Contenuto delle proposte di legge
Le proposte di legge costituzionale A.C. 3429 Baldelli e A.C. 3541 Meloni ed altri prevedono entrambe l’istituzione di un organismo costituente elettivo con il compito di procedere alla revisione della parte II della Costituzione in deroga – per la proposta di legge A.C. 3429 solo implicita, per la proposta di legge A.C. 3541 esplicita (articolo 2, comma 3) - all’articolo 138 Cost.
Se l’obiettivo delle proposte di legge è il medesimo, diverso è lo strumento prescelto: la pdl A.C. 3429 istituisce una Convezione elettiva che dopo aver approvato un testo di revisione costituzionale lo dovrà sottoporre all’approvazione delle due Camere. La riforma entrerà in vigore all’esito dell’eventuale referendum costituzionale.
La pdl A.C. 3541 dispone, invece, l’elezione di una Assemblea costituente che può procedere direttamente alla revisione della parte II della Costituzione senza esame delle Camere e senza referendum.
Compiti
Entrambe le proposte di legge attribuiscono all’istituendo organismo il compito di riformare la parte II della Costituzione (articolo 1 di entrambe le proposte di legge).
La proposta di legge A.C. 3541 (articoli 1 e 2, comma 3) specifica alcuni limiti all’oggetto della revisione costituzionale. In primo luogo (articolo 1, comma 2), è posto il divieto di modificare l’articolo 139 Cost. il quale dispone che: “La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale”.
Inoltre, viene escluso che possano essere oggetto di revisione da parte dell'Assemblea i princìpi fondamentali e le norme della parte I della Costituzione (articolo 1, comma 3).
La medesima pdl A.C. 3541 introduce anche alcuni criteri direttivi prevedendo che la riforma debba assicurare la coerenza delle norme adottate con i princìpi fondamentali e le disposizioni della parte I della Costituzione (articolo 1, comma 3).
Infine, sempre per la proposta di legge A.C. 3541, la riforma dovrà essere approvata con un’unica legge di revisione costituzionale, in deroga alle procedure previste dall’articolo 138 Cost.
Si ricorda che l’articolo 138 della Costituzione prescrive che le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi. Esse devono essere approvate nella seconda deliberazione con la maggioranza assoluta e sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro approvazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque consigli regionali. In tal caso, la legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa però luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda deliberazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.
Funzionamento
L’articolo 3 della pdl A.C. 3541 introduce alcune disposizioni sul funzionamento della istituenda Assemblea costituente che coinvolgono anche l’attività delle Camere.
Oltre a ribadire che l'Assemblea delibera esclusivamente in materia di revisione della parte II della Costituzione, si stabilisce che essa può prendere in considerazione, ai fini dello svolgimento delle funzioni ad essa attribuite, i progetti di legge costituzionale e i progetti di legge ordinaria in materia costituzionale aventi oggetto attinente alle proprie competenze, presentati alle Camere e da esse non ancora approvati definitivamente alla data di costituzione dell'Assemblea stessa o successivamente.
Al riguardo, si valuti l’opportunità di specificare meglio la fattispecie di “progetti di legge ordinaria in materia costituzionale”.
In materia si ricorda che il Regolamento della Camera fa piuttosto riferimento, nell’indicare le tipologie di progetti di legge per i quali può essere avanzata richiesta di voto segreto, le “leggi ordinarie relative agli organi costituzionali dello Stato (Parlamento, Presidente della Repubblica, Governo, Corte costituzionale)” (articolo 49, comma 1).
L’articolo 72, quarto comma, della Costituzione indica invece tra i progetti di legge per i quali è sempre prevista la procedura normale di esame in sede referente i “disegni di legge in materia costituzionale” dovendosi però in questo caso intendere i disegni di legge costituzionali e di revisione costituzionale.
In ogni caso, dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale e fino alla conclusione dei lavori dell'Assemblea, il Presidente della Repubblica non può autorizzare la presentazione di disegni di legge di revisione della parte II della Costituzione da parte del Governo. Non viene preclusa invece la possibilità di presentare progetti di legge costituzionale di iniziativa non governativa, tuttavia nel medesimo periodo di funzionamento dell’Assemblea, le Camere non possono procedere all'esame di progetti di legge di revisione della parte II della Costituzione.
Nel medesimo periodo sono sospesi i termini di cui all'articolo 138 della Costituzione per i procedimenti in corso e per le leggi di revisione della parte II della Costituzione approvate e non promulgate alla data di entrata in vigore della legge costituzionale. Tali procedimenti sono estinti alla data di promulgazione della eventuale legge costituzionale approvata dall'Assemblea.
Anche la pdl A.C. 3429, all’articolo 9, preclude, dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale fino alla conclusione dei lavori della Convenzione, al Parlamento l'esercizio del potere di revisione costituzionale nelle materie attribuite alla competenza della Convenzione (ossia la parte II della Costituzione). Tuttavia i soggetti titolari della capacità di iniziativa legislativa di cui all'articolo 71 della Costituzione (ossia Governo, Parlamentari, CNEL, consigli regionali e il corpo elettorale attraverso le proposte di legge di iniziativa popolare) possono presentare alla Convenzione progetti di legge costituzionale di revisione della parte II della Costituzione.
Composizione e durata
Ai sensi della pdl A.C. 3429 la Convenzione è composta da 150 membri elettivi (articolo 2, comma 1) e conclude i propri lavori entro tre anni, dalla prima seduta prorogabili di un ulteriore anno con deliberazione della Convenzione a maggioranza dei due terzi dei componenti (articolo 8, comma 1).
