Attuazione della direttiva (UE) 2016/1919 sul gratuito patrocinio nei procedimenti penali e nei procedimenti di esecuzione del mandato di arresto europeo 14 gennaio 2019 |
Indice |
| La disposizione di delega|La direttiva (UE) 2016/1919|Il contenuto dello schema di decreto legislativo| |
La disposizione di delegaLo schema di decreto legislativo è adottato in attuazione della disposizione di delega recata dall'articolo 1 della legge 25 ottobre 2017, n. 163 (Legge di delegazione europea 2016-2017), per il recepimento delle direttive elencate nell'allegato A, tra cui è ricompresa la direttiva 2016/1919. E' previsto che gli schemi di decreto legislativo di recepimento delle direttive contenute nell'allegato A, debbano essere preliminarmente sottoposti all'esame delle competenti Commissioni parlamentari per l'espressione del relativo parere. Per quanto riguarda i termini, le procedure, i princìpi e i criteri direttivi della delega, è fatto rinvio alle disposizioni previste dagli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea).
Il Esercizio della delega entro il 5 aprile 2019termine di recepimento della direttiva 2016/1919 è fissato – dalla medesima - al 5 maggio 2019. L'articolo 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012 dispone che il termine per l'esercizio delle deleghe conferite al Governo con la legge di delegazione europea sia di quattro mesi antecedenti il termine di recepimento indicato in ciascuna delle direttive e dunque il 5 gennaio 2019. Considerato che l'articolo 31, comma 3, della medesima legge del 2012 prevede che qualora il termine fissato per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono il termine per l'esercizio della delega o successivamente, il termine per la delega è prorogato di tre mesi, il termine finale per l'esercizio della delega legislativa in esame è quindi fissato al 5 aprile 2019.
Per quanto riguarda il procedimento per il parere delle competenti Commissioni parlamentari, la disposizione segue lo schema procedurale disciplinato in via generale dall'articolo 31, comma 3, della legge 234 del 2012. Esso prevede che gli schemi di decreto legislativo, una volta acquisiti gli altri pareri previsti dalla legge, siano trasmessi alle Camere per l'espressione del parere e che, decorsi quaranta giorni dalla data di trasmissione, i decreti siano emanati anche in mancanza del parere. Parere delle Commissioni entro il 13 febbraio 2019Lo schema in esame è stato trasmesso alle Camere il 4 gennaio 2019 e pertanto il termine per l'espressione dei pareri è fissato per il 13 febbraio 2019. Come già ricordato, qualora il termine fissato per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono il termine per l'esercizio della delega o successivamente, il termine per la delega è prorogato di tre mesi. Si intende in tal modo permettere al Governo di usufruire in ogni caso di un adeguato periodo di tempo per l'eventuale recepimento nei decreti legislativi delle indicazioni emerse in sede parlamentare.
Il comma 9 del medesimo articolo 31 prevede altresì che ove il Governo non intenda conformarsi ai pareri espressi dagli organi parlamentari relativi a sanzioni penali contenute negli schemi di decreti legislativi, ritrasmette i testi alle Camere, con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni. Decorsi venti giorni dalla data di ritrasmissione, i decreti sono emanati anche in mancanza di nuovo parere. Alla copertura degli oneri recati dalle spese eventualmente previste nei decreti legislativi attuativi, nonché alla copertura delle minori entrate eventualmente derivanti dall'attuazione delle direttive, qualora non sia possibile farvi fronte con i fondi già assegnati alle competenti amministrazioni, si provvede a carico del Fondo per il recepimento della normativa europea, di cui all'articolo 41-bis della legge n. 234/2012. Lo stesso comma 3 prevede inoltre che, in caso di incapienza del Fondo per il recepimento della normativa europea, i decreti legislativi attuativi delle direttive dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti risorse finanziarie, in conformità all'articolo 17, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196).
