riferimento alle entrate finalizzate per legge, per ciascun Ministero e per unità elementare del bilancio dell'entrata e della spesa, le entrate affluite e le spese sostenute nell'esercizio in relazione ai servizi e alle attività prestati dalle amministrazioni centrali a favore di soggetti pubblici o privati, con separata indicazione di ciascuna voce di spesa (art. 36, comma 6?bis, legge n. 196/2009^[4]).

 

Si ricorda, infine, che, in applicazione dell’articolo 34 dalla legge n. 196 del 2009 in materia di potenziamento della funzione del bilancio di cassa, a partire dall’esercizio finanziario 2019 è stato introdotto il nuovo concetto di impegno pluriennale “ad esigibilità” (IPE), in base al quale l’assunzione degli impegni contabili deve essere effettuata, nei limiti degli stanziamenti iscritti nel bilancio pluriennale, con imputazione della spesa negli esercizi in cui le obbligazioni sono esigibili (quando vengono a scadenza).

A partire dall’anno 2019, l’impegno di spesa è stato dunque imputato contabilmente dalle Amministrazioni sugli stanziamenti dell’anno o degli anni in cui l’obbligazione giunge a scadenza. Il 2021 è il terzo esercizio finanziario in cui sono stati assunti impegni di spesa imputati agli esercizi successivi.

Di conseguenza le risorse imputate alle annualità dal 2020 in poi di fatto includono sia nuovi impegni pluriennali assunti nell’esercizio di riferimento, sia l’effetto di eventuali variazioni o rimodulazioni apportate agli impegni “ad esigibilità” assunti negli esercizi precedenti.

Nella Relazione al Rendiconto si evidenzia che nel complesso gli impegni assunti nel 2021 ammontano a circa 1.060 miliardi di euro, valore leggermente inferiore a quello registrato nel 2020 (1.076 miliardi di euro). Considerando il volume totale degli impegni assunti fino al 2021 – dato dalla somma di tutti gli IPE assunti nel 2019, 2020 e 2021 – con esigibilità imputabile anche agli esercizi successivi, il ricorso all’IPE ha determinato un ammontare complessivo di risorse impegnate fino al 2051 pari a circa 2.875 miliardi di euro, con un andamento in flessione della capacità di impegno negli esercizi successivi al 2021. Osservando i singoli titoli di spesa emerge che la diminuzione dal 2022 in poi è imputabile principalmente alle spese finali: l’effetto si deve prevalentemente alle spese correnti e, in misura lievemente minore alle spese in conto capitale, le cui capacità di impegno diminuiscono rapidamente già a partire dal 2022. A partire dal 2022, peraltro, la capacità di impegno delle spese in conto capitale risulta essere sempre superiore a quella delle spese correnti.

Ricorso a strumenti di flessibilità di bilancio in fase gestionale

La legge di contabilità consente strumenti di flessibilità in fase gestionale, con la facoltà di rimodulare con atti amministrativi l’allocazione iniziale delle risorse iscritte in bilancio senza ulteriori interventi legislativi.

Il ricorso alle varie forme di flessibilità di bilancio si rende indispensabile nei casi in cui, successivamente all’approvazione parlamentare del bilancio di previsione, il verificarsi di eventi imprevisti rende l’allocazione delle risorse non più appropriata in relazione agli obiettivi; in altri casi, la disponibilità di un adeguato margine di flessibilità rappresenta un elemento indispensabile per il razionale impiego delle risorse nell’ambito di una medesima Amministrazione, anche tenuto conto dell’entità delle manovre di finanza pubblica che incidono sul bilancio dello Stato.

La Tavola 17 allegata alla relazione illustrativa del disegno di legge in esame (pag. 45, A.C. 3675) fornisce il quadro complessivo dell’adozione delle varie facoltà: in particolare, la tavola riporta, per il periodo 2016-2021 e per ciascuna tipologia di decreto, il numero degli atti che hanno fatto ricorso alle nuove forme di flessibilità e le relative risorse finanziarie movimentate nel complesso. I nuovi strumenti di flessibilità sono stati utilizzati pressoché da tutti i Ministeri.

Dalla tabella emerge che anche nel 2021 risulta consolidata la tendenza alla crescita del numero di atti con cui si applicano le nuove forme di flessibilità, che raggiungono nel 2021 la quota di 803 (in aumento del 9,3% rispetto al 2020). Complessivamente, i decreti direttoriali (DDG) registrati nel 2021 apportano variazioni compensative di bilancio per 6,9 miliardi di competenza e 12,4 miliardi di cassa. Si registra pertanto rispetto al 2020 (che ha realizzato volumi mai raggiunti in passato) una flessione del 54,4% per la competenza e del 30,6% per la cassa e un ritorno a livelli paragonabili a quelli del 2019. Il numero di DDG adottati in termini di cassa anche nel 2021 è superiore a quelli adottati in termini di competenza, confermando in generale il fatto che le Amministrazioni ritengono utili le forme di flessibilità consentite ai fini dell’accelerazione delle operazioni di pagamento. I dati mostrano anche un rafforzamento, nel 2021, dell’uso dei Decreti del Ragioniere Generale dello Stato (DRGS) - con i quali si possono attuare variazioni compensative tra programmi diversi, coinvolgendo le sole categorie 2 “Consumi intermedi” e 21 “Investimenti fissi lordi” - con 101 atti complessivi (+55,4%) e risorse movimentate per 3,2 miliardi di competenza e di cassa.

1.2. Il contenuto del disegno di legge di Rendiconto per l'esercizio finanziario 2021 (A.C. 3675)

Gli articoli 1, 2 e 3 espongono i risultati complessivi relativi alle amministrazioni dello Stato per l’esercizio finanziario 2021 e sono riferiti rispettivamente alle entrate (con accertamenti per 1.000,4 miliardi di euro), alle spese (con impegni per 1.060 miliardi di euro) e alla gestione finanziaria di competenza, intesa come differenza tra il totale di tutte le entrate accertate^[6] e il totale di tutte le spese impegnate^[7], che evidenzia un disavanzo della gestione di competenza di 59,6 miliardi di euro (cfr. più diffusamente sul punto il § 3).

L’articolo 4 espone la situazione finanziaria del conto del Tesoro, che evidenzia, al 31 dicembre 2021, un disavanzo di 373,4 miliardi di euro.

L’articolo 5 reca l’approvazione:

§  dell’Allegato n. 1^[8] contenente l’elenco dei decreti con i quali sono stati effettuati prelevamenti dal “Fondo di riserva per le spese impreviste”^[9];

§  dell’Allegato n. 2 relativo alle eccedenze di impegni e di pagamenti risultate in sede di consuntivo, rispettivamente sul conto della competenza, sul conto dei residui e sul conto della cassa.

L’articolo 6 espone la situazione patrimoniale dello Stato al 31 dicembre 2021 (di cui al conto generale del patrimonio), da cui risultano attività per un totale di circa 1.001 miliardi di euro e passività per un totale di circa 3.434,3 miliardi, con una eccedenza passiva al 31 dicembre 2021 di 2.433,3 miliardi.

Infine, l’articolo 7 dispone l’approvazione del Rendiconto generale delle Amministrazioni dello Stato secondo le risultanze indicate negli articoli precedenti.

 

2. La gestione di competenza

Nella tavola seguente sono esposti i saldi del bilancio dello Stato registrati a consuntivo nel 2021, in termini di competenza, posti a confronto con le previsioni iniziali di bilancio e con quelle definitive, nonché con i saldi relativi all’esercizio precedente.

I saldi di competenza

(dati in milioni di euro)

N.B.:............................................................................ Dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili^[10].

* comprensive delle spese per il rimborso di prestiti e dell’accensione di prestiti.

 

Il quadro generale degli andamenti dei saldi in termini assoluti mostra un generale peggioramento tra le previsioni iniziali e le previsioni definitive per il 2021, sia per la cassa che per la competenza.

Nel confronto con l’esercizio precedente, invece, la gestione di competenza ha fatto conseguire nel 2021 un generale miglioramento di tutti i saldi rispetto ai risultati differenziali registrati nell’esercizio 2020.

Anche in rapporto al Pil si riscontra lo stesso quadro generale di evoluzione, favorito nel confronto con il 2020 dal concomitante aumento del Pil che passa da 1.651.595 del 2020 a 1.775.436 milioni del 2021 (+7,5% di aumento a prezzi correnti).

In particolare, il saldo netto da finanziare (dato dalla differenza fra le entrate finali e le spese finali) presenta nel 2021 un valore negativo di circa 187,7 miliardi, con un miglioramento di oltre 83,2 miliardi rispetto al saldo registrato nel 2020.

Tale miglioramento è frutto di un aumento delle entrate finali (di circa l’11,7%) e di una lieve riduzione delle spese finali (di circa il 2%).

Se confrontato con le previsioni iniziali, che indicavano un valore negativo del saldo netto di -193,5 miliardi, il miglioramento è pari a circa 5,8 miliardi.

Il risparmio pubblico (saldo delle operazioni correnti, che, se positivo, misura la quota di risorse correnti destinabile al finanziamento delle spese in conto capitale) si attesta nel 2021 a -64,9 miliardi, con un miglioramento di 40,5 miliardi rispetto al 2020. Tale risultato è determinato da un aumento sia delle spese correnti (+22,5 miliardi) sia del complesso delle entrate tributarie ed extra-tributarie (+63 miliardi). Il miglioramento è di oltre 20,6 miliardi se confrontato con le previsioni iniziali.

Infine, il dato del ricorso al mercato finanziario (differenza tra le entrate finali e il totale delle spese, incluse quelle relative al rimborso di prestiti) si attesta nel 2021 a -424,4 miliardi, evidenziando un miglioramento di 82,5 miliardi rispetto al 2020 e di oltre 56,3 miliardi rispetto alle previsioni iniziali.

Nel complesso, nonostante il protrarsi dell’emergenza da Covid-19, gli effettivi risultati conseguiti con la gestione 2021 denotano, per tutti i saldi, un miglioramento sia rispetto alle previsioni iniziali, sia rispetto alle previsioni definitive comprensive degli scostamenti autorizzati dal Parlamento.

 

I limiti massimi fissati per il saldo netto da finanziare e per il ricorso al mercato dalla legge di bilancio per l’anno finanziario 2021 (legge n. 178/2020) – che erano stati indicati, rispettivamente, in -196.000 milioni di euro per il saldo netto da finanziare e in -483.235 milioni di euro per il ricorso al mercato – sono stati aggiornati nel corso dell’esercizio finanziario dai provvedimenti di urgenza adottati per far fronte alle conseguenze dell’emergenza epidemiologica da Covid-19.

Nel complesso, lo scostamento di bilancio - proposto dal Governo alle Camere, e da queste approvato in data 20 gennaio 2021, ai sensi dell’art. 6 della legge n. 243/2012 (c.d. legge “rinforzata”), con apposite risoluzioni - ha rideterminato i limiti massimi del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato, portandoli rispettivamente a -286.000 e -573.235 milioni di euro in termini di competenza. Tali valori massimi sono stati comunque rispettati dai risultati della gestione finanziaria 2021, i quali denotano, infatti, per entrambi i saldi, un sensibile miglioramento rispetto alle previsioni definitive, comprensive degli scostamenti autorizzati dal Parlamento.

Nella Relazione illustrativa si sottolinea, peraltro che per il 2021, a differenza di quanto accaduto nel 2020, i saldi a consuntivo, di competenza e cassa, hanno comunque rispettato anche i limiti programmatici originariamente fissati dalla legge di bilancio 2021.

 

 

La tavola che segue riporta l’evoluzione del saldo netto da finanziare e al risparmio pubblico nel periodo 2009-2021 (accertamenti o impegni).

Gestione di competenza – valori assoluti (miliardi di euro)

La tavola evidenzia come, a partire dal 2009, il saldo netto da finanziare (in termini di competenza) sia andato via via riducendosi, per tornare poi a crescere negli anni 2013-2014, in coincidenza con l’avvio di misure volte al contrasto di una fase ciclica molto negativa: tra le più rilevanti, il pagamento dei debiti della PA avviato con il D.L. 35/2013, il bonus Irpef introdotto dal D.L. 66/2014, gli sgravi contributivi introdotti con la Legge di Stabilità per il 2015 (L. 190/2014). Nel 2016, il saldo netto da finanziare ha registrato un netto miglioramento dovuto - oltre che al ritorno ad un segno positivo nel tasso di crescita del PIL – ad una crescita degli accertamenti di entrate tributarie (+11,6 miliardi) combinata ad una sensibile diminuzione delle spese finali (-18,7 miliardi). Dopo i valori negativi del 2017 e 2018, il saldo netto da finanziare arriva a raggiungere, nel 2019, un valore positivo, con un dato di accreditamento netto di +2,3 miliardi. I risultati del 2020 e del 2021 evidenziano il netto peggioramento dei saldi legato all’emergenza sanitaria da Covid-19, in miglioramento nel 2021, grazie ad un aumento delle entrate finali e alla riduzione delle spese finali, rispetto all’impennata del 2020.

 

Nella tavola seguente sono esposti i dati relativi alla gestione di competenza delle entrate e delle spese dell’esercizio finanziario 2021, a raffronto con le previsioni iniziali (A) risultanti dal bilancio di previsione per il 2021 e con le previsioni definitive (B), evidenziando gli scostamenti determinatisi nel corso della gestione rispetto alle previsioni definitive. I dati sono altresì posti a raffronto con i risultati relativi all’esercizio finanziario precedente.

Dati di competenza – Esercizio 2021

(dati in milioni di euro)

N.B.:................................................................................................. Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

(*)........................................................................... Maggiori o minori entrate - economie o maggiori spese.

Come evidenziato nella Tabella, a livello di operazioni finali, il miglioramento del saldo netto da finanziare, di cui si è detto sopra, discende da una gestione di competenza 2021 che evidenzia una lieve diminuzione degli impegni delle spese finali di circa il 2% (-16,8 miliardi) ed un aumento degli accertamenti di entrate finali di oltre l’11,7% (+66,4 miliardi) rispetto all’anno precedente.

Anche rispetto alle previsioni definitive, la gestione di competenza del bilancio ha dato come risultati accertamenti per entrate finali in aumento del 6,4 per cento (+38,4 miliardi) ed impegni delle spese finali in diminuzione del 5,6 per cento (-48,5 miliardi).

 

Guardando alle operazioni complessive (comprensive delle entrate per accensione di prestiti e delle spese per rimborso prestiti), si rileva, in particolare, l’entità degli accertamenti di entrata complessivi, pari a oltre 1.000 miliardi di euro, che è risultata in crescita rispetto al 2020 (circa +56,9 miliardi), nonostante la dinamica negativa degli accertamenti delle entrate da accensione prestiti, pari a 364.806 milioni (-9,5 miliardi rispetto al 2020). L’incidenza sul Pil degli accertamenti complessivi è pari al 56,3 per cento, in lieve diminuzione rispetto a quanto fatto registrare lo scorso anno (57,1 per cento del Pil nel 2019).

Dal lato della spesa, la gestione ha determinato impegni complessivi pari a 1.060 miliardi di euro, in lieve diminuzione rispetto agli impegni del 2020 dell’ordine di oltre 16 miliardi.  Il peso della spesa complessiva rispetto al Pil è passato dal 65,2 per cento del 2020 al 59,7 per cento del 2021, in termini di impegni.

2.1. Le entrate finali

La gestione di competenza del bilancio ha registrato accertamenti per entrate finali pari a circa 635,6 miliardi (corrispondenti a circa il 106,4 per cento delle previsioni definitive, stimate in 597,2 miliardi).

Entrate di competenza – Esercizio 2021

(dati in milioni di euro)

N.B.:................................................................................................. Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

Gli accertamenti per entrate finali sono risultati in aumento rispetto al dato del 2020, dell’11,7 per cento (+66,4 miliardi). Risultano in aumento sia le entrate tributarie (+8,9%) sia quelle extratributarie (+23,6%).

Se confrontate con le previsioni definitive (597,2 miliardi), le entrate finali risultano in aumento del 6,4 per cento (+38,4 miliardi).

Le entrate complessive si attestano a 1.000 miliardi (+56,9 miliardi rispetto al 2020). Dal confronto con i dati complessivi delle entrate dell’esercizio precedente (accertamenti pari a 943.492 milioni), si rileva un aumento del 6%.

La gestione di competenza del bilancio ha dato come risultati accertamenti per entrate finali in aumento rispetto alle previsioni definitive del 6,4 per cento.

Gli accertamenti relativi alla accensione prestiti, pari a 364.806 milioni, registrano una diminuzione del 2,5 per cento rispetto al 2020. Essi sono risultati in diminuzione di circa il 36 per cento rispetto alle previsioni definitive (568,7 miliardi).

 

Sulla base di una sintetica analisi del confronto 2020-2021 relativo all'andamento delle entrate finali accertate, si rileva innanzitutto un aumento degli accertamenti delle entrate tributarie (+43 miliardi).

Le entrate tributarie (che si sono attestate a 523,8 miliardi) sono risultate superiori anche rispetto alla previsione definitiva (+18,6 miliardi). Si ricorda che la previsione definitiva (505,228 miliardi di euro), era leggermente inferiore rispetto alla previsione iniziale (507,6 miliardi).

 

In aumento sono risultate anche le entrate extratributarie (+20 miliardi circa, +23,6 per cento in più rispetto al 2020) e quelle per alienazione ed ammortamento di beni (+3.375 milioni di euro, +89,8 per cento).

Tra le entrate extratributarie si evidenzia l’aumento di quelle derivanti da recuperi, rimborsi e contributi (+ 12.789 milioni, +32,2%).

Analisi economica delle entrate accertate negli esercizi 2018?2021

(milioni di euro)

N.B.:....................................................................................................... Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

Analizzando le principali imposte, si registra un aumento del gettito Irpef con accertamenti pari a 204.375 milioni (+0,8% rispetto alle previsioni definitive e +4,5% rispetto ai valori dell’esercizio 2020), mentre per l’IVA gli accertamenti ammontano a 163.937 milioni (+14,5% rispetto ai valori dell’esercizio 2020), incrementi dovuti in particolare alla componente di prelievo su scambi interni e su importazioni (come già evidenziato nel Bollettino delle entrate tributarie 2021 diffuso dal Dipartimento Finanze del MEF).

Si registra una diminuzione del gettito Ires (-6,1%) che, come già evidenziato nel richiamato Bollettino delle entrate tributarie 2021, risente dell’andamento negativo dei versamenti in acconto e a saldo.

Il settore dei giochi è complessivamente in incremento, con un aumento del 26% delle relative entrate, ma con una diminuzione del 1,8% con riferimento al gettito delle imposte gravanti sui giochi medesimi.

Andamento delle principali imposte - Accertamenti

(milioni di euro)

 

 

2.2. Le spese finali

Analogamente al 2020, anche il 2021 si è caratterizzato per l’adozione di importanti misure volte a fronteggiare l’emergenza indotta dalla pandemia da Covid-19. Come successo nel precedente esercizio, queste hanno prodotto impatti significativi in termini di espansione della spesa pubblica.

Lo scorso anno, si rammenta, gli impegni per spese finali sono passati da 603,3 miliardi di euro del 2019 a 840,1 miliardi di euro del 2020, in crescita del 39,2 per cento rispetto al 2019, per un ammontare di circa 237 miliardi, raggiungendo una incidenza sul PIL del 50,9 per cento.

Nel 2021, gli impegni per spese finali, costituite dal totale delle spese di parte corrente e di quelle in conto capitale, si sono mantenute ad un livello molto elevato, pari a 823,3 miliardi di euro, registrando una lieve riduzione (-2 per cento) rispetto al 2020 di circa -16,9 miliardi, con una incidenza sul PIL del 46,4 per cento.