L’Assemblea costituente di cui alla proposta di legge A.C. 3541 è composta da 100 membri e dura in carica un anno (a differenza di quanto previsto dalla proposta di legge A.C. 3429 non viene indicato da quando decorre tale termine). Il termine non è prorogabile. Lo scioglimento di una o di entrambe le Camere non comporta la decadenza dell'Assemblea (A.C. 3541, articolo 4, commi 2 e 3).
Quattro dei seggi dell’Assemblea costituente sono attribuiti alla circoscrizione Estero, uno per ciascuna delle ripartizioni di cui all'articolo 6, comma 1, della citata legge n. 459 del 2001 (Europa, compresi i territori asiatici della Federazione russa e della Turchia; America meridionale; America settentrionale e centrale; Africa, Asia, Oceania e Antartide; A.C. 3541, articolo 5, comma 2, secondo periodo).
Elettorato attivo e passivo
I membri della Convenzione di cui alla proposta di legge A.C. 3429 sono eletti a suffragio universale, con voto diretto, eguale, libero e segreto, attribuito a liste di candidati concorrenti dai cittadini iscritti nelle liste elettorali per l'elezione della Camera dei deputati, ossia dai cittadini che hanno compiuto i 18 anni di età (articolo 2, comma 2).
Anche per la pdl A.C. 3541 sono elettori dell'Assemblea per la riforma della parte II della Costituzione i cittadini che hanno compiuto la maggiore età alla data delle elezioni (articolo 5, comma 1, primo periodo).
Per entrambe le proposte di legge sono eleggibili alla carica di membro della Convenzione o dell’assemblea i cittadini che abbiano compiuto il 25° anno di età, ossia coloro che hanno i medesimi requisiti per l'elezione alla Camera (A.C. 3429, articolo 2, comma 3, A.C. 3541, articolo 5, comma 1, secondo periodo).
La sola pdl A.C. 3541 chiarisce che anche gli elettori iscritti all'Anagrafe degli italiani residenti all'estero possono esercitare il diritto di voto secondo quanto previsto dalla legge 27 dicembre 2001, n. 459 (articolo 5, comma 2, primo periodo).
La stessa pdl A.C. 3541, inoltre, all’articolo 9, comma 1, lettera g), precisa – a differenza della proposta di legge A.C. 3429 - che non possano partecipare alle elezioni per l’Assemblea, quali elettori, i cittadini degli altri Paesi membri dell’Unione che, a seguito di formale richiesta, abbiano ottenuto l’iscrizione nell’apposita lista elettorale del comune italiano di residenza come invece previsto per l’elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo dalla legge 18 del 1979, art. 3, comma 2. Non sono parimenti eleggibili alla Assemblea i cittadini degli altri Paesi membri dell'Unione che risultino in possesso dei requisiti di eleggibilità al Parlamento europeo previsti dall'ordinamento italiano (art. 4, secondo comma della legge n. 18).
Le proposte di legge in esame prevedono alcune cause di ineleggibilità e di incompatibilità dei membri dei due organismi.
Per la pdl A.C. 3429 la carica di membro della Convenzione è incompatibile con quelle di Ministro e di Sottosegretario di Stato. Inoltre, estende ai membri della Convenzione le norme in materia di incompatibilità previste dalla legge per i membri del Parlamento (articolo 5, comma 1).
Un complesso di cause d'incompatibilità tra l'ufficio di parlamentare ed altre cariche sono definite direttamente dalla Costituzione o da leggi costituzionali: l'incompatibilità tra le cariche di deputato e senatore (Cost., art. 65, secondo comma), tra Presidente della Repubblica e qualsiasi altra carica (Cost., art. 84, secondo comma), tra parlamentare e membro del Consiglio superiore della magistratura (Cost., art. 104, ultimo comma), tra parlamentare e consigliere o assessore regionale (Cost., art. 122, secondo comma), tra parlamentare e giudice della Corte costituzionale (Cost., art. 135, sesto comma).
L'art. 65, primo comma, Cost. demanda alla legge il compito di determinare le ulteriori cause di incompatibilità.
Disposizioni di carattere generale in materia sono state dettate dalla legge 13 febbraio 1953, n. 60, che prevede l'incompatibilità tra l'ufficio di parlamentare e le cariche di nomina governativa o dell'amministrazione statale, cariche in associazioni o enti che gestiscono servizi per conto della pubblica amministrazione o che ricevano contributi statali, cariche in società per azioni con prevalente esercizio di attività finanziaria. Specifiche disposizioni legislative hanno successivamente esplicitato e confermato per alcune singole cariche tali criteri generali di incompatibilità.
Inoltre, l'ufficio di deputato o di senatore o di componente del Governo è incompatibile con l'ufficio di componente di assemblee legislative o di organi esecutivi, nazionali o regionali, in Stati esteri (L. 60/1953, art. 1-bis, aggiunto dall'art. 10, L. 459/2001).
Un considerevole numero di leggi ordinarie reca specifiche cause di incompatibilità del mandato parlamentare con altre cariche, tra queste si ricordano:
- l’incompatibilità tra la carica di parlamentare europeo e l’ufficio di deputato o di senatore (legge 27 marzo 2004, n. 78)
- l’incompatibilità tra le cariche di deputato e di senatore, nonché le cariche di governo, con qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina, popolazione superiore a 15.000 abitanti (decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (conv. L. 14 settembre 2011, n. 148, art. 13, comma 3).