È altresì previsto il parere delle Commissioni parlamentari competenti anche per i profili finanziari sugli schemi dei decreti legislativi in questione, come richiesto dall'articolo 31, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, che disciplina le procedure per l'esercizio delle deleghe legislative conferite al Governo con la legge di delegazione europea. In particolare, il citato comma 4 dell'articolo 31 prevede che gli schemi dei decreti legislativi recanti recepimento delle direttive che comportino conseguenze finanziarie sono corredati della relazione tecnica, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge di contabilità pubblica (legge n. 196/2009). Su di essi è richiesto anche il parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. E' previsto che il Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni formulate con riferimento all'esigenza di garantire il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi, corredati dei necessari elementi integrativi d'informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari, che devono essere espressi entro venti giorni. |
La direttiva (UE) 2016/1919La Direttiva 2016/1919 del 26 ottobre 2016 rappresenta la conclusione del percorso delineato dalla road map contenuta nella Risoluzione del Consiglio del 30 novembre 2009, successivamente recepita nel Programma di Stoccolma, che prevedeva, secondo un approccio a tappe, numerose misure per il rafforzamento delle garanzie difensive nell'Unione europea, gradualmente realizzate con una serie di direttive, molte delle quali già attuate a livello nazionale. A completamento di tali iniziative, il legislatore europeo, integrando le precedenti direttive 2013/48/UE e 2016/800/UE, ha stabilito norme minime comuni, che dovranno essere recepite entro il 5 maggio 2019 (all'atto della pubblicazione della direttiva era stato indicato come termine il 25 maggio 2019, successivamente rettificato si veda la GUCE n. 348 del 2017), concernenti il diritto al gratuito patrocinio per gli indagati e imputati, nonché per le persone ricercate oggetto di procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo, ai sensi della decisione quadro 2002/584/GAI. Con "patrocinio a spese dello Stato" si intende, ai sensi dell'articolo 3 della direttiva, "il finanziamento da parte di uno Stato membro dell'assistenza di un difensore che consenta l'esercizio del diritto di avvalersi di un difensore". La clausola di non regressione (articolo 11) impedisce che le disposizioni della direttiva in esame possano essere interpretate in modo tale da limitare o derogare ai diritti e alle garanzie previste dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, dalla CEDU, da altre pertinenti disposizioni di diritto internazionale o dal diritto degli Stati membri che assicurano un livello di protezione più elevato. L'articolo 2 della direttiva ne delimita l'ambito di applicazione. Ai sensi del par. 1 dell'art. 2, l'assistenza legale gratuita va garantita ai soggetti privati della libertà personale durante il procedimento penale, ovvero tenuti ad essere assistiti da un difensore conformemente al diritto dell'Unione o nazionale, oppure chiamati a partecipare, o aventi facoltà di partecipare, a un atto investigativo o di raccolta delle prove, tra cui, nello specifico, almeno le ricognizioni di persone, i confronti e le ricostruzioni della scena di un crimine. Il diritto al gratuito patrocinio deve essere assicurato inoltre alle persone che non erano inizialmente indagate o imputate, ma che assumono tale qualità nel corso di un interrogatorio da parte della polizia o di altre autorità di contrasto (art. 2, par. 3). In proposito è opportuno segnalare che il considerando n. 10 stabilisce che il testimone ha il diritto di non autoincriminarsi e ha facoltà di non rispondere, conformemente al diritto dell'Unione e alla CEDU, secondo l'interpretazione della Corte di giustizia dell'Unione e della Corte europea dei diritti dell'uomo; nell'ipotesi in cui tale persona si trovi ad assumere la qualità di indagato o imputato, è necessario sospendere immediatamente l'interrogatorio, che potrà proseguire soltanto dopo che l'interessato sia stato informato di essere indagato o imputato e sia posto in grado di esercitare pienamente i diritti previsti dalla direttiva in oggetto. Sempre con riguardo all'ambito soggettivo di applicazione l'articolo 9 prevede che gli Stati membri debbano garantire che nell'attuazione della direttiva si tenga conto delle particolari esigenze delle persone indagate, imputate o ricercate "vulnerabili". Non rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva i procedimenti aventi ad oggetto i "reati minori", il cui accertamento sia demandato ad un'autorità diversa da quella avente giurisdizione in materia penale e l'irrogazione della sanzione possa essere oggetto di impugnazione dinanzi a tale giurisdizione o ad essa deferita, ovvero laddove la privazione della libertà personale non possa essere imposta come sanzione (art. 2, par. 4). L'articolo 4, rubricato "Patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti