Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sulle cause della mancata individuazione dei responsabili della strage nella quale furono uccisi il giudice Paolo Borsellino e gli agenti della sua scorta 12 luglio 2022 |
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| Contenuto|Le commissioni d'inchiesta: quadro normativo|Relazioni allegate|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|Rispetto degli altri principi costituzionali| |
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Istituzione e compitiL'Oggetto dell'inchiestaarticolo 1 istituisce una Commissione parlamentare d'inchiesta «sulle cause della mancata individuazione dei responsabili della strage di via d'Amelio del 19 luglio 1992», nella quale furono uccisi il giudice Paolo Borsellino e i cinque agenti della sua scorta, Agostino Catalano, Vincenzo Li Muli, Claudio Traina, Emanuela Loi ed Walter Eddie Cosina.
Come specificato dalla Relazione illustrativa della proposta di legge, l'istituzione della Commissione d'inchiesta muove dall'esito del cosiddetto "processo Borsellino-
quater" (aprile 2017,
sentenza passata in giudicato nel 2021), nel quale la Corte d'assise di Caltanissetta accoglie la versione dei fatti riferita dal collaboratore Spatuzza e, oltre a condannare all'ergastolo Madonia e Tutino per il concorso nella strage, riconosce come nel corso degli anni le indagini siano state inquinate da una serie di dichiarazioni false e conseguentemente, da una parte condanna alla reclusione per il reato di calunnia due ex collaboratori di giustizia (Andriotta e Pulci) e, dall'altra, dichiara il non luogo a procedere, per intervenuta prescrizione, nei confronti di un altro testimone chiave delle tesi accusatorie sostenute nei precedenti iter processuali (Scarantino), al quale vengono concesse attenuanti per essere stato indotto da altri a rendere false dichiarazioni. Gli esiti del processo non chiariscono chi abbia indotto i collaboratori a rendere le false dichiarazioni e dunque chi sia responsabile di quello che la stessa Corte d'assiste di Caltanissetta ha definito «uno dei più gravi depistaggi della storia giudiziaria italiana».
In particolare, in base al Compiti della Commissionecomma 1, tre sono i compiti della Commissione:
Ai sensi del comma 2, la Commissione deve concludere i propri lavori entro Durata della Commissione e relazione finale24 mesi dalla sua costituzione presentando alle Camere una relazione sull'attività svolta e sui risultati dell'inchiesta. Sono ammesse relazioni di minoranza. Al riguardo, si valuti l'opportunità di coordinare la disposizione con la durata residua della legislatura in corso. Si ricorda infatti che l'attuale XVIII legislatura è iniziata il 23 marzo 2018, con la prima seduta delle nuove Camere: pertanto le prossime elezioni politiche sono previste per il 2023. Come prescrive la Costituzione, le elezioni delle Camere hanno luogo entro 70 giorni dalla fine delle precedenti (art. 61 Cost.).
Nell'ultimo anno della scorsa legislatura venne approvata la legge 12 luglio 2017, n. 107 di i
stituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario (approvata definitivamente dalla Camera il 21 giugno 2017). Il testo approvato in sede referente al Senato prevedeva che la Commissione concludesse i suoi lavori entro un anno dalla data della sua costituzione (A.S. 624 ed abb.-A, art. 1, comma 2). Nel corso dell'esame dell'Assemblea del Senato venne approvato un emendamento volto a precisare che comunque essa avrebbe concluso i lavori entro la fine della XVII legislatura.
