La norma di delega
La legge 23 giugno 2017 n. 103 (Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all'ordinamento penitenziario) ha delegato il Governo (art. 1, co. 82) ad adottare decreti legislativi per la riforma della disciplina in materia di intercettazione di conversazioni o comunicazioni e di giudizi di impugnazione nel processo penale nonché per la riforma dell'ordinamento penitenziario.
Il co. 83 dell’articolo unico specifica i tempi e il procedimento per l’attuazione della delega. Quanto ai termini, la disposizione prevede che tale delega debba essere esercitata entro un anno dall’entrata in vigore della legge e dunque entro il 3 agosto 2018. I decreti legislativi non dovranno comportare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e dovranno essere adottati su proposta del Ministro della giustizia.
Quanto al procedimento per l’attuazione della delega, gli schemi di decreto legislativo dovranno essere trasmessi alle competenti commissioni parlamentari per il parere, da rendere entro 45 giorni, decorsi i quali i decreti potranno essere comunque adottati. Qualora detto termine venga a scadere nei trenta giorni antecedenti lo spirare del termine di delega, o successivamente, quest'ultimo termine è prorogato di sessanta giorni. Se il Governo non intenderà conformarsi ai pareri parlamentari, dovrà trasmettere nuovamente gli schemi alle Camere con i necessari elementi informativi e le motivazioni delle scelte legislative. La Commissioni dovranno esprimersi nei successivi 10 giorni. Decorso tale termine, i pareri potranno comunque essere adottati.
Il co. 85 contiene, poi, i criteri e i principi direttivi a cui il Governo dovrà attenersi per la riforma dell'ordinamento penitenziario.
In particolare le prime lettere del comma 85 si occupano dell’ampliamento dell’ambito di operatività delle misure alternative alla detenzione, prevedendo:
· la semplificazione delle procedure, anche con la previsione del contraddittorio differito ed eventuale, per le decisioni di competenza del magistrato e del tribunale di sorveglianza, fatta eccezione per quelle relative alla revoca delle misure alternative alla detenzione (lett.a);
· la revisione delle modalità e dei presupposti di accesso alle misure alternative, sia con riferimento ai presupposti soggettivi sia con riferimento ai limiti di pena, al fine di facilitare il ricorso alle stesse, salvo che per i casi di eccezionale gravità e pericolosità e in particolare per le condanne per i delitti di mafia e terrorismo anche internazionale (lett. b);
· la revisione della disciplina concernente le procedure di accesso alle misure alternative, prevedendo che il limite di pena che impone la sospensione dell’ordine di esecuzione sia fissato in ogni caso a quattro anni e che il procedimento di sorveglianza garantisca il diritto alla presenza dell’interessato e la pubblicità dell’udienza (lett.c);
· la previsione di una necessaria osservazione scientifica della personalità da condurre in libertà, stabilendone tempi, modalità e soggetti chiamati a intervenire; integrazione delle previsioni sugli interventi degli uffici dell’esecuzione penale esterna; previsione di misure per rendere più efficace il sistema dei controlli, anche mediante il coinvolgimento della polizia penitenziaria (lett. d);
· l’eliminazione di automatismi e di preclusioni che impediscono ovvero ritardano, sia per i recidivi sia per gli autori di determinate categorie di reati l’individualizzazione del trattamento rieducativo e la differenziazione dei percorsi penitenziari (lett. e).
La delega reca poi i seguenti criteri e principi direttivi per la riforma dell’esecuzione intramuraria della pena detentiva:
· incremento delle opportunità di lavoro retribuito sia intramurario che esterno (lett. g);
· valorizzazione del volontariato (lett. h);
· valorizzazione dell’utilizzo dei collegamenti audiovisivi (lett. i);
· affermazione del diritto all’affettività (lett. n);
· revisione delle disposizioni dell'ordinamento penitenziario relative alla medicina penitenziaria, anche attraverso il potenziamento dell'assistenza psichiatrica negli istituti di pena ed esclusione del sanitario dal consiglio di disciplina istituito presso l’istituto penitenziario (lett. l e m);
· interventi specifici per favorire l'integrazione dei detenuti stranieri (lett. o);
· previsione di norme volte al rispetto della dignità umana attraverso la responsabilizzazione dei detenuti, la massima conformità della vita penitenziaria a quella esterna; la sorveglianza dinamica (lett. r);
· interventi a tutela delle donne recluse e delle detenute madri (lett. s e t);
· revisione delle attuali previsioni in materia di libertà di culto e dei diritti ad essa connessi (lett. v).