Infine, un gruppo di cause di incompatibilità è stato introdotto dal decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, emanato in attuazione di una delle deleghe recate dalla legge n. 190 del 2012.
In particolare, si prevede la incompatibilità tra la carica di membro del Parlamento e la titolarità dei seguenti incarichi:
- incarichi amministrativi di vertice (segretario generale, capo dipartimento, direttore generale e similari) nelle amministrazioni statali, regionali e locali e gli incarichi di amministratore di ente pubblico di livello nazionale, regionale e locale (art. 11, comma 1);
- incarichi dirigenziali, interni e esterni, nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico (art. 12, comma 2);
- presidente e amministratore delegato di enti di diritto privato in controllo pubblico, di livello nazionale, regionale e locale (art. 13, comma 1);
- direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo nelle aziende sanitarie locali (art. 14, comma 1).
Coloro che si trovano in una delle situazioni di incompatibilità previste dalla pdl A.C. 3429 posso optare espressamente entro 30 giorni dal loro verificarsi; in mancanza di opzione il membro della Convenzione è dichiarato decaduto (articolo 5, comma 2).
In casi di opzione per la carica incompatibile o decadenza subentra il candidato che nella stessa lista e nella stessa circoscrizione segue immediatamente l'ultimo eletto (articolo 5, comma 3).
La pdl A.C. 3541 dispone l’incompatibilità tra la carica di membri dell’Assemblea costituente e quella di senatore e deputato, membro del Parlamento europeo – che invece sono eleggibili nella Convenzione di cui alla proposta di legge A.C. 3429 - membro del Governo, sindaco, sindaco metropolitano, presidente di regione e di provincia autonoma di Trento e di Bolzano, assessore e consigliere regionale, provinciale, comunale e metropolitane. Se queste cariche sono assunte nel corso del mandato determinano automaticamente la decadenza dalla carica di membro dell’Assemblea, senza possibilità di opzione (articolo 7, comma 2).
Le medesime cause di incompatibilità costituiscono anche cause di ineleggibilità all’Assemblea costituente, a meno che gli interessati abbiamo cessato dalle funzioni esercitate entro la data di convocazione dei comizi elettorali (articolo 7, comma 1).
La pdl A.C. 3429 prevede che ai membri della Convenzione si applichino le disposizioni costituzionali relative ai giudizi dei titoli di ammissione (art. 66 Cost), insindacabilità (art. 68 Cost.) e indennità (art. 69 Cost.) (articolo 5).
Analogamente, la pdl A.C. 3541 stabilisce che ciascun membro dell'Assemblea rappresenta la Nazione, esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato e gode delle guarentigie previste dall'articolo 68 della Costituzione per i membri del Parlamento (articolo 6, comma 1).
Inoltre, i membri dell'Assemblea ricevono l'indennità stabilita dalla stessa Assemblea e hanno diritto al rimborso delle spese e agli altri trattamenti spettanti ai membri del Parlamento, nella misura determinata con deliberazione dell'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea (articolo 6, comma 2).
Il giudizio sui titoli di ammissione dei membri dell’Assemblea e sulle cause, preesistenti o sopraggiunte, di ineleggibilità e di incompatibilità spetta all’Assemblea stessa (articolo 7, comma 3).
Elezione
Entrambe le proposte prevedono che l’elezione dell’organismo costituente sia effettuata nella stessa data delle elezioni delle Camere successive a quella in corso alla data di entrata in vigore della legge costituzionale in esame (A.C. 3429, articolo 3, comma 1, primo periodo; A.C. 3541, articolo 4, comma 1).
La pdl A.C. 3541 specifica che i comizi elettorali sono convocati con decreto del Presidente della Repubblica.
Si ricorda che la legislatura attuale è iniziata il 23 marzo 2018, con la prima seduta delle nuove Camere: pertanto le prossime elezioni politiche sono previste per il 2023. Come prescrive la Costituzione, le elezioni delle Camere hanno luogo entro 70 giorni dalla fine delle precedenti (art. 61 Cost.).
Entrambe le proposte prevedono un sistema elettorale analogo a quello previsto per la elezione dei membri italiani al Parlamento europeo, disciplinato dalla legge n. 18 del 1979.
Il sistema è basato sulla attribuzione con metodo proporzionale dei seggi alle liste nel collegio unico nazionale e la successiva assegnazione nelle circoscrizioni in cui vengono presentate le candidature. Entrambe le proposte contengono il rinvio alle norme della citata legge n. 18, per quanto non direttamente disciplinato e in quanto compatibili (per la pdl A.C. 3429, art. 4, comma 4; e per la pdl A.C. 3541, art. 9, comma 1).
Il territorio nazionale è ripartito in cinque circoscrizioni, identiche a quelle previste per l’elezione del Parlamento europeo. Secondo la pdl A.C. 3429 (art. 4, commi 2 e 3) il numero di seggi spettanti a ciascuna circoscrizione è stabilito con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, da emanare contestualmente al decreto di convocazione dei comizi elettorali - come anche previsto dall’art. 2, terzo comma, della legge n. 18 del 1979 e dalla restante legislazione elettorale - in base alla loro popolazione, come risultante dall’ultimo censimento generale. La pdl A.C. 3541 (art. 9, comma 2, lett. b) definisce invece direttamente nel testo i seggi spettanti a ciascuna circoscrizione; si prevede altresì che “eventuali rettifiche” siano disposte con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell’interno secondo i criteri e le modalità di cui al già richiamato articolo 2, terzo comma, della legge n. 18 del 1979.