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Composizione e funzionamento La proposta prevede che la Commissione sia 40 membricomposta da 20 senatori e 20 deputati, nominati rispettivamente dal Presidente del Senato e dal Presidente della Camera in proporzione al numero dei componenti i gruppi parlamentari, assicurando comunque la presenza di almeno un rappresentante di ciascun gruppo esistente in almeno un ramo del Parlamento (art. 2, comma 1). Con gli stessi criteri, in base al comma 2, avviene la nomina dei sostituti in caso di dimissioni dalla Commissione o di cessazione dal mandato parlamentare. L'Elezione dell'ufficio di presidenzaufficio di presidenza composto dal presidente, da 2 vicepresidenti e da 2 segretari è eletto dai componenti la Commissione medesima a scrutinio segreto. Nell'elezione del Presidente, se nessuno riporta la maggioranza assoluta dei voti, si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti è proclamato eletto o va al ballottaggio il più anziano di età (art. 2, comma 3). La Commissione elegge i 2 vice presidenti e di 2 segretari con il sistema del voto limitato. Ciascun componente scrive sulla propria scheda un solo nome e risultano eletti coloro che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti è proclamato eletto o va al ballottaggio il più anziano di età (art. 2, comma 4). La proposta demanda la disciplina dell'organizzazione delle attività e del funzionamento della Commissione ad un Regolamento regolamento interno da approvare prima dell'avvio delle attività di inchiesta (art. 2, comma 5). Si prevede la possibilità che la Commissione, tutte le volte che lo ritenga opportuno, possa riunirsi in seduta segreta, affermando implicitamente il principio della pubblicità delle sedute della Commissione, (art. 2, comma 6). LeSpese di funzionamento spese per il funzionamento della Commissione sono determinate nella misura di 50.000 euro all'anno e sono a carico per metà del bilancio interno della Camera e per l'altra metà del Senato (art. 2, comma 7). |
Poteri e limitiL'articolo 3 della proposta in esame richiama quanto già previsto dall'art. 82, secondo comma, Cost. in merito al fatto che la Commissione d'inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria. Come di consueto, la proposta di legge stabilisce Limitiulteriori limitazioni, prevedendo che la Commissione non possa adottare provvedimenti che restringano la libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione nonché la libertà personale, fatto salvo l'accompagnamento coattivo di cui all'articolo 133 del codice di procedura penale (art. 3, comma 1).
L'art. 133 c.p.p. prevede che se il testimone, il perito, la persona sottoposta all'esame del perito diversa dall'imputato, il consulente tecnico, l'interprete o il custode di cose sequestrate, regolarmente citati o convocati, omettono senza un legittimo impedimento di comparire nel luogo, giorno e ora stabiliti, il giudice può ordinarne l'accompagnamento coattivo e può altresì condannarli, con ordinanza, a pagamento di una somma da euro 51 a euro 516 a favore della cassa delle ammende nonché alle spese alle quali la mancata comparizione ha dato causa.
La limitazione dei poteri della Commissione di inchiesta, introdotta la prima volta con la L. 277/2006, ha origine da una proposta avanzata dai relatori (Sesa Amici e D'Alia) nel corso dell'esame in sede referente alla Camera del progetto di legge di istituzione della Commissione "antimafia" nella XV legislatura ( A.C. 40 ed abb.). In quella sede i due relatori hanno sottolineato la necessità di predisporre adeguate cautele in ordine alla possibilità per la Commissione di disporre provvedimenti limitativi dei diritti costituzionalmente garantiti, in particolare le intercettazioni, al fine di tutelare i soggetti interessati, in quanto all'interno della Commissione non è attivabile quella garanzia che invece può ravvisarsi all'interno dell'autorità giudiziaria quando assume analoghi provvedimenti, che sono disposti dal giudice su richiesta del pubblico ministero (13 giugno 2006). Per quanto concerne le Testimonianzeaudizioni a testimonianza rese davanti alla Commissione, la proposta richiama l'applicabilità degli artt. 366 (Rifiuto di uffici legalmente dovuti) e 372 (Falsa testimonianza) del codice penale (art. 3, comma 2).
In base al richiamato articolo 366 "Chiunque, nominato dall'Autorità giudiziaria perito, interprete, ovvero custode di cose sottoposte a sequestro dal giudice penale, ottiene con mezzi fraudolenti l'esenzione dall'obbligo di comparire o di prestare il suo ufficio, è punito con la reclusione fino a sei mesi o con la multa da euro 30 a euro 516. Le stesse pene si applicano a chi, chiamato dinanzi all'Autorità giudiziaria per adempiere ad alcuna delle predette funzioni, rifiuta di dare le proprie generalità, ovvero di prestare il giuramento richiesto, ovvero di assumere o di adempiere le funzioni medesime. Le disposizioni precedenti si applicano alla persona chiamata a deporre come testimonio dinanzi all'Autorità giudiziaria e ad ogni altra persona chiamata ad esercitare una funzione giudiziaria.
In base al pure richiamato articolo 372, invece, "Chiunque, deponendo come testimone innanzi all'Autorità giudiziaria o alla Corte penale internazionale, afferma il falso o nega il vero, ovvero tace, in tutto o in parte, ciò che sa intorno ai fatti sui quali è interrogato, è punito con la reclusione da due a sei anni". La proposta di legge dispone la non opponibilità alla Commissione, limitatamente alle materie oggetto di indagine, del Non opponibilità del segretosegreto di Stato Non opponibilità del segretoné ilNon opponibilità del segreto segreto d'ufficio precisando altresì che è sempre opponibile il segreto tra difensore e parte processuale nell'ambito del mandato segreto difensivo ex art. 103 c.p.p. Si rinvia alla normativa vigente per il segreto professionale e bancario. Per il segreto di Stato trova applicazione la legge n. 124 del 2007. Inoltre, non può essere opposto il segreto da parte di altre Commissioni di inchiesta (art. 3, comma 3).