Ulteriori criteri di delega riguardano:
· la previsione di attività di giustizia riparativa e delle relative procedure, quali momenti qualificanti del percorso di recupero sociale sia in ambito intramurario sia nell’esecuzione delle misure alternative (lett. f);
· l’attuazione, sia pure tendenziale, del principio della riserva di codice nella materia penale, al fine di una migliore conoscenza dei precetti e delle sanzioni e quindi dell'effettività della funzione rieducativa della pena, attraverso l'inserimento nel codice penale di tutte le fattispecie criminose che abbiano a diretto oggetto di tutela beni di rilevanza costituzionale, i beni della salute, individuale e collettiva, della sicurezza pubblica e dell'ordine pubblico, della salubrità ed integrità ambientale, dell'integrità del territorio, della correttezza e trasparenza del sistema economico di mercato (lett. q). In attuazione di tale disposizione è stato adottato il decreto legislativo 1 marzo 2018 n. 21;
· la revisione del sistema delle pene accessorie improntata al principio della rimozione degli ostacoli al reinserimento sociale del condannato ed esclusione di una loro durata superiore alla durata della pena principale (lett. u).
La disposizione di delega contiene infine specifici principi e criteri direttivi (lett. p) per l'adeguamento delle norme dell'ordinamento penitenziario alle esigenze rieducative dei detenuti minori di età, con riferimento tanto alle autorità? giurisdizionali coinvolte (n. 1), quanto all'organizzazione degli istituti per i minorenni (n. 2), consentendo l’applicabilità della del diritto penitenziario minorile anche ai giovani adulti (n. 3). Il Governo dovrà inoltre riformare le misure alternative alla detenzione (n. 4) ampliandone i criteri di accesso (n. 5) e, analogamente a quanto previsto dalla delega per gli adulti, eliminando ogni automatismo e preclusione per la revoca o la concessione (n. 6). Dovranno inoltre essere rafforzati l’istruzione e la formazione (n. 7) ed i contatti con la società esterna, in funzione di reinserimento sociale (n. 8).
Sul finire della XVII Legislatura, il Governo, in attuazione della delega per la riforma dell’ordinamento penitenziario, aveva trasmesso al Parlamento lo schema di decreto legislativo AG 501.
Il provvedimento - oltre a dare attuazione a numerosi, significativi principi di delega, in particolare a quelli relativi alla concessione delle misure alternative alla detenzione, all’assistenza sanitaria in ambito penitenziario; al volontariato; alla integrazione dei reclusi stranieri; ai bisogni e diritti delle donne detenute - recava anche modifiche alla legge 354/1975 sull’ordinamento penitenziario finalizzate alla garanzia del rispetto della dignità umana e alla massima conformità della vita penitenziaria a quella esterna. Su tale schema di decreto le Commissioni parlamentari hanno espresso i prescritti pareri, cui l’Esecutivo non si è integralmente conformato. Un nuovo schema (AG 17) è stato, quindi, trasmesso dal Governo alle Camere il 7 marzo 2018.
In attuazione di alcuni dei numerosi criteri di delega – oltre a quello qui in esame in tema di lavoro penitenziario (AG 16) - sono stati trasmessi al Parlamento altri due schemi di decreto legislativo:
· il primo reca la disciplina dell'esecuzione delle pene nei confronti dei condannati minorenni (AG 20);
· il secondo interviene in materia di giustizia riparativa (AG 29);
Gli atti del governo n. 16, n. 20 e 29 sono stati tutti assegnati in data 21 giugno 2018 e su di essi la Commissione giustizia è chiamata ad esprimersi entro il 5 agosto 2018.
Il comma 86 dell’articolo unico reca un’ulteriore delega relativa all'adozione di norme di attuazione, di coordinamento e transitorie, mentre il comma 87 riguarda la delega per le eventuali disposizioni integrative e correttive.