Al riguardo, si valuti l’opportunità di precisare meglio le condizioni che potrebbero rendere necessarie le richiamate “rettifiche” nella ripartizione dei seggi che, peraltro, per quanto attiene al sistema delle fonti, vedrebbero un decreto del Presidente della Repubblica modificare esplicite disposizioni di rango costituzionale.
La tabella seguente mostra i numeri risultanti dall’applicazione delle norme recate dalle due proposte di legge, sulla base della popolazione risultante dal censimento 2011 (per la proposta di legge C. 3541 il numero di seggi attribuiti dalla proposta di legge è messo a confronto con il numero che risulterebbe dall’applicazione del citato articolo 2, comma 3, della legge n. 18 del 1979, cioè sulla base della popolazione).
Quanto alla presentazione delle liste di candidati nelle circoscrizioni, la proposta A.C. 3429 (art. 4, comma 4) prevede – come la legge n. 18 del 1979 (art. 12, comma 2,3 e 4) - che le liste siano sottoscritte da un minimo di 30.000 e da un massimo di 35.000 elettori e conferma le esenzioni dall’obbligo di sottoscrizione previsti per i partiti o gruppi politici presenti nel parlamento nazionale, previsto dall’art. 12, comma 4 della legge n. 18.
La pdl A.C. 3541 (art. 9, comma 2, lett. c), invece, stabilisce che le liste possono essere sottoscritte da tre deputati o senatori, anche appartenenti a gruppi parlamentari diversi. Viene conseguentemente esclusa l’applicazione delle norme della legge n. 18 sulla sottoscrizione delle liste da parte degli elettori (art. 12, secondo, terzo, quarto e quinto comma).
Entrambe le proposte non contengono norme specifiche sul numero minimo e massimo di candidati per ciascuna lista, si applica perciò l’art. 12, comma 8, primo periodo della legge 18 del 1979, secondo cui ciascuna lista deve essere composta da un numero di candidati non inferiore a tre e non superiore al numero di seggi attribuiti alla circoscrizione.
Per la pdl A.C. 3541 (art. 12, comma 8), si applicano anche le norme sulla parità di genere secondo cui, in ciascuna lista, i candidati dello stesso sesso non possono essere superiori alla metà, con arrotondamento all’unità, e i primi due candidati della lista devono essere di sesso diverso (L. 18/1979, art. 12, ottavo comma, secondo e terzo periodo).
Per la pdl A.C. 3429 (art. 4, comma 4), invece, nessuno dei due generi può essere rappresentato in misura superiore al 60 per cento (arrotondato all’unità più prossima) dei candidati, conseguentemente la proposta (art. 4, comma 6) esclude esplicitamente le norme della legge n. 18 del 1979 sulla parità di genere (art. 12, ottavo comma, secondo e terzo periodo).
Una delle differenze principali tra le due proposte è nell’espressione del voto.
La proposta A.C. 3429 (art. 4, comma 5) prevede il solo voto di lista; la medesima proposta inoltre (art. 4, comma 6) esclude l’applicazione delle norme della legge n. 18 concernenti l’espressione del voto di preferenza e i relativi conteggi (art. 14 e 15, secondo comma e 18 primo comma numero 2; 20, numeri 3) e 4).
I seggi attribuiti alla lista sono quindi assegnati ai candidati, secondo l’ordine di lista.
Si tratta quindi di ‘liste bloccate’ con un numero alto di candidati (da 17 a 40), circostanza che potrebbe risultare opportuno approfondire alla luce del principio di conoscibilità dei candidati, affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 1 del 2014, richiamata anche dalla sentenza n. 35 del 2017)
[1]
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Con riferimento a tale principio, nella sentenza n. 1 del 2014 la Corte ha in particolare rilevato, per quanto concerne il sistema elettorale nazionale introdotto dalla legge n. 270 del 2005, che “simili condizioni di voto, che impongono al cittadino, scegliendo una lista, di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati in essa elencati, che non ha avuto modo di conoscere e valutare e che sono automaticamente destinati, in ragione della posizione in lista, a diventare deputati o senatori, rendono la disciplina in esame non comparabile né con altri sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né con altri caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità degli stessi e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)”. Le previsioni della legge n. 270 del 2005 erano per questo riguardo, secondo la Corte, tali da “alterare per l’intero complesso dei parlamentari il rapporto di rappresentanza fra elettori ed eletti”, “incidendo sulla stessa libertà del voto di cui all’articolo 48 della Costituzione”.
La proposta A.C. 3541 (art. 9, comma 2, lett. d), rinvia invece espressamente al voto di preferenza disciplinato dall’art. 14 della legge n. 18, che prevede la possibilità per l’elettore di esprimere fino a tre preferenze. Nel caso di due o tre preferenze espresse, queste devono indicare candidati di sesso diverso, pena l’annullamento della seconda e terza preferenza. L’individuazione degli eletti non è però affidata esclusivamente al voto di preferenza ma considera anche la posizione di capolista: la proposta infatti specifica che, in caso di espressione del solo voto di lista, il voto si intende attribuito al primo candidato della lista.
Il riparto dei seggi tra le liste è effettuato in ambito nazionale con il metodo del quoziente naturale e dei maggiori resti.