Il
segreto di Stato
è attualmente disciplinato principalmente dalla legge di riforma dei servizi di informazione (L. 124/2007) e, in sede processuale, dagli artt. 202 e segg. c.p.p. Quest'ultimo, in particolare, prevede tra l'altro che i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di un pubblico servizio hanno l'obbligo di astenersi dal deporre su fatti coperti dal segreto di Stato.
Il
segreto d'ufficio
obbliga l'impiegato pubblico a non divulgare a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso (art. 15, DPR 3/1957). Tale disposizione non si applica nei confronti del personale non dirigenziale (D.Lgs. 165/2001, allegato
A).
Parimenti, determinate categorie
di persone (sacerdoti, medici, avvocati ecc.) non possono essere obbligati a deporre su quanto hanno conosciuto per ragione del proprio ministero, ufficio o professione, salvi i casi in cui hanno l'obbligo di riferirne all'autorità giudiziaria, ad esempio in qualità di periti
(segreto professionale
ex art. 200 c.p.p.).
La Commissione può Attività di collaborazioneavvalersi dell'opera di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria e di ogni altra collaborazione che ritenga necessaria. Inoltre, può richiedere informazioni e documenti agli organi del Sistema di informazioni per la sicurezza della Repubblica: Agenzia informazioni e sicurezza interna, Agenzia informazioni e sicurezza esterna e Dipartimento dell'informazione per la sicurezza (art. 3, comma 4). Inoltre, la Commissione può acquisire copie di Acquisizione di attiatti e documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti in deroga all'articolo 329 c.p.p. che copre con il segreto gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria fino a quando l'imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. L'autorità giudiziaria può ritardare - motivando il ritardo con apposito decreto e solo per ragioni di natura istruttoria - la trasmissione degli atti e documenti richiesti. Il decreto ha efficacia per 30 giorni e può essere rinnovato. Quando tali ragioni vengono meno, l'autorità giudiziaria provvede senza ritardo a trasmettere quanto richiesto. (art. 3, comma 5). La proposta, inoltre, assegna alla Commissione, previa deliberazione a maggioranza dei suoi membri, il potere di stabilire quali atti e documenti non devono essere divulgati; in ogni caso devono rimanere Riservatezza degli atti trasmessiriservati i nomi, atti e documenti relativi a procedimenti giudiziari nella fase delle indagini preliminari (art. 3, comma 6). Si evidenzia che rispetto ad altri provvedimenti istitutivi di Commissioni di inchiesta parlamentari, il testo non prevede la clausola che vincola la Commissione a mantenere l'eventuale regime di segretezza degli atti trasmessi coperti da segreto (si veda, ad esempio, la L. 99/2018, di istituzione della Commissione antimafia, art. 5, comma 2). |
SegretoL'articolo 4 disciplina l'obbligo del Segreto internosegreto per i componenti della Commissione, i funzionari e il personale addetti alla Commissione stessa, nonché per ogni altra persona che collabora con essa o compie o concorre a compiere atti d'inchiesta oppure ne viene a conoscenza per ragioni d'ufficio o di servizio. L'obbligo perdura anche dopo la cessazione dell'incarico, per tutto quanto riguarda gli atti e i documenti acquisiti al procedimento d'inchiesta. Ove non costituisca più grave reato, la violazione del segreto è punita come rivelazione del segreto d'ufficio ai sensi dell'articolo 326 del codice penale. Le stesse pene, salvo che non si configuri un più grave reato, si applicano a chiunque diffonde, in tutto o in parte, anche per riassunto o informazione, atti o documenti del procedimento di inchiesta dei quali sia stata vietata la divulgazione.
Nell'ambito dei delitti contro la pubblica amministrazione, l'art. 326 c.p.(Rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio) sanziona con la reclusione da sei mesi a tre anni, il pubblico ufficiale (o l'incaricato di pubblico servizio) che, violando i doveri del suo servizio o della sua funzione o, comunque, abusando della sua qualità, rivela o agevola la conoscenza di notizie di ufficio destinate alla segretezza; se l'agevolazione della rivelazione è solo colposa si applica la reclusione fino a un anno. Il medesimo articolo 326 punisce gli stessi soggetti:
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Le commissioni d'inchiesta: quadro normativoIn base all'articolo 82 della Costituzione, ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse.