Capo I
(Disposizioni in tema di vita penitenziaria)
Il Capo I, costituito dal solo art. 1, in attuazione del criterio di delega di cui alla lett. r), modifica alcune disposizioni della legge n. 354 del 1975 in tema di trattamento penitenziario al fine di rafforzare i diritti dei detenuti e internati.
| La legge n. 103 del 2017 delega il Governo ad apportare modifiche all'ordinamento penitenziario prevedendo norme volte al rispetto della dignità umana attraverso la responsabilizzazione dei detenuti, la massima conformità della vita penitenziaria a quella esterna, la sorveglianza dinamica, (art. 1, co. 85, lett. r). |
La lett. a) del co. 1 dell'art. interviene in primo luogo sull'art. 5 della legge sull'ordinamento penitenziario al fine di rendere gli istituti penitenziari degli insediamenti integrati, nei quali si possano svolgere tutte le attività che caratterizzano la vita quotidiana all'esterno. La disposizione come modificata prevede che, pur nel pieno rispetto delle esigenze di sicurezza, gli edifici siano dotati di locali per lo svolgimento di tutte le attività che integrano il trattamento, incluse quelle di socializzazione.
Nella relazione illustrativa si rileva come tali modifiche siano legate anche all'esigenza di coordinare le previsioni in questione con la nuova disciplina- prevista dall’AG 17- in materia di colloqui familiari e con i minori di cui all'art. 18 della legge n. 354.
La disposizione (lett.b) modifica poi l'art. 6 O.P. che delinea le caratteristiche generali dei locali di detenzione siano essi destinati alle esigenze di vita individuale ovvero deputati allo svolgimento di attività in comune. Il provvedimento conferma - con qualche ulteriore precisazione- i requisiti di adeguatezza già richiesti dalla legge vigente e cioè: ampiezza sufficiente, illuminazione con luce naturale e artificiale, tale da permettere il lavoro e la lettura, aerazione, riscaldamento, dotazione di servizi igienici riservati, decenti e di tipo razionale, buono stato di conservazione e di pulizia.
Con riguardo al riscaldamento dei locali lo schema precisa che i locali debbano essere riscaldati "per il tempo in cui" le condizioni climatiche lo esigono. In tal modo si intende precisare che l'adozione di opportuni accorgimenti nelle camere detentive debba interessare tutti gli istituti penitenziari a prescindere dalla loro collocazione geografica, così da assicurare l'attivazione del riscaldamento sempre secondo il bisogno.
Il provvedimento prevede poi che le aree residenziali siano dotate di spazi comuni al fine di consentire ai detenuti e agli internati una gestione cooperative della vita quotidiana nella sfera domestica.
Come si esemplifica nella relazione illustrativa la modifica in ordine agli “spazi comuni” è volta ad articolare le aree residenziali preferibilmente in gruppi-appartamento destinati a 6-8 persone che possano organizzarsi autonomamente nella pulizia degli ambienti, nel lavaggio/stiratura dei propri abiti, nella preparazione della cena e nell'impiego comune del tempo libero e quindi nella loro più piena dimensione domestica.
Se per quanto riguarda le caratteristiche generali dei locali detentivi l’art. 6 vigente già corrisponde abbastanza puntualmente ai principi raccomandati dalle Regole penitenziarie europee (si vedano in particolare i § 1 e 2 dell’art. 18), non altrettanto può dirsi in relazione alla possibilità di raggruppamento di più detenuti nelle camere di pernottamento. L’art. 6 O.P. vigente infatti riserva in teoria ai soli imputati l’opzione preferenziale per la camera singola e configura invece come perfettamente alternativa l’assegnazione dei condannati e degli internati a locali a uno o a più posti.
I par. 5 -7 dell’art. 18 delle Regole penitenziarie europee prevedono- con riguardo a tutti i detenuti- la normale attribuzione di camere singole derogabile solo previa accurata valutazione circa l’idoneità della cella e degli occupanti e ove possibile acquisizione del loro consenso. Con riguardo agli imputati l’art. 96 delle Regole penitenziarie europee stabilisce che, per quanto possibile gli imputati devono avere l’opportunità di disporre di una cella singola a meno che non si ritenga preferibile che essi coabitino con altri imputati o salvo il caso in cui un tribunale non abbia disposto specifiche modalità di detenzione.