In particolare, si ricorda che per le elezioni europee, il procedimento per l’assegnazione dei seggi è il seguente (art. 21, 1° comma, nn. 1), 1)-bis) e 2) della L. 18/1979):
? si determina la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista sommando i voti riportati nelle singole circoscrizioni;
? si individuano le liste che hanno conseguito a livello nazionale almeno il 4% dei voti validi espressi;
? si sommano quindi le cifre elettorali nazionali delle liste ammesse al riparto dei seggi e si divide il totale così ottenuto per il numero complessivo dei seggi da assegnare, ottenendo il quoziente elettorale nazionale;
? il numero dei seggi attribuiti a ciascuna lista è il risultato della divisione della cifra elettorale nazionale della lista per il quoziente elettorale nazionale; in tale fase si tiene conto della sola parte intera del quoziente;
? i seggi ancora da attribuire dopo tali operazioni sono assegnati alle liste per le quali l’ultima divisione ha dato maggiori resti e, in caso di parità di resti, a quelle liste che abbiano avuto la maggior cifra elettorale nazionale. A parità di cifra elettorale nazionale si procede per sorteggio. Si considerano resti ai fini dell’attribuzione dei seggi anche le cifre elettorali nazionali di quelle liste che non hanno raggiunto un quoziente elettorale nazionale pieno.
Anche in questo ambito, come già si è visto, vi è tra le due proposte una differenza sostanziale.
La proposta A.C. 3541 (art. 8, comma 2) esclude esplicitamente una soglia di accesso alla ripartizione dei seggi; conseguentemente (art. 9, comma 2, lett. g) esclude l’applicazione della norma della legge n. 18 che la prevede (art. 21, primo comma, numero 1-bis).
La proposta A.C. 3429 sembra invece prevedere, come nella legge n. 18, la soglia del 4 per cento dei voti validi nazionali per l’accesso alla ripartizione dei seggi. Tra le disposizioni della legge n. 18 del 1979 che esplicitamente (all’articolo 4, comma 6) si prevede non vengano applicate all’elezione della Convenzione non rientra infatti l’articolo 21, primo comma, numeri 1, 1-bis) e 2 che prevede la soglia di sbarramento. Al tempo stesso, merita però rilevare che il comma 5 dell’articolo 4, nel descrivere la ripartizione dei seggi, afferma che “i seggi sono ripartiti in ragione proporzionale fra le liste concorrenti dapprima in sede di collegio unico nazionale e successivamente nelle singole circoscrizioni”, senza fare riferimento alla soglia di sbarramento.
Al riguardo, si valuti l’opportunità di un chiarimento.
I seggi conseguiti da ciascuna lista a livello nazionale sono successivamente ripartiti nelle circoscrizioni, in proporzione ai voti ottenuti in ciascuna di esse.
In particolare, secondo quanto stabilito dalla proposta A.C. 3429 per la ripartizione dei seggi nelle circoscrizioni, non si applica la previsione dell’articolo 21, comma 1, numero 3 della legge n. 18 del 1979 [2] (articolo 4, comma 6) e si applica invece la procedura prevista dal Testo Unico per l’elezione della Camera dei deputati per la ripartizione dei seggi nelle circoscrizioni (D.P.R. 361/1957, art. 83, comma 1, lettera h); procedura già applicata dall’Ufficio centrale elettorale nazionale in occasione delle elezioni europee del 2014 e del 2019 (art. 4, comma 5, terzo periodo).
Per la ripartizione dei seggi nelle circoscrizioni, nelle elezioni europee del 2014, su indicazione del Consiglio di Stato (parere n. 4747/2013), che rispondeva ad una specifica richiesta del Ministero dell’interno, è stata applicata la normativa prevista dal Testo unico delle leggi per l’elezione della Camera dei deputati (D.P.R. 361/1957, art. 83, comma 1, n. 9, nel testo allora vigente). Nel parere del Consiglio di Stato è stata infatti seguita “la soluzione, applicata dal giudice amministrativo con la sentenza n. 2886 del 2011, che ha risolto il rapporto tra le norme considerate”, tenuto conto che la disciplina della distribuzione dei seggi, nella parte prevista dall’art. 21, primo comma, n. 3, della legge 24 gennaio 1979, n. 18 non risulta più applicabile in quanto – non prevedendo meccanismi che “chiudono” il riparto del seggi nell’ambito della circoscrizione di relativa assegnazione – risulta incompatibile con le disposizioni introdotte successivamente (con cui è stato previsto un numero predeterminato di seggi da assegnare ad ogni circoscrizione in base alla popolazione).
L’attribuzione effettiva dei seggi in occasione delle elezioni del 2014 e nel 2019, attraverso la procedura di cui sopra, ha portato all’assegnazione, in ciascuna delle 5 circoscrizioni, del numero di seggi spettanti determinato in base alla popolazione.
La procedura è basata sul calcolo di un quoziente circoscrizionale che tiene conto sia dei voti di ogni lista nella circoscrizione, sia del numero di seggi da attribuire nella stessa.
In particolare, il quoziente circoscrizionale è calcolato come rapporto tra il totale dei voti delle liste ammesse al riparto dei seggi e il numero di seggi da attribuire nella circoscrizione. A ciascuna lista ammessa al riparto dei seggi sono prioritariamente assegnati, in ciascuna circoscrizione, un numero di seggi corrispondente alla parte intera del suddetto quoziente. I seggi che rimangono da attribuire sono assegnati alle liste secondo l’ordine decrescente delle rispettive parti decimali dei medesimi quozienti di attribuzione e, in caso di parità dei resti, a quelle che abbiano conseguito la maggiore cifra elettorale nazionale; a parità di questa si procede a sorteggio.