Spese di competenza – Esercizio 2021

(dati in milioni di euro)

N.B.:....................................................................................................... Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

In particolare, la spesa di parte corrente ha generato impegni per circa 693,3 miliardi di euro, in aumento (+22,4 miliardi) rispetto al 2020, mentre gli impegni di spesa in conto capitale hanno registrato una riduzione rispetto al 2020 di 39,3 miliardi, assestandosi a 129,9 miliardi.

Considerando il rimborso delle passività finanziarie, sostanzialmente in linea con il 2020 (+0,3 per cento), gli impegni complessivi di spesa si attestano a circa 1.060 miliardi, con un complessivo decremento rispetto a quelli dell’anno precedente, di circa l’1,5 per cento.

Il peso della spesa complessiva rispetto al Pil è passato è passato dal 65,2 per cento del 2020 al 59,7 per cento del 2021.

 

Rispetto ai valori previsionali, i dati risultanti dalla gestione sono risultati inferiori rispetto alle previsioni definitive, ma superiori rispetto alle previsioni iniziali.

Rispetto al bilancio di previsione, infatti, a seguito dell’adozione dei provvedimenti emergenziali, le previsioni definitive delle spese per operazioni finali, in conto competenza, hanno presentato un aumento di 98,3 miliardi (+12,7 per cento) rispetto alle previsioni iniziali della legge di bilancio. L’aumento ha riguardato sia le spese correnti, con un incremento di circa 74,3 miliardi (+11,2 per cento), sia quelle in conto capitale in aumento di 24,1 miliardi (+21,5 per cento).

 

Nella Relazione illustrativa al rendiconto, le Tavole 10 e 11 (pag. 23 dell’A.C. 3675) mostrano gli effetti, in termini di variazione degli stanziamenti di competenza, che i c.d. “provvedimenti Covid”, hanno prodotto sul bilancio, esposti, rispettivamente, per Ministero e per classificazione economica. Naturalmente le misure introdotte per fronteggiare l’emergenza da Covid-19 hanno prodotto effetti non solo sulle risorse stanziate, ma anche sull’andamento della gestione e della realizza-zione della spesa.

Nel complesso, i provvedimenti Covid hanno immesso nel bilancio dello Stato risorse per oltre, rispettivamente, 205 miliardi di euro nel 2020 e 81,7 miliardi nel 2021. Di questi 81,7 miliardi, circa 66,8 miliardi di parte corrente, prevalentemente come trasferimenti ad amministrazioni pubbliche ed imprese, e circa 15 miliardi in conto capitale, la gran parte afferenti a contributi agli investimenti ad imprese.

Effetti dei DL Covid sulle risorse stanziate in bilancio per categoria economica

milioni di euro

Fonte: Tabella 12, disegno di legge di Rendiconto A.C. 3675, pag. 23

Data l’eccezionalità dell’impatto prodotto sul bilancio dalle misure introdotte per fronteggiare l’emergenza da Covid-19, nella Relazione illustrativa si analizza anche come queste abbiano prodotto effetti non solo sulle risorse stanziate ma anche sull’andamento della gestione e della realizzazione della spesa.

A tale riguardo - tenuto conto che in molti casi le risorse finanziare messe a disposizione dai DL Covid non sono state imputate a capitoli e piani gestionali appositamente creati, bensì a unità gestionali preesistenti già dotate di propri stanziamenti - la Tavola 12 (pag. 24 dell’A.C. 3675) espone informazioni che riguardano i piani gestionali che hanno visto aumentare i loro stanziamenti a seguito dell’attuazione dei suddetti provvedimenti, rispettivamente nel 2020 e nel 2021.

Secondo quanto esposto nella Relazione, se si guarda ai piani gestionali le cui risorse sono state incrementate nel 2020 e 2021 dai DL Covid, si rileva, per le spese correnti, una capacità di impegno che rimane sostanzialmente invariata tra il 2020 (98%) e il 2021 (97,3%), mentre un incremento si registra nella realizzazione degli impegni (da 89,8% a 94,6%) e nella realizzazione della spesa (da 88% a 92%). Per le spese in conto capitale, invece, anche se la capacità di impegno rimane paragonabile nei due esercizi 2020 e 2021 (99,9% e 97,5% rispettivamente), un sensibile incremento risulta evidente sia per la realizzazione degli impegni che per la realizzazione della spesa, che passano da 47,6% a 84,7% e da 47,6% a 82,6%. Con una conseguente sensibile riduzione della percentuale dei residui di nuova formazione sul totale degli impegni, che cala dal 52,4% al 15,3%.

 

Passando all’analisi per categoria economica dei dati della gestione, esposta nella tavola che segue, si rileva che nell’ambito delle uscite correnti, la voce più consistente è quella relativa ai trasferimenti ad amministrazioni pubbliche, con impegni per oltre 334,3 miliardi di euro, che costituisce il 40,6 per cento della spesa corrente. Si tratta, in prevalenza di trasferimenti ad amministrazioni locali (154,2 miliardi) e a enti previdenziali (161,7 miliardi).

Si segnalano inoltre i redditi da lavoro dipendente, che ammontano a 101,6 miliardi, e gli interessi passivi e redditi di capitale, pari a 68,5 miliardi.

Analisi economica delle spese finali negli esercizi 2018?2021

(milioni di euro)

Con riferimento specifico alla dinamica delle spese correnti, confrontando i dati con quelli dell’esercizio 2020 (+22,5 miliardi), si rileva che le categorie che registrano i maggiori incrementi sono quelle relative ai trasferimenti correnti alle imprese (+9,6 miliardi, +34,2%) e i trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private (+5 miliardi, +22,3%). In leggero calo i trasferimenti ad amministrazioni pubbliche, che scendono di circa 4 miliardi rispetto al 2020 (-1,3%).

Per quel che concerne la spesa in conto capitale, i dati registrano una considerevole riduzione degli impegni, da 169,2 a 129,9 miliardi (-23,2%), dovuto al calo delle “Acquisizioni di attività finanziarie”, che passano dai 96,7 a 5,3 miliardi. In aumento, i contributi agli investimenti alle amministrazioni pubbliche e alle imprese.

Per l’andamento delle spese finali per categorie economiche negli ultimi quattro anni si veda la Tavola II in Appendice.

2.3. Spese finali per missioni

Passando all'analisi delle spese finali per Missioni riferite al 2021, si sottolinea che esse vengono analizzate al netto della missione debito pubblico (che da sola incide per il 28,5 per cento delle somme complessivamente impegnate del Rendiconto 2021), focalizzando dunque l’attenzione sulla sola spesa primaria.

Nell’ambito della spesa primaria, si conferma innanzitutto la rilevanza della Missione relazioni finanziarie con le autonomie territoriali (si tratta in sostanza di trasferimenti agli enti territoriali) - nonostante il calo in valore assoluto - che pesa per il 18,7 per cento sul totale della spesa primaria (rispetto al 19,7 nel 2020).

Resta significativa l’incidenza sul totale degli impegni delle politiche previdenziali, attestatesi al 14,6 per cento del totale degli impegni delle spese primarie (in aumento rispetto al 13,3 per cento del 2020) e delle politiche economico-finanziarie e di bilancio, che si attesta al 12,7 per cento (era il 12,6 per cento nel 2020).

In netta diminuzione l’incidenza percentuale della missione “Competitività e sviluppo delle imprese”, che dal 17,5 per cento del 2020 passa al 9,6 per cento nel 2021, con un calo in valore assoluto nel 2021 di oltre 62 miliardi. Anche la missione Politiche per il lavoro riduce la sua incidenza percentuale sulla spesa primaria, dal 4,9 del 2020 al 3,0 per cento del 2021.

L’istruzione scolastica rappresenta il 7 per cento della spesa primaria, in aumento rispetto al 2020 (in cui rappresentava il 6,6 per cento). In aumento percentuale rispetto al 2020 anche la missione Diritti sociali, che rappresenta ora il 6,1 per cento della spesa primaria (rispetto al 5,8 per cento nel 2020).

La tabella che segue ed il relativo grafico esaminano in particolare le missioni che superano i 12 miliardi di euro come livello di impegno di spesa; esse assorbono nel complesso oltre l’88 per cento della spesa primaria del bilancio dello Stato.

Analisi delle spese per le principali missioni
(al netto della missione debito pubblico)
(Dati di competenza – milioni di euro)

 

Si segnalano infine, per le missioni esaminate, i principali programmi di spesa:

§  nella missione “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, che ha registrato impegni per 141,8 miliardi, con una riduzione di 10,6 miliardi (-6,9 per cento rispetto al 2020), le risorse sono state destinate principalmente al programma “Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria” (che incide per il 59,3 per cento degli impegni);

§  la missione “Politiche previdenziali” ha fatto registrare impegni per 110,7 miliardi (+7,4 per cento), destinati per la maggior parte al programma “Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali;

§  la missione “Politiche economico finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica” ha registrato impegni per 96 miliardi (-1,5 per cento), destinati principalmente al programma concernente le “Regolazioni contabili, le restituzioni e i rimborsi di imposte”;

§  la missione “Competitività e sviluppo delle imprese” ha registrato impegni per 73,1 miliardi (-46,0 per cento), destinati principalmente al programma “Interventi di sostegno tramite il sistema della fiscalità” (che copre da solo il 67,7 per cento degli impegni della missione),

§  la missione “L’Italia in Europa e nel mondo” ha registrato impegni per 64,5 miliardi, destinati per lo più al programma “Partecipazione italiana alle politiche di bilancio nell’ambito dell’Unione europea”;

§  la missione “Istruzione scolastica” ha registrato impegni per 53 miliardi (+4,3 per cento), destinati principalmente al programma “Istruzione del primo ciclo”;

§  la missione “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” ha evidenziato impegni per 46,3 miliardi (+3,9 per cento), destinati per lo più al finanziamento del programma “Trasferimenti assistenziali a enti previdenziali, finanziamento nazionale spesa sociale, programmazione, monitoraggio e valutazione politiche sociali e di inclusione attiva” (che incide per il 96 per cento degli impegni della missione);

§  la missione “Difesa e sicurezza del territorio” ha evidenziato impegni per 25,4 miliardi (+5,8 per cento), destinati principalmente ai programmi concernenti l’“Approntamento e impiego dei carabinieri per la difesa e la sicurezza” e “Pianificazione generale delle Forze Armate e approvvigionamenti militari”, che insieme raggiungono circa il 77,5 per cento di impegni;

§  la missione “Politiche per il lavoro” ha evidenziato impegni per 22,7 miliardi (-40,1 per cento), destinati principalmente al programma “Politiche passive del lavoro e incentivi all’occupazione”;

§  la missione “Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto” ha fatto registrare impegni per circa 21 miliardi (+29,9 per cento) destinati principalmente ai programmi “Sostegno allo sviluppo del trasporto” e “Sviluppo e sicurezza della mobilità locale”.

3. La gestione dei residui

3.1. La disciplina generale

Nel corso dell’esercizio, alla gestione di competenza si affianca la gestione dei residui.

Si definiscono residui attivi le entrate accertate, ma rimaste da versare e da riscuotere e residui passivi le spese impegnate, ma rimaste da pagare.

Nell’ambito dei residui occorre distinguere quelli provenienti dagli esercizi precedenti e quelli formatisi nel corso dell’esercizio considerato (residui di nuova formazione).

In base alla normativa vigente^[11], i residui “propri” relativi alle spese correnti sono mantenuti in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale è stato assunto il relativo impegno di spesa. Fanno eccezione i residui relativi alle spese destinate ai trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, per i quali il termine di conservazione è fissato in tre esercizi (art. 34?bis, co. 2).

Per i residui relativi a spese in conto capitale, i termini di conservazione in bilancio, ai fini del loro pagamento, sono fissati in tre esercizi finanziari successivi a quello dell'assunzione dell'impegno di spesa (co. 4). Decorsi tali termini, i residui delle spese in conto capitale si intendono perenti agli effetti amministrativi^[12]. I relativi importi sono pertanto eliminati dal conto del bilancio e riscritti come debito nel conto del patrimonio, in quanto a tali residui continuano a sottostare i relativi impegni giuridici di spesa. Le somme eliminate possono riprodursi in bilancio con riassegnazione alle pertinenti unità elementari di bilancio degli esercizi successivi.

I residui delle spese correnti, invece, se non pagati entro i suddetti termini, costituiscono economie di bilancio. Per il loro mantenimento nel conto del patrimonio, in qualità di residui passivi perenti, occorre che l’amministrazione competente dimostri il permanere delle ragioni della sussistenza del debito, entro il termine previsto per l'accertamento dei residui riferiti all'esercizio scaduto.

 

I residui passivi c.d. “propri” si distinguono da quelli “impropri”, detti anche residui passivi “di stanziamento”, relativi a somme stanziate ma non impegnate nell’esercizio di competenza.

Per gli stanziamenti di spesa non impegnati al termine dell'esercizio di competenza, la legge di contabilità prevede una differente disciplina, a seconda che si tratti di stanziamenti di parte corrente ovvero in conto capitale:

§  gli stanziamenti di parte corrente non impegnati al termine dell'esercizio sono registrati in economia, salvo che non sia diversamente previsto con legge (art. 34?bis, co. 1);

§  per gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale ne è autorizzata, in via generale, la conservazione in bilancio, quali “residui di stanziamento”, nei limiti di un solo esercizio successivo a quello di iscrizione in bilancio (art. 34?bis, co. 3)[13].

In alternativa al mantenimento in bilancio quale residuo di stanziamento, la legge di contabilità prevede che lo stanziamento non impegnato possa, con la legge di bilancio, essere iscritto nella competenza dell'esercizio successivo, in relazione a quanto previsto dal piano finanziario dei pagamenti (c.d. Cronoprogramma dei pagamenti).

 

Ciò in relazione a quanto disposto dell'articolo 30, comma 2, della legge di contabilità, che prevede una notevole flessibilità degli stanziamenti delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, al fine adeguarne le quote annuali alle previsioni del piano finanziario dei pagamenti. In particolare, il comma 2 dell’articolo 30 ne consente, con la legge di bilancio (II Sezione):

§  la rimodulazione delle quote annuali delle autorizzazioni pluriennali di spesa, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla legge o, nel caso di spese a carattere permanente, di quelli autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento del bilancio di previsione;

§  la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi degli stanziamenti non impegnati alla chiusura dell'esercizio (c.d. residui di stanziamento), relative ad autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, dandone evidenza in apposito allegato[14].

Si ricorda, infine, che l’art. 4-quater del D.L. n. 32/2019 (prorogato dall’art. 15, comma 5, del D.L. n. 77/2021) ha disposto, in via sperimentale, per gli esercizi finanziari 2019-2022, alcune deroghe alle norme contabili, prevedendo l’allungamento dei termini di mantenimento in bilancio dei residui relativi alle spese in conto capitale, in base alle quali:

§  i termini riferiti ai residui di stanziamento, sono prolungati di un ulteriore esercizio - passando, cioè da uno a due esercizi;

§  i termini relativi ai residui propri, sono prolungati di ulteriori tre esercizi, e dunque pagati entro il sesto esercizio successivo a quello dell'assunzione dell'impegno di spesa, decorsi i quali i residui si intendono perenti agli effetti amministrativi.

§  l’applicazione della facoltà di reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio (residui di stanziamento) – prevista per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente - anche alle autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere permanente e a quelle annuali.

 

Il comma 1?ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa), entrato in vigore dal 1° gennaio 2017, stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza in ciascun anno si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente. Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

 

Si ricorda, infine, che l’accertamento annuale dei residui passivi è effettuato al termine dell'esercizio finanziario, per ogni capitolo di bilancio, con decreto ministeriale, che determina la somma da conservarsi in conto residui per impegni riferibili all'esercizio scaduto (art. 34?ter). In allegato al decreto sono altresì individuate le somme relative a spese pluriennali in conto capitale da eliminare dal conto dei residui di stanziamento e da iscrivere nella competenza degli esercizi successivi, riferibili ad esercizi precedenti all'esercizio scaduto.

Contestualmente all'accertamento dei residui, le Amministrazioni possono provvedere anche al riaccertamento della sussistenza delle partite debitorie iscritte nel conto del patrimonio in corrispondenza di residui perenti, ai fini della verifica della permanenza delle obbligazioni giuridiche sottostanti. Il riaccertamento dello stock dei residui perenti comporta l’eliminazione delle partite debitorie non più dovute dal Conto del patrimonio; l’ammontare dei residui passivi perenti eliminati è indicato in apposito Allegato al Rendiconto. Annualmente, con la legge di bilancio, le relative somme possono essere, in tutto o in parte, reiscritte in bilancio su appositi Fondi, negli stati di previsione delle amministrazioni interessate, tenendo conto della natura delle partite debitorie cancellate, così come avviene nel caso dell’attività di riaccertamento straordinario dei residui, condotta ai sensi dell’art. 49 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66.

Il citato articolo 49 del D.L. n. 66/2014 ha dato l’avvio ad un ampio programma straordinario di riaccertamento annuale della consistenza dei residui passivi iscritti nel bilancio dello Stato, che riguarda anche la sussistenza delle partite debitorie iscritte nel conto del patrimonio dello Stato in corrispondenza di residui andati in perenzione, esistenti alla data del 31 dicembre 2013, ai fini della verifica della sussistenza dei presupposti giuridici dell’obbligazione sottostante, che ne giustificano la permanenza, rispettivamente, nel conto del bilancio e nel conto del Patrimonio. Tale procedura è finalizzata alla eliminazione dei residui passivi di bilancio e dei residui passivi perenti corrispondenti a somme non più esigibili e alla reiscrizione in bilancio degli stanziamenti corrispondenti alle somme individuate come non più dovute. Le somme così individuate congluiscono in appositi fondi istituiti negli stati di previsione delle Amministrazioni interessate, nonché in un fondo presso il Ministero dell’economia, ai fini del loro utilizzo successivo.

3.2. La gestione dei residui nell’esercizio 2021

Nel 2021 il fenomeno dei residui continua a rimanere su livelli considerevoli sia dal lato delle entrate che dal lato delle uscite.

In base ai dati forniti nella Relazione, il conto dei residui provenienti dagli esercizi 2020 e precedenti indicava al 1° gennaio 2021 residui attivi per un valore di 211.182 milioni di euro e residui passivi delle spese complessive[15] per 196.916 milioni di euro, con un’eccedenza attiva di 14.265 milioni di euro.

Nel corso dell’esercizio 2021, l’entità dei residui pregressi si è andata modificando - a seguito dell’attività di riaccertamento e di gestione in conto residui, nonché della perenzione - facendo registrare variazioni in diminuzione dei residui sia dal lato delle entrate (-74.957 milioni), sia dal lato delle uscite (-20.430 milioni, di cui 2.492 milioni eliminati per perenzione amministrativa.).

Pertanto, per quanto concerne i residui attivi, rispetto allo stock iniziale proveniente dagli esercizi precedenti (211.182 milioni), al 31 dicembre 2021 ne risultano accertati 167.984 milioni di euro, dei quali 31.759 milioni in-cassati e 136.225 milioni rimasti da riscuotere o versare. Ad essi si sono aggiunti 76.736 milioni di residui di nuova formazione, derivanti dalla gestione di competenza dell’esercizio 2021, per un totale di residui attivi al 31 dicembre 2021 pari a 212.961 milioni.

Per quanto riguarda i residui passivi complessivi, dei 196.916 milioni di residui presunti al 1° gennaio 2021, provenienti dagli esercizi precedenti, ne risultano accertati 176.486 milioni. Di questi, 46.443 milioni risultano pagati e 130.043 milioni ancora da pagare. A tali residui pregressi si sono aggiunti, a seguito della gestione di competenza, 58.222 milioni di residui di nuova formazione, per un totale di residui passivi al 31 dicembre 2021 pari a 188.265 milioni.

Scorporando da questi la quota dei residui passivi relativi al Titolo III - rimborso delle passività finanziarie (208 milioni), i residui passivi delle spese finali ammontano a 188.057 milioni.

 

In sostanza, il conto dei residui al 31 dicembre 2021 espone residui attivi per 212.961 milioni e residui passivi per 188.265 milioni (di cui 208,2 milioni relativi al Titolo III), con una eccedenza attiva di 24.696 milioni di euro.

