XVIII legislatura: un disegno di legge costituzionale relativo al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro
Giunge all'esame della Commissione Affari costituzionali del Senato il disegno di legge costituzionale n. 1124 (d'iniziativa dei senn. Calderoli e Perilli).
Esso reca (all'articolo 1) l'abrogazione dell'articolo 99 della Costituzione.
Nonché prevede (all'articolo 2) la soppressione in via consequenziale dei richiami a quell'articolo della Costituzione, contenuti nella legge - ordinaria, si noti - n. 936 del 1986.
Il disegno di legge sopprime la titolarità della iniziativa legislativa in capo al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro.
Si tratta dunque di proposta di 'de-costituzionalizzazione' del CNEL (inclusiva della soppressione della sua iniziativa legislativa) - non già di soppressione dell'organo (conseguibile mediante l'abrogazione altresì della legge - ordinaria - n. 936 del 1986).
Per questo riguardo, la relazione del medesimo disegno di legge riporta: "in tal modo il CNEL, privato del suo rilievo e fondamento costituzionale, continuerà ad operare fino a quando, con un intervento legislativo ordinario, verrà prevista e puntualmente disciplinata la sua definitiva abolizione".
Una premessa storica
L'emersione della 'questione sociale' sul finire dell'Ottocento pose l'ordinamento dello Stato liberale italiano innanzi a inedite sollecitazioni e tensioni.
Superata la crisi - a un tempo sociale e istituzionale - di fine secolo, la stagione seguente improntata a progressivo riformismo annoverò, tra i suoi strumenti e profili, la costituzione di un reticolo di organi consultivi: una sorta di 'amministrazione consultiva', volta al coinvolgimento degli interessi a fini di mediazione sociale.
Capisaldo ne fu - istituito (insieme con il Consiglio per l'emigrazione) dal governo Zanardelli-Giolitti - il Consiglio superiore del lavoro, destinato ad essere in età giolittiana luogo di progettazione di una serrata legislazione sociale. Quel Consiglio (mutato in Consiglio superiore dell'economia nel 1923) sarà soppresso nel 1929, intervenuta l'instaurazione di un ordinamento corporativo ormai in un regime di illibertà.
Rimaneva la suggestione della Costituzione di Weimar del 1919 (intesa a "promuovere il progresso sociale", avvertiva la sua premessa), la quale all'articolo 165, quarto comma, previde:
"I progetti di legge in materia sociale ed economica di più rilevante importanza devono essere, prima della loro presentazione, a cura del governo del Reich, sottoposti al parere del Consiglio economico del Reich. Il Consiglio economico ha il diritto di formulare proposte di legge nella materia stessa, ed il Governo del Reich è obbligato a presentarle al Reichstag, anche se non consenta ad esse. Il Consiglio economico può incaricare uno dei suoi membri di sostenere innanzi al Reichstag il progetto da esso proposto".
Siffatto ordine di previsioni costituzionali manteneva una sua attualità pur nell'immediato secondo dopoguerra. La Costituzione francese del 27 ottobre 1946 dedicava un titolo al Consiglio economico, prevedendo all'articolo 25:
"Un Consiglio economico, il cui statuto è regolato dalla legge, esamina, per il parere, i disegni e le proposte di legge di sua competenza. Tali progetti gli sono sottoposti dall’Assemblea Nazionale prima che essa deliberi in merito.
Il Consiglio Economico può, anche, essere consultato dal Consiglio dei ministri. Lo è obbligatoriamente quando si tratta di stabilire un piano economico nazionale avente per oggetto il pieno impiego degli uomini e l’utilizzazione razionale delle risorse materiali".
In Italia nell'Assemblea costituente se ne discusse sia nella III sia nella II Sottocommissione (della Commissione dei Settantacinque, l'organo dell'Assemblea costituente incaricato di preparare il progetto di nuova Costituzione).
In III Sottocommissione il relatore Fanfani - sotto una 'rubrica' di dibattito: controllo sociale dell'attività economica - si soffermava su una sorta di terza via tra liberismo e dirigismo, profilando tra gli strumenti di un controllo dell'attività economica non manomissivo della libertà politica, tra l'altro un Consiglio superiore dell'economia, organizzato secondo articolazioni regionali, in cui sedessero i rappresentanti degli interessi della produzione (seduta pomeridiana del 15 ottobre 1946).
L'indomani 16 ottobre si svolse un dibattito, che si concluse con la lettura di un articolo proposto dal relatore che valesse quale suggerimento della III Sottocommissione ai fini di un successivo coordinamento: "Un Consiglio economico nazionale attende al controllo sociale dell'attività economica pubblica e privata e partecipa alla preparazione della legislazione relativa".
Il 26 ottobre era comunicato il coordinamento effettuato in III Sottocommissione, con l'ulteriore inserimento della previsione di una articolazione del Consiglio "con corrispondenti organi periferici".