Il legislatore delegato, quindi, prevede, a tutela della privacy, la normale attribuzione sia ai detenuti condannati all’ergastolo che agli imputati di camere individuali per il pernottamento. La puntualizzazione relativa agli ergastolani risponde all’esigenza di assicurare loro, a causa dell’entità della pena di espiare, condizioni di vita maggiormente compatibili a tutelare la loro salute fisica e mentale.
Tale attribuzione risulta derogabile nel caso in cui:
· vi ostino le prescrizioni mediche;
· ovvero particolari situazioni dell’istituto non lo consentano (sia relative alla capienza che all’architettura dell’edificio).
Ai condannati alla pena dell’ergastolo è riconosciuta- peraltro- la possibilità di chiedere l’assegnazione a camere a più posti.
La disposizione in questione- come precisa la relazione illustrativa- è volta a recuperare coerenza tra le disposizioni dell’ordinamento penitenziario e l’art. 22 c.p. che prevede l’isolamento notturno quale modalità esecutiva della pena dell’ergastolo e nel contempo a garantire una tendenziale umanizzazione della pena massima maggiormente corrispondente al principio costituzionale.
Con riguardo alla formulazione vigente è opportuno segnalare che secondo la giurisprudenza di legittimità (Cass. Sentenza 25 febbraio 2011, n. 250235) l’art. 6, co. 2 O.P. avrebbe implicitamente modificato, in virtù della norma di coordinamento di cui all’art. 89, gli artt. 22, 23 e 25 nella parte in cui prevedevano l’istituto dell’isolamento notturno quale inasprimento sanzionatorio dell’ergastolo. Secondo la Suprema Corte infatti, l’isolamento risulterebbe incompatibile con la previsione in questione per la quale i locali destinati al pernottamento dei detenuti consistono in camere dotate di uno o più posti, senza distinguere la pena da eseguire.
La lett. c) novella poi l'art. 8 O.P. in materia di caratteristiche dei servizi igienici. L’intervento correttivo mira all’eliminazione dagli istituti italiani dei servizi igienici c.d. "a vista" e alla obbligatoria fornitura di acqua calda per le docce.
L’art. 19, par. 3 delle Regole penitenziarie europee prevede che i detenuti debbano godere di un facile accesso ai servizi igienici che garantisca la loro intimità. Secondo i dati del DAP, richiamati nell’AIR, vi sono a tutt'oggi 1.065 detenuti ancora allocati in 1.776 camere con bagni a vista.
Con riguardo alla temperatura dell’acqua delle docce il par. 4 dell’art. 19 delle Regole penitenziarie europee stabilisce che gli impianti dei bagni e delle docce debbano essere sufficienti all’utilizzo da parte di ciascun detenuto ad una temperatura adeguata al clima.
E’ opportuno ricordare che secondo il giudice europeo (si veda Corte EDU, Sentenza 8 gennaio 2013- cd. Sentenza Torreggiani) la grave mancanza di spazio aggravata dall’assenza di acqua calda, nonché dalla insufficiente illuminazione e ventilazione delle celle costituisce un trattamento inumano e degradante.
La lett. d) interviene poi sull'art. 12 O.P., dedicato alle attrezzature per attività di lavoro, di istruzione e di ricreazione, inserendo espressamente tra i materiali che devono essere forniti dalle biblioteche carcerarie anche il riferimento agli audiolibri, che possono costituire un valido ausilio, ad esempio, per gli stranieri o per persone con disabilità. Si tratta di una previsione, come si sottolinea nella relazione tecnica, già operativa. Nella medesima prospettiva la disposizione specifica che, nella formazione del fondo librario, si deve tener conto del carattere multiculturale della società libera nella quale, in prospettiva, si dovrà realizzare il ricollocamento sociale delle persone detenute e internate. In un'ottica di responsabilizzazione, la novella stabilisce che la commissione prevista dal secondo co. dell'art. 16 sia integrata da un rappresentante dei detenuti.