 

(valori in milioni di euro)

 

In sintesi, i residui attivi complessivi sono costituiti per 136.225 milioni da quelli pregressi e per 76.736 milioni da quelli di nuova formazione, per un ammontare di 212.961 milioni, leggermente superiore rispetto ai 211.182 milioni di inizio esercizio, pari a circa lo 0,8 per cento.

I residui attivi di nuova formazione sono complessivamente pari a 76.736 milioni, inferiori rispetto agli 83.090 milioni registrati nel precedente esercizio (-6.254 milioni), con un decremento del 7,6%.

Il volume dei residui attivi pregressi registra un aumento rispetto all’esercizio precedente di 8.133 milioni.

 

I residui passivi - composti per 130.043 milioni da residui di esercizi pregressi e per 58.22 milioni da residui di nuova formazione - evidenziano, invece, una riduzione rispetto al 2020, di 8.652 milioni (-4,4 per cento). Tale riduzione è legata essenzialmente ai residui di nuova formazione, pari a 58.222 milioni contro i 127.083 milioni del 2020 (-68.861 milioni).

 

In termini di tasso di formazione di nuovi residui passivi, questo diminuisce dall’11,8 per cento registrato nel 2020 al 5,5 per cento registrato nel 2021. Tale diminuzione è riconducibile al decremento degli impegni di spesa (-1,5 per cento) a fronte dell’aumento dei pagamenti di competenza (+5,5 per cento).

In aumento la quota dei residui provenienti dagli esercizi precedenti, 130.043 milioni, rispetto ai 69.834 dello scorso anno.

 

Il fenomeno della complessiva riduzione dei residui passivi è in buona parte imputabile – si sottolinea nella Relazione - all’introduzione, a partire dal 2019 del nuovo concetto di impegno ad esigibilità (il cosiddetto IPE), disposta dal D.Lgs. n. 93/2016, in base al quale l’assunzione degli impegni contabili va effettuata con imputazione della spesa negli esercizi in cui le obbligazioni sono esigibili (quando vengono a scadenza). Ciò ha consentito di assumere impegni nel 2021 a valere sulla competenza degli esercizi futuri, contribuendo di fatto ad una più contenuta generazione di residui passivi, tale da controbilanciare l’incremento dei residui passivi in conto capitale che si poteva determinare dall’allungamento dei termini per la loro conservazione in bilancio, introdotto in via sperimentale dall’art. 4-quater del D.L. n. 32 del 2019 (cosiddetto “Sblocca cantieri”).

 

4. La gestione di cassa

La gestione di competenza e la gestione dei residui concorrono a determinare i risultati della gestione di cassa, che è rappresentata, per la parte di entrata, dagli incassi e, per la parte di spesa, dai pagamenti.

Anche in termini di cassa i saldi registrano un miglioramento rispetto ai risultati dell’esercizio 2020.

I saldi di cassa

(dati in milioni di euro)

N.B.: Dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

Passando in rassegna i saldi della gestione di cassa, per quanto riguarda il confronto con l’esercizio precedente, si riscontra un generale miglioramento dei saldi. Il saldo netto da finanziare è risultato pari a 220,4 miliardi, con un lieve miglioramento di circa 5,3 miliardi rispetto al risultato raggiunto l’anno precedente (in cui il saldo si era assestato a -225,7 miliardi).

Il risparmio pubblico risulta pari a -108,4 miliardi, anch’esso in miglioramento di poco più di 23 miliardi rispetto al dato del 2020. Il risparmio pubblico, essendo negativo, indica la quota di spese correnti non coperta con entrate tributarie ed extra-tributarie.

Il ricorso al mercato si attesta nel 2021 su di un valore di circa -457,6 miliardi di euro, anch’esso in miglioramento (di 4miliardi) rispetto al 2020.

 

Nella tabella che segue si riportano i dati relativi alle previsioni definitive per la cassa (A), degli incassi e pagamenti (B) a raffronto con i risultati di cassa del rendiconto relativo all’esercizio 2020, nonché la massa acquisibile o spendibile (C), determinata dalla somma dei residui e degli stanziamenti di competenza. Le percentuali contenute nelle ultime due colonne evidenziano il rapporto fra incassi e pagamenti effettivamente realizzati e, rispettivamente, le previsioni definitive di cassa e la massa acquisibile o spendibile.

(dati in milioni di euro)

N.B.:....................................................................................................... Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

La gestione di cassa ha dato luogo complessivamente ad incassi complessivi per 955,4 miliardi e a pagamenti per 1.048,2 miliardi.

Rispetto ai corrispondenti dati dell’anno 2020 (893,1 miliardi di incassi e 980,6 miliardi di pagamenti), si registra sia un aumento degli incassi, del 7 per cento, che dei pagamenti, del 6,9 per cento.

L’incidenza sul Pil è pari al 56 per cento per gli incassi e al 59 per cento per i pagamenti.

A livello di operazioni finali, rispetto ai corrispondenti dati dell’anno 2020, si registra, in termini di incassi e pagamenti, un miglioramento delle entrate e un significativo aumento delle spese.

In particolare gli incassi finali evidenziano un aumento di 71,8 miliardi rispetto al 2020, attestandosi a 590,6 miliardi a fronte dei circa 518,8 miliardi registrati lo scorso anno. L’aumento è imputabile sia alle maggiori entrate tributarie (+46,7 miliardi), sia alle entrate extratributarie (+21,7 miliardi). Anche le entrate per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti risultano in aumento (+3,4 miliardi).

Dai dati della tabella, si può sottolineare che gli incassi finali hanno costituito il 106,6 per cento delle corrispondenti previsioni definitive ed hanno raggiunto il 73,1 per cento della relativa massa acquisibile.

Il volume dei pagamenti finali si attesta a circa 811 miliardi, registrando un aumento di 66,4 miliardi rispetto al dato del 2020. Le operazioni finali rappresentano l’87,8 per cento delle previsioni definitive e il 75,9 per cento della relativa massa.

I pagamenti relativi alle spese di parte corrente ammontano a 691,9 miliardi (pari al 90,9 per cento delle previsioni definitive di cassa), evidenziando un incremento di 45,4 miliardi rispetto al 2020.

I pagamenti in conto capitale ammontano a 119 miliardi, con un incremento, rispetto al 2020, da 98 a oltre 119 miliardi. Essi risultano in netta riduzione rispetto alle previsioni definitive, rappresentando il 73,6 per cento delle previsioni definitive.

 

5. Il conto del patrimonio

5.1. Struttura e funzioni

Il conto generale del patrimonio è il documento contabile che fornisce annualmente la situazione patrimoniale dello Stato, quale risulta alla chiusura dell’esercizio.

Il conto generale del patrimonio comprende (art. 36, co. 3, legge n. 196/2009):

a)   le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le relative variazioni prodottesi durante l’esercizio di riferimento;

b)   la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale.

Come risultato del progressivo adeguamento della struttura del conto del patrimonio alle modifiche intervenute nella struttura del bilancio^[16] si hanno quattro gestioni che determinano il risultato complessivo: quella relativa alle attività finanziarie, quella relativa alle attività non finanziarie prodotte, quella relativa alle attività non finanziarie non prodotte e, infine, quella relativa alle passività finanziarie^[17].

La Sezione I contiene la classificazione patrimoniale degli elementi attivi e passivi, definiti in modo che possano raccordarsi con il sistema di contabilità nazionale SEC 95. Le attività, in particolare, si distinguono in tre categorie di primo livello:

1)   attività finanziarie (attività economiche comprendenti i mezzi di pagamento, gli strumenti finanziari e le attività economiche aventi natura simile agli strumenti finanziari);

2)   attività non finanziarie prodotte (attività economiche ottenute quale prodotto dei processi di produzione. Esse comprendono beni materiali e immateriali prodotti, beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi);

3)   attività non finanziarie non prodotte (attività economiche non ottenute tramite processi di produzione. Esse comprendono beni materiali quali terreni, giacimenti, risorse biologiche non coltivate).

Dette attività sono distinte in successivi livelli di ordine analitico inferiore.

Per quanto concerne le passività è prevista un’unica voce di primo livello, denominata “passività finanziarie”, comprensiva di mezzi di pagamento, strumenti finanziari e simili. Anche in questo caso, la voce di primo livello è distinta in ulteriori livelli di maggior dettaglio. Essa comprende tanto i debiti (a breve termine e a medio-lungo termine) quanto le anticipazioni passive.

La Sezione II illustra gli elementi di raccordo tra i dati patrimoniali e quelli del bilancio, mostrando l’incidenza dei risultati della gestione di bilancio sulle componenti patrimoniali attive e passive. La struttura della Sezione II tiene conto, in particolare, dell’articolazione del bilancio dello Stato sinora adottata, e cioè l’articolazione per unità previsionali di base e della classificazione delle spese per funzioni-obiettivo corrispondenti, al livello di maggior dettaglio, con le missioni istituzionali perseguite da ciascuna amministrazione.

In tale sezione si determina altresì l’ammontare dell’entrata netta e quello della spesa netta corrispondenti al beneficio o alla perdita apportati dalla gestione di competenza del bilancio al patrimonio.

A ciò si aggiungono la classificazione delle attività e passività per Ministeri, le tabelle, gli altri allegati e appendici al conto generale.

Infine, il conto generale del patrimonio si compone della “nota preliminare”, contenente una serie di tavole analitiche e riassuntive delle attività e passività patrimoniali dello Stato, nonché di alcune rappresentazioni grafiche che ne evidenziano l’evoluzione della sostanza patrimoniale.

 

Si rammenta poi che l'articolo 14 del decreto legislativo n. 279 del 1997 ha introdotto un livello di classificazione che deve fornire l'individuazione dei beni dello Stato suscettibili di utilizzazione economica, anche ai fini di un'analisi economica della gestione patrimoniale^[18].

Ai fini della gestione e valorizzazione dei beni pubblici (immobili e partecipazioni) si ricorda che l'articolo 2, comma 222, della legge n. 191 del 2009 ha affidato al Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze un'attività di ricognizione finalizzata alla redazione del rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato.

Il Rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato a differenza degli altri documenti, quali il Conto generale del Patrimonio dello Stato e la pubblicazione degli elenchi degli immobili di proprietà statale, è finalizzato alla gestione ed alla valorizzazione dei beni, che sono rappresentati a prezzi di mercato. Inoltre, ha una portata più vasta riferendosi agli immobili (unità immobiliari e terreni) di tutte le Pubbliche Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001^[19]. Tuttavia, si segnala che l'ultima ricognizione delle consistenze del patrimonio pubblico, al fine di redigere il Rendiconto patrimoniale a prezzi di mercato, è datata al 31 marzo 2011.

 

Nel DEF 2022^[20] il Governo ha rappresentato, nel periodo 2019-2021, vendite di immobili di proprietà pubblica pari a circa 2,8 miliardi. Per il quadriennio 2022-2025, le dismissioni del patrimonio immobiliare pubblico sono stimate complessivamente in 5,0 miliardi (1.876 milioni nel 2022, 1.092 milioni per il 2023 e 1.036 milioni in ciascuno degli anni 2024 e 2025).

Con riferimento alle dismissioni di beni immobili, la Corte dei Conti ha notato che "il patrimonio immobiliare dello Stato è caratterizzato da una forte rigidità degli asset, poiché la maggior parte dei fabbricati sono utilizzati dalle stesse pubbliche amministrazioni (77 per cento), mentre gli altri (23 per cento) non sono generalmente in condizioni ottimali, sono in ristrutturazione o sono concessi in uso ad altri soggetti."^[21]

5.2. I risultati generali della gestione patrimoniale per l’esercizio finanziario 2021

L’articolo 6 del disegno di legge di rendiconto dispone l’approvazione dei risultati generali della gestione patrimoniale, evidenziati nella successiva tavola.

Risultati generali della gestione patrimoniale 2021

(dati in milioni di euro)

Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

Dai risultati generali della gestione patrimoniale 2021 emerge una eccedenza passiva di circa 2.433 miliardi, con un peggioramento di circa 218 miliardi rispetto alla situazione patrimoniale a fine 2020. Si tratta di un risultato particolarmente elevato che conferma quello conseguito nel 2020 sul 2019 (299 miliardi) ma che non rispecchia il trend degli anni precedenti, considerato che nel 2019 sul 2018 il peggioramento è stato pari a 13 miliardi e nel 2018 sul 2017 il peggioramento è stato pari a 27,5 miliardi.

Come si può notare dalla seguente tabella, in termini percentuali nel 2021 il peggioramento patrimoniale è stato pari a 9,84%, valore inferiore unicamente a quello del 2020, considerando l'ultimo decennio.

Fonte: Relazione della Corte dei Conti sul Rendiconto 2021, Vol.I, Tomo I, p.347.

 

Lo squilibrio patrimoniale passivo è dovuto ad un incremento delle passività (+214,9 miliardi) e ad una diminuzione delle attività (-3,1 miliardi). Il risultato denota una situazione patrimoniale in peggioramento rispetto all'anno 2020 e riconferma gli andamenti negativi registrati negli anni dal 2004 in poi (con l'eccezione del 2009) come riassunti nella tabella che segue per l’ultimo decennio.

Risultati della gestione patrimoniale

(miliardi di euro)

 

Come visto, il totale delle attività ammonta a circa 1.001,0 miliardi, con una diminuzione di 3,1 miliardi, risultato in peggioramento rispetto all'esercizio precedente in cui invece si era registrato un incremento di 22,0 miliardi.

Compongono le attività:

§  666,5 miliardi di attività finanziarie, in diminuzione rispetto al 2020 (?5,0 miliardi);

§  330,1 miliardi di attività non finanziarie prodotte, che comprendono beni materiali e immateriali prodotti, materie prime e prodotti intermedi, prodotti finiti, oggetti di valore e d’arte (beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi), in aumento rispetto al 2020 (+1,5 miliardi);

§  4,5 miliardi di attività non finanziarie non prodotte, che comprendono i beni materiali non prodotti, ossia terreni, giacimenti e risorse biologiche non coltivate, in lieve incremento rispetto al 2020 (+0,4).

Nel dettaglio, all’interno delle attività finanziarie il decremento di 5,0 miliardi è da attribuire sia alla riduzione delle attività finanziarie di breve termine (-3,2 miliardi), dovuto alla diminuzione dei crediti di tesoreria (-5,0 miliardi), in parte compensato da un incremento dei residui attivi per denaro presso gli agenti della riscossione (+2,0 miliardi), sia alla riduzione delle attività finanziarie di medio-lungo termine rispetto al 2020 (-1,8 miliardi), principalmente per la diminuzione delle anticipazioni attive (-6,0 miliardi) solo in parte compensata dall'incremento dei titoli diversi dalle azioni (+3,0 miliardi) e delle azioni ed altre partecipazioni (+0,9 miliardi), come risulta dal prospetto II.13 del Conto del Patrimonio.

 

Le attività non finanziarie prodotte che, come prima illustrato, comprendono beni materiali e immateriali prodotti, beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi, risultano in crescita rispetto al 2020 (+1,5 miliardi) grazie principalmente all’incremento nei "beni immobili di valore culturale " (+824 milioni),  nei "mezzi di trasporto" (+123 milioni), negli "equipaggiamenti e vestiari" (+124 milioni), nelle “armi e armamenti militari” (+68 milioni) e all’aumento nei “beni mobili di valore culturale, biblioteche ed archivi” (+765 milioni), mentre risultano in diminuzione gli “altri beni materiali prodotti” (-150 milioni), i “fabbricati non residenziali” (-137 milioni).

Il grafico sottostante illustra l'andamento dell'attivo patrimoniale dal 2007 al 2021[22].

Fonte: Relazione al Rendiconto pag. 75.

Il totale delle passività ammonta a 3.434 miliardi e si riferisce interamente a passività di natura finanziaria.

Rispetto alla chiusura dell’esercizio 2020, l’entità delle passività finanziarie ha registrato un incremento di 214,9 miliardi di euro, confermando la notevole crescita registrata anche nell'esercizio precedente pari a 321,3 miliardi.

L'incremento delle passività è connesso ad un peggioramento della situazione debitoria a medio-lungo termine dello Stato per 92,5 miliardi di euro (con una notevole crescita dei buoni del tesoro poliennali per 102,5 miliardi) e anche delle anticipazioni passive per 43,3 miliardi, nonché della situazione debitoria a breve termine, nell'ambito della quale l'aumento dei debiti di tesoreria (+87,8 miliardi) sono in parte compensati dalla riduzione dei residui passivi (-8,7 miliardi di euro).

Il grafico successivo illustra l'andamento delle passività dal 2007 al 2021[23].

Fonte: Relazione al Rendiconto, pag.76

I seguenti prospetti illustrano le consistenze delle attività e passività patrimoniali suddivise per Ministeri nell'ultimo quinquennio.

Prospetto riassuntivo della consistenza delle attività per Ministeri

Prospetto riassuntivo della consistenza delle passività per Ministeri

Fonte: Relazione al Rendiconto, pag. 90

Guardando all'evoluzione dell'incidenza della gestione di bilancio sul conto del patrimonio, va rilevato che l'eccedenza passiva di 217,9 miliardi sopra evidenziata è attribuibile per circa 23,5 miliardi ad una riduzione del patrimonio e per 194,5 miliardi ad un peggioramento patrimoniale derivante dalla gestione del bilancio. Quest'ultimo dato è in miglioramento di circa 76,8 miliardi rispetto all'esercizio precedente in cui la gestione di bilancio aveva comportato una variazione patrimoniale netta negativa per 271,3 miliardi.

Hanno contribuito al risultato negativo le insussistenze relative ai residui attivi per denaro da riscuotere per oltre 43 miliardi, in parte compensate da insussistenze su residui passivi perenti per circa 2,5 miliardi, i residui passivi (circa 18 miliardi) nonché gli aumenti del valore di alcune attività finanziarie, tra cui spiccano le sopravvenienze verso Enel S.p.A. (circa 1 miliardo) e quelle sulle partecipazioni del Tesoro al capitale di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (+2,2 miliardi circa) e quelle relative agli strumenti finanziari di partecipazione emessi da CDP S.p.A. ed assegnati al MEF a seguito degli apporti di titoli di stato al patrimonio destinato, denominato "Patrimonio Rilancio" (+3 miliardi circa).

Come anticipato, la sezione II del Conto generale del patrimonio, dimostra i vari punti di concordanza tra la contabilità di bilancio e quella patrimoniale, e, pertanto, passando all’esame dei dati relativi all’esercizio finanziario 2021 risulta che:

§  hanno formato entrate di bilancio:

-        diminuzioni di attività per vendite di beni, riscossioni di crediti, azioni e partecipazioni per un importo di 9.949 milioni di euro, nonché aumenti di passività per accensione di debiti per un importo di 364.860 milioni di euro, dando complessivamente luogo ad un peggioramento patrimoniale di 374.819 milioni di euro;

§  - mentre sono derivati da spese di bilancio:

-        aumenti di attività per acquisti di beni, anticipazioni attive, azioni ed altre partecipazioni per un importo di 1.464 milioni di euro, nonché diminuzioni di passività per estinzione di debiti a medio-lungo termine e anticipazioni passive per un importo di 238.467 milioni di euro, dando complessivamente luogo ad un miglioramento patrimoniale di 239.932 milioni di euro.

5.3. Il raccordo tra la gestione di bilancio e la gestione di tesoreria

Un'analisi speciale merita il rapporto tra la gestione di bilancio e la gestione di tesoreria che determina le attività e passività a breve termine iscritte nel conto del patrimonio.

Il riscontro delle risultanze del conto del bilancio, così come esse sono tratte dal rendiconto generale dello Stato per il 2021, va integrato con il confronto con i dati relativi ai corrispondenti incassi e pagamenti registrati dalla tesoreria, al fine di completare l'analisi degli effettivi riflessi generati dalla gestione statale (intesa come bilancio dello Stato) sugli andamenti di cassa della finanza pubblica (per quanto concerne il settore statale).

