Criteri e modalità per l'ingresso consapevole nel mercato dei clienti finali di energia elettrica e gas interessati dal superamento dei regimi di prezzi regolati

20 luglio 2022
Atti del Governo

Indice

Presupposti normativi

Lo schema di decreto, adottato ai sensi dell'articolo 1, comma 60-bis, della legge annuale sulla concorrenza (L. n. 124/2017), dispone in ordine alle modalità per l'ingresso consapevole dei clienti finali (domestici - compresi i condomini a uso abitativo - per il gas; sia domestici che microimprese per l'elettrico) nel mercato libero dell'energia elettrica e del gas naturale sulla base delle tempistiche individuate dal legislatore e detta alcuni criteri per il passaggio delle microimprese al mercato elettrico a decorrere dal 1° gennaio 2023, in coordinamento con le disposizioni adottate dall' ARERA con la delibera sul STG (su cui si veda infra).

Nel rinviare al paragrafo successivo la descrizione dei contenuti prescrittivi del provvedimento, si ricorda che l'articolo 1 della legge annuale sulla concorrenza (legge n. 124/2017), ai commi 59-60-bis (i quali sono stati da ultimo modificati dall'articolo 12, comma 9-bis, lettere a) e b), del D.L. n. 183/2020 - L. n. 21/2021), ha definito una scansione temporale per il passaggio dei clienti al mercato libero dell'energia.

Secondo quanto si evince dalla relazione illustrativa:

• dal 1° gennaio 2022 è cessato il servizio regolato di energia elettrica per circa 190.000 utenze piccole e medie imprese;
• dal 1° gennaio 2023 cesserà il servizio regolato di vendita dell'energia elettrica per le microimprese con potenza impegnata inferiore o uguale a 15 kW, scadenza che interessa attualmente circa 1,7 milioni di utenze (corrispondente al 25% dei clienti connessi in bassa tensione diversi dai domestici); nella stessa data cesserà il servizio regolato di vendita del gas naturale per i clienti domestici e condomini, che ammontano attualmente a circa 7,5 milioni di utenze (e pesano per il 37% del complesso dei domestici e per il 27% dei condomini ad uso domestico).
• entro il 10 gennaio 2024 cesserà il servizio regolato di vendita dell'energia elettrica per i clienti domestici; entro detta data devono infatti essere svolte le procedure per l'assegnazione del STG dei clienti domestici, attualmente circa 11,8 milioni di clienti, corrispondenti a circa il 39% dell'utenza domestica.

Il comma 60 dell'articolo 1 della legge n. 124/2017 dispone quindi che l'ARERA adotti disposizioni per assicurare, dalle medesime date, un servizio a tutele graduali per i clienti finali senza fornitore di energia elettrica, nonché specifiche misure per prevenire ingiustificati aumenti dei prezzi e alterazioni delle condizioni di fornitura a tutela di tali clienti. All'ARERA è altresì demandato di stabilire per le microimprese e i clienti domestici il livello di potenza contrattualmente impegnata quale criterio identificativo in aggiunta a quelli già allo scopo individuati dalla normativa europea in materia, contenuta nella direttiva 2019/944/UE.

In relazione di quanto disposto ai commi 59 e 60, il Ministro dello sviluppo economico, sentite l'ARERA e l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), definisce, con decreto da adottare entro novanta giorni (il 30 maggio 2020), previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, le modalità e i criteri per un ingresso consapevole dei clienti finali nel mercato, tenendo altresì conto della necessità di garantire la concorrenza e la pluralità di fornitori e di offerte nel libero mercato (art. 1, comma 60-bis); il Ministro dello sviluppo economico, su proposta dell'ARERA e sentita l'AGCM, definisce altresì le condizioni, i criteri, le modalità, i requisiti tecnici, finanziari e di onorabilità, per l'iscrizione, la permanenza e l'esclusione dei soggetti iscritti all'elenco dei soggetti abilitati alla vendita di energia elettrica ai clienti finali (c.d. elenco venditori di elettricità) (art. 1 comma 81).