Ma la formulazione da sottoporre all'Assemblea plenaria giunse successivamente dalla II Sotttocommissione, la quale tenne un'estesa discussione (nelle sedute del 28 e 30 gennaio 1947) su quanto prospettato dal relatore Mortati.
Egli muoveva la proposta di Consigli ausiliari (poi ricusata da quel dibattito) e di un Consiglio economico, con funzioni consultive sul versante parlamentare e governativo, composto secondo rappresentanza degli interessi e delle associazioni sindacali.
Dopo molteplici interventi (di Einaudi, Terracini, Nobile, Fabbri, Bulloni, Laconi, Tosato, Bozzi, La Rocca, Ravagnan, Mannironi, Perassi, Grieco, Ruini, Lussu), della proposta mortatiana rimase in campo e fu approvata solo una parte, riformulata secondo proposta di Terracini: "Un Consiglio economico, il cui ordinamento sarà stabilito dalla legge, funzionerà sia per la consulenza in materia economica del Parlamento e del Governo, sia per quegli altri compiti che gli vengano legislativamente attribuiti".
Quella proposta fu indi sottoposta (con qualche revisione stilistica: "Il Consiglio economico nazionale, composto nei modi stabiliti dalla legge, è organo di consulenza del Parlamento e del Governo in materia economica; ed esercita le altre funzioni che gli sono dalla legge attribuite") all'Assemblea plenaria, la quale ne discusse nella seduta del 25 ottobre 1947.
In Assemblea plenaria riguardo al Consiglio economico nazionale (inviso a Nitti), a parte un preliminare intervento di Corbino convinto che la Carta costituzionale non dovesse recare previsioni circa i Consigli consultivi, già sviluppatisi ampiamente in età prefascista per via legislativa, fu la proposta di Clerici a costituire il terreno di mediazione e incontro, con la previsione che: si trattasse di un "Consiglio dell'economia e del lavoro" (raccogliendo altresì la sollecitazione di Di Vittorio affinché fosse costituito un Consiglio del lavoro, tramite il quale i rappresentanti dei sindacati concorressero alla elaborazione della legislazione sociale); fosse composto da tecnici e rappresentanti delle categorie produttive, nei modi stabiliti dalla legge; fosse titolare dell'iniziativa legislativa; contribuisse all'elaborazione della legislazione sociale, per le materie e nei limiti stabiliti dalla legge.
Fu dietro proposta di Ruini che si giunse alla denominazione di "Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro", e di Di Vittorio se fu aggiunto, circa la composizione, che questa dovesse tener conto della "importanza numerica e qualitativa" delle categorie produttive.
Il testo coordinato, definitivamente approvato ed inserito in Costituzione quale articolo 99 (entro una sezione dedicata agli "organi ausiliari": gli altri sono il Consiglio di Stato e la Corte dei conti, all'articolo 100), recita così:
"Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro è composto, nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa.
È organo di consulenza delle Camere e del Governo per le materie e secondo le funzioni che gli sono attribuite dalla legge.
Ha l'iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principî ed entro i limiti stabiliti dalla legge".
L'ordinamento del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro
Il CNEL fu indi istituito, in attuazione della previsione costituzionale, dalla legge n. 33 del 1957 (seguito da un regolamento interno, approvato con d.P.R. del 21 maggio 1958). Essa recava una assai analitica individuazione delle singole categorie, da cui fossero tratti i componenti.
Una nuova, interamente sostitutiva disciplina è stata posta dalla legge n. 936 del 1986, la quale è la legge 'ordinamentale' del medesimo CNEL, oggi vigente.
Le principali sue parziali rivisitazioni novellatrici sono intervenute con: la legge n. 15 del 2009, con attribuzione di alcune nuove funzioni; il decreto-legge n. 201 del 2011, che ne ha diminuito i componenti da centoventuno a sessantaquattro; la legge n. 190 del 2014, con previsione (articolo 1, comma 289)[1] che l'espletamento di ogni funzione connessa alla carica di presidente o consigliere del CNEL (nonché di qualsiasi attività istruttoria finalizzata alle deliberazioni) non potesse comportare oneri a carico della finanza pubblica ad alcun titolo: previsione, quest'ultima, peraltro abrogata dalla legge n. 205 del 2017 (articolo 1, comma 707), che ha demandato al regolamento interno del CNEL la determinazione delle indennità degli esperti e del rimborso spese per presidente, vicepresidenti e consiglieri (nel limite dei trasferimenti di bilancio annualmente assegnati al CNEL e con clausola di invarianza finanziaria rispetto all'intervento normativo del 2014).