Istituzione di una Commissione di inchiestaL'istituzione della Commissione di inchiesta può essere deliberata anche da una sola Camera, con atto non legislativo. Nella storia parlamentare si è però andata affermando la prassi di deliberare le inchieste anche con legge, affidandole a Commissioni composte di deputati e senatori, ovvero, in alcuni casi, con due delibere di identico contenuto adottate dalle rispettive assemblee con gli strumenti regolamentari. Nel primo caso viene istituita una vera e propria Commissione bicamerale, mentre nel secondo si hanno due distinte Commissioni che possono deliberare di procedere in comune nei lavori d'inchiesta, rimanendo tuttavia distinte quanto ad imputazione giuridica dei rispettivi atti. In ogni caso, per quanto riguarda il procedimento di formazione, l'articolo 140 Reg. Camera e l'articolo 162 Reg. Senato stabiliscono che per l'esame delle proposte di inchiesta si segue la procedura prevista per i progetti di legge.
Per quanto riguarda la Nomina dei membrinomina dei commissari, il secondo comma dell'articolo 82 della Costituzione prevede che la composizione della Commissione deve rispecchiare la proporzione dei gruppi; tale nomina, quindi, deve essere improntata al rispetto del principio di proporzionalità. Di conseguenza, si applicano l'articolo 56, comma 3, del Reg. Camera e l'articolo 25, comma 3, Reg. Senato, i quali stabiliscono che per le nomine delle Commissioni che, per prescrizione di legge o regolamento debbano essere composte in modo da rispecchiare la proporzione dei Gruppi parlamentari, il Presidente comunica ai Gruppi il numero dei posti spettanti a ciascuno in base al suddetto criterio richiedendo la designazione di un eguale numero di nomi. In alcuni casi, l'atto costitutivo della Commissione ha previsto espressamente che il Presidente sia nominato tra i parlamentari non appartenenti alla Commissione, dal Presidente dell'Assemblea ovvero d'intesa tra i Presidenti delle due Camere in caso di Commissione bicamerale.
I poteri inerenti alla Organizzazione e regolamentoorganizzazione dei lavori sono quelli riguardanti la fissazione del programma dei lavori e l'istituzione di sottocommissioni nonché l'elaborazione e l'approvazione di un regolamento interno. Al riguardo si rammenta che da tempo si è venuta formando la prassi secondo la quale le Commissioni d'inchiesta adottano un proprio regolamento, ferma restando l'applicabilità del regolamento della Camera di appartenenza del Presidente della Commissione per quanto non espressamente previsto dal predetto regolamento interno.
La Durata dell'inchiestadurata dei lavori della Commissione è stabilita dal relativo atto istitutivo, che fissa la data di presentazione della relazione finale (che è atto conclusivo dell'attività, anche se il termine assegnato alla Commissione non è ancora scaduto) o assegna un termine finale ai lavori stessi, a partire dalla costituzione o dall'insediamento della Commissione ovvero dalla data di entrata in vigore della legge istitutiva. Si ricorda che le Commissioni istituite con atto non legislativo cessano comunque la propria attività con la fine della legislatura mentre quelle istituite con legge possono essere prorogate con una nuova legge.
L'articolo 82, comma secondo, della Costituzione stabilisce che la Commissione d'inchiesta procede alle indagini ed agli esami con gli stessi Poteri e limitipoteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria (c.d. principio del parallelismo). I poteri coercitivi che la Commissione d'inchiesta può esercitare sono naturalmente quelli propri della fase "istruttoria" delle indagini giudiziarie, dato che la Commissione è priva di poteri giudicanti e non può quindi accertare reati, né irrogare sanzioni. La Commissione può quindi, salvo limitazioni disposte dalla legge, disporre ispezioni e perquisizioni personali e domiciliari, sequestri, intercettazioni telefoniche, perizie, ricognizioni, esperimento di prove testimoniali ed accompagnamento coattivo dei testi renitenti. In particolare, per le convocazioni di testimoni davanti alla Commissione si applicano gli articoli 366 - rifiuto di uffici legalmente dovuti da parte dei periti, interpreti, o custode di cose sottoposte a custodia e da parte dei testimoni - e 372 - falsa testimonianza - del codice penale, ferme restando le competenze dell'autorità giudiziaria. Si ricorda che per tali reati, sono previsti, rispettivamente, la reclusione fino a 6 mesi o la multa da euro 30 a euro 516 (art. 366) e la reclusione da 2 anni a 6 anni (art. 372). La Commissione deve comunque assicurare il rispetto dei diritti fondamentali di difesa discendenti dal disposto dell'articolo 24 Cost., riconoscendo, ad esempio, il diritto all'assistenza del difensore ogni volta che il suo mancato esercizio possa pregiudicare la posizione processuale della persona interrogata.