In attuazione di tale disposizione il MISE ha adottato il DM 31 dicembre 2020 (Mercato libero dell'energia elettrica. Schema ingresso consapevole dei clienti finali) (Atto del Governo n. 231/XVIII), in relazione al quale si veda il dossier n. 338 del 9 dicembre 2020.

Va evidenziato che lo schema in esame reca misure volte a disciplinare i criteri e le modalità per l'ingresso consapevole nei mercati del gas naturale e dell'energia elettrica dei clienti finali interessati dal superamento dei regimi dei prezzi regolati, nonché per assicurare alle microimprese il servizio di fornitura di energia elettrica al 1° gennaio 2023, rinviando espressamente ad un successivo provvedimento la definizione di specifiche misure per l'ingresso nel mercato dell'energia elettrica dei clienti domestici sulla base di quanto previsto dall'articolo 16-ter del decreto-legge n. 152/2021

Secondo quanto si evince dalla relazione illustrativa, lo schema, anche alla luce dell'esperienza maturata con il superamento del regime di tutela delle piccole imprese, si concentra sull'obiettivo di promuovere l'ingresso autonomo dei clienti nel mercato libero attraverso iniziative di carattere informativo volte a incrementare il grado di consapevolezza sulle opportunità del mercato in termini di vantaggi derivanti da pluralità di offerte, trasparenti e confrontabili, e sugli strumenti a tutela dei propri diritti nonché sulla diffusione di servizi innovativi e qualità ed efficienza degli stessi.

Pertanto, lo schema di DM, nel dare impulso a iniziative di comunicazione istituzionale per i clienti interessati dalla fine dei regimi di prezzo regolati, promuove una campagna periodica di comunicazione istituzionale su larga scala (prioritariamente attraverso canali televisivi e in orari di maggiore ascolto, come è stato fatto, ad esempio, per la campagna di switch off al digitale televisivo) per veicolare efficacemente le informazioni sul termine dei regimi di tutela in relazione alle diverse tipologie di utenze e sulle opportunità offerte dal mercato, in modo da favorire una uscita consapevole e autonoma dei clienti dal regime di tutela. Attenzione è posta anche al rafforzamento della trasparenza informativa sulle condizioni di fornitura e sui prezzi per un corretto confronto fra condizioni di tutela e offerte a mercato.

Sullo schema di decreto, l'AGCM ha espresso il proprio parere in data 21 giugno 2022 mentre l'ARERA si è pronunciata il 28 giugno 2022 col parere 291/2022/1/EEL.

Entrambi i pareri sono allegati al presente schema.

Contenuto

L'articolo 1 riguarda l'oggetto e l'ambito di applicazione dello schema, il quale definisce i criteri e le modalità per favorire l'ingresso consapevole nel mercato del gas naturale e dell'energia elettrica dei clienti finali interessati dal superamento dei regimi di prezzi regolati, secondo quanto previsto all'articolo 1, commi 59 e 60, della legge n. 124/2017, nonché sulla base delle caratteristiche e della diversa consistenza numerica dei gruppi di clienti interessati. Lo schema adotta altresì disposizioni per assicurare alle microimprese con una potenza elettrica impegnata pari o inferiore a 15 kW il servizio di fornitura di energia elettrica al 1° gennaio 2023, tenendo conto della necessità di garantire la concorrenza e la pluralità di fornitori e di offerte nel libero mercato.

La disciplina delle modalità per l'ingresso dei clienti domestici nel mercato dell'energia elettrica è demandata a un successivo decreto del Ministro della transizione ecologica, adottato ai sensi dell'articolo 1, comma 60-bis, della legge n. 124/2017.

Lo schema disciplina:

1. l'attuazione di campagne informative istituzionali destinate alle microimprese con una potenza elettrica impegnata pari o inferiore a 15 kW, di cui all'articolo 1 (rectius, al comma 1), secondo periodo e ai clienti domestici, compresi, per il gas naturale, i condomini ad uso domestico, volte ad assicurare la conoscenza delle scadenze temporali del processo di superamento dei regimi di prezzi regolati per il gas naturale e per l'energia elettrica e una scelta consapevole fra le diverse offerte commerciali di vendita al dettaglio di energia elettrica e di gas naturale;
2. per il servizio di vendita dell'energia elettrica, opportuni criteri per il passaggio al mercato delle microimprese servite in maggior tutela che, alla data del 1° gennaio 2023, non abbiano ancora esercitato il proprio diritto di scelta del fornitore.