penali" detta regole puntuali circa quest'ultimo ambito, segnatamente in ordine alla valutazione delle risorse e/o del merito che gli Stati membri sono tenuti ad applicare al fine di determinare se debba essere concesso il patrocinio a spese dello stato. Ai sensi del par. 1 dell'articolo soggetti legittimati a beneficiare del patrocinio a spese dello Stato sono gli indagati, imputati o ricercati "privi di risorse sufficienti a coprire i costi dell'assistenza di un difensore". La valutazione delle risorse personali, al fine di concedere l'assistenza legale gratuita, deve tenere conto di tutti i fattori pertinenti e obiettivi, quali il reddito, il patrimonio e la situazione familiare dell'interessato, nonché il costo dell'assistenza di un difensore e il livello di vita in tale Stato membro per determinare se, in funzione dei criteri applicabili in questo Stato, gli indagati o imputati sono privi di risorse sufficienti a coprire i costi dell'assistenza legale (par. 3 dell'art. 4). La disposizione prevede inoltre che si tenga conto anche della gravità del reato, della complessità del caso e della severità della sanzione in questione, per determinare se la concessione del patrocinio a spese dello Stato sia necessaria nell'interesse della giustizia. Ai sensi del par. 4 dell'articolo 4, questa "verifica del merito" può considerarsi soddisfatta nelle seguenti situazioni: quando l'indagato o l'imputato è condotto dinanzi a un giudice o tribunale competente a decidere in relazione alla detenzione, in qualsiasi fase del procedimento che rientri nell'ambito di applicazione della direttiva; ovvero durante la detenzione. Nel caso in cui ricorrano tali condizioni, l'assistenza deve essere assicurata senza indebito ritardo e, al più tardi, prima che sia svolto l'interrogatorio dell'interessato da parte della polizia, di un'altra autorità di contrasto o di un'autorità giudiziaria, oppure prima che siano svolti atti investigativi o altri atti di raccolta delle prove (art. 4 par. 5). In proposito è opportuno segnalare che il considerando n. 19 precisa che nel caso in cui le autorità competenti non siano in grado di procedere in tal modo, "dovrebbero almeno concedere il patrocinio a spese dello Stato come misura provvisoria o di emergenza prima che si svolga l'interrogatorio o prima che siano svolti gli atti investigativi o di raccolta delle prove". L'articolo 6, in tema di decisione sulla concessione del patrocinio a spese dello Stato prevede che se la richiesta di gratuito patrocinio è respinta integralmente o anche soltanto parzialmente, gli indagati, imputati o ricercati vanno informati per iscritto della decisione. L'articolo 5 reca una specifica disciplina con riguardo al patrocinio a spese dello Stato nell'ambito di procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo. La disposizione prevede che lo Stato membro di esecuzione debba assicurare che la persona ricercata goda del diritto al patrocinio a spese dello Stato "dal momento dell'arresto eseguito in conformità del mandato fino alla consegna o fino al momento in cui la decisione sulla mancata consegna diventi definitiva" (par. 1 dell'art. 5). Ai sensi del par. 2 dell'articolo, lo Stato membro di emissione del mandato deve garantire che la persona ricercata nell'ambito di un procedimento di esecuzione del mandato d'arresto europeo, la quale abbia nominato un difensore sul territorio di tale Stato, possa giovarsi dell'assistenza di quest'ultimo anche qualora il difensore nello Stato di esecuzione non sia in grado di svolgere i propri compiti in modo efficiente ed efficace senza l'ausilio del difensore nominato nello Stato membro di emissione (par. 2 dell'art. 5 e considerando n. 21). Il par. 3 aggiunge che il diritto al beneficio del patrocinio a spese dello Stato può essere subordinata a una valutazione delle risorse personali del destinatario del mandato. L'articolo 7 reca una serie di regole volte ad assicurare la qualità dei servizi di patrocinio a spese dello Stato e la formazione degli operatori e dei difensori. La disposizione oltre ad imporre agli Stati membri l'obbligo di stabilire le misure necessarie, anche per quanto riguarda il finanziamento, al fine di assicurare che esista un sistema di patrocinio a spese dello Stato "efficace e di qualità adeguata", allo scopo di "salvaguardare l'equità del procedimento, nel dovuto rispetto dell'indipendenza della professione forense", prevede che sia assicurata una "formazione adeguata" non soltanto del personale impegnato nel processo decisionale relativo al patrocinio a spese dello Stato, ma soprattutto dei difensori che forniscono servizi di gratuito patrocinio, anche in questo caso salvaguardando l'indipendenza della professione forense e il ruolo dei responsabili della formazione dei difensori. Nell'ipotesi in cui l'assistenza difensiva sia inadeguata, il par. 4 dell'art. 7 prevede che gli indagati, gli imputati e le persone ricercate abbiano il diritto, su loro richiesta, di far sostituire il difensore che fornisce loro servizi di patrocinio a spese dello Stato, ove le specifiche circostanze lo giustifichino. Ai sensi dell'articolo 8, gli Stati membri devono assicurare "mezzi di ricorso effettivi", ai sensi del diritto nazionale, che possano essere esperiti in caso di violazione dei diritti previsti dalla direttiva. Per quanto riguarda l'entrata in vigore (vedi supra) l'articolo 12, al paragrafo 1, indica il termine per il recepimento della direttiva, che come risulta dalla Rettifica pubblicata nella GUCE del 29 dicembre 2017, n. 348 è fissato entro la data del 5 maggio 2019 (e non del 25 maggio 2019 come inizialmente riportato all'atto della pubblicazione della direttiva in esame). |