Il risultato della gestione di tesoreria, dato dalla differenza tra debiti e crediti di tesoreria, è negativo in quanto la somma dei debiti, ovvero delle disponibilità depositate da terzi presso la tesoreria, supera i crediti della tesoreria stessa, tra i quali sono contemplati fondamentalmente le disponibilità del conto del Tesoro, i sospesi di tesoreria (somme anticipate allo Stato che devono essere restituite dalla gestione di bilancio) e le somme depositate per operazioni di tesoreria presso Cassa depositi e prestiti.

Il saldo negativo è tendenzialmente in aumento in quanto mediamente la gestione del bilancio a livello di cassa genera un disavanzo coperto costantemente dalle disponibilità di tesoreria. In termini contabili, la variazione viene definita saldo negativo di "esecuzione" del bilancio.

In proposito[24], il saldo complessivo della gestione di bilancio sulla tesoreria ha evidenziato un valore ancora di segno negativo pari a ?92,8 miliardi di euro, in aumento rispetto all'anno precedente.

La dinamica del citato saldo di tesoreria nel 2021 può tuttavia essere compiutamente analizzata solo alla luce dei dati di dettaglio da cui tale risultato è scaturito: ovvero, avendo riguardo all'impatto sui flussi di tesoreria determinati dalle variazioni prodottesi sul saldo netto da finanziare (entrate- spese finali) e sul saldo della gestione propriamente "finanziaria" (accensione-rimborso prestiti).

Nelle singole componenti di flusso del saldo, infatti, è da segnalare che il valore "positivo" della riduzione del saldo di esecuzione del bilancio, ha scontato, anche nel 2021, gli effetti di una gestione finanziaria (Titolo IV delle entrate e titolo III delle spese), che è risultata in netto surplus, in continuità rispetto agli anni precedenti, ossia per la registrazione di incassi per accensione prestiti, registrati per importi superiori all'ammontare dei rimborsi per +127,6 miliardi di euro (tale surplus era stato invece di +138,2 miliardi nel 2020) attestandosi su di un valore decisamente più elevato, come nel 2020, rispetto al surplus registrato negli anni ancora precedenti (+ 40,8 miliardi nel 2019; +44,0 miliardi nel 2018; +39,7 miliardi nel 2017; +65,6 miliardi di euro nel 2016;+ 46,9 miliardi nel 2015; +82,4 miliardi nel 2014; +93,8 miliardi nel 2013).

Nel contempo, va evidenziato che il bilancio 2021 ha prodotto incassi e pagamenti sulla tesoreria per partite finali, che hanno evidenziato un risparmio pubblico di tesoreria di segno ancora negativo, producendo un valore di segno negativo pari a ?220,1 miliardi di euro: dato quest'ultimo in leggero miglioramento dopo che nel 2020 si era registrato un valore di ?225,5 miliardi di euro.

Anche quest'anno, la Tavola D del nuovo Conto riassuntivo Tesoro al 31 dicembre 2021, rielaborato in attuazione della delega di cui all'articolo 44?bis della legge di contabilità, fornisce il dettaglio del raccordo contabile delle gestioni di bilancio con quello della Tesoreria ai fini del computo del Saldo di cassa del settore statale, consentendo una ricostruzione di dettaglio del Saldo di cassa determinato dalla gestione del bilancio dello Stato consolidato con i flussi di tesoreria, nei profili di "formazione" e "copertura".

Dalla ricognizione di tale tavola citata emerge la conferma che a fronte di un Saldo netto da finanziare 2021 di ?220,1 miliardi, corrispondente allo squilibrio della gestione di bilancio, la gestione di tesoreria determina un miglioramento di 120,1 miliardi di euro.

Ora, passando alla esposizione della copertura del fabbisogno complessivo, la parte principale di esso è attribuibile, per 127,6 miliardi di euro, all'avanzo della gestione finanziaria di bilancio (accensione prestiti - rimborsi prestiti); a questo occorre sottrarre le disponibilità liquide che sono diminuite per 4,5 miliardi di euro, e il flusso anch'esso in diminuzione di 23,1 miliardi della tesoreria statale.

Rettifiche ed integrazioni hanno poi determinato un incremento del fabbisogno di spesa complessivo di ulteriori 6,6 miliardi di euro, portando il risultato del saldo consolidato netto delle gestioni di bilancio e di tesoreria a ?106,6 miliardi di euro.

I dati contabili di tesoreria confermano come anche nel 2021 siano emerse criticità nella gestione coordinata dei flussi di incassi e pagamenti riferibili alla sola gestione primaria di bilancio dello Stato, che ha presentato un saldo di "esecuzione" ancora di segno negativo (-92,8 mld di euro) in ulteriore crescita rispetto all'anno precedente. Nell'esercizio, la gestione di bilancio è stata pertanto compensata, nelle ordinarie esigenze di liquidità che si riflettono sul fabbisogno del settore statale, rispetto al profilo della sua formazione, grazie al surplus delle partite di liquidità prodotte dal sistema di tesoreria (in particolare,  su queste hanno inciso nell'anno maggiori incassi dovuti all'aumento dei "Debiti di tesoreria"[25] per l'aumento dei "conti correnti", in parte compensato dalla diminuzione nel debito fluttuante) rispetto ai deflussi registrati dal medesimo sistema (pagamenti in relazione alla riduzioni di debiti di tesoreria o all'aumento di "Crediti di Tesoreria"), i cui effetti si riflettono sulla gestione del Conto Disponibilità intrattenuto dal Tesoro presso la Banca d'Italia.

 

 

6. I rilievi della Corte dei conti

6.1. I rilievi formalmente notificati dalla Corte dei conti nella Decisione sul Giudizio di parificazione del rendiconto in merito al Conto del Bilancio

La Corte dei conti ha dichiarato regolare il rendiconto generale dello Stato per il 2021, con l'esclusione di alcuni capitoli.

Sul versante delle Entrate, le verifiche di regolarità hanno riguardato in primis la coerenza tra i dati riportati nel Conto del bilancio e i conti periodici riassuntivi tenuti dalle Amministrazioni, per cui sono stati eseguiti i riscontri con riguardo alle somme "riscosse" e "versate" e quelle "da riscuotere" e "da versare", in conto competenza e in conto residui e, per completezza di analisi, agli importi accertati nell’esercizio, tenendo in considerazione che la voce “accertato”, esposta nel Rendiconto, che è contabilmente espressa quale somma del “versato”, “da versare” e “da riscuotere” di competenza. All’esito delle suddette verifiche, è stata riscontrata, per alcuni capitoli del Conto del bilancio, la discordanza del dato con riguardo al conto della competenza e al conto dei residui[26].

Il controllo si è esteso alla verifica dei dati inerenti alla riscossione in conto residui, per cui la Corte ha registrato che il Rendiconto espone gli importi della riscossione sui residui effettuata nell’anno, calcolati al netto delle somme che risultavano riscosse, ma non versate, alla fine dell’esercizio finanziario precedente, ossia senza considerare l’importo dei residui totali di versamento del precedente anno. Inoltre, sempre per ciò che riguarda i versamenti sui residui, ha rilevato che la rappresentazione contabile non indica se il versamento in conto residui sia da imputare ai residui di versamento provenienti dall’esercizio precedente, ovvero alle riscossioni sui residui operate nell’esercizio finanziario in esame.

La Corte ha poi proceduto a verificare l’importo dei residui finali. Per il 2021, come, peraltro, per gli anni precedenti, detto importo è risultato diverso da quello che deriva dal calcolo effettuato sottraendo dai residui iniziali i versamenti in conto residui ed aggiungendo le somme “da versare” e “da riscuotere” in conto competenza dell’anno di rendicontazione.

All'esito dei controlli effettuati la Corte dei conti ha escluso dalla dichiarazione di regolarità, nella Decisione adottata nel giudizio di parificazione, sul versante delle Entrate:

§  i capitoli per i quali si sono riscontrate discordanze fra i dati esposti nel Conto di bilancio del Rendiconto e quelli riportati nei conti periodici delle Amministrazioni, limitatamente alle poste dichiarate irregolari (Allegato 1 alla Decisione);

§  i capitoli per i quali la riscossione in conto residui operata nell’esercizio presenta un valore pari a zero esposto nel Conto di bilancio del Rendiconto, nonostante il dato calcolato risulti di valore negativo (Allegato 2 alla Decisione);

§  somme rimaste da versare indicate nella voce “Altri centri di responsabilità”, riconducibili alle Amministrazioni diverse dal Ministero dell’economia e delle finanze e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti[27] (Allegato 23 al Rendiconto), nonché delle poste riferite ai capitoli dichiarati non regolari nel “da versare competenza” e nel “da versare residui”, per discordanze rilevate con i dati dei conti periodici delle Amministrazioni;

§  delle somme rimaste da riscuotere di pertinenza di Amministrazioni diverse dal Ministero dell’economia e delle finanze, esposte nella voce “Altri capitoli” (Allegato 24 al Rendiconto).

Per quanto attiene ai controlli effettuati sulla regolarità contabile delle Spese, l'Organo di controllo ha proceduto alla verifica della concordanza tra le spese ordinate e pagate durante l’esercizio dalle Amministrazioni e le scritture tenute o controllate dalla medesima; alla verifica della regolarità dei decreti di accertamento dei residui passivi in base alla documentazione allegata e in ordine all’esistenza delle obbligazioni giuridiche che giustificano l’iscrizione delle somme nelle scritture contabili; alla verifica circa la regolare estinzione di tutti i titoli di spesa e la corrispondenza dei dati conseguenti ai titoli estinti con quelli riportati nel sistema informativo integrato Ragioneria generale dello Stato – Corte dei conti; alla verifica della regolarità delle poste indicate nell’allegato al Rendiconto “Elenco degli accantonamenti slittati”.

All'esito dei controlli effettuati in relazione alle Spese, sono quindi stati esclusi dalla dichiarazione di regolarità:

§  i capitoli per i quali si riscontra la presenza di eccedenze di spesa, rispetto alle previsioni definitive di competenza, che non hanno trovato compensazione tra i capitoli delle relative unità di Voto (Allegati 4 e 4?bis annessi alla Decisione);

§  i capitoli in ordine ai quali sono state evidenziate anomalie;

§  i capitoli per i quali non sono pervenuti alla Corte dei conti i decreti di accertamento dei residui;

§  i capitoli per cui non sono stati registrati i decreti di accertamento dei residui (Allegato 5 annesso alla Decisione);

§  il capitolo 2815 (Fondo per il recepimento della normativa europea) del Ministero dell'economia e delle finanze in ragione del disposto di cui all'articolo 18 (Fondi Speciali) della legge di contabilità (Allegato n. 6);

6.2. I rilievi formalmente notificati dalla Corte dei conti nella Decisione sul Giudizio di parificazione del rendiconto in merito al Conto del patrimonio

La Corte dei conti ha evidenziato che anche nel 2021, lo Stato non si è ancora adeguato alle regole di redazione, per il Conto del patrimonio, dettate dal SEC2010 (regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, n. 549), per cui continua ad applicare le disposizioni del SEC95 (Regolamento del Consiglio dell’Unione europea del 25 giugno 1996, n. 2223).

Il conto del patrimonio è distinto in II sezioni, ripartite in quattro macroaggregati, suddivisi in ulteriori quattro livelli di dettaglio, come previsto dal decreto ministeriale che ne ha stabilito anche i criteri di valutazione[28].

La sezione I presenta le risultanze dei componenti attivi e passivi del patrimonio dello Stato, per la prima volta raccordandoli alla classificazione del Sistema europeo dei conti (SEC).

La sezione II riassume i movimenti patrimoniali derivanti dagli accertamenti di bilancio raccordandoli con le risultanze del predetto conto.

Seguono tre prospetti recanti gli elementi del patrimonio distinti in base ai Ministeri che li hanno in gestione, nonché quattro appendici (le prime due recanti le consistenze e le variazioni dei beni mobili e immobili, le altre recanti la situazione dei residui passivi perenti e le schede informative sulla gestione di società azionarie partecipate dallo Stato).

Il Conto è corredato, ai sensi dell’art. 36, comma 4, della citata legge n. 196 del 2009, del Conto del “Dare e dell’Avere” della Banca d’Italia che svolge il servizio di tesoreria e di Cassiere speciale per i biglietti e le monete a debito dello Stato con allegati i prospetti recanti il Movimento generale di Cassa, la Situazione del Tesoro, la Situazione dei crediti e debiti di tesoreria (di cui ai prospetti ora denominati Gestione tesoreria – Partite Debitorie e Gestione tesoreria – Partite Creditorie) ed il Movimento degli ordini di pagamento per trasferimento fondi.

Le verifiche svolte dalla Corte  ai fini del giudizio di parificazione Rendiconto generale dello Stato, hanno interessato anche il conto generale del patrimonio,  essendo sono state rivolte ad accertare la regolare iscrizione delle singole variazioni delle poste patrimoniali e dei relativi allegati, sotto il profilo della corrispondenza con la documentazione giustificativa dei dati riportati nelle scritture contabili, delle modalità di aggiornamento dei valori ivi iscritti, della sussistenza dei requisiti di certezza ed esigibilità per il mantenimento della iscrizione,  circa le modalità di determinazione dei valori di iscrizione dei beni.

Per le entrate, riscosse e versate, per le somme riscosse e “da versare” e per quelle “da riscuotere”, la Corte ha proceduto al riscontro dei dati esposti nel Conto generale del patrimonio con i dati contenuti nei riepiloghi generali e nel Conto del bilancio. Per la spesa, sono stati effettuati riscontri sulla base delle scritture tenute dal Dipartimento della R.G.S. o controllate dalle Amministrazioni[29].

Gli accertamenti effettuati hanno confermato la presenza di alcune carenze già emerse negli esercizi precedenti (quali la mancata valorizzazione, nell’attivo patrimoniale, di varie infrastrutture e delle opere destinate alla difesa nazionale), nonché la necessità di comportamenti contabili maggiormente uniformi, fra i vari ministeri, in ordine alle procedure di contabilizzazione dei fondi di dotazione conferiti a enti pubblici, anche economici.

In primis, l'Organo di controllo ha riscontrato il permanere della presenza di alcuni tipi di irregolarità relativamente ad alcuni conti dei consegnatari dei beni mobili e immobili.

Pertanto, sul piano del giudizio di regolarità in ordine al conto generale del patrimonio dello Stato per l'anno 2021 l'organo di controllo ha  formalmente rilevato [30]:

§  incertezza e incompletezza dei valori dei beni immobili in ragione della discordanza tra i dati in possesso delle Ragionerie territoriali dello Stato con quelli forniti dalle filiali dell’Agenzia del demanio;

§  incertezza e incompletezza dei dati della consistenza e delle variazioni dei beni immobili classificati come “Fabbricati civili adibiti a fini istituzionali (uso governativo e caserme)”, nonché come “Opere in corso di costruzione”, “Opere di manutenzione straordinaria”, “Strade ferrate e relativi materiali di esercizio” e “Altre opere” del Ministero delle infrastrutture e dalla mobilità sostenibili;

§  omessa iscrizione, tra le “Attività non finanziarie prodotte”, delle “Opere permanenti destinate alla difesa nazionale” e delle “Altre opere” per il mancato rispetto delle disposizioni di cui al decreto ministeriale del 18 aprile 2002 recante “Nuova classificazione degli elementi attivi e passivi del patrimonio”;

§  mancato aggiornamento del valore dei beni mobili di diversi dicasteri (Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dello sviluppo economico, Ministero della giustizia, Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Ministero dell’istruzione, Ministero dell’interno, Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e Ministero della cultura) a causa di discordanze tra le risultanze dei competenti Uffici centrali di bilancio e delle Ragionerie territoriali dello Stato, rispetto a quelle dei consegnatari;

§  consistenza dei residui attivi e passivi, quale conseguenza delle irregolarità accertate, nel presente giudizio, per le motivazioni in diritto di cui alla lettera “A) Conto del bilancio”;

§  non corretta iscrizione, nella voce “Altre” partecipazioni delle “Azioni non quotate, escluse le quote dei fondi comuni di investimento”, della consistenza finale della “Compagnia Finanziaria Industriale (CFI)”, per il mancato rispetto delle disposizioni di cui al decreto ministeriale, del Ministero dell’economia e delle finanze, del 18 aprile 2002.

Le criticità hanno pertanto indotto l'Organo di controllo a dichiarare nella Decisione sul Rendiconto 2021 la formale non regolarità delle seguenti statuizioni contabili iscritte nel Conto del Patrimonio:

§  delle poste relative ai beni immobili assegnati ai Ministeri dell’economia e delle finanze e delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili (Allegato 7);

§  delle poste relative ai beni mobili assegnati ai Ministeri dell’economia e delle finanze; dello sviluppo economico; della giustizia; degli affari esteri e della cooperazione internazionale; dell’istruzione; dell’interno; delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e della cultura (Allegato 7);

§  delle poste relative alle opere permanenti e alle altre opere destinate alla difesa nazionale;

§  delle poste relative ai residui attivi e passivi del Ministero dell’economia e delle finanze (Allegato 7);

§  delle “Altre” partecipazioni del macroaggregato “Azioni non quotate, escluse le quote dei fondi comuni di investimento” delle Attività finanziarie.

6.3. I progressi e le criticità che permangono sul piano gestionale e contabile: le osservazioni della Corte dei conti nella relazione al Rendiconto

Nel referto al Parlamento sul rendiconto 2021 la Corte dei conti ha dedicato una specifica parte alla trattazione delle problematiche emerse in relazione alle procedure di contabilizzazione, sia delle entrate che delle spese (in particolare, nei Tomi I (Entrate) e II (Spese) del Volume III del Referto).

Sul versante delle Entrate, la Corte ha concentrato l'analisi sulle anomalie nelle contabilità delle amministrazioni, costituite essenzialmente dalla rilevazione di capitoli che presentano valori negativi nel “da riscuotere” (somme accertate e non riscosse) e nel “da versare” (somme riscosse e non versate) sia del conto competenza che del conto residui.

Per l’anno 2021 l'organo di controllo ha registrato tuttavia un netto miglioramento rispetto alle criticità rilevate negli esercizi precedenti rilevando, in ordine al "da riscuotere di competenza", che il valore negativo interessa solamente due capitoli, come nello scorso esercizio; in termini finanziari l’importo si presenta minimo, pari a -80,02 euro, in ulteriore diminuzione rispetto al dato 2020 (ammontavano a -2.726,41 euro).

Considerazioni di analogo tenore  formula per il "da riscuotere residui", per il quale si registra  nel 2021 un sostanziale azzeramento del valore (pari a -1 euro, mentre nel 2020 il valore era pari a -4,02 milioni), limitato peraltro ad un solo capitolo (a fronte dei 15 dello scorso esercizio); per il "da versare residui",  per cui si conferma il trend di notevole diminuzione del valore negativo (-0,02 milioni di euro registrato nel 2021, a fronte di -34,17 milioni del 2020), facendo rilevare un ridimensionamento anche del numero dei capitoli interessati (7 rispetto ai 68 dell’anno precedente).

Unica eccezione, il dato registrato dal "da versare di competenza" per il quale, a differenza delle voci dianzi segnalate, il 2021 ha registrato invece un aumento, sia in termini finanziari (passando da -0,12 milioni del 2020 a -0,38 milioni) che rispetto al numero dei capitoli interessati (19 rispetto agli 8 del precedente esercizio).

Nel complesso, la Corte dei conti evidenzia un definitivo "abbattimento" del fenomeno, in linea con la drastica riduzione già registrata nell' esercizio 2020 (tranne, come già esposto, per il “da versare competenza”, che è in lieve risalita); anche per gli importi, si registra un consolidamento del risultato del 2020 fino al totale azzeramento.