Dunque il CNEL è composto da 64 membri (erano 121 fino al 2011), i quali sono incompatibili con la carica di parlamentare, esponente del Governo, dei Consigli regionali; durano in carica cinque anni e possono essere riconfermati; cosi come possono essere revocati su richiesta delle istituzioni od organizzazioni che li hanno designati.
Essi sono:
ü 10 esperti, qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica, dei quali otto nominati dal Presidente della Repubblica e due proposti dal Presidente del Consiglio dei Ministri;
ü 48 rappresentanti delle categorie produttive, dei quali:
- 22 in rappresentanza del lavoro dipendente, di cui 3 in rappresentanza dei dirigenti e quadri pubblici e privati,
- 9 in rappresentanza del lavoro autonomo,
- 17 in rappresentanza delle imprese;
ü 6 in rappresentanza delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni del volontariato, dei quali, rispettivamente:
- 3 designati dall'Osservatorio nazionale dell'associazionismo e
- 3 designati dall'Osservatorio nazionale per il volontariato.
Le competenze del CNEL sono così stabilite dalla legge n. 936 del 1986:
ü esprime, su richiesta del Governo, valutazioni e proposte sui principali documenti ed atti di politica e di programmazione economica e sociale, anche con riferimento alle politiche comunitarie; esamina, sulla base dei rapporti predisposti dal Governo, le politiche comunitarie e la loro attuazione (al momento di pubblicazione del dossier, il più recente contributo sono osservazioni e proposte in materia di: pilastro europeo dei diritti sociali; di divario di genere e pari opportunità);
ü esamina, in apposite sessioni, il Documento di economia e finanza e la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza;
ü approva in apposite sessioni con periodicità da esso stesso stabilita, ovvero, in relazione ad esigenze specifiche, su richiesta delle Camere o del Governo, rapporti sugli andamenti generali, settoriali e locali del mercato del lavoro, sugli assetti normativi e retributivi espressi dalla contrattazione collettiva;
ü esprime proprie valutazioni sull'andamento della congiuntura economica in sessioni semestrali;
ü contribuisce all'elaborazione della legislazione che comporta indirizzi di politica economica e sociale esprimendo pareri e compiendo studi e indagini su richiesta delle Camere o del Governo o delle Regioni o delle Province autonome;
ü può formulare osservazioni e proposte di propria iniziativa sulle materie di cui ai punti precedenti, o rendere pareri su richiesta di ciascuna Camera, del Governo, delle Regioni o Province autonome nelle materie di loro potestà normativa (in Senato, i più recenti giunti sono pareri in materia di istituzione di salario minimo orario; di reddito di cittadinanza e pensioni, di cui al decreto-legge n. 4 del 2019; presso la Camera dei deputati, in materia di modifiche al codice della strada; di misure onde favorire l'equità del sistema previdenziale; di disciplina dell'orario di apertura degli esercizi commerciali);
ü compie studi e indagini di propria iniziativa, sulle materie di cui ai punti precedenti (in corso è un'indagine in materia di logistica, a fini di sua semplificazione);
ü ha l'iniziativa legislativa (nella presente legislatura, tale iniziativa è stata esercitata presentando in Senato il disegno di legge n. 1232, per la creazione di un codice unico dei contratti collettivi nazionali di lavoro, da realizzarsi in collaborazione con INPS; sul finale della scorsa XVII legislatura, fu trasmesso al Senato un disegno di legge n. 2778, recante alcune modifiche alla legge ordinamentale del medesimo CNEL).
Il CNEL inoltre esercita tutte le altre funzioni ad esso attribuite dalla legge. Tra queste figura:
ü la designazione di rappresentanti delle categorie e di componenti in organismi pubblici;
ü la tenuta e aggiornamento dell'archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro (incluso il nel settore pubblico, con particolare riferimento alla contrattazione decentrata e integrativa di secondo livello); la costituzione di una banca di dati sul mercato del lavoro, sui costi e sulle condizioni di lavoro (alla cui formazione e aggiornamento concorrono gli enti pubblici che compiono rilevazioni su tali materie). Su tali riguardi, il CNEL elabora rapporti messi a disposizione delle Camere, del Governo, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro e degli enti ed istituzioni interessati; predispone una relazione annuale sullo stato della contrattazione collettiva nelle pubbliche amministrazioni con riferimento alle esigenze della vita economica e sociale;
ü la redazione di una relazione annuale al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini;
ü lo svolgimento di una conferenza annuale sull'attività compiuta dalle amministrazioni pubbliche, con la partecipazione di rappresentanti delle categorie economiche e sociali, delle associazioni dei consumatori e degli utenti, di studiosi qualificati e di organi di informazione.
Alcune cifre
Sul bilancio dello Stato di previsione 2019-2021, sono iscritti stanziamenti per il CNEL pari a 7,123 milioni di euro, per ciascun anno del triennio (a valere sul capitolo 2178 dello stato di previsione del Ministero dell'economia e finanze).