Terminate queste operazioni si verifica che a ciascuna lista sia stato assegnato (come somma dei seggi assegnati in ciascuna circoscrizione) il numero di seggi attribuito a livello nazionale. In caso contrario, si procede alla compensazione tra liste cosiddette “eccedentarie” (quelle per le quali la somma dei seggi assegnati in ciascuna circoscrizione è maggiore dei seggi attribuiti a livello nazionale) e liste cosiddette “deficitarie” (quelle per le quali la somma dei seggi assegnati in ciascuna circoscrizione è minore dei seggi attribuiti a livello nazionale).
La legge disciplina nel dettaglio le operazioni di compensazione basate sul principio in base al quale la lista “eccedentaria” cede i seggi nelle circoscrizioni in cui li ha ottenuti con la minore parte decimale e, contemporaneamente, dove sia possibile assegnare il seggio in eccesso ad una delle liste deficitarie.
La proposta A.C. 3429 contiene, inoltre, una norma (art. 4, comma 5, quinto periodo) concernente le minoranze linguistiche. Sono ammesse alla ripartizione dei seggi le liste rappresentative di minoranze linguistiche riconosciute presentate in una circoscrizione in cui è compresa una regione ad autonomia speciale il cui statuto preveda una particolare tutela di tali minoranze linguistiche, che abbiano ottenuto almeno il 2 per cento dei voti validi della Circoscrizione [3] .
Diverse norme contenute nella legge n. 18 del 1979 sono volte a favorire la possibilità delle minoranze linguistiche più numerose e concentrate in alcune zone del Paese (cioè le minoranze di lingua francese della Valle d’Aosta, di lingua tedesca della provincia di Bolzano e di lingua slovena del Friuli-Venezia Giulia) di eleggere propri rappresentanti al Parlamento europeo. La legge prevede che le liste di candidati presentate da partiti o movimenti politici o gruppi che siano espressione di queste minoranze possano collegarsi con un’altra lista della stessa circoscrizione presentata da un partito o gruppo politico presente in tutte le circoscrizioni con lo stesso contrassegno (L. n. 18 del 1979, art. 12, nono comma). Per l’assegnazione dei seggi nelle circoscrizioni in cui sia presente tale collegamento si provvede, nell’ambito del gruppo di liste venutosi a formare, a disporre, in un’unica graduatoria, i candidati delle liste collegate. Si proclamano eletti, nei limiti dei seggi ai quali il gruppo ha diritto, i candidati che hanno ottenuto le cifre elettorali più elevate. Tuttavia, nel caso in cui con questo sistema non risulti eletto alcun candidato della lista di minoranza linguistica collegata, l’ultimo seggio viene assegnato a quello, tra i candidati di minoranza linguistica, che abbia ottenuto la maggiore cifra elettorale, purché essa non sia inferiore a 50.000 (L. 18/1979, art. 22, secondo e terzo comma).
Si segnala che la proposta (art. 4, comma 6) non esclude l’applicazione dell’articolo 12, ottavo comma, in cui è disciplinato il collegamento tra la lista rappresentativa di minoranze linguistiche e una lista presente in tutte le circoscrizioni, mentre invece esclude l’articolo 22, commi secondo e terzo sulla proclamazione dei candidati eletti in caso di collegamento.
La pdl A.C. 3541, all’articolo 9, comma 2, lettera f), prevede che, per consentire il voto dei cittadini residenti nel territorio dei Paesi membri della Comunità europea si faccia ricorso al voto per corrispondenza (come previsto dalla legge n. 459 del 2001), in luogo di sezioni elettorali appositamente allestite (come invece previsto dal Titolo VI della legge n.18). È altresì esclusa per gli elettori residenti in Stati esteri la possibilità di usufruire di agevolazioni di viaggio per recarsi a votare nel comune di iscrizione elettorale.
Come già ricordato, infine, la pdl A.C. 3541, all’articolo 9, comma 2, lettera g), prevede anche che non possano partecipare alle elezioni per l’Assemblea, quali elettori, i cittadini degli altri Paesi membri dell’Unione che, a seguito di formale richiesta, abbiano ottenuto l’iscrizione nell’apposita lista elettorale del comune italiano di residenza come invece previsto per l’elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo dalla legge 18 del 1979, art. 3, comma 2. Non sono parimenti eleggibili alla Assemblea i cittadini degli altri Paesi membri dell'Unione che risultino in possesso dei requisiti di eleggibilità al Parlamento europeo previsti dall'ordinamento italiano (art. 4, secondo comma della legge n. 18).
Organizzazione e funzionamento
La pdl A.C. 3429 stabilisce che il decreto di convocazione dei comizi elettorali indichi anche il giorno della prima riunione della Convenzione (articolo 3, comma 1, primo periodo), mentre la pdl A.C. 3541 prevede che la prima seduta dell'Assemblea è convocata dal Presidente della Repubblica e ha luogo entro 30 giorni dalla data dell'elezione (articolo 11, comma 1).
Per la pdl A.C. 3429 la Convenzione nella prima seduta è presieduta provvisoriamente dal membro più anziano d'età ed elegge tra i suoi membri il Presidente, due Vicepresidenti e quattro Segretari, che costituiscono l'Ufficio di presidenza (articolo 6, comma 1).