L'articolo 2 disciplina la promozione dell'ingresso consapevole dei clienti finali nei mercati dell'energia, incaricando il MITE di promuovere, in collaborazione con il MISE, iniziative di comunicazione finalizzate ad incrementare il grado di informazione dei clienti finali (microimprese con una potenza elettrica impegnata pari o inferiore a 15 kW e clienti domestici, compresi, per il gas naturale, i condomini ad uso domestico), sulla normativa vigente in materia di apertura del mercato, sulle relative tempistiche, sugli obblighi e sui diritti dei clienti finali medesimi, nonché sulle opportunità del mercato in termini di vantaggi derivanti da pluralità di offerte, trasparenti e confrontabili, e sugli strumenti a tutela di tali diritti.

Si fa espressamente salvo quanto stabilito dall'articolo 2, commi 2 e 4, del citato DM del 31 dicembre 2020.

Il contenuto del Progetto PIM – Realizzazione di campagne informative è stato descritto dall'allegato A nei termini seguenti.

a) Attività di progetto

Realizzazione di campagne informative multimediali rivolte ai consumatori di energia elettrica e del gas naturale, relative alla piena apertura dei mercati finali, ai servizi di vendita in regime di tutela, agli strumenti disponibili per una migliore valutazione delle opportunità offerte dal mercato e dei consumi individuali di energia, ai diritti dei consumatori medesimi e agli strumenti del sistema di tutele definito dall'Autorità. Le campagne informative dovranno essere conformi agli indirizzi e agli obiettivi che saranno definiti dall'Autorità, e potranno essere realizzate con modalità differenziate, considerando un mix ottimale di strumenti e canali informativi in relazione alla platea dei destinatari e agli obiettivi perseguiti, valorizzando, tra l'altro, anche la dimensione locale, la prossimità e il contatto diretto con i consumatori. A tale scopo l'Autorità potrà individuare uno o più operatori economici qualificati per le attività di ideazione, progettazione, realizzazione, diffusione e monitoraggio delle campagne informative.

b) Soggetti attuatori

Associazioni o gruppi di associazioni rappresentative dei consumatori e degli utenti iscritte nell'elenco di cui all'articolo 137 del Codice del consumo; altri soggetti idonei a realizzare gli obiettivi del progetto individuati dall'Autorità.

c) Durata

24 mesi decorrenti dall'avvio delle campagne informative, previsto entro l'estate 2022.

d) Spesa massima prevista

La proposta prevede un rifinanziamento dell'attuale progetto per un valore di 800mila euro, in aggiunta alle risorse già approvate pari a 3,2 milioni di euro (di cui 2 milioni di euro approvate con decreto 21 dicembre 2017 e 1,2 milioni di euro approvate con decreto 5 aprile 2018), risultando pertanto in un valore massimo complessivo pari a 4 milioni di euro, comprensivo del contributo riconosciuto alla CSEA a copertura degli oneri per le attività amministrative ad essa affidate, nella misura dell'1% degli importi dalla stessa effettivamente erogati ai soggetti attuatori, per un valore massimo di 39.603 euro. Come segnala la RT allo schema in esame, con decreto del MISE dell'11 gennaio 2022, circa quattro milioni di euro sono stati destinati al Progetto di "informazione apertura mercati" per il biennio 2022-2023 che prevede lo svolgimento di campagne informative multimediali rivolte ai consumatori di energia elettrica e del gas naturale, relative alla piena apertura dei mercati finali.