Assommando alcune entrate altre, le disponibilità del CNEL per l'anno 2019 ammontano (secondo il bilancio preventivo di tale organo) a 8,368 milioni.
Entro tale dotazione, emerge (nel medesimo bilancio preventivo per il 2019) la seguente ripartizione di risorse:
governance: 613.420 euro (tra cui 100.000 euro per spesa afferente alla partecipazione dei membri del CNEL e del suo ufficio di presidenza ai lavori; 30.000 euro per loro spese di missione e delegazioni; 240.000 per compensi lordi agli addetti alla Presidenza; 121.420 per collaborazioni con altri organismi, internazionali o nazionali; 120.000 di spese per altri organi istituzionali, come il collegio dei revisori dei conti). Dunque si iscrivono sotto questa 'voce' l'erogazione di quanto ammesso dalla legge n. 205 del 2017 ai membri del CNEL;
attuazione del programma (tra cui comunicazioni e relazioni istituzionali, tirocini e borse di studi, interpretariato e traduzioni): 240.000 euro;
amministrazione e servizi comuni (soprattutto la spesa per il personale): 5,067 milioni di euro;
altre spese correnti (tra cui la manutenzione dell'immobile, l'informatica, le utenze, le pulizie, gli abbonamenti, ecc.): 2,341 milioni di euro.
La dotazione organica del CNEL è stata oggetto di rideterminazione a seguito del decreto-legge n. 95 del 2012, con il d.P.C.m. 13 gennaio 2014.
Essa conta 75 unità di personale.
Sono: 68 unità di personale delle tre aree; 7 unità dirigenziali (1 di I fascia, 6 di II fascia).
Si legge nel Piano triennale dei fabbisogni del personale (presentato nel novembre 2018), peraltro, che il personale in servizio a quel momento pari a 52 unità per le aree e 4 unità dirigenziali.
Il conto annuale del personale - a consuntivo per il 2017 - evidenziava una spesa complessiva per retribuzioni lorde del personale a tempo indeterminato per 4,096 milioni di euro.
Il CNEL utilizza beni immobili demaniali a titolo gratuito (Villa Lubin).
Progetti di revisione costituzionale relativi al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro nelle scorse legislature
Nella XIII legislatura, il testo di riforma costituzionale predisposto dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali istituita (cosiddetta "Bicamerale D'Alema") (A.C. n. 3931-A - A.S. n. 2583-A) proponeva: la soppressione, nel primo comma dell'art. 99 della Costituzione, ai fini della composizione del CNEL, del riferimento alla importanza numerica e qualitativa delle categorie produttive; la soppressione della facoltà d'iniziativa legislativa nonché del riferimento testuale al concorso all'elaborazione "della legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti dalla legge" (restavano ferme le funzioni di consulenza delle Camere e del Governo).
I testi di riforma costituzionale approvati, nelle legislature XIV, XV e XVI, dal Parlamento o da un ramo del Parlamento o almeno da una Commissione in sede referente, non prevedevano invece modifiche relative al CNEL.
Il disegno di legge costituzionale approvato dal Parlamento nella XVII legislatura (pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 15 aprile 2016), indi sottoposto a deliberazione referendaria il 4 dicembre 2016 con esito tuttavia non confermativo, ricomprendeva nel suo articolato la soppressione dell'articolo 99 della Costituzione.
Esso recava altresì alcune disposizioni finali e transitorie, concernenti i profili amministrativi della soppressione del CNEL.
Prevedeva che, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, nominasse, con decreto, un commissario straordinario, a cui fosse affidata la gestione provvisoria del CNEL, per la liquidazione del patrimonio dell'organo e per la riallocazione delle risorse umane e strumentali, nonché per gli altri adempimenti conseguenti alla soppressione. All'atto dell’insediamento del commissario straordinario, gli organi del CNEL ed i suoi componenti sarebbero decaduti da ogni funzione, compresa quella di rappresentanza.
Implicitamente, demandava ad una sede attuativa il chiarimento circa l'applicazione di varie norme che, nell'ordinamento nazionale vigente, nonché nei singoli ordinamenti regionali, facciano riferimento al CNEL: ad esempio l’articolo 13, comma 2, della legge n. 44 del 1999, relativo alle associazioni che, in luogo e con il consenso dell’interessato, possono presentare domanda per le elargizioni alle vittime di richieste estorsive o per i mutui per le vittime di usura (come anche l'articolo 19, comma 2, lettera e) del d.P.R. n. 60 del 2014 ossia il regolamento concernente il correlativo Fondo di solidarietà) o le norme che demandano al CNEL il potere di designazione di membri di organi collegiali (come l’articolo 19, comma 1, della medesima legge n. 44 del 1999, relativo alla composizione del Comitato di solidarietà per le vittime dell’estorsione e dell’usura).
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