Il testo non disciplina le maggioranze prescritte per l’elezione del Presidente e degli altri membri dell’Ufficio di presidenza della Convenzione. In assenza di altri elementi potrebbe desumersi che si applichi la disciplina prevista per l’elezione del Presidente e degli altri membri dell’Ufficio di presidenza della Camera [4] , in forza della disposizione di cui all’articolo 6, comma 2, secondo periodo, ai sensi della quale nelle more dell’adozione del suo regolamento, la Convenzione applica il Regolamento della Camera.
Al riguardo, si valuti l’opportunità di un chiarimento.
Anche l'Assemblea di cui alla proposta di legge A.C. 3541, all'inizio dei suoi lavori, è presieduta dal membro più anziano, mentre i due membri più giovani sono Segretari provvisori (A.C. 3541, articolo 11, comma 2). Successivamente, sempre nella prima seduta elegge un Presidente, due Vicepresidenti, tre Segretari e due Questori. Sono eletti i membri che ricevono più voti in ciascuna votazione (articolo 12, comma 1).
Entrambe le proposte prevedono l’adozione da parte dell’Assemblea o della Convenzione il proprio regolamento, a maggioranza assoluta dei componenti (A.C. 3429, articolo 6, comma 2; A.C. 3541, articolo 12, comma 2). La sola pdl 3429 pone il termine di quindici giorni dalla data della prima seduta entro cui deve essere approvato il regolamento e dispone che nel frattempo si applica il Regolamento della Camera dei deputati.
Sia la Convezione, sia l’Assemblea possono costituire commissioni con funzioni referenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi in esse costituiti (A.C. 3429, articolo 6, comma 3; A.C. 3541, articolo 13).
La sola pdl A.C. 3429 introduce anche alcune disposizioni in materia di votazioni.
S prevede che sia nella sede plenaria della Convenzione, sia nelle commissioni le votazioni hanno luogo a scrutinio palese, ad eccezione di quelle riguardanti persone, che sono effettuate a scrutinio segreto.
Inoltre, le deliberazioni della Convenzione non sono valide se non è presente la maggioranza dei suoi componenti e sono adottate a maggioranza dei presenti (articolo 6, comma 4). Con riferimento a tale ultima previsione si valuti l’opportunità di specificare se è anch’essa valida sia per la Convenzione sia per le eventuali commissioni.
In proposito si ricorda che il Regolamento della Camera prevede che per le deliberazioni in Commissione diverse dalla sede legislativa sia sufficiente ai fini del numero legale la presenza di un quarto dei componenti (articolo 46, comma 1).
La pdl A.C. 3429 fissa la sede della Convenzione a Roma e prevede che essa si avvalga delle strutture e del personale della Camera e del Senato; la Convenzione può inoltre disporre di personale comandato dalle pubbliche amministrazioni (articolo 7).
La sede dell'Assemblea è posta dalla pdl A.C. 3541 nella sede del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) in Roma [5] , e, per il periodo di svolgimento dei lavori dell'Assemblea gli uffici e le attrezzature del CNEL sono posti al servizio dell'Assemblea e dei suoi organi. Anche il personale del CNEL è posto alle dipendenze funzionali della Presidenza dell'Assemblea per lo svolgimento dei compiti occorrenti all'esercizio delle sue funzioni (articolo 10).
L'Assemblea si avvale inoltre del personale messo a disposizione dalla Camera e dal Senato, su richiesta dell'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea stessa e previa intesa con i Presidenti delle due Camere.
La dotazione ordinaria di bilancio dell'Assemblea è costituita da un importo da essa determinato in misura non superiore al 5 per cento della dotazione complessivamente assegnata alle Camere. La dotazione, aggiuntiva rispetto a quelle previste per gli organi costituzionali dello Stato, è iscritta separatamente nel bilancio dello Stato entro 15 giorni dalla data della comunicazione dell'importo al Governo da parte del Presidente dell'Assemblea (articolo 14).
Approvazione della legge costituzionale
Come anticipato, la proposta A.C. 3429 prevede che la Convenzione concluda i propri lavori entro tre anni dalla sua prima seduta, con possibilità di proroga per un anno, previa deliberazione a maggioranza dei due terzi dei componenti della Convenzione (articolo 8, comma 1).
La proposta prevede che il testo approvato dalla Convenzione sia trasmesso ai Presidenti delle Camere, i quali, entro trenta giorni, lo sottopongono direttamente e nel suo complesso, senza modifiche, al voto delle rispettive Assemblee (articolo 8, comma 2).
Dal tenore letterale della disposizione sembrerebbe evincersi che le due deliberazioni finali da parte delle Assemblee possano avere luogo altresì contestualmente presso le due Camere.
Si valuti l’opportunità di un chiarimento in proposito.
Sembrerebbe preclusa alle Assemblee di Senato e Camera la possibilità di poter votare sui singoli articoli; ciò sembra desumersi dal tenore letterale della disposizione che prevede che il testo redatto dalla Convenzione sarebbe sottoposto “nel suo complesso” dai presidenti di ciascuna Camera al voto delle rispettive Assemblee.
Si valuti l’opportunità di un chiarimento in proposito.