L’art. 28, par. 5 delle Regole penitenziarie europee prevede che ogni istituto debba disporre di una biblioteca destinata a tutti i detenuti, la quale sia dotata nello stesso tempo di materiale vario, sia ricreativo sia educativo, di libri e di altri supporti.
In attuazione della lett. v) del co. 85 dell’art. 1 della legge n. 103 – principio non espressamente richiamato dal legislatore delegato- lo schema (lett. e) riscrive l’art. 26 O.P., in materia di religione e pratiche di culto.
| La legge n. 103 del 2017 reca delega al Governo a modificare le norme dell'ordinamento penitenziario rivedendo le attuali previsioni in materia di libertà di culto e dei diritti ad essa connessi (art. 1, co. 85, lett. v). |
E’ opportuno ricordare che l’art. 15 O.P. indica la religione come uno degli elementi del trattamento del condannato, da attuare e valutare anche nei confronti dei soggetti sottoposti al regime di cui all’art. 41-bis O.P., da garantire anche ai soggetti condannati a pena perpetua sottoposti al regime di isolamento diurno (si veda l’art. 73, co 4 Reg. Esec.).
Il provvedimento inserisce espressamente tra i compiti dell’amministrazione la predisposizione di locali idonei e strumenti che rendano più facile l'effettivo esercizio delle pratiche di culto. L’intervento correttivo mira a garantire nelle carceri la presenza di ministri e guide di culto di tutte le confessioni che abbiano stipulato intese o accordi con le amministrazioni dello Stato italiano. Si prevede, inoltre, che i ministri e le guide di culto di tutte le religioni, pur nell'autonomia delle proprie prerogative e funzioni, si coordinino al fine di agevolare il dialogo interreligioso.
Capo II
(Disposizioni in tema di lavoro penitenziario)
L’articolo 2 – in attuazione del criterio di delega di cui alle lett. g) e h)-reca modifiche agli articoli da 20 a 25-bis O.P. in materia di lavoro penitenziario.
| La legge n. 103 del 2017 delega il Governo ad incrementare le opportunità di lavoro retribuito, sia intramurario sia esterno, nonché di attività di volontariato individuale e di reinserimento sociale dei condannati, anche attraverso il potenziamento del ricorso al lavoro domestico e a quello con committenza esterna, aggiornando quanto il detenuto deve a titolo di mantenimento (art. 1, co. 85, lett. g); nonché a prevedere una maggiore valorizzazione del volontariato sia all'interno del carcere, sia in collaborazione con gli uffici dell'esecuzione penale esterna (art. 1, co. 85, lett. h). |
Con riguardo all'articolo 20 O.P., relativo al lavoro penitenziario il comma 1, lett. a) dello schema:
· estende anche ai soggetti ospitati nelle REMS, quali strutture nelle quali sono eseguite misure privative della libertà, la possibilità di fruire dell'elemento trattamentale del lavoro;
· specifica che l’amministrazione penitenziaria può organizzare e gestire attività di produzione di beni o servizi, sia all’interno che all’esterno dell’istituto;
· elimina la previsione del lavoro come “obbligo”, atteso che la previsione di un tale obbligo stride con il principio del libero consenso al trattamento penitenziario, quale necessario presupposto per l'effettivo successo del percorso di reinserimento del condannato;
· ridisegna la composizione della commissione istituita presso ogni istituto penitenziario per l’avviamento al lavoro. A tale organo partecipano:
ü il direttore o altro dirigente penitenziario delegato,
ü i responsabili dell’area sicurezza e di quella giuridico-pedagogica;
ü il dirigente sanitario della struttura penitenziaria;
ü un funzionario dell’Ufficio per l'Esecuzione Penale Esterna
ü il direttore (o un suo delegato) del centro per l’impiego territorialmente competente.
ü i rappresentanti sindacali unitariamente designati dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale e territoriale.
Alle riunioni della Commissione partecipa, senza potere deliberativo, un rappresentante dei detenuti e degli internati. Ai componenti della Commissione non spetta la corresponsione di alcun compenso, gettone di presenza, indennità, rimborsi spese e altri emolumenti.