La Corte ascrive il miglioramento registrato nel 2021 allo sforzo profuso dalla RGS per il superamento delle anomalie e delle criticità segnalate da questa Corte negli ultimi anni, relativamente alle contabilità delle Amministrazioni.

Anche per la gestione 2021, la Corte segnala la presenza di capitoli/articoli che evidenziano minori entrate di competenza e di cassa rispetto sia alle previsioni iniziali che alle previsioni definitive[31].

Si tratta di minori entrate di competenza rispetto alle previsioni iniziali sono concentrate, nell’ambito del titolo I, in sei capitoli/articoli, per un importo di -16.736 milioni (su un ammontare pari ad oltre -22.940 milioni per l’intero Titolo I); l’importo rilevato sui predetti capitoli appresenta quindi il 46,5 per cento del totale generale delle entrate finali (-36.026 milioni). Le minori entrate di cassa rispetto alle previsioni iniziali sono state rilevate principalmente nelle entrate tributarie (per un importo pari a -17.337 milioni, il 66,5 per cento sul totale generale della voce pari a -26.084) concentrate principalmente, per il 64,8 del totale del titolo I, in cinque capitoli/articoli con un importo complessivo pari a 11.239 milioni.

D'altro canto, per ciò che concerne le minori entrate di competenza rispetto alle previsioni definitive, queste  si sono concentrate per oltre la metà del totale generale della voce in esame (52,1 per cento ed un importo pari a -16.072 milioni) in sei capitoli/articoli del titolo I. Discorso analogo vale anche per le minori entrate di cassa rispetto alle previsioni definitive che si sono concentrate per oltre la metà del totale generale della voce (54,6 per cento ed un importo pari a -10.883 milioni) in cinque capitoli/articoli del titolo I.

Nella tavola 3.4 sottostante si riportano i capitoli di entrata in cui è più rilevante l'errore nelle previsioni.

La Corte certifica poi il permanere di incongruenze contabili intrinseche (ossia nell'ambito del documento medesimo e non attraverso riscontri e verifiche con altri dati) al Rendiconto delle entrate,  in particolare riguardanti l'emergere di riaccertamenti o insussistenze (a seconda che siano valori positivi o negativi) in contabilità residui[32].

Come noto, si tratta di sopravvenienze passive o attive, dovute alla non corrispondenza fra l’importo dei residui contabilizzati al 31 dicembre 2021 e quello calcolabile tenendo conto delle variazioni verificatesi a seguito della gestione dell’anno, sottraendo dai residui iniziali i versamenti in conto residui ed aggiungendo i residui di competenza. Più precisamente, trattasi di sopravvenienze attive o passive derivanti dalla non corrispondenza (e quindi da una differenza positiva o negativa) tra i residui attivi contabilizzati a fine esercizio rispetto a quelli iniziali, considerando le variazioni derivanti dall’attività gestionale svolta nel corso dell’anno. Dai residui iniziali vengono quindi sottratti i versamenti in conto residui (sicché, per tali importi, non sussiste più un residuo) e aggiunti i residui di competenza (quindi di nuova formazione, da riscuotere e da versare).

Operando tali variazioni, se il risultato (e quindi il residuo teorico) è superiore al residuo finale effettivamente contabilizzato, si verifica un’insussistenza, perché questo reca, per l’appunto, un importo inferiore a quello teoricamente da contabilizzare considerando le variazioni conseguenti alla gestione annuale. Viceversa, in caso di risultato inferiore, sussiste un riaccertamento, quindi con un maggior valore rispetto a quello teoricamente atteso.

L'Organo di controllo, evidenziando che nel periodo 2017/2021 le insussistenze si sono sempre attestate su valori sensibilmente superiori ai riaccertamenti, registrando valori medi, nell’ultimo quinquennio, di oltre 58 miliardi di euro, segnala che le insussistenze si sono attestate nell’ultimo anno a 43,8 miliardi di euro (comunque in flessione rispetto al 2020).

Si sofferma quindi sul nuovo istituto dell'accertamento qualificato, di cui al D.Lgs. 29/2018, la cui sperimentazione si è conclusa il 31 luglio 2021. Il gruppo di lavoro istituito appositamente ha elaborato le previsioni di bilancio sulla base della nuova nozione di accertamento e le ha confrontate con le previsioni di entrata. Mentre per le entrate riscosse in via ordinaria le previsioni di competenza non presentano differenze di rilievo, al contrario, per le entrate riscosse a mezzo ruolo è emerso un rilevante divario. Segnatamente, della predisposizione delle nuove previsioni è risultato, infatti, che i valori della "nuova" competenza si sono ridotti di circa 41 miliardi per ogni esercizio finanziario considerato (2019-2021). L’accertamento qualificato dovrebbe recare l’indiscutibile vantaggio di porre rimedio, quantomeno parzialmente, all’attuale allocazione in bilancio di risorse sulle quali obiettivamente non si può fare affidamento, pur dopo la procedura di “abbattimento” per grado di esigibilità dei resti da riscuotere.

In ordine poi alle cause dell’emergere delle insussistenze, la Corte dei conti rileva come in passato la Ragioneria generale dello Stato abbia ricondotto la gestione delle variazioni in parola alle rettifiche operate direttamente nel SIE dalle Ragionerie Territoriali dello Stato, sulla base delle informazioni, per lo più a carattere riassuntivo, contenute nelle contabilità amministrative[33].

 

Anche nel Rendiconto 2021 si rileva altresì la mancata esplicitazione delle componenti della riscossione e del versamento residui, ovvero, la mancata evidenziazione delle riscossioni in conto residui, operate nell’esercizio di riferimento, e che si trovano, invece, cumulate con quelle operate in esercizi precedenti e rimaste da versare, incidendo negativamente sulla trasparenza di bilancio. In tale ambito, riguardante il calcolo delle riscossioni nette sui residui, sono stati rilevati alcuni capitoli/articoli, con importi negativi risultanti dalla differenza fra il totale dei residui riscossi e le somme rimaste da versare dell’esercizio precedente e pertanto da riscuotere e riscosse (Allegato G al III Volume).

Una problematica analoga rileva, ove si siano riscontrati valori negativi per capitoli/articoli, nei versamenti netti sui residui, che indicano che non è stato versato neppure ciò che restava da versare in totale nell’esercizio precedente (Allegato H al III Volume). La Corte rileva inoltre il costante incremento dei residui di riscossione e delle somme ritenute assolutamente inesigibili, segnalando che la rilevante entità dei residui di riscossione presenti in contabilità, e la tendenza al costante aumento dei medesimi, hanno indotto la stessa a svolgere l’indagine ad hoc  pubblicata lo scorso anno[34].

Circa il loro ammontare, i residui sono passati dai 794 miliardi di euro del 2017 agli oltre 964 miliardi di euro nel 2021, registrando un incremento di oltre 42,5 miliardi di euro circa annuali (circa 5 per cento annuo). L’ultimo incremento registrato nel 2021 è pari a oltre 36 miliardi di euro (+3,90 per cento sul dato 2020). Parimenti, si conferma anche la crescita del totale delle somme riconosciute assolutamente inesigibili, che sono passate da un valore pari a 635 miliardi di euro nel 2017 a 799 miliardi di euro nel 2021, con un incremento annuale in misura sostanzialmente sovrapponibile a quello registrato per la totalità dei resti da riscuotere.

 

Sul versante delle Spese, la Corte dei conti ha proceduto anche per l'esercizio 2021 ad una analisi campionaria statistica con riferimento ad alcune categorie economiche ritenute di maggior interesse[35]. Anche per il rendiconto 2021, sono state escluse dalla popolazione obiettivo le contabilità speciali, poiché i relativi rendiconti vengono predisposti ed approvati in tempi non compatibili con la verifica a fini di parificazione. Ulteriore esclusione, già prevista nei precedenti esami dei rendiconti, riguarda le spese a carattere "riservato", assoggettate al controllo di altre Sezioni della Corte.

La popolazione obiettivo monitorata, in termini di spesa, è assommata a circa 18 miliardi e rappresenta circa il 2,3 per cento dell’intero conto del bilancio dello Stato. In termini di numero di ordinativi esaminati, rileva che sono stati controllati n.195 titoli di pagamento complessivi, di cui 26 relativi a spese effettuate dalle strutture periferiche dell’Amministrazione centrale, per le quali si è proceduto ad un’interlocuzione diretta con le Ragionerie territorialmente competenti.

Le irregolarità riscontrate hanno riguardato una percentuale, calcolata in termini di rapporto tra il numero dei titoli o il relativo importo e l’ammontare complessivo degli ordinativi di spesa campionati, non significativa sotto il profilo dell’affidabilità dei conti (il 3,7 per cento in termini numerici; circa lo 0,28 per cento sotto il profilo quantitativo). In un numero più ampio di casi, pur accertando la regolarità della procedura di spesa, la Corte ha ritenuto di formulare raccomandazioni e osservazioni, al fine di indirizzare la gestione e le economicità, nonché di attenzione al conseguimento degli interessi pubblici.

In ordine poi alle eccedenze di spesa riscontrate nell'esercizio a valere dei capitoli rispetto alle previsioni definitive di competenza (19.928.978 euro e 1.610.465 euro)), ed alle relative autorizzazioni definitive di cassa (allegati 4 e 4?bis alla Decisione), sono da segnalare, in particolare, i valori registrati da alcuni capitoli dallo stato di previsione del Ministero degli esteri (+1,5 milioni di euro nel programma "Promozione della cultura e della lingua italiana all'estero") e della istruzione (+1,6 milioni di euro, relativi ai programmi di spesa "Istruzione del primo ciclo" e "Istruzione del secondo ciclo"), nonché il dicastero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile (+1,6 milioni perlopiù riferibili ai Programmi "Sviluppo e sicurezza della navigazione e del trasporto marittime per vie d'acqua interne" e "Sistemi ferroviari, sviluppo e sicurezza del trasporto ferroviario") tutti pressoché integralmente riferibili a stanziamenti di spesa finalizzati alla copertura di fabbisogni di spesa riferibili ad oneri inderogabili ai sensi dell'articolo 21, comma 5, lettera a), della legge di contabilità.

I capitoli interessati invece da eccedenze non hanno trovato compensazione – in parte o integralmente – nell'ambito della stessa unità di voto (indicati nell'allegato 4?bis alla Decisione), hanno riguardato il Ministero dell'istruzione. Gli stessi sono stati pertanto esclusi dalla certificazione di regolarità del rendiconto per l'esercizio 2020.

Parimenti, non è stata dichiarata le regolarità dei capitoli in ordine ai quali sono state evidenziate anomalie in quanto riferiti a somme iscritte nell' “Elenco degli accantonamenti slittati" ai sensi del comma 3 dell'articolo 18 della legge di contabilità, e dei capitoli per i quali non sono pervenuti alla Corte dei conti i decreti di accertamento dei residui, in aggiunta ai capitoli di spesa per i quali non si è proceduto alla registrazione dei relativi decreti di accertamento dei residui per carenza di documentazione a supporto (rispettivamente Allegati 6 e 7).

Infine, la Corte dei conti ha prodotto un approfondimento in merito ai "pagamenti da regolare", nell'ambito della ricognizione delle movimentazioni prodotte dalla gestione di tesoreria[36],  con specifico riferimento alla dinamica registrata in tal ambito dai "sospesi collettivi", ovvero di anticipi di somme per conto dello Stato non ripianati mediante copertura di competenza sul bilancio.

Pur evidenziandone la dinamica complessivamente in flessione registrata  nel 2021, dai 46.418 milioni di euro al 2020 ai 37.583 milioni di euro complessivi, in massima parte riconducibili ad anticipazioni disposte in favore di Regioni per il finanziamento del S.S.N e non ancora compiutamente regolarizzate, la Corte dei Conti ha evidenziato l’impegno del Ministero dell'economia e delle finanze alla progressiva eliminazione di tali partite,  atteso che "il ricorso alle anticipazioni di tesoreria (Banca d’Italia), con la formazione di sospesi  prima o poi da regolarizzare, costituisce una modalità di gestione “fuori bilancio” di carattere temporaneo, che non può costituire una forma di finanziamento strutturale della spesa (in una situazione fisiologica tutte le anticipazioni di tesoreria dovrebbero essere reintegrate entro la chiusura dell’esercizio)"[37].

7. Le note integrative

Ciascuno stato di previsione della spesa del rendiconto è corredato di una nota integrativa, la cui articolazione per missioni e programmi è coerente con quella della nota al bilancio di previsione. La nota integrativa, con riferimento alle azioni sottostanti, illustra i risultati finanziari per categorie economiche di spesa motivando gli eventuali scostamenti rispetto alle previsioni iniziali. Essa contiene inoltre l'analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi della spesa.

La disciplina delle note integrative al rendiconto contenuta nell'articolo 35, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196) è il risultato della modifica apportata dall'articolo 2, comma 6, del decreto-legislativo n. 90 del 2016^[38], che ha innovato i contenuti delle note sia sotto il profilo rappresentativo, sia sotto quello sostanziale. La modifica perseguiva, in particolare, la finalità di favorire una rappresentazione degli obiettivi delle amministrazioni maggiormente focalizzata sulle finalità della spesa piuttosto che sulle attività svolte dagli uffici[39].

 

In sede di rendiconto, con la nota integrativa, ogni Ministero espone i risultati ottenuti mediante l'attuazione delle politiche e del raggiungimento degli obiettivi formulati in sede di previsione.

La relazione illustrativa al rendiconto fornisce alcuni dati di sintesi delle note integrative allegate alle relazioni di ciascun Ministero.

 

Nel processo di programmazione strategica, ciascuna amministrazione traduce le priorità politiche e, più in generale, i propri compiti istituzionali, in obiettivi da "conseguire in termini di livello dei servizi e di interventi" correlati ai programmi di spesa e formulati con riferimento alle sottostanti azioni.

Sotto il profilo contabile, l’articolazione delle note integrative, si raccorda con l’accresciuto significato delle azioni nell'ambito della classificazione di bilancio.

Gli obiettivi delle Note integrative sono definiti, con riferimento a ciascun programma e a ciascuna azione, favorendosi una rappresentazione degli obiettivi maggiormente focalizzata sulle finalità della spesa. A tal fine, se nell’ambito di ciascun programma possono essere formulati più obiettivi per le azioni queste devono essere associate univocamente agli obiettivi. In altre parole, un obiettivo può fare riferimento a più di un’azione nell’ambito dello stesso programma, mentre a una azione può essere associato un solo obiettivo.

Il Governo ha fatto presente, anche nella Relazione al disegno di legge di bilancio 2022, che “emergono elementi di criticità (che non riguardano in egual misura tutte le amministrazioni)". In particolare: “…si è manifestata una tendenza in alcuni casi a costruire obiettivi generici, rappresentativi di tutte le attività e di tutta la spesa associata all’azione, limitandosi cioè a declinare l’azione in forma di obiettivo…”. "Le amministrazioni, che trasferiscono fondi ad organismi controllati o vigilati ai quali è parzialmente demandata l’attuazione di politiche di propria competenza, continuano a manifestare difficoltà a raccogliere le informazioni necessarie a costruire degli indicatori effettivamente rappresentativi dei risultati di tali politiche, diversi da quelli che rappresentano soltanto l’avanzamento della spesa per i trasferimenti erogati dal ministero. In tali casi, che riguardano in particolare il Ministero dell’economia e delle finanze, si è temporaneamente derogato alle limitazioni sull’utilizzo degli indicatori di realizzazione finanziaria stabilite con la circolare n. 16 del 25 maggio 2021 …Si sono continuati ad utilizzare, in diversi casi, obiettivi e indicatori che misurano le attività svolte dagli uffici dell’amministrazione (per es., la predisposizione di atti, piani, programmi, documenti, rapporti, riparti di risorse, ecc.), più che gli effetti delle politiche finanziate; ciò è dovuto anche alla perdurante difficoltà di distinguere nettamente l’ambito di riferimento della Nota Integrativa, che ha come interlocutore principale il Parlamento e non riguarda la misurazione delle prestazioni degli uffici o dei dirigenti, da quello del Piano della performance”.

Sempre il Governo ha riscontrato che “in alcune amministrazioni il ricorso ad indicatori generici e indiretti (riferiti a stati di avanzamento di piani o attività non meglio specificate), che non consentono di comprendere e di valutare in alcun modo gli effetti e i risultati conseguiti con la spesa” e che “si riscontra, in misura limitata rispetto agli anni scorsi, l’utilizzo talora improprio della classificazione degli indicatori (indicatori qualificati come di risultato o di impatto che in realtà avrebbero dovuto essere qualificati come di realizzazione fisica, ecc.)”. Inoltre, “l’utilizzo degli indicatori di impatto (Outcome) appare ancora molto limitato (gli indicatori qualificati come di impatto sono circa il 9 per cento del totale, 1 punto percentuale in più rispetto all'anno precedente, con lusinghiere percentuali attinte dal Ministero della transizione ecologica - oltre il 24% - e dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili - quasi il 20%), pur tenendo conto delle oggettive difficoltà di calcolo che questo tipo di indicatori presenta” e “in diversi casi i criteri di formulazione delle previsioni sono generici e poco significativi e non in linea con le indicazioni fornite con la citata circolare n. 16 del 2021, anche quando sarebbe possibile esplicitare in modo più chiaro i parametri utilizzati per definire gli stanziamenti. A parziale compensazione di tali criticità, si è comunque rilevato, soprattutto in alcune amministrazioni, un netto miglioramento nella completezza delle informazioni fornite a corredo degli obiettivi e degli indicatori e una crescita complessiva della qualità dei criteri di formulazione delle previsioni.”

 

La Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. mostra la distribuzione % per Ministero del numero di obiettivi.

Figura 1 - Distribuzione % per Ministero del numero di obiettivi

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pag. 203.

Gli obiettivi si distinguono in strategici, che misurano i risultati raggiunti in attuazione di una delle priorità politiche stabilite dal Governo e strutturali, che misurano risultati da raggiungere in termini di miglioramento dell'efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa non direttamente connessi con l'attuazione delle priorità politiche.

La Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. mostra la ripartizione tra le due tipologie di obiettivi per ciascun Ministero e per il totale del Bilancio dello Stato. Complessivamente, gli obiettivi strategici sono 175 sul totale di 397 (pari al 44%). Il grafico mostra la presenza di alcune amministrazioni, come il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero della transizione ecologica, che hanno rendicontato prevalentemente obiettivi strategici (rispettivamente il 96% e l'80%), mentre altre, come il Ministero dell'economia e delle finanze e il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile, hanno rendicontato un maggior numero di obiettivi strutturali (per circa l'80%).

Figura 2 - Ripartizione tra obiettivi strategici e strutturali per Ministero (esercizio 2021)

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pag. 203.

L’altra componente fondamentale delle Note Integrative è costituita dagli indicatori che costituiscono lo strumento di misurazione del grado di raggiungimento degli obiettivi. Gli indicatori associati ai singoli obiettivi non necessariamente esprimono il risultato complessivamente raggiunto dall’obiettivo, né singolarmente né nel loro complesso, ma si focalizzano su alcuni aspetti di particolare rilievo.

Il numero complessivo degli indicatori riportati nelle note integrative al rendiconto 2021 è pari a 931, distribuiti fra i diversi ministeri nelle percentuali esposte nella figura che segue.

Figura 3 - Distribuzione % per Ministero del numero di indicatori.

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pag. 204.

Gli indicatori possono essere classificati in quattro tipologie:

·      Indicatore di realizzazione finanziaria: indica l'avanzamento della spesa prevista per la realizzazione dell'obiettivo o dell'intervento;

·      Indicatore di realizzazione fisica: rappresenta il volume dei prodotti e dei servizi erogati;

·      Indicatore di risultato (output): rappresenta l'esito più immediato del programma di spesa;

·      Indicatore di impatto (outcome): esprime l'impatto che il programma di spesa, insieme ad altri enti e a fattori esterni, produce sulla collettività e sull'ambiente.