Il parallelismo con i poteri della magistratura disposto dal citato comma secondo dell'articolo 82 della Costituzione si estende anche agli aspetti relativi alle limitazioni dei poteri della Commissione stessa. In via generale si può affermare che lo svolgimento dell'inchiesta trova gli stessi limiti che la vigente legislazione pone alle indagini dell'autorità giudiziaria, fermo restando che l'atto istitutivo della Commissione può disporne di ulteriori, ovvero prevedere l'inapplicabilità nei confronti della Commissione stessa di disposizioni limitative dell'attività d'indagine dell'autorità giudiziaria; al riguardo si rammenta, in via esemplificativa, che l'articolo 3, comma 2, della legge 30 giugno 1994, n. 430, istitutiva della Commissione antimafia nel corso della XII legislatura, ha disposto la non opponibilità alla Commissione del segreto di Stato con riferimento ai fatti di mafia, camorra ed altre associazioni criminali similari (reati per i quali all'epoca era prevista l'opponibilità del segreto di stato, si vede la versione dell'art. 204 c.p.p. prima delle modifiche apportate dalla legge n. 124/2007).
Particolarmente complesso è il problema dei Rapporti con l'autorità giudiziariarapporti tra l'attività delle Commissioni d'inchiesta e le concorrenti indagini della autorità giudiziaria. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 26 del 2008, ha rilevato che i poteri di indagine spettanti, rispettivamente, alle Commissioni parlamentari di inchiesta e agli organi della magistratura requirente hanno ambiti e funzioni differenti, con la conseguenza che l'esercizio degli uni non può avvenire a danno degli altri, e viceversa. Infatti, il compito delle suddette Commissioni non è di "giudicare", ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere.
Pertanto, il normale corso della giustizia non può essere paralizzato a mera discrezione degli organi parlamentari, ma deve arrestarsi unicamente nel momento in cui l'esercizio dei poteri di indagine dell'autorità giudiziaria possa incidere illegittimamente su fatti ad essa soggettivamente e oggettivamente sottratti e rientranti nella competenza degli organi parlamentari. Sulla base di questa argomentazione, nel conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma nei confronti della Commissione parlamentare di inchiesta sulla morte di Ilaria Alpi e Miran Hrovatin, la Corte ha, da una parte, riconosciuto il potere della Commissione parlamentare di disporre lo svolgimento di accertamenti tecnici non ripetibili sull'autovettura corpo del reato, potendo la Commissione esercitare gli stessi poteri dell'autorità giudiziaria ex art. 82, secondo comma, Cost., e ha, dall'altra, negato che la Commissione potesse opporre un rifiuto alla richiesta, avanzata dalla Procura, di acconsentire allo svolgimento congiunto dei predetti accertamenti tecnici, in base al principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato.
Per quanto riguarda i profili di reciproca opponibilità del Segretosegreto, fondamentale è la sentenza n. 231/1975 della Corte costituzionale, che ha risolto il conflitto di attribuzioni tra Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia ed i tribunali di Torino e Milano. La Corte ha stabilito che la Commissione non ha l'obbligo di trasmettere ai Tribunali gli atti e documenti da essa formati o direttamente disposti, gli scritti e gli anonimi ad essa originariamente rivolti, che la Commissione abbia ritenuto di mantenere segreti (c.d. segreto funzionale), nonché gli atti già a disposizione del potere giudiziario. La Corte ha stabilito invece l'obbligo per la Commissione di trasmettere ai Tribunali predetti gli altri atti e documenti in suo possesso che non siano coperti all'origine da segreto o siano coperti da segreto non opponibile all'autorità giudiziaria. |
Relazioni allegateLa proposta di legge è accompagnata dalla relazione illustrativa del provvedimento. |
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definiteLa materia attiene all'esercizio di un potere costituzionale delle Assemblee parlamentari e può ricondursi alla disciplina degli organi dello Stato, riservata dall'articolo 117, secondo comma, lettera f), della Costituzione all'esclusiva competenza legislativa statale. |
Rispetto degli altri principi costituzionaliL'articolo 82 della Costituzione prevede che "ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse". Per la giurisprudenza costituzionale in materia si veda sopra il paragrafo Le commissioni d'inchiesta: quadro normativo. |