Per quanto concerne i compiti la Commissione:
ü procede alla redazione degli elenchi- uno generico e l’altro per qualifica- per l’assegnazione al lavoro dei detenuti e degli internati (per ragioni di sicurezza il direttore può derogare a tali criteri di assegnazione);
ü individua le attività lavorative o i posti di lavoro ai quali, per motivi di sicurezza, sono assegnati detenuti o internati, in deroga agli elenchi;
ü stabilisce i criteri per l’avvicendamento nei posti di lavoro alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria, nel rispetto delle direttive emanate dal DAP.
· prevede la possibilità per gli organi centrali e territoriali dell’amministrazione penitenziaria di stipulare apposite convenzioni di inserimento lavorativo con soggetti pubblici o privati o cooperative sociali interessati a fornire opportunità di lavoro a detenuti e internati. Tali convenzioni disciplinano:
ü l’oggetto e le condizioni di svolgimento dell’attività lavorativa;
ü la formazione e il trattamento retributivo senza oneri a carico della finanza pubblica.
· introduce la possibilità di vendita dei prodotti delle lavorazioni penitenziarie o dei servizi delle prestazioni dei detenuti e degli internati a prezzo pari o anche inferiore al loro costo, tenuto conto, per quanto possibile, dei prezzi praticati per prodotti o servizi corrispondenti nella zona in cui è situato l’istituto. Finalità dell’intervento è quello di consentire di reinvestire gli introiti delle lavorazioni penitenziarie e quelle relative alle prestazioni di servizi, così da garantire maggiori risorse da destinare sia al lavoro che alla formazione dei detenuti e degli internati. All’uopo si prevede che tali proventi sono versati all’entrata del bilancio dello Stato per essere annualmente riassegnati, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, all’apposito capitolo del Ministero della giustizia (commi 9 e 10 dell’articolo 20 O.P.);
· prevede -anche in alternativa alla normale attività lavorativa- la possibilità per i detenuti o internati di esercitare attività di produzione di beni da destinare all’autoconsumo. Le modalità di svolgimento dell’attività in autoconsumo è demandata ad un successivo decreto del ministro della giustizia, da adottarsi di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze;
· riconosce ai detenuti e agli internati, in considerazione delle loro attitudini, la possibilità di essere ammessi per proprio conto, a svolgere attività artigianali, intellettuali o artistiche, nell’ambito del programma di trattamento.
La lett. b) modifica per coordinamento il comma 2 dell’art. 20-bis O.P., relativo alle modalità di organizzazione del lavoro, sopprimendo il rinvio al comma 11 dell’articolo 20 O.P.
Il comma 11 dell'art. 20 O.P. prevede, nella sua formulazione vigente, che al lavoro esterno si applicano la disciplina generale del collocamento ordinario e agricolo, nonché l’articolo 19 della legge n. 56 del 1987.
La lett. c) introduce nella legge sull’ordinamento penitenziario un nuovo articolo 20-ter, in materia di lavoro di pubblica utilità.
Come si evidenzia nella relazione illustrativa le modifiche apportate mirano a valorizzare l'istituto in questione come strumento di risocializzazione e quale possibile mezzo per " integrare l'offerta avente ad oggetto il lavoro in senso proprio".
La disciplina dei progetti di pubblica utilità viene riscritta:
ü dettando una regolamentazione più compiuta rispetto a quella vigente;
ü sganciandone l'operatività dall'ambito del lavoro esterno;
ü configurando il coinvolgimento dei detenuti nel progetto anche come contributo ideativo, progettuale e organizzativo;
ü ricollegando alla partecipazione a tali progetti un aumento dello sconto di pena riconosciuto a titolo di liberazione anticipata.
Il lavoro di pubblica utilità è stato originariamente previsto come sanzione penale -consistente nella prestazione di un’attività non retribuita- nei procedimenti di competenza del giudice di pace, ai sensi dell’art. 54 del decreto legislativo 28 agosto 2000 n. 274. L'ambito di applicazione della sanzione è stato successivamente esteso a numerose e diverse fattispecie penali, che hanno configurato tale istituto come una modalità di riparazione del danno collegata all’esecuzione di diverse sanzioni e misure penali, che vengono eseguite nella comunità.