 

La Errore. L'origine riferimento non è stata trovata. mostra la ripartizione degli indicatori tra le suddette quattro tipologie, da cui emerge che la seconda e la terza sono le prevalenti. In generale, permane la tendenza, già rilevata in passato, a privilegiare indicatori che si focalizzano maggiormente su aspetti operativi e legati alla realizzazione dei servizi (27,93% indicatori di realizzazione fisica), piuttosto che sull’impatto che le attività hanno avuto sulla collettività (indicatori di impatto). Va comunque evidenziato, che nel Rendiconto 2021, sono lievemente aumentati gli indicatori di risultato (52,74%) rispetto al precedente esercizio.

Tabella 1 - Distribuzione percentuale degli indicatori per tipologia (esercizio 2021)

Tipologie di indicatori	Obiettivi delle Note integrative al rendiconto 2021 per tipologia
Indicatore di realizzazione finanziaria: indica l'avanzamento della spesa prevista per la realizzazione dell'obiettivo o dell'intervento	10,42%
Indicatore di realizzazione fisica: rappresenta il volume dei prodotti e dei servizi erogati	27,93%
Indicatore di risultato (output): rappresenta l'esito più immediato del programma di spesa	52,74%
Indicatore di impatto (outcome): esprime l'impatto che il programma di spesa, insieme ad altri enti e a fattori esterni, produce sulla collettività e sull'ambiente	8,92%
	100,00%

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pag. 205.

Nella Tabella 2 sono mostrati i livelli di raggiungimento degli obiettivi di ogni Ministero suddivisi in quattro classi: "raggiunto"; "raggiunto parzialmente"; "non consuntivato", "nuovo" (ovvero sorti in corso d'anno) e "altro" (che non presentano valori target). Si può notare come oltre l'82% degli indicatori è stato raggiunto, con il Ministero dell'Istruzione e quello della Cultura che fanno registrare i valori più alti (oltre il 94% di indicatori raggiunti) e il Ministero della Difesa il livello più basso (circa il 60%).

Tabella 2- Grado di raggiungimento dei risultati misurati dagli indicatori per Ministero (esercizio 2021)

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pagg. 207-208.

Tabella 3 - Tipologie di indicatori

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pag.206.

7.1 Indicatori comuni a tutte le amministrazioni – indicatore di tempestività dei pagamenti

Si segnala che, nell’ambito delle attività di collaborazione tra il Ministero dell’economia e delle finanze e i Ministeri di spesa di cui all’art. 39 della legge n. 196 del 2009, è stato definito un set di indicatori comuni a tutti i ministeri utilizzabili per i programmi di spesa trasversali 32.2 “Indirizzo politico” (attività svolte dai Gabinetti e dagli uffici di diretta collaborazione all’opera dei ministri) e 32.3 “Servizi e affari generali per le Amministrazioni di competenza” (attività dirette a garantire il generale funzionamento delle amministrazioni – affari generali, gestione del personale, bilancio, etc.).

Per quanto riguarda il Programma 32.2 “Indirizzo politico”, le amministrazioni sono state invitate ad includere nella Nota Integrativa gli indicatori messi a disposizione dall’Ufficio Programma di Governo della Presidenza del Consiglio dei Ministri riguardanti lo stato di avanzamento e il tempo medio nell’emanazione dei provvedimenti di attuazione degli interventi legislativi per i quali ciascuna Amministrazione è competente. Tali indicatori sono oggetto di monitoraggio e di una specifica pubblicazione ad opera dello stesso Ufficio per l’attuazione del Programma di Governo al seguente indirizzo http://www.programmagoverno.gov.it/focus-sui-decretiattuativi/protocollo-dintesa-traufficio-per-il-programma-di-governo-e-ragioneria-generale-dello-stato.

Per i suddetti indicatori si rileva, rispetto agli indicatori nel loro complesso, un più basso grado di raggiungimento dei target indicati nella fase previsionale.

Per quanto riguarda l’indicatore di tempestività dei pagamenti, questo si riferisce all’intera amministrazione e non ai singoli programmi ed è rilevato separatamente dagli altri.

Il DPCM 22 settembre 2014 ha disposto (art. 9, comma 8) che, per le Amministrazioni centrali dello Stato, il valore dell’indicatore annuale e la descrizione delle misure adottate per rientrare nei termini di pagamento previsti dalla legge siano pubblicati nelle Note integrative allegate al Rendiconto generale dello Stato.

Tabella 4 - Grado di raggiungimento dei risultati degli indicatori trasversali del programma 32.2 (Anno 2021)

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pag.209.

Nella seguente tabella si riportano in sintesi i dati forniti dalle Amministrazioni centrali dello Stato in occasione del Rendiconto 2021 in relazione all'indicatore in questione.

Tabella 5 - Riepilogo dell’indicatore di tempestività dei pagamenti per il 2021

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2021, Relazione illustrativa, pag.210.

Si segnala che il valore dell’indicatore di tempestività dei pagamenti, che viene calcolato con riferimento a tutti i pagamenti effettuati nel periodo considerato, indipendentemente dalla data di ricevimento delle fatture, non è confrontabile con il valore del tempo medio di ritardo ponderato, come pubblicato (per tutte le singole pubbliche amministrazioni) sul sito web istituzionale del Ministero dell’Economia e delle Finanze, che invece si riferisce alle sole fatture ricevute dalle pubbliche amministrazioni nel periodo considerato.

 

 

Parte II:
Assestamento 2022
(A.C. 3676)

 

1. L’assestamento del bilancio dello Stato

1.1. Funzione dell’assestamento del bilancio dello Stato

L'istituto dell'assestamento di bilancio dello Stato è previsto per consentire un aggiornamento, a metà esercizio, degli stanziamenti del bilancio, anche sulla scorta della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto dell'esercizio scaduto al 31 dicembre precedente.

Sotto questo profilo, il disegno di legge di assestamento si connette funzionalmente con il rendiconto del bilancio relativo all’esercizio precedente: l’entità dei residui, attivi e passivi, sussistenti all’inizio dell’esercizio finanziario, che al momento dell’elaborazione e approvazione del bilancio di previsione è stimabile solo in misura approssimativa, viene, infatti, definita in assestamento sulla base delle risultanze del rendiconto.

La disciplina dell’assestamento del bilancio dello Stato è contenuta all’articolo 33 della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009, che ne prevede la presentazione entro il mese di giugno di ciascun anno.

Le modifiche normative riguardanti la revisione della struttura della legge di bilancio, apportate con la riforma del 2016, non hanno interessato il disegno di legge di assestamento che pertanto mantiene la sua natura di legge formale.

Il disegno di legge di assestamento aggiorna il quadro delle previsioni a legislazione vigente. Non può contenere norme innovative della legislazione vigente, né rifinanziamenti di autorizzazioni di spesa disposte da norme preesistenti senza le necessarie compensazioni.

Con il disegno di legge di assestamento le previsioni di bilancio formulate a legislazione vigente sono adeguate in relazione:

a)      per quanto riguarda le entrate, all’eventuale revisione delle stime del gettito; poiché esse sono il frutto di una valutazione di carattere tecnico, eventuali modifiche possono essere determinate dall’evoluzione della base imponibile e dagli effetti derivanti dall’applicazione della normativa vigente;

b)     per quanto riguarda le spese aventi carattere discrezionale, ad esigenze sopravvenute;

c)      per quanto riguarda la determinazione delle autorizzazioni di pagamento, in termini di cassa, alla consistenza dei residui accertati in sede di rendiconto dell’esercizio precedente.

Il disegno di legge di assestamento riflette la struttura del bilancio dello Stato, organizzato in missioni e programmi, che costituiscono le unità di voto ed è predisposto nell’ambito del quadro normativo definito dalla legge di contabilità, come modificata dalla legge n. 163/2016 e dai D. Lgs. n. 90 e n. 93 del 2016.

Tali modifiche, per il provvedimento di assestamento, hanno riguardato, essenzialmente, la messa a regime dei margini di flessibilità concessi alle Amministrazioni in fase di formulazione delle proposte di assestamento; la previsione del rispetto di un vincolo sul saldo del bilancio di cassa programmatico che si aggiunge a quello di competenza; la presentazione di una relazione tecnica.

Come con il disegno di legge di bilancio, anche con l’assestamento possono essere proposte variazioni di stanziamenti di spese predeterminate per legge, in virtù della c.d. flessibilità di bilancio, fermo restando il divieto di utilizzare stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (articolo 33, comma 3, della legge n. 196/2009).

I margini di flessibilità in sede di assestamento - ampliati dal D. Lgs. n. 90/2016 e poi dall’articolo 5 della legge n. 163/2016 – consentono variazioni compensative, “a carattere verticale”, tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, limitatamente all’anno in corso, anche tra unità di voto diverse (originariamente limitate nell’ambito dei programmi di una medesima missione), ferma restando, anche in assestamento, la preclusione all’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

Si ricorda, infine, che la legge n. 163/2016 ha previsto che anche il disegno di legge di assestamento sia corredato da una relazione tecnica - in analogia con quanto previsto per il disegno di legge di bilancio - in cui si dà conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare con gli obiettivi programmatici definiti in coerenza con quanto previsto dall'ordinamento europeo indicati nei documenti di programmazione. Tale relazione è aggiornata all’atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento (comma 4?septies dell’articolo 33).

1.2. Il contenuto del disegno di legge di assestamento

Il disegno di legge di assestamento si compone di un solo articolo che modifica la Sezione II (Approvazione degli stati di previsione) della legge di bilancio per il 2022 (legge n. 234 del 2021).

Articolo 1 (Disposizioni generali)

L'articolo determina, sotto il profilo giuridico, l'aggiornamento delle previsioni di bilancio a legislazione vigente, per l'anno finanziario 2022, introducendo le occorrenti variazioni degli stanziamenti dello stato di previsione dell'entrata e degli stati di previsione dei Ministeri approvati con la legge di bilancio 2022 (legge n. 234 del 2021). Tali variazioni sono esposte nelle tabelle annesse al disegno di legge.

2. Le variazioni di competenza del bilancio dello Stato 2022
risultanti dal ddl di assestamento

Le variazioni di bilancio proposte con il presente provvedimento di assestamento, insieme a quelle apportate nel periodo compreso tra il 1° gennaio e 31 maggio con atti amministrativi, ed unitamente agli effetti finanziari dei provvedimenti legislativi i cui atti amministrativi si sono perfezionati successivamente, quali il decreto-legge n. 4/2022 (cosiddetto «decreto-legge Sostegni-ter») e il decreto- legge n. 14/2022 («crisi in Ucraina»), definiscono le previsioni assestate per il 2022.

La relazione al disegno di legge di assestamento per il 2022 (A.C. 3676) evidenzia come, in termini di competenza, le variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento determinino un miglioramento del saldo netto da finanziare (corrispondente alla differenza tra entrate finali e spese finali) rispetto alle previsioni iniziali della legge di bilancio.

Il saldo si attesta ad un valore di -162,5 miliardi rispetto ad una previsione iniziale di -201,7 miliardi risultante dalla legge di bilancio.

bilancio 2022 – Previsioni assestate (A.C. 3676)
(competenza - valori in milioni di euro)

(*).................................................................................................... I dati di rendiconto sono riferiti alla gestione.

Il miglioramento di oltre 39 miliardi del saldo netto da finanziare rispetto alle previsioni iniziali, in termini di competenza, è dovuto per 41 miliardi di euro alle variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento in esame, in parte compensate dalle variazioni negative determinate per atto amministrativo, per un valore di -1,8 miliardi.

 

Nel complesso, come risulta evidente dalla precedente tabella, al miglioramento del dato assestato del saldo netto concorrono:

§  l’aumento delle entrate per complessivi 49,3 miliardi di euro, dovuta per 10,5 miliardi alle variazioni per atto amministrativo e per 38,8 miliardi alle variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento, che interessa principalmente le entrate tributarie, per circa 25,7 miliardi. L’incremento complessivo del gettito di competenza atteso delle entrate tributarie, deriva dall’aumento delle imposte dirette per 15,6 miliardi di euro, collegato ad una previsione più favorevole di tutti i principali tributi, e dall’aumento delle imposte indirette per 10,1 miliardi di euro, collegato all’incremento dell’Iva, in particolare sugli scambi interni e sulle importazioni, e delle entrate derivanti dal prelievo erariale sugli apparecchi e congegni di gioco (cfr. § successivi);

§  l’aumento delle spese finali rispetto alle previsioni di bilancio, di 10,1 miliardi di euro, interamente determinato dalle variazioni per atto amministrativo (+12,4 miliardi), cui si aggiunge la proposta di assestamento di riduzione delle spese finali per quasi -2,3 miliardi. Sulla proposta di assestamento incide la riduzione della spesa per interessi per circa -2,7 miliardi e della spesa in conto capitale per circa -880 milioni, compensata dalla proposta di incremento della spesa corrente primaria (+1,3 miliardi).

 

Come indicato nella Relazione tecnica che accompagna il ddl in esame (cfr. al riguardo quanto approfondito nel successivo § 5), le proposte formulate con il disegno di legge di assestamento in esame sono neutrali ai fini dell’indebitamento netto della PA. in quanto già scontate nei quadri tendenziali in sede di DEF 2022.

 

Anche gli altri saldi evidenziano un andamento positivo: il risparmio pubblico (dato dalla differenza tra entrate correnti e spese correnti al lordo degli interessi) registra un miglioramento di 37,9 miliardi rispetto alla previsione iniziale.

I dati relativi al ricorso al mercato (pari alla differenza tra le entrate finali e il totale delle spese, queste ultime date dalla somma delle spese finali e del rimborso prestiti) evidenziano un andamento positivo, per oltre 47 miliardi, passando da una previsione iniziale di -479,1 miliardi a circa -431,9 miliardi.

2.1. Le variazioni per atto amministrativo

Il bilancio assestato incorpora, come detto, gli effetti delle variazioni di bilancio apportate con gli atti amministrativi adottati in corso d’anno.

Tali variazioni per atto amministrativo determinano un peggioramento del saldo netto da finanziare di 1,8 miliardi in termini di competenza, derivante da un incremento delle spese finali (+12,4 miliardi)[40] e da maggiori entrate per 10,5 miliardi.

Tale risultato è determinato principalmente dall’attuazione dei due decreti legge sopra richiamati – D.L. n. 4/2022 e D.L. n. 14/2022 – emanati, rispettivamente, per contrastare gli effetti della pandemia di COVID-19 e del rincaro dell’energia e per fronteggiare la crisi ucraina.

Nella Relazione illustrativa si precisa espressamente che il disegno di legge di assestamento in esame non sconta gli effetti dei due decreti-legge 21 marzo 2022, n. 21 e 17 maggio 2022, n. 50, per i quali il Parlamento ha autorizzato il ricorso all’indebitamento, in quanto tali provvedimenti legislativi sono stati emanati ad una data non utile per l’inserimento dei relativi provvedimenti amministrativi di attuazione nel bilancio assestato.

 

Con riferimento alle entrate le variazioni per atto amministrativo determinano un incremento delle previsioni iniziali di bilancio complessivamente pari a 10,5 miliardi in termini di competenza, dovute a maggiori entrate tributarie per 5,7 miliardi e a maggiori entrate extratributarie per 2,8 miliardi.

Relativamente alle entrate tributarie si determinano variazioni in aumento pari a 5.683,5 milioni di euro.

Tra le principali variazioni si evidenziano gli effetti derivanti dal decreto legislativo 29 dicembre 2021, n. 230 concernente l’istituzione dell'assegno unico e universale per i figli a carico, che all’articolo 10 ha disposto l’abrogazione delle detrazioni per figli a carico di età non superiore ai 21 anni; gli effetti previsti agli articoli 2, 29 e 42 del decreto legge 1 marzo 2022, n. 17, riguardanti rispettivamente la riduzione al 5 per cento dell’aliquota Iva sulle somministrazioni di gas metano usato per combustione per usi civili e industriali, la riapertura dei termini per la rideterminazione dei valori di acquisto delle partecipazioni non negoziate in mercati regolamentati e dei terreni edificabili e con destinazione agricola, il differimento della deduzione della quota del 12 per cento dell'ammontare dei componenti negativi prevista ai fini dell'imposta sul reddito delle società e dell'imposta regionale sulle attività produttive.

 

Per le entrate extratributarie, si registrano variazioni in aumento per 2.763,9 milioni di euro tra cui si evidenziano, in particolare:

§  La variazione in aumento per 405 milioni di euro, per effetto del versamento all'entrata da parte del Gestore dei servizi energetici di una quota parte dei proventi delle aste delle quote di emissione di CO2;

§  l’incremento per complessivi 1.779 milioni di euro, a seguito del riversamento delle risorse già nella disponibilità della contabilità speciale 1778 intestata all'Agenzia delle entrate per l’erogazione dei contributi a fondo perduto in favore degli operatori economici maggiormente colpiti dall’emergenza epidemiologica da Covid-19;

§  la variazione in aumento pari a 150 milioni di euro, per il versamento delle risorse disponibili, in conto residui, sui pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero della transizione ecologica, utilizzate a parziale copertura del Fondo per la decarbonizzazione e per la riconversione verde delle raffinerie esistenti nei siti di bonifica di interesse nazionale.

In merito alle entrate da alienazione ed ammortamento dei beni patrimoniali, gli atti amministrativi in corso di gestione hanno determinato variazioni in aumento pari a 2.086,4 milioni di euro, in termini di competenza e di cassa, per effetto della riassegnazione al Fondo Ammortamento Titoli di Stato degli introiti derivanti dalle estinzioni anticipate dei mutui concessi alle Regioni per il risanamento dei servizi sanitari.

 

Con riferimento alla spesa, le variazioni per atto amministrativo determinano un aumento degli stanziamenti finali di bilancio nella misura di 12,4 miliardi di euro, di cui 10,8 miliardi di incremento delle spese correnti e circa 1,6 miliardi di incremento di quelle in conto capitale.

Analizzando la spesa per categorie economiche, si evidenzia che per la spesa corrente, l’incremento di 10,8 miliardi è determinato principalmente dall’aumento dei trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche (16,4 miliardi), in relazione alle misure disposte con il decreto legislativo n. 230 del 2021, che ha previsto maggiori trasferimenti agli enti di previdenza per l’erogazione dell’assegno unico e universale per i figli a carico (10,3 miliardi) e, in misura minore, con il decreto legge n. 17 del 2022 (4,3 miliardi), che trasferisce risorse alla Cassa per i servizi energetici e ambientali al fine di contenere gli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico e del gas naturale e per garantire la continuità dei servizi agli enti territoriali.

In aumento anche gli stanziamenti relativi ai trasferimenti correnti alle imprese (1 miliardo di euro) per effetto, principalmente, del decreto-legge n. 4 del 2022, il quale prevede sostegni ai settori colpiti dall’emergenza epidemiologica nonché a quelli colpiti dall’aumento dei prezzi delle materie prime energetiche, e del decreto legge n. 17 del 2022, che prevede ristori e crediti d’imposta per il settore dell’autotrasporto al fine di ridurre gli effetti dell’aumento dei prezzi dei carburanti.

In aumento, infine, anche le spese per la categoria dei redditi da lavoro dipendente (+3,6 miliardi)

 

La spesa in conto capitale aumenta di 1,6 miliardi. Sull’incremento incide la categoria dei contributi agli investimenti ad imprese, principalmente in ragione delle misure di sostegno alle aziende disposte del decreto legge n. 17 del 2022 per contrastare l’aumento dei prezzi delle materie prime.

2.2. Le proposte di variazioni del ddl di assestamento

In termini di competenza, le variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento determinano un miglioramento del saldo netto da finanziare di 41,1 miliardi rispetto al saldo risultante dalla legge di bilancio, dovuto a una proposta di maggiori entrate finali per 38,8 miliardi e a una proposta di diminuzione delle spese finali per 2,6 miliardi, come esposto nella Tabella riportata all’inizio del § 2.