Il MITE, in collaborazione con l'ARERA, secondo tempistiche che tengono conto sia dell'esigenza di promuovere la scelta consapevole delle offerte sul mercato libero dell'energia elettrica e del gas naturale, sia dell'esigenza di assicurare una corretta e tempestiva informazione al cliente in vista della cessazione dei regimi di tutela nei termini stabiliti dalla legge n. 124/2017:

1. svolge periodiche campagne di comunicazione istituzionali attraverso una pluralità di canali divulgativi e sui principali media a diffusione nazionale;
2. promuove iniziative informative, anche su base territoriale, in collaborazione con le organizzazioni di categoria delle microimprese e le associazioni dei consumatori.
3. L'ARERA:

•  rafforza la trasparenza e la chiarezza informativa sulle condizioni di fornitura e sui prezzi, in modo da agevolare il confronto autonomo dei clienti fra 1'offerta economica di tutela e le alternative disponibili sul mercato;
• -assicura altresì che le microimprese ricevano, per il tramite dell'attuale esercente il servizio di maggior tutela, anche una comunicazione di carattere istituzionale contenente le necessarie informazioni sul passaggio al servizio a tutele graduali, sia in prossimità dell'esito delle procedure concorsuali per l'individuazione dei fornitori del servizio a tutele graduali, di cui all'articolo 3, comma l, dello schema, sia contestualmente all'invio dell'ultima bolletta emessa nell'ambito del regime di maggior tutela.

Il MITE e l'ARERA si avvalgono del supporto della società Acquirente Unico S.p.A. (AU), in particolare per la diffusione delle informazioni a beneficio dei clienti finali, nonché per il tempestivo aggiornamento del Portale informatico di cui all'articolo 1, comma 61, della legge n. 124/2017, per la raccolta e pubblicazione in modalità open data delle offerte vigenti sul mercato di vendita al dettaglio di energia elettrica e gas, e per la semplificazione delle procedure di conciliazione e trattamento dei reclami.

Acquirente Unico è la società pubblica, interamente partecipata dal Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. (a sua volta interamente posseduto dal Ministero dell'economia e delle finanze), costituita dal decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, allo scopo di garantire la fornitura di energia elettrica ai consumatori domestici e alle piccole imprese che non sono ancora passati al mercato libero. Dal 2009 le attività di Acquirente unico (AU) a beneficio del corretto funzionamento dei mercati energetici si sono progressivamente ampliate con l'operatività dello Sportello per il consumatore energia e ambiente e del Sistema informativo integrato. Acquirente unico, inoltre, gestisce il Portale consumi e il Portale offerte strumenti nati per informare il consumatore su quanto e come consuma e per aiutare nella scelta dell'offerta di luce e gas più adatta alle esigenze. Infine con l'Organismo centrale di stoccaggio italiano è stata attribuita alla società la gestione delle scorte di emergenza di prodotti petroliferi.

L'ARERA è quindi chiamata a effettuare, nel corso del processo di completamento della liberalizzazione dei mercati finali del gas naturale e dell'energia elettrica, un monitoraggio, avvalendosi dell'AU, sull'evoluzione del comportamento dei clienti finali, delle azioni di cambio di fornitore, sull'andamento dei prezzi offerti ai clienti finali, sulla trasparenza e pubblicità delle offerte e dei servizi connessi e valuta l'introduzione di misure regolatorie volte a rafforzare l'efficacia degli strumenti per la confrontabilità delle offerte. AU fornisce il proprio supporto mediante l'analisi e l'elaborazione delle informazioni provenienti dal Sistema informativo integrato (SII), del quale ha la gestione. Il rapporto di monitoraggio è trasmesso al MITE ed alle Commissioni parlamentari competenti per la prima volta entro il 1° luglio 2023 e successivamente ogni sei mesi, fino al 31 dicembre 2024.

Con riguardo all'articolo 2, nel parere allegato allo schema, l'ARERA chiede di:

• modificare la formulazione del comma 1, prevedendo che il Ministero della transizione ecologica in collaborazione con il Ministero dello sviluppo economico e con l'Autorità promuova iniziative di comunicazione differenziate in funzione dei gruppi di clienti interessati dalla rimozione dei servizi di tutela secondo le diverse tempistiche previste dalla normativa di riferimento;
• inserire al comma 2, un passaggio in cui si indichi anche l'esigenza di non ingenerare confusione informativa tra i diversi gruppi di clienti interessati dal superamento dei regimi di tutela di prezzo sulla base delle tempistiche previste dalla normativa di riferimento;
• modificare il comma 4 prevedendo che il Ministero della transizione ecologica e l'Autorità "possono avvalersi del supporto della società Acquirente Unico" per le iniziative di cui al presente articolo; riformulare il comma 5 indicando che l'Autorità si avvale "anche" dell'Acquirente Unico ai fini del monitoraggio ivi previsto e sostituire l'attuale previsione secondo cui Acquirente Unico fornisce il proprio supporto mediante l'analisi e l'elaborazione delle informazioni provenienti dal SII con la previsione che intesta invece ad Acquirente Unico il compito di fornire all'Autorità, per le analisi a tal fine necessarie, le informazioni provenienti dal SII;
• con riferimento al medesimo comma di cui sopra, sostituire le parole "entro il 1° luglio 2023 e successivamente ogni sei mesi, fino al 31 dicembre 2024", con le parole "entro il 30 luglio 2023 e successivamente ogni sei mesi, fino al 31 gennaio 2025".

L'articolo 3 definisce i criteri per assicurare alle microimprese il servizio di fornitura di energia elettrica al 1°gennaio 2023, prevedendo che le stesse microimprese che alla medesima data non abbiano stipulato un contratto per la fornitura dell'energia elettrica sul mercato libero sono fornite, a decorrere dalla medesima data e fino all'esercizio del diritto di scelta del fornitore, attraverso il servizio a tutele graduali (STG) disciplinato dall' ARERA, tenuto conto dei seguenti criteri:

1. l'individuazione dei fornitori del servizio a tutele graduali avviene sulla base di procedure concorsuali svolte dall' AU, disciplinate con modalità volte a favorire la più ampia partecipazione degli operatori alle procedure e ad evitare la concentrazione dell'offerta, mediante l'individuazione di aree territoriali caratterizzate da un equilibrato livello di rischio connesso alla morosità dei clienti e da omogeneità dimensionale in termini di punti di prelievo e prevedendo la fissazione di una soglia massima di tali aree aggiudicabili ad un singolo operatore pari al 35 per cento. Tale limite è da applicare sull'intero territorio nazionale ed in via cumulativa nel caso di più società appartenenti allo stesso gruppo;
2. il periodo di esercizio del STG da parte dei soggetti selezionati in esito alle procedure concorsuali è, in ragione della natura transitoria del servizio stesso nel processo di liberalizzazione, di durata definita e comunque non superiore a quattro anni, tale da garantire le migliori condizioni di offerta del servizio;
3. sono previste adeguate garanzie a copertura di un eventuale mancato assolvimento del servizio o svolgimento dello stesso in difformità alle disposizioni previste, che i partecipanti devono prestare;
4. fermo restando il monitoraggio delle predette procedure concorsuali, sono previste forme di rendicontazione periodica a carico dei soggetti selezionati, secondo un formato omogeneo e chiaro, in particolare sulle condizioni economiche della fornitura e sull'andamento del servizio e sul numero dei clienti riforniti.

Si ricorda che con la citata delibera 10 maggio 2022 208/2022/R/eel l'ARERA ha già adottato disposizioni per l'erogazione del servizio a tutele graduali per le microimprese del settore dell'energia elettrica.

Ciascun esercente il STG è tenuto ad erogare il servizio a tutti i clienti assegnati in esito alle procedure concorsuali, nel rispetto delle condizioni contrattuali stabilite dall'ARERA. È fatto divieto all'esercente di inserire nel contratto del STG qualsiasi servizio o prodotto ulteriore rispetto alle condizioni contrattuali stabilite dall'ARERA. L'ARERA elabora un rapporto sull'esito delle procedure concorsuali per l'individuazione degli esercenti il STG e lo trasmette, entro 90 giorni dalla data di conclusione delle procedure medesime, al MITE e alle Commissioni parlamentari competenti. La stessa ARERA elabora e trasmette un rapporto annuale sull'attuazione del STG, anche tenendo conto delle informazioni di cui alla lettera d), che consenta di seguire l'evoluzione dell'ingresso dei clienti sul mercato, e vigila sulla corretta applicazione delle condizioni del servizio da parte degli aggiudicatari.