Attualmente esso trova applicazione fra gli altri:
- nei casi di violazione del Codice della strada, previsti all’art. 186 comma 9-bis e art. 187 comma 8-bis del d.lgs.285/1992;
- nei casi di violazione della legge sugli stupefacenti, ai sensi dell’art. 73 comma 5 bis del D.P.R. 9 ottobre 1990 n. 309;
- come obbligo dell’imputato in stato di sospensione del processo e messa alla prova, ai sensi dell’art. 168 - bis c.p.;
E' opportuno ricordare inoltre che il D.L. n. 78 del 2013 (conv. L. n. 94 del 2013), recante, disposizioni urgenti in materia di esecuzione della pena, ha configurato il lavoro di pubblica utilità anche quale modalità di attuazione del programma di trattamento del detenuto ammesso al lavoro all’esterno ai sensi dell’art. 21, comma 4 - ter O.P..
Come si sottolinea nella relazione illustrativa il lavoro di pubblica utilità, come modalità di trattamento penitenziario sembra aver trovato fino ad oggi scarsa attuazione pratica. Come mostrano le statistiche, infatti, dal 2013 ad oggi i lavori pubblica utilità sono svolti a titolo di sanzione accessoria per i reati stradali.
Fonte: Ministero della giustizia- dipartimento dell'amministrazione penitenziaria
Fonte: Ministero della giustizia- dipartimento dell'amministrazione penitenziaria
Più nel dettaglio il nuovo articolo 20-ter O.P. prevede che i detenuti e gli internati possono chiedere di essere ammessi a prestare la propria attività? a titolo volontario e gratuito nell'ambito di progetti di pubblica utilità, tenendo conto anche delle specifiche professionalità e attitudini lavorative.
La partecipazione ai progetti può consistere in attività da svolgersi – anche all’interno degli istituti penitenziari- a favore di:
ü amministrazioni dello Stato, regioni, province, comuni, comunità? montane, unioni di comuni;
ü aziende sanitarie locali;
ü enti o organizzazioni, anche internazionali, di assistenza sanitaria e di volontariato, sulla base di apposite convenzioni stipulate ai sensi dell'articolo 47, comma l, del Regolamento recante norme sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà (d.P.R. 230/2000).
L'art. 47, comma 1 del d.P.R. 230/2000 prevede che le lavorazioni penitenziarie, sia all'interno sia all'esterno dell'istituto, possono essere organizzate e gestite dalle direzioni degli istituti, secondo le linee programmatiche determinate dai provveditorati. Allo stesso modo possono essere organizzate e gestite da imprese pubbliche e private e, in particolare, da imprese cooperative sociali, in locali concessi in comodato dalle direzioni. I rapporti fra la direzione e le imprese sono definiti con convenzioni che regolano anche l'eventuale utilizzazione, eventualmente in comodato, dei locali e delle attrezzature già esistenti negli istituti, nonché le modalità di addebito all'impresa, delle spese sostenute per lo svolgimento dell'attività produttiva. I detenuti e internati che prestano la propria opera in tali lavorazioni, dipendono, quanto al rapporto di lavoro, direttamente dalle imprese che le gestiscono. I datori di lavoro sono tenuti a versare alla direzione dell'istituto, la retribuzione dovuta al lavoratore, al netto delle ritenute previste dalla legge, e l'importo degli eventuali assegni per il nucleo familiare, sulla base della documentazione inviata dalla direzione. I datori di lavoro devono dimostrare alla direzione l'adempimento degli obblighi relativi alla tutela assicurativa e previdenziale.
Le attività a titolo volontario possono essere organizzate dall'amministrazione penitenziaria anche affidando la direzione tecnica a persone estranee all'amministrazione. La partecipazione a progetti· di pubblica utilità? deve svolgersi in modo da non pregiudicare le esigenze di lavoro, di studio, di famiglia e di salute dei condannati e degli internati.