Per quanto concerne, in particolare, le proposte di variazioni alle entrate del bilancio dello Stato, nella Relazione si precisa che esse sono state elaborate per tenere conto del quadro macroeconomico definito nel DEF 2022, assunto a base per l’aggiornamento delle stime per il medesimo anno, nonché degli andamenti effettivi del gettito registrati a tutto il mese di maggio dell’esercizio in corso.

Le variazioni previste per l’adeguamento al DEF 2022, in quanto già considerate nelle previsioni del documento di programmazione, non determinano, quindi, effetti aggiuntivi sull’indebitamento netto.

§  Le proposte di variazioni delle entrate

Per quanto concerne le entrate finali, il disegno di legge di assestamento reca una proposta di aumento per 38,8 miliardi rispetto alle previsioni formulate con la legge di bilancio 2022.

Le entrate tributarie recepiscono principalmente l’adeguamento alle stime del DEF 2022, con un incremento di 25,7 miliardi di euro, per la competenza. Nel complesso, rispetto alle previsioni iniziali, si registra un aumento delle imposte dirette, per 15,6 miliardi di euro, collegato ad una previsione più favorevole di tutti i principali tributi, in particolare delle ritenute Irpef sui redditi da lavoro dipendente, dell’autoliquidazione Ires, dell’imposta sostitutiva per la rideterminazione dei valori di acquisto di partecipazioni non negoziate nei mercati regolamentati e delle imposte sostitutive sulle plusvalenze e sui fondi pensione, e delle imposte indirette, per 10,1 miliardi di euro, collegato all’incremento dell’Iva, in particolare sugli scambi interni e sulle importazioni, e delle entrate derivanti dal prelievo erariale sugli apparecchi e congegni di gioco

Le entrate extratributarie registrano, nel complesso, un incremento pari a 13,1 miliardi di euro in termini di competenza (12,8 miliardi di euro in termini di cassa), determinato, in misura prevalente, dai versamenti erogati dall’Unione europea a titolo di contributi a fondo perduto per l'attuazione del dispositivo di ripresa e resilienza (PNRR), pari a 11,5 miliardi (cap. 3515/Entrata[41]), nonché dai maggiori proventi attesi per le risorse proprie tradizionali riscosse per conto dell’Unione europea, per 1,1 miliardi di euro, e dai maggiori dividendi da versare da parte delle società a partecipazione pubblica, per 200 milioni di euro. Come per le entrate tributarie, l’incremento delle previsioni di cassa per le entrate del Titolo II tiene conto della ulteriore riduzione delle riscossioni a mezzo ruolo, la cui flessione è stata già considerata nelle stime del DEF 2022.

Le entrate da alienazione, ammortamento e riscossione di crediti registrano una contrazione di 36 milioni di euro, sia di competenza che di cassa, interamente imputabile ad un allineamento alle previsioni dello scorso aprile elaborate per il DEF.

 

La tavola che segue illustra le proposte di variazione del disegno di legge di assestamento delle entrate finali del bilancio dello Stato per categorie economiche rispetto al dato iniziale di bilancio (dati di competenza).

Entrate finali del bilancio dello stato – proposte di variazione
(competenza - valori in milioni di euro)

Passando ad un confronto con il dato iniziale del bilancio 2022, le entrate tributarie presentano l’aumento più significativo, pari a 31,4 miliardi di competenza, assestandosi a 566,6 miliardi.

Le entrate extratributarie risultano assestarsi a 93,8 miliardi, con un miglioramento complessivo, rispetto alle previsioni della legge di bilancio, di 15,9 miliardi.

Le entrate da alienazioni, ammortamento e rimborso crediti, infine, registrando una variazione complessivamente positiva di oltre 2 miliardi, con previsioni assestate pari a circa 3,8 miliardi.

§  Le proposte di variazioni delle spese

Per quanto concerne le spese finali, le variazioni proposte dal provvedimento determinano una riduzione di circa 2,3 miliardi di euro in termini di competenza.

Tale riduzione è determinata da una minore spesa corrente dovuta, essenzialmente, alla proposta di riduzione di 2,7 miliardi della spesa per interessi e redditi da capitale, compensata da altre maggiori spese correnti per 1,3 miliardi.

In diminuzione anche la spesa in conto capitale (-881 milioni).

 

Quanto alla spesa corrente, la riduzione è essenzialmente legata alla riduzione degli interessi passivi sui titoli del debito pubblico, pari a circa 2,7 miliardi. Come illustrato nella Relazione, si registrano, da un lato, minori esigenze per gli interessi sui conti correnti di tesoreria, che determinano una riduzione degli stanziamenti per circa 1,7 miliardi, e per interessi sui buoni del Tesoro poliennali, per circa 2,2 miliardi; ai quali si contrappone un incremento della spesa per gli interessi sui buoni postali fruttiferi, per 1,5 miliardi.

La riduzione della spesa per interessi è compensata dalla proposta di aumento di altre spese correnti per 1,3 miliardi.

Le proposte di aumento della spesa corrente primaria sono connesse principalmente alle seguenti categorie economiche di spesa:

§  consumi intermedi (+102 milioni di euro), su cui incide l’incremento degli stanziamenti per oneri di funzionamento dei Ministeri relativi alle spese per carburanti e utenze connesse al rincaro dei prodotti energetici per circa 110 milioni;

§  trasferimenti alle amministrazioni pubbliche (+285 milioni), sui quali incidono le assegnazioni per la sistemazione contabile di somme anticipate dalla Tesoreria a seguito di pignoramenti connessi a contenziosi (230 milioni), l’incremento dei trasferimenti alla società Sport e Salute Spa per circa 20 milioni quale integrazione del finanziamento previsto ex lege;

§  trasferimenti alle famiglie e istituzioni sociali private, che registrano un incremento di 42 milioni, principalmente per l’integrazione degli stanziamenti relativi ai finanziamenti degli istituti di patronato e di assistenza sociale (circa 76 milioni), per l’adeguamento dello stanziamento all’effettivo importo dei contributi versati all’entrata del bilancio statale dagli enti previdenziali nel 2021 e per l’adeguamento degli stanziamenti di bilancio relativi alla quota dell’8 per mille dell’IRPEF destinata allo Stato (+17 milioni) e alla quota destinata alla Conferenza episcopale italiana (-67,7 milioni) in relazione alle scelte operate dai contribuenti in sede di dichiarazione.

 

Quanto alla proposta di riduzione della spesa in conto capitale essa è sostanzialmente legata alla categoria «Acquisizioni di attività finanziarie», che presenta un decremento di competenza pari a 950 milioni di euro determinato da una riduzione per 1.100 milioni di euro relativamente agli oneri derivanti dalle operazioni su garanzie da esposizione su derivati, a seguito dell’andamento delle esigenze di finanziamento nonché dei tassi di interesse, e da un aumento per 150 milioni di euro riguardante il Fondo rotativo per la crescita sostenibile, finalizzato al finanziamento degli accordi per l’innovazione.

 

La tavola che segue illustra le proposte di variazione del disegno di legge di assestamento delle spese finali del bilancio dello Stato per categorie economiche rispetto al dato iniziale di bilancio 2022.

 

Spese finali del bilancio dello stato per categorie –
proposte di variazione

(competenza - valori in milioni di euro)

 

Con riferimento alle missioni del bilancio dello Stato, le proposte di assestamento determinano una riduzione degli stanziamenti della missione “Debito pubblico” pari a -13,3 miliardi di euro in termini di competenza e cassa, principalmente in relazione all’adeguamento delle esigenze per il rimborso dei prestiti internazionali.

Considerando gli importi della missione “Debito pubblico”, la spesa complessiva del bilancio dello Stato si assesta a 1.096,1 miliardi di euro, con un aumento di 2,2 miliardi rispetto alle previsioni di bilancio.

Con riferimento alle missioni, le principali variazioni in aumento proposte dal ddl di assestamento riguardano:

§  gli stanziamenti della missione “L’Italia in Europa e nel mondo” per 1,1 miliardi, destinati al bilancio dell’Unione europea quali risorse proprie tradizionali (cap. 2752/MEF), che trovano poi compensazione nel corrispondente versamento all’entrata;

§  gli stanziamenti della missione “Istruzione scolastica” per 127 milioni, a seguito in particolare dell’incremento degli stanziamenti per le supplenze brevi del personale scolastico (150 milioni);

§  nell’ambito della missione “Politiche economico-finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica”, che vede ridursi i suoi stanziamenti per 1,5 miliardi (di cui -1,7 mld per riduzione degli interessi sui conti di tesoreria (cap. 3100/MEF)), rileva l’iscrizione dell’importo di 63 milioni da trasferire alla Grecia, derivante dai profitti dei titoli di Stato greci presenti nel portafoglio “Securities Markets Programme” (cap. 7607/MEF).

Per l’andamento delle spese complessive del bilancio per missioni di spesa si veda la Tavola III in Appendice.

§  Le rimodulazioni di spese predeterminate per legge

Tra le variazioni proposte con il disegno di assestamento 2022 vi rientrano le operazioni di rimodulazione tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, ai sensi dell’articolo 33, comma 3, della legge di contabilità.

Per la formazione delle previsioni assestate di spesa, la Circolare n. 18 del 20 aprile 2022[42] della Ragioneria generale dello Stato richiama la disposizione in materia di flessibilità di bilancio di cui all’articolo 33, comma 3, della legge di contabilità, che consente di proporre, con il disegno di legge di assestamento del bilancio, variazioni compensative tra dotazioni finanziarie anche relative ad unità di voto diverse. Attraverso tali strumenti – si ricorda nella Circolare - eventuali risorse che possono risultare eccedenti rispetto alla possibilità di essere impegnate entro l’anno, potranno essere utilizzate in compensazione a favore di situazioni che presentino carenze finanziarie rispetto alle esigenze. Il ricorso a tale facoltà - si sottolinea ancora nella Circolare - è ancor più importante in una fase caratterizzata dal peggioramento del quadro di finanza pubblica (tensioni sul versante dei prezzi dell’energia, preoccupanti sviluppi sull’evoluzione della guerra in Ucraina, permanenza di uno scenario di incertezza anche con riferimento alle misure afferenti all’emergenza sanitaria per il contrasto del COVID-19), nel quale la possibilità di utilizzare in modo efficace ed efficiente le risorse a disposizione può costituire un elemento di grande utilità.

Il cronoprogramma dei pagamenti per l’anno 2022 viene aggiornato in relazione alle modifiche apportate, non appena il provvedimento di assestamento viene approvato.

Le proposte di rimodulazioni relative a spese predeterminate per legge sono esposte in appositi prospetti allegati a ciascuno stato previsione della spesa dei Ministeri interessati dalle rimodulazioni. Nel ddl di assestamento 2022, gli stati di previsione della spesa interessati da rimodulazione di fattori legislativi sono quelli relativi ai seguenti Ministeri:

§  Ministero dello sviluppo economico;

§  Ministero della giustizia;

§  Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale;

§  Ministero della transizione ecologica;

§  Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili;

§  Ministero della cultura;

§  Ministero della salute;

§  Ministero del turismo.

Nella Tabella che segue sono riportati, per Ministero, i programmi di spesa che sono stati oggetto di rimodulazione, relativamente al fattore legislativo per l’anno 2022.

 

Autorizzazioni legislative di spesa oggetto di rimodulazione

Dati in euro

3. Le variazioni di cassa del bilancio dello Stato 2022 risultanti dal ddl di assestamento

In termini di cassa, il disegno di legge di assestamento per il 2022 determina complessivamente un miglioramento del saldo netto da finanziare di 37,4 miliardi di euro rispetto alla previsione di bilancio, derivante da un aumento delle entrate finali per 48,7 miliardi e da un aumento delle spese finali per 11,3 miliardi.

Variazioni al bilancio 2022 – cassa (A.C. 3676)

(milioni di euro)

(*). I dati di rendiconto sono riferiti alla gestione.

 

In particolare, il saldo netto da finanziare si attesta a -239,8 miliardi. Il miglioramento di 37,4 miliardi rispetto alla previsione di bilancio, è esclusivamente dovuto alle variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento (+39,1 miliardi).

Per le dotazioni di cassa, si rammenta, le proposte di assestamento considerano, oltre all’adeguamento degli stanziamenti alle variazioni di competenza e le esigenze legate all’operatività delle Amministrazioni, anche la consistenza effettiva dei residui passivi accertata a rendiconto, rispetto a quella presunta in sede di disegno di legge di bilancio. Quest’ultima infatti può risultare differente da quella presunta al momento della formazione della previsione della legge di bilancio, in quanto formulata con riferimento a un esercizio non ancora concluso.

 

Per quanto concerne gli altri saldi, anch’essi risultano tutti in miglioramento. In particolare, il ricorso al mercato risulta migliorato di 45,3 miliardi rispetto al bilancio di previsione, raggiungendo un valore pari a -509,2 miliardi; analogamente, il saldo primario, rispetto ai -200,8 miliardi della previsione iniziale raggiunge l’importo di -166,1 miliardi. Il risparmio pubblico migliora di quasi 36 miliardi, attestandosi nelle previsioni assestate a -87,5 miliardi di euro.

 

Il miglioramento del saldo netto da finanziare di cassa è determinato dall’aumento delle entrate finali di 48,7 miliardi, che riguarda essenzialmente le entrate tributarie (+31 miliardi), per la gran parte proposto dal disegno di legge di assestamento in esame, e dall’aumento delle spese finali, che evidenziano anch’esse un incremento di circa 11,3 miliardi, interamente dovuto alle variazioni per atti amministrativi (+12,2 miliardi).

Per le entrate finali, la variazione proposta dal provvedimento in esame è pari a +38,1 miliardi. Per le spese finali, la proposta di assestamento ne determina una lieve riduzione di 933 milioni.

 

In particolare, le entrate tributarie recepiscono principalmente l’adeguamento alle stime del DEF 2022, con un incremento di 25,4 miliardi di euro per la cassa. Nel complesso, rispetto alle previsioni iniziali, si registra un aumento delle imposte dirette, 15,4 miliardi di euro, in termini di cassa, e delle imposte indirette per oltre 10 miliardi di euro. Anche le entrate extra-tributarie registrano un incremento di 12,8 miliardi di euro. La variazione alle previsioni di cassa sconta, inoltre, le minori riscossioni a mezzo ruolo già stimate in occasione del documento programmatico di aprile.

Le entrate extratributarie registrano, nel complesso, un incremento di 12,8 miliardi di euro in termini di cassa. Anche per le entrate extra-tributarie, l’aumento delle previsioni di cassa tiene conto dell’aggiornamento delle riscossioni attese dalle entrate da ruoli, in linea con quanto già previsto nel DEF 2022.

 

Riguardo alle spese finali, la proposta del ddl di assestamento ne prevede una riduzione in termini di cassa di 933 milioni, dovuta a minori spese di parte corrente per 729 milioni e di conto capitale per 203 milioni.

Per la parte corrente, alla riduzione della spesa per interessi e redditi da capitale (-2,7 miliardi), si contrappongono aumenti degli stanziamenti delle altre categorie, per importo pari a circa 1,2 miliardi di euro.

In particolare, crescono le spese per i consumi intermedi (280 milioni), su cui incidono tra le altre le risorse destinate alla formazione e all’aggiornamento dei docenti di ruolo per circa 114 milioni; aumentano i trasferimenti alle amministrazioni pubbliche (631 milioni), sui quali incidono i maggiori trasferimenti alla Presidenza del Consiglio dei ministri per gli interventi a favore dell’editoria (48 milioni), necessari per il pagamento dei residui, e le maggiori risorse destinate alla promozione di misure di sviluppo economico nelle regioni interessate dall’estrazione di idrocarburi liquidi e gassosi (40 milioni), motivate dall’esigenza del pagamento dei residui connessi ai tempi necessari per la chiusura delle convenzioni con le regioni.

Più in particolare, per il settore dell’istruzione, si segnalano gli incrementi, di sola cassa, relativi ai rimborsi all’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) per prestazioni erogate ad alunni e personale scolastico (circa 146 milioni di euro), le risorse destinate alla formazione e all’aggiornamento dei docenti di ruolo (114 milioni di euro), la « card docenti » (circa 93 milioni di euro), il funzionamento delle istituzioni scolastiche (circa 39 milioni di euro) e il contributo alle scuole paritarie (circa 35 milioni di euro).

Per il settore degli investimenti, i contributi alla regione Sardegna per spese di investimento (65 milioni di euro), il fondo per la messa in sicurezza di ponti e viadotti (circa 60 milioni di euro), i contributi per l’installazione di infrastrutture per la ricarica dei veicoli elettrici (circa 76 milioni di euro), il credito d’imposta per investimenti nelle campagne pubblicitarie (circa 90 milioni di euro) e gli interventi complementari al Piano nazionale di ripresa e resilienza nell’ambito dei contratti di filiera (55 milioni di euro).

Infine, si segnalano gli stanziamenti per corrispondere gli indennizzi agli operatori di rete per il rilascio delle frequenze (circa 50 milioni di euro).

4. L’accertamento dei residui passivi

Nella definizione del bilancio di previsione, l’entità dei residui passivi viene stimata in modo presuntivo sulla base di un calcolo che fa riferimento alla massa spendibile e alle autorizzazioni di cassa risultanti dal bilancio dell’esercizio in corso a quel momento.

Solo con l’assestamento viene iscritta in bilancio la consistenza effettiva dei residui al 1° gennaio dell’esercizio in corso, quale è stata accertata sulla base delle risultanze del Rendiconto per l’esercizio precedente.

Pertanto, il disegno di legge di assestamento per il 2022 registra l’entità effettiva dei residui esistenti all’inizio dell’esercizio, come accertata nel disegno di legge di approvazione del Rendiconto per l’esercizio 2021 (A.C. 3675).

 

Residui attivi

Con il provvedimento di assestamento si è provveduto ad aggiornare i residui attivi sulla base delle risultanze emerse al 31 dicembre 2021, a seguito della gestione conclusasi nell’esercizio di consuntivo. Concorrono altresì all’aggiornamento anche i residui di nuova formazione di competenza della gestione 2021.

Nel complesso, le previsioni assestate quantificano un ammontare di residui finali attivi al 31 dicembre 2021 pari a 212.962 milioni di euro, a fronte dei 254.755 milioni di residui inizialmente presunti.

Per le entrate tributarie, i residui sono stati quantificati pari a 104.778 milioni, con una variazione in diminuzione di 36.611 milioni rispetto alle previsioni iniziali (131.390 milioni). Per le entrate extra-tributarie i residui ammontano a 107.483 milioni di euro, con una variazione in diminuzione di 15.132 milioni rispetto alla previsione iniziale (122.616 milioni).

 

Residui passivi

L’ammontare dei residui passivi delle spese complessive (comprensivi di quelli relativi al rimborso prestiti, pari a 208 milioni) risultanti alla chiusura dell’esercizio 2021 è pari a 188.265 milioni.

Con riferimento alle spese finali (al netto del Titolo III), in base al Rendiconto 2021, a seguito dei risultati di gestione[43], la consistenza dei residui passivi finali al 31 dicembre 2021 è risultata pari a 188.057 milioni di cui:

§  129.969 milioni, che residuano dalla gestione dei residui passivi provenienti dagli esercizi precedenti (residui pregressi);

§  58.088 milioni di nuova formazione, che derivano dalla gestione di competenza 2021.

Nel complesso, il conto dei residui finali al 31 dicembre 2021 presenta un decremento di circa 8.145 milioni di residui passivi rispetto all’esercizio precedente, passando da 196.202 milioni nel 2020 a 188.057 milioni nel 2021 (-4% circa).

Il decremento complessivo è da attribuirsi esclusivamente ai residui di parte corrente, che vedono una riduzione da 58.960 milioni nel 2020 a 47.225 milioni nel 2021 (-11.735 milioni, -19%).