Il contenuto dello schema di decreto legislativoLo schema di decreto legislativo (A.G. 62) è stato emanato in attuazione della direttiva (UE) 2016/1919, relativa all'ammissione al patrocinio a spese dello Stato per indagati e imputati nell'ambito dei procedimenti penali e per le persone ricercate nell'ambito di procedimenti di esecuzione del mandato di arresto europeo. Il provvedimento – che consta di quattro articoli – adegua la disciplina sul gratuito patrocinio, contenuta nella parte III del DPR 115 del 2002 (TU spese di giustizia), in relazione ai limitati profili per i quali non risulta ancora pienamente conforme al contenuto della direttiva 2016/1919.
La disciplina del patrocinio a spese dello Stato, oltre che garantita a livello costituzionale (art. 24, comma terzo, della Costituzione) è attualmente contenuta, a livello ordinario, nella Parte III del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, recante ''Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia" {artt. 74-145). Le predette disposizioni realizzano un ampio sistema di tutele difensive, garantendo che il trattamento previsto per il cittadino italiano sia assicurato anche al cittadino straniero ed all'apolide residente nel nostro Stato.
L'Gratuito patrocinio e mandato di arresto europeoarticolo 1 dello schema novella l'articolo 75 del citato TU spese di giustizia per estendere l'ambito applicativo della disciplina sul gratuito patrocinio alle ipotesi in cui l'Italia sia parte attiva o passiva delle procedure di esecuzione del mandato di arresto europeo.
Il mandato di arresto europeo (MAE), previsto dalla decisione quadro 2002/584/GAI, ha trovato attuazione nell'ordinamento italiano con la
legge n. 69 del 12 aprile 2005
. Il MAE è definito dall'art. 1 della legge come una decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro dell'Unione europea (Stato membro di emissione), in vista dell'arresto e della consegna da parte di un altro Stato membro (Stato membro di esecuzione), di una persona, al fine dell'esercizio di azioni giudiziarie in materia penale o dell'esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale. La legge n. 69 prevede due procedure di consegna: passiva e attiva. Con la prima si richiede all'Italia, tramite il Ministro della giustizia, la consegna di una persona che si trovi sul proprio territorio; con la seconda è l'Italia che - sempre tramite il Ministro - richiede all'autorità competente la consegna di un soggetto che si trovi in altro Stato membro. Per quanto riguarda, in particolare, la procedura di consegna passiva, l'articolo 5 della legge 69 prevede che la competenza a dare esecuzione a un mandato d'arresto europeo appartiene, nell'ordine, alla corte di appello nel cui distretto l'imputato o il condannato ha la residenza, la dimora o il domicilio nel momento in cui il provvedimento è ricevuto dall'autorità giudiziaria italiana. Ulteriore requisito per legittimare la consegna è quello della cd. doppia incriminazione, che prevede che il fatto per il quale si procede debba essere considerato reato sia dallo Stato membro di emissione che da quello di esecuzione (esclusi i casi di particolare gravità di cui all'art. 8, per i quali la consegna è obbligatoria).
Mentre l'art. 5 della direttiva dispone il patrocinio a spese dello Stato nell'ambito dell'esecuzione delle procedure attive e passive esecutive del mandato d'arresto europeo, il citato art. 75 prevede attualmente, al comma 2, un catalogo di procedimenti in cui si applica il gratuito patrocinio che non comprende tali procedure. Viene, quindi, aggiunto all'art. 75 del TU spese di giustizia un comma 2-bis che precisa che tale disciplina si applica in favore della persona, indagata o imputata, colpita da mandato d'arresto europeo:
Va precisato, come ricordato altresì dalla relazione illustrativa, che già le corti d'appello, interpretando estensivamente l'art. 75 del TU spese di giustizia, applicano la disciplina del patrocinio gratuito a spese dello Stato ai soggetti interessati da procedure di consegna per mandato d'arresto europeo. Ciò, anche in base alle previsioni dell'art. 90 dello stesso TU che prevede che "il trattamento previsto per il cittadino italiano è assicurato altresì allo straniero e all'apolide residente nello Stato". Ciononostante, si è ritenuto opportuno intervenire con la novella all'art. 75 per allineare anche normativamente la disciplina del TU spese di giustizia al contenuto dell'art. 5 della direttiva.