Diversamente, la proposta di cui all’A.C. 3541 precisa che il testo della legge di revisione costituzionale sia approvato dall’Assemblea per la riforma della parte II della Costituzione articolo per articolo e, nella votazione finale, con la maggioranza dei due terzi dei suoi membri (articolo 15, comma 1).
Il provvedimento prescrive, per la votazione finale, l’approvazione a maggioranza dei due terzi dei membri. Se non è raggiunta la prescritta maggioranza per la votazione finale della legge di revisione, si dispone la decadenza dell’Assemblea dalle sue funzioni e lo scioglimento della stessa.
Proseguendo la disciplina dell’iter, la proposta A.C. 3429 prescrive che il testo approvato in via definitiva dalle Camere sia pubblicato immediatamente nella Gazzetta Ufficiale. In caso di approvazione a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il testo può però essere sottoposto a referendum ai termini e condizioni previsti dall’articolo 138, secondo comma, della Costituzione.
Come già evidenziato, l’articolo 138, secondo comma, della Costituzione prevede che le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali siano sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano richiesta un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.
Non si fa luogo a referendum se il testo è stato approvato da ciascuna Camera a maggioranza dei due terzi dei componenti (articolo 8, comma 4). In tal caso, il testo è promulgato e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale entro trenta giorni dalla data dell’ultima deliberazione parlamentare ed entra in vigore tre mesi dopo la pubblicazione.
Anche in questo caso si riprende la previsione dell’articolo 138, terzo comma, della Costituzione in ordine al fatto che non si faccia luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti. L’articolo 138 della Costituzione non prevede però l’entrata in vigore solo dopo tre mesi dalla pubblicazione.
Nel caso di testo di riforma costituzionale approvato da una o da entrambe le Camere senza la prescritta maggioranza assoluta, il testo medesimo è in ogni caso sottoposto a referendum popolare.
Diversamente da quanto prescritto dall’articolo 138, primo comma, della Costituzione, si evince quindi come il testo di riforma della parte II della Costituzione possa anche essere approvato senza la prescritta maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, con conseguente sottoposizione obbligatoria del medesimo testo a referendum popolare.
La procedura per lo svolgimento del referendum popolare prevede che partecipino alla consultazione i cittadini iscritti nelle liste elettorali per l’elezione della Camera dei deputati, coerentemente con quanto previsto in punto di elezione dei membri della Convenzione dall’articolo 2, comma 2 della proposta A.C. 3429.
Si prevede infine che, ove approvato dalla maggioranza dei voti validi, il testo sia promulgato e pubblicato in Gazzetta Ufficiale entro trenta giorni dalla data di svolgimento del referendum ed entri in vigore tre mesi dopo la sua pubblicazione (articolo 8, comma 3).
Al riguardo, si rileva che il testo non sembra disciplinare la fase della promulgazione e della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del testo in caso di approvazione a maggioranza assoluta alla quale non abbia fatto seguito una richiesta di referendum popolare.
La proposta A.C. 3541, prescrivendo la necessaria approvazione del testo a maggioranza dei due terzi dei membri nella votazione finale da parte dell’Assemblea, a pena di decadenza dalle funzioni e scioglimento della medesima, non contempla lo svolgimento di alcun referendum.
Conseguentemente dispone che, in caso di approvazione della legge di revisione costituzionale da parte Assemblea per la riforma della parte II della Costituzione, il Presidente dell’Assemblea comunichi al Presidente della Repubblica l’avvenuta approvazione della legge di revisione costituzionale (articolo 15, comma 2).
In caso di approvazione con la prescritta maggioranza, si prevede inoltre che il Presidente della Repubblica promulghi “senza indugio” la legge di revisione costituzionale e che la stessa, dopo la promulgazione, sia immediatamente pubblicata in Gazzetta Ufficiale.
Al tempo stesso, l’articolo 15, comma 3 della proposta di legge A.C. 3541 dispone che la legge di revisione costituzionale entri effettivamente in vigore a decorrere dalla legislatura successiva a quella in corso alla data della sua approvazione, al fine - dichiarato nella relazione illustrativa del provvedimento - di garantire una coerente e omogenea transizione verso il nuovo ordinamento costituzionale delineato per effetto della riforma della parte II della Costituzione.
Al medesimo fine, il provvedimento dispone che gli organi costituzionali la cui disciplina sia oggetto di modificazione da parte del testo di riforma deliberato dall’Assemblea decadano contestualmente al termine della legislatura (articolo 15, comma 4).
Si prevede inoltre che, prima della data di entrata in vigore della legge di revisione costituzionale approvata dall’Assemblea, le Camere non possano intervenire a modificare la medesima legge di revisione costituzionale (articolo 15, comma 5).
Infine, con una norma di chiusura (articolo 16), si dispone che, per quanto non disciplinato dal provvedimento in commento e dal Regolamento adottato dall’Assemblea per la riforma della parte II della Costituzione, e comunque fino all’approvazione del medesimo Regolamento (ai sensi dell’articolo 12, comma 2), si applichi, in quanto compatibile, il Regolamento del Senato della Repubblica.
Si tratta di una disposizione che inverte l’attuale impostazione - derivante dall’articolo 63, secondo comma, della Costituzione a mente del quale quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, il Presidente e l’Ufficio di presidenza sono quelli della Camera dei deputati - secondo la quale il Regolamento della Camera è applicato normalmente nelle riunioni del parlamento in seduta comune dei suoi membri (art. 35.2 R.C.), salva sempre la facoltà delle Camere riunite di stabilire norme diverse (art. 65 R.S.).