Secondo le informazioni contenute nella Relazione illustrativa al ddl, il decremento riguarda in particolare i residui passivi relativi agli enti di previdenza (-5.890 milioni) e ai trasferimenti correnti ad imprese (-5.385 milioni, di cui 3.944 milioni relativi a contributi a fondo perduto ai soggetti esercenti attività di impresa, di lavoro autonomo e agricole, titolari di partita IVA).

Aumentano, invece, i residui relativi al conto capitale (+3,6 miliardi), quale risultante di maggiori residui per i contributi alle amministrazioni pubbliche centrali (+7.126 milioni, di cui 3.201 milioni relativi al Fondo per lo sviluppo e la coesione[44]), alle amministrazioni locali (+5.277 milioni, di cui quasi 3.000 milioni riferiti a enti locali) e di minori residui per le acquisizioni di attività finanziarie, che si riducono di 6.964 milioni (di cui 4.380 milioni relativi al fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili).

Nel complesso, il conto dei residui al 31 dicembre 2021 segna dunque una inversione di tendenza rispetto al 2020, in cui si era invece registrata una crescita rispetto al 2019 (+73%)[45].

Residui Passivi

(milioni di euro)

Come si evince dalla tabella, negli anni 2010-2012 l’andamento dei residui passivi delle spese finali manifesta un andamento decrescente dovuto soprattutto alla riduzione dei residui relativi alle spese in conto capitale, legata, in quegli anni, alla riduzione dei termini per la perenzione amministrativa per le spese in conto capitale (passata da 7 a 3 anni, ai sensi dell’articolo 3, comma 36, della legge finanziaria per il 2008, e poi a 2 anni a partire dal 2011, a seguito delle ulteriori modifiche apportate dall’art. 10, comma 8, D.L. 15 luglio 2011, n. 98 al regio decreto n. 2440/1923).

Tuttavia, a partire dal 2013, si denota nuovamente un andamento in crescita della consistenza dei residui passivi, sia di parte corrente che in conto capitale. Dal 2017 la crescita dei residui passivi riguarda, tuttavia, solo la consistenza dei residui passivi di conto capitale (+20,3 per cento) mente quelli di parte corrente cominciano a ridursi (-5,5 per cento). Secondo la Relazione illustrativa al Rendiconto 2016, questo sensibile aumento è dovuto all’allungamento dei termini di conservazione in bilancio (da 2 a 3 anni) disposto dal D.Lgs. n. 93/2016, per i trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche e per tutte le spese in conto capitale. Tale trend è confermato anche nel 2018.

Nel 2019, invece, si registra una decrescita dell’entità complessiva dei residui passivi, interamente imputabile alla riduzione dei residui di parte corrente, mentre si conferma l’andamento incrementale riferito a quelli di conto capitale (+17,7%).

Nel 2020 si registra, invece, un incremento dei residui del 73,2%, imputabile solo in piccola parte ai residui di parte corrente (+13,4 miliardi rispetto al 2019, +29,5%), ma soprattutto a quelli di conto capitale (+69,5 miliardi, +102,6%).

 

Il grafico che segue mostra l’andamento della consistenza dei residui passivi per tipologia di spesa.

Consistenza dei residui passivi per tipologia di spesa

(in mln di euro)

 

Dell’ammontare complessivo dei residui passivi per le spese finali, 58,1 miliardi sono di nuova formazione. Rispetto al 2020, risulta evidente un forte decremento dell’ammontare dei residui di nuova formazione per 68,4 miliardi (erano 126,5 miliardi nel 2020).

Alla formazione dei nuovi residui, le spese correnti hanno concorso per circa 27,3 miliardi, mentre quelle in conto capitale per 30,8 miliardi.

Residui passivi di nuova formazione

(milioni di euro)

 

Per quanto concerne la consistenza dei residui pregressi delle spese finali, a fine dicembre 2021 essi risultano pari a circa 130 miliardi, in notevole aumento rispetto ai 69,8 miliardi accertati l’esercizio precedente.

 

I pagamenti in conto residui, la perenzione e le economie sui residui, illustrati nella tabella seguente (cfr. Relazione illustrativa pag. 20), rappresentano i fattori che spiegano le variazioni della consistenza dei residui iniziali dell’anno 2022.

Nel 2021 i pagamenti in conto residui risultano pari a 43.443 milioni di euro, in aumento di 14.862 milioni rispetto al 2020, le somme perente agli effetti amministrativi hanno raggiunto complessivamente l’importo di 2.492 milioni di euro, in aumento di 432 milioni rispetto al 2020, e le economie si attestano a 20.430 milioni di euro, in aumento rispetto al 2020.

 

Fonte: Relazione illustrativa A.C. 3676, pag. 20.

5. La relazione tecnica al disegno di legge di assestamento

L'articolo 33, comma 4-septies, della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196 del 2009) dispone che la RT di accompagnamento al disegno di legge di assestamento dia conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare (o da impiegare) con gli obiettivi programmatici definiti in coerenza con l'ordinamento europeo.

La prima parte della RT illustra le principali variazioni previste dalla proposta di assestamento e i relativi effetti sull'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche, che è per l'appunto il saldo rilevante per l'ordinamento europeo.

A tale proposito, le variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento determinano un miglioramento del saldo netto da finanziare di 39.231 milioni per la competenza e di 37.354 milioni di euro per la cassa.

Complessivamente, le proposte formulate con il disegno di legge di assestamento, tenuto conto di quanto già scontato nei quadri tendenziali di finanza pubblica in sede di DEF, della natura delle voci di bilancio interessate e delle regole e criteri contabili che presiedono alla compilazione del conto economico delle PP.AA., sono sostanzialmente neutrali sull’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche.

 

Per quanto riguarda le principali variazioni proposte per le entrate tributarie con il disegno di legge di assestamento, aggiornate in coerenza con il quadro macroeconomico illustrato nel DEF 2022 nonché con le più recenti informazioni sugli andamenti effettivi del gettito, esse indicano un incremento complessivo del gettito di competenza, atteso in misura pari a 25.719 milioni di euro, derivante dall’aumento delle imposte dirette per 15.637 milioni, collegato ad una previsione più favorevole di tutti i principali tributi, in particolare delle ritenute Irpef sui redditi da lavoro dipendente, dell’autoliquidazione Ires, dell’imposta sostitutiva per la rideterminazione dei valori di acquisto di partecipazioni non negoziate nei mercati regolamentati e delle imposte sostitutive sulle plusvalenze e sui fondi pensione, nonché dall’aumento delle imposte indirette per 10.081 milioni, collegato all’incremento dell’Iva, in particolare sugli scambi interni e sulle importazioni, e delle entrate derivanti dal prelievo erariale sugli apparecchi e congegni di gioco. In termini di cassa, le minori riscossioni da ruolo riducono marginalmente l'aumento atteso, che si dovrebbe attestare sui 25.398 milioni.

Rispetto allo scenario tendenziale del DEF 2022, il provvedimento di assestamento tiene conto, altresì, di un peggioramento per le entrate tributarie derivanti dall’attività di accertamento e controllo, risultante dal monitoraggio dei dati effettivi di gettito acquisiti nei primi mesi nell’esercizio: la riduzione netta, che opera anche in termini di indebitamento netto, è di 200 milioni e incide, prevalentemente, sui versamenti Ires dovuti a seguito del controllo automatizzato e formale delle dichiarazioni.

Le entrate extra-tributarie aumentano complessivamente di 13.124 milioni di euro in termini di competenza in relazione ai maggiori versamenti effettuati dall'UE per l'erogazione dei contributi a fondo perduto nell'ambito del PNRR, pari a 11.500 milioni. Anche per le entrate extra-tributarie, l’aumento delle previsioni di cassa, pari a 12.771 milioni, quindi inferiore a quello per competenza, tiene conto dell’aggiornamento delle riscossioni attese dalle entrate da ruoli, in linea con quanto già previsto nel DEF 2022. Rispetto alle previsioni tendenziali aggiornate con l'appena citato documento è atteso un aumento dei dividendi da versare da parte delle società pubbliche per 200 milioni di euro, con corrispondenti riflessi sull'indebitamento netto, mentre la variazione positiva attesa, pari a 1.100 milioni di euro, apportata dalle risorse proprie tradizionali riscosse per conto dell'UE, non si riflette sui saldi di finanza pubblica, in quanto ad essa corrisponde una equivalente variazione in termini di spesa.

Le entrate da alienazione ammortamento e riscossione crediti, senza effetti sull'indebitamento netto, registrano una riduzione per complessivi 36 milioni di euro.

Al riguardo, andrebbero fornite indicazioni specificamente relative alle due componenti indicate come causali delle variazioni attese, ovvero andrebbe chiarito quanta parte della variazione sia ascrivibile all’aggiornamento del quadro macroeconomico operato con il DEF 2022, da un lato, e quanta alle risultanze dei più recenti andamenti generali del gettito, evidentemente non già incluse nelle predette stime aggiornate, dall’altro, ultronee rispetto alle indicazioni fornite sul peggioramento delle entrate derivanti da accertamenti e controlli.

 

Per quanto riguarda le Spese, gli effetti sul SNF delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento sono di diminuzione in misura pari a 2.251 milioni di euro in termini di competenza e a 933 milioni in termini di cassa. Esse tuttavia si riverberano solo parzialmente sull'indebitamento netto, in quanto già comprese nelle previsioni tendenziali del DEF 2022, e presentano inoltre, in tal caso, effetti sostanzialmente compensativi.

Infatti, tra le riduzioni con effetti sull'indebitamento figurano l’adeguamento degli stanziamenti inerenti alla quota dell’8 per mille IRPEF destinato alla CEI in relazione alle scelte operate dai contribuenti in sede di dichiarazione (-67,7 milioni), l’adeguamento degli stanziamenti del Ministero della difesa in relazione al minor fabbisogno relativo alle indennità di ordine pubblico e alla rimodulazione del piano di assunzione degli allievi (-127,7 milioni), mentre gli aumenti con effetti sulla competenza economica riguardano essenzialmente gli stanziamenti per le supplenze brevi del personale scolastico (150 milioni).

Con effetti già scontati sull'indebitamento netto, invece, emergono le minori spese relative agli interessi sui conti correnti di tesoreria (1.700 milioni) e sui titoli del debito pubblico (2.575 milioni), parzialmente compensate dall’incremento degli interessi sui buoni postali fruttiferi (per 1.500 milioni).

Sono invece incrementati gli stanziamenti per oneri di funzionamento dei ministeri, in relazione ai maggiori costi dell’energia (circa 110 milioni), per il finanziamento degli istituti di patronato per l’adeguamento all’effettivo importo dei contributi versati all’entrata del bilancio statale dagli enti previdenziali nel 2021 (75 milioni), a favore di “Sport e Salute Spa” in relazione all’andamento delle entrate relative al settore sportivo (20,8 milioni), per i trasferimenti alla Grecia derivanti dai profitti dei titoli di Stato greci presenti nel portafoglio Securities Markets Programme (63 milioni).

Non hanno altresì effetti sull’indebitamento netto le assegnazioni per la sistemazione contabile di somme anticipate dalla Tesoreria a seguito di pignoramenti per la definizione di contenziosi (230 milioni), nonché le integrazioni dei finanziamenti degli istituti di patronati per la sistemazione di situazioni pregresse (38 milioni) e quelle di sola cassa per il pagamento dei residui.

Ulteriori incrementi riportati dalla RT sono indicati nella seguente tabella:

 

(milioni di euro)

5.1 Elementi di informazione sulla coerenza del valore del saldo netto da finanziare del Bilancio dello Stato – Previsioni assestate 2022 con gli obiettivi programmatici

Nella seconda parte la RT rappresenta, in apposita Tavola di raccordo, la coerenza tra il saldo netto da finanziare del Bilancio dello Stato assestato con il conto economico delle Pubbliche amministrazioni, anch'esso aggiornato per effetto delle variazioni che impattano su di esso.

Si tratta in concreto del raccordo tra il Saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, quale risultante dal Quadro generale riassuntivo del disegno di legge di assestamento, e l’indebitamento netto tendenziale “assestato” del comparto Stato, e tra questo e quello tendenziale “assestato” delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso, che tiene conto delle variazioni apportate con l'assestamento.

Nello specifico la Tavola recante il raccordo tra saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato - previsioni assestate - ed il conto delle Amministrazioni pubbliche tendenziale 2022 illustra i passaggi che dal disegno di legge di assestamento permettono di indicare gli obiettivi tendenziali, comprensivi degli effetti dell'assestamento sulla spesa e sulle entrate.

Raccordo tra il SNF Bilancio dello Stato - previsioni assestate e il conto PA tendenziale 2022 assestato

(miliardi di euro)

		Competenza		Saldi di bilancio
		Entrate finali	Spese finali	SNF	Indebitamento netto
Bilancio dello Stato - Previsioni assestate 2022	1)	664,2	826,7	-162,5
Bilancio dello Stato in SEC 2010 - Previsioni assestate 2022	2)	596,1	758,6	-162,5
Bilancio dello Stato in SEC 2010 - Previsioni assestate 2022 al netto delle poste finanziarie	3)	593,5	753,2		-159,7
Impatti sul conto Stato in SEC 2010 non compresi nel Bilancio dello Stato da previsioni assestate 2022	4)	3,6	3,2		0,4
Raccordo per passaggio al conto economico in SEC 2010	5) = 6?(3+4)	-72,3	?139,5		67,3
Conto economico Comparto Stato - comprensivo di previsioni assestate	6)	524,8	616,8		-92
Conto economico PA comprensivo di previsioni assestate	7)	913,6	1.008,8		-95,2

 

La riga 1 "Bilancio dello Stato- Previsioni assestate 2022" evidenzia i valori delle entrate e delle spese finali della legge di bilancio 2022 come aggiornati dall'assestamento a cui vanno aggiunti gli effetti finanziari determinati dal prelevamento dei fondi e dagli altri atti di gestione (tali valori comprendono le regolazioni contabili e debitorie), cui corrisponde un saldo netto da finanziarie di competenza pari a -162,5 miliardi di euro (quale differenza tra 664,2 miliardi di entrate e 826,7 miliardi di spese).

La riga 2 "Bilancio dello Stato in SEC 2010 - Previsioni assestate 2022" illustra l'effetto delle riclassificazioni operate sulle entrate finali e sulle spese finali e derivanti dall'applicazione delle regole del SEC 2010. In particolare si distingue tra operazioni di natura finanziaria e di natura economica (solo queste ultime rilevanti per la costruzione dell'indebitamento netto) e si effettuano riclassificazioni nell'ambito delle operazioni da una voce all'altra. Per effetto di tali operazioni le entrate e spese finali si collocano a un livello inferiore di 68,2 miliardi di euro (rispettivamente risultano pari a 596,1 e 758,6 miliardi) rispetto agli aggregati del bilancio dello Stato, principalmente per l'esclusione nelle definizioni delle voci economiche SEC 2010 delle poste correttive e compensative.

La riga 3 "Bilancio dello Stato in SEC 2010 - Previsioni assestate 2022 al netto delle poste finanziarie" esclude dagli aggregati di cui alla riga 2 le poste finanziarie, eliminando dalle entrate e dalle spese le partite finanziarie e permettendo così di calcolare l'indebitamento netto del bilancio assestato riclassificato (159,7 miliardi di euro).

La riga 4 “Impatti sul conto Stato in SEC 2010 non compresi nel bilancio dello Stato da previsioni assestate 2022” indica gli importi relativi alle entrate e alle spese, che, pur non essendo ancora inclusi nel bilancio dello Stato da previsioni assestate 2022, sono invece stati considerati nelle stime 2022 del conto Stato e del conto PA aggiornate col DEF e comprensive anche degli effetti del decreto-legge n. 21 (che, incorporando il testo dell'articolo 2, comma 3, del decreto-legge n. 38, prevede anche il ricorso all'indebitamento autorizzato dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica il 20 aprile 2022 con le risoluzioni di approvazione della relazione presentata al Parlamento ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 243 del 2012, nel caso specifico annessa - come doc. LVII n. 5 - al DEF 2022. Sulla base di elementari calcoli si può evincere che tale modalità di copertura si è attestata su circa 2.134 milioni di euro, ampiamente compresi nel mezzo punto percentuale di PIL di maggiore spazio finanziario per il 2022 previsto nella citata relazione, nds).

La riga 5 "Raccordo per il passaggio al conto economico in SEC 2010" evidenzia gli importi delle rettifiche da applicare ai dati della riga 3, comprensivi degli importi indicati nella riga 4, per individuare gli aggregati del comparto Stato secondo il principio della competenza economica. In questa fase sono compresi i passaggi dai dati del bilancio finanziario a quelli della contabilità nazionale, quali il momento di registrazione per competenza economica e il trattamento di operazioni specifiche sulla base delle linee guida emanate da Eurostat.

In tale passaggio sono compresi anche altri enti a livello centrale che hanno indipendenza contabile come gli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale, la presidenza del consiglio e le agenzie fiscali con l'eliminazione dei trasferimenti a loro erogati e la determinazione della spesa effettiva sostenuta dalle singole istituzioni come desumibile dai bilanci. Queste operazioni di raccordo hanno un effetto di riduzione delle entrate finali di circa 72,3 miliardi e delle spese finali di circa 139,5 miliardi, con conseguente effetto positivo sull'indebitamento netto di 67,3 miliardi.

La riga 6 "Conto economico Comparto Stato - comprensivo di previsioni assestate" definisce le entrate finali e le spese finali del Conto del comparto Stato assestato SEC 2010. L'indebitamento netto del conto economico del comparto Stato si attesta a 92 miliardi nel 2022, con un livello di entrate finali pari a 524,8 miliardi e di spese finali pari a 616,8 miliardi.

La riga 7 "Conto economico PA comprensivo di previsioni assestate" espone il conto economico della PA comprensivo degli effetti dell'assestamento sui livelli delle entrate e delle spese, riferiti al complesso della PA; il livello di indebitamento si attesta su 95,2 miliardi di euro, quale differenza fra entrate finali per la PA pari a 913,6 miliardi e spese finali che ammontano a 1.008,8 miliardi.

 

Al riguardo, sarebbe utile disporre di ulteriori dati necessari per ricostruire le variazioni dell'indebitamento netto delle PA, al fine di verificarne la coerenza con le variazioni del saldo netto da finanziare. In particolare, in relazione alla riga 5, che registra significative riduzioni delle entrate finali e delle spese finali (rispettivamente di oltre 70 e di quasi 140 miliardi di euro), andrebbero acquisiti elementi informativi rispetto al contributo fornito per tale risultato delle singole componenti indicate dalla RT, rappresentate (nella competenza economica rispetto a quella finanziaria) dal diverso momento di registrazione e dal diverso trattamento di operazioni specifiche sulla base delle linee guida emanate da Eurostat, nonché dal consolidamento nel conto economico del comparto Stato dei bilanci di altri enti a livello centrale con indipendenza contabile (con conseguente eliminazione dei trasferimenti a loro erogati e la determinazione della spesa effettiva sostenuta dalle singole istituzioni). Inoltre, in relazione alla riga 7 (conto economico PA assestato), si evidenzia che essa indica un aumento di circa 400 miliardi di euro sia per le spese che per le entrate rispetto agli omologhi valori relativi al comparto Stato. Sul punto, oltre a segnalare il contributo molto contenuto degli enti inclusi nel conto della PA ma non nel comparto Stato (fondamentalmente enti locali, enti del SSN ed enti previdenziali) alla formazione del deficit complessivo, almeno da un punto di vista strettamente contabile (che cresce di poco più di 3 miliardi di euro, anche se ovviamente i trasferimenti dal bilancio statale - ad esempio quelli, molto cospicui, agli enti previdenziali - risultano già contabilizzati nell'indebitamento del comparto Stato, pur derivando da squilibri finanziari degli enti beneficiari), mentre risulta agevole una ricostruzione delle maggiori spese ascrivibili agli enti non compresi nel comparto Stato, si chiedono dati relativi alle poste che contribuiscono all'aumento di circa 400 miliardi delle entrate e che, evidentemente, afferiscono direttamente agli enti appena citati.