Con riferimento all'articolo 3, nel proprio parere allegato allo schema, l'AGCM osserva che "occorre certamente evitare che la scelta dell'utilizzo del STG produca l'indesiderato effetto di rafforzare, nei segmenti di domanda interessata, atteggiamenti di inerzia e resistenza a una ricerca attiva della migliore offerta, con il rischio quindi che la transizione al mercato non si compia affatto. Al fine di evitare tale rischio, l'Autorità ritiene che andrebbe espressamente introdotto e disciplinato un meccanismo di opt-out residuale in base al quale, alla fine del primo periodo transitorio di tutele graduali, i clienti passino, a meno che non abbiano autonomamente scelto una diversa opzione, a un'offerta di mercato libero del fornitore designato attraverso le procedure di gara. Andrebbe previsto un ulteriore pervasivo obbligo informativo in capo agli assegnatari del STG i quali, con congruo anticipo rispetto alla fine del periodo di durata del regime (ad esempio a partire dall'inizio dell'ultimo anno di servizio), dovrebbero inviare una o più comunicazioni a ogni cliente per informarlo della scadenza del periodo di fornitura a tutele graduali, della possibilità di scegliere autonomamente qualsiasi altro fornitore sul mercato libero ovvero una qualsiasi offerta di mercato libero nel proprio portafoglio (con obbligo di indicazione delle offerte disponibili), avvertendo della circostanza per cui, in assenza di una scelta espressa, lo stesso cliente verrà rifornito dal fornitore scrivente mediante un'offerta standard di mercato libero. L'obiettivo a cui si dovrebbe tendere è quello di avere a regime - dopo il primo periodo temporaneo di esercizio del STG- un sistema di fornitura della clientela elettrica semplificato, in cui la maggior parte degli utenti sia servita da operatori sul mercato libero ed esistano altresì un regime regolamentato rivolto esclusivamente ai clienti domestici c.d. vulnerabili e un servizio residuale di ultima istanza per chi rimanga senza fornitore, entrambi comunque assegnati con modalità competitive e non discriminatorie. Infine, per il rispetto della scadenza attuale per i clienti domestici fissata al 10 gennaio 2024 (peraltro, in "proroga tecnica" rispetto alla cessazione del regime di maggior tutela, comunque rimasta fissata per legge al 1° gennaio 2023), il successivo decreto ministeriale relativo a tale categoria di clientela andrebbe emanato subito dopo la conoscenza degli esiti delle aste per le microimprese e, dunque, al massimo entro la fine del corrente anno. A tal fine, con specifico riferimento a un altro dei contenuti del DM sottoposto a parere, ovvero la relazione ARERA circa gli esiti di gara per le microimprese (art. 3.3), si suggerisce una possibile modifica del termine per prevedere che la stessa sia disposta non entro 90 giorni come prevede il testo attuale, ma entro un tempo più breve (al massimo 60 giorni dopo la conclusione delle procedure stesse).

In relazione all'articolo 3, si è pronunciata anche l'ARERA nel parere allegato allo schema, chiedendo di:

• eliminare al comma 1, lettera a), l'indicazione "caratterizzate da un equilibrato livello di rischio connesso alla morosità dei clienti" per la definizione delle aree territoriali;
• eliminare, al comma 1, lettera b), l'indicazione del tempo di quattro anni come durata massima di erogazione del servizio;
• eliminare la previsione di specifici obblighi di rendicontazione periodica a carico degli esercenti sulle condizioni economiche della fornitura e sull'andamento del servizio di cui al comma 1, lettera d);
• eliminare al comma 3 la previsione di un ulteriore rapporto annuale sull'evoluzione dell'ingresso sul mercato dei clienti serviti nel servizio a tutele graduali.

L'articolo 4 reca la clausola d'invarianza finanziaria e dispone in relazione agli obblighi di pubblicità legale del provvedimento.

Relazioni e pareri allegati

Risultano allegati allo schema la relazione illustrativa e la relazione tecnica nonché, come già indicato supra, il parere espresso dall'AGCM in data 21 giugno 2022 e il parere 291/2022/1/EEL dell'ARERA, espresso il 28 giugno 2022.