Il Gratuito patrocinio e reati di evasione fiscale e IVAsecondo profilo della disciplina del TU spese di giustizia ritenuto meritevole di intervento riguarda il gratuito patrocinio in favore degli autori di reati in materia di evasione di imposte sui redditi e dell'IVA. Una prima modifica riguarda l'art. 91, comma 1, lett. a) del TU che esclude dal patrocinio a spese dello Stato l'indagato, l'imputato o il condannato per tale tipologia di illeciti. Poiché la direttiva 2016/1919 riguarda espressamente indagati e imputati, l'articolo 2 dello schema di decreto:
Nonostante quest'ultima modifica possa apparire ultronea - in quanto il riferimento dell'art. 91 a "indagati, imputati e condannati" già chiarisce, per esclusione, che con quest'ultimo termine ci si riferisca ai definitivi (essendo già non definitivi gli indagati e gli imputati) e non ad appellanti e ricorrenti, la relazione illustrativa specifica che il Governo ha ritenuto di intervenire a fini di chiarezza interpretativa. Infatti, , dopo la soppressione del riferimento a indagati e imputati, l'esclusione dal gratuito patrocinio dettato dell'art. 91 avrebbe riguardato i soli condannati, ingenerando il dubbio che potesse riguardare anche i condannati in primo o secondo grado.
L'ulteriore modifica, sempre in materia di gratuito patrocinio per autori di reati tributari, è introdotta all'art. 76, comma 4-bis, del TU spese di giustizia. Tale disposizione prevede una presunzione legale secondo cui, il reddito dei condannati in via definitiva per una serie di reati di particolare gravità (associazione mafiosa e reati connessi, associazione finalizzata al traffico di stupefacenti o al contrabbando di tabacchi) si ritiene superiore al limiti previsti (per aver diritto al patrocinio a spese dello Stato). Tale regola di giudizio deve essere applicata dal giudice che deve valutare le condizioni per l'ammissione al beneficio.
Va ricordato come Corte costituzionale, sentenza n. 139 del 2010 abbia dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 76, comma 4-bis, del Testo unico in materia di spese di giustizia, in quanto contenente una presunzione legale (iuris e de iure) di possesso di un reddito superiore a quello minimo previsto dalla legge, che, se ritenuta assoluta, non ammette la prova del contrario e rende pertanto inutili ed irrilevanti eventuali indagini del giudice, volte ad accertare le effettive condizioni economiche dell'imputato. Il comma 4-bis è stato quindi ritenuto illegittimo nella parte in cui non ammette la citata prova contraria.
L'articolo 3 integra il catalogo di reati indicati dal comma 4-bis dell'art. 76 del citato TU, prevedendo che la citata presunzione di un reddito superiore ai limiti cui consegue l'esclusione dal gratuito patrocinio (fatta salva la prova contraria) operi anche in relazione ai condannati definitivi per reati commessi in violazione delle norme per la repressione dell'evasione di imposte sui redditi e dell'IVA. L'articolo 4 concerne, infine, la copertura finanziaria derivante dall'attuazione dell'art. 2, che amplia l'ambito applicativo del gratuito patrocinio agli indagati e condannati per i sopracitati reati tributari. In particolare, alla copertura degli oneri, valutati in 2,4 mln di euro all'anno a decorrere dal 2019 si provvede mediante la corrispondente riduzione del Fondo per il recepimento della normativa europea .
Il Fondo - dotato di 10 milioni di euro per l'anno 2015 e di 50 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2016 – è stato istituito dall'art. 41-bis della legge 234 del 2012 per consentire il tempestivo adeguamento dell'ordinamento interno agli obblighi imposti dalla normativa europea, nei soli limiti occorrenti per l'adempimento degli obblighi medesimi e in quanto non sia possibile farvi fronte con i fondi già assegnati alle competenti amministrazioni.
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