Con riguardo a tali attività trovano applicazione le seguenti disposizioni:
ü l'art. 21, co. 4 O.P., il quale prevede che per ciascun condannato o internato il provvedimento di ammissione al lavoro all'esterno diviene esecutivo dopo l'approvazione del magistrato di sorveglianza;
ü l'art. 48 del Regolamento recante norme sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà (d.P.R. 230/2000) relativo al lavoro esterno;
ü il DM 26 marzo 2001, recante norme per la determinazione delle modalità di svolgimento del lavoro di pubblica utilità.
Il nuovo art. 20-ter O.P. esclude, poi, per i detenuti e gli internati, autori dei delitti di cui all'art. 416 bis c.p. e dei delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dallo stesso articolo ovvero al fine di agevolare le attività delle associazioni in esso previste, la possibilità di essere assegnati a prestare la propria attività all'esterno dell'istituto.
Il numero e la qualità dei progetti di pubblica utilità promossi dagli istituti penitenziari costituiscono titolo di priorità nell'assegnazione agli stessi dei fondi erogati da Cassa delle ammende.
L'art. 2, co. 2, del D.P.C.M. n. 102 del 2017 prevede che la Cassa delle ammende eroghi i propri fondi per il finanziamento - fra gli altri- di programmi di reinserimento di detenuti, di internati, di persone in misura alternativa alla detenzione o soggette a sanzioni di comunità, consistenti nell'attivazione di percorsi di inclusione lavorativa e di formazione, anche comprensivi di eventuali compensi a favore dei soggetti che li intraprendono, e finalizzati all'acquisizione di conoscenze teoriche e pratiche di attività lavorative che possano essere utilizzate nel mercato del lavoro, nonché nella sperimentazione di protocolli di valutazione del rischio, presa in carico ed intervento delle persone condannate (lett. a); di programmi di giustizia riparativa in favore delle vittime del reato o della comunità locale, anche comprensivi di eventuali contributi a sostegno dell'attività volontaria gratuita o del lavoro di pubblica utilità del reo (lett. d).
In caso di proficua partecipazione ai progetti di pubblica utilità, attestata dal gruppo di osservazione e trattamento, la detrazione di pena pari a 45 giorni per ogni singolo semestre di pena scontata è aumentata nella misura di un giorno per ogni cinque giorni di partecipazione al progetto. Per ogni semestre di detenzione tale maggiore detrazione non può comunque eccedere i quindici giorni. (lett. l) di modifica dell’articolo 54 O.P.).
Le successive lettere d) ed e) dell'articolo 2 dello schema recano modifiche di coordinamento al comma 4-ter dell’articolo 21 O.P.
La lett. f) riscrive l’articolo 22 O.P. in materia di determinazione della remunerazione. La remunerazione per ciascuna categoria di detenuti e internati che lavorano alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria è determinata in relazione alla quantità e qualità del lavoro prestato, in misura pari ai 2/3 del trattamento economico di cui ai contratti collettivi.
La lett. g), attraverso un intervento sull’articolo 25-bis O.P., modifica la composizione delle Commissioni regionali per il lavoro penitenziario.
A legislazione vigente tali organi sono presieduti dal provveditore regionale dell’Amministrazione penitenziaria e sono composte dai rappresentanti in sede locale, delle associazioni imprenditoriali e delle associazioni cooperative e dai rappresentanti della regione che operino nel settore del lavoro e della formazione professionale. E’ prevista inoltre la partecipazione per il Ministero del lavoro di un funzionario i servizio presso l’ufficio regionale del lavoro e della massima occupazione.
La composizione delle Commissioni è integrata dal dirigente del centro per la giustizia minorile, dal direttore dell’ufficio interdistrettuale dell’esecuzione penale esterna e da un rappresentante di ANPAL. La partecipazione alle Commissioni è a titolo gratuito.
La lett. h) introduce una ulteriore disposizione in materia di assistenza per l’accesso alle prestazioni previdenziali e assistenziali. Il nuovo articolo 25-ter O.P. prevede che l’amministrazione penitenziaria debba rendere disponibile a favore dei detenuti e degli internati, anche attraverso convenzioni non onerose con enti pubblici e privati, un servizio di assistenza all’espletamento delle pratiche per il conseguimento di prestazioni assistenziali e previdenziali e l’erogazione di servizi e misure di politica attiva del lavoro.
La lett. i), integrando l’articolo 46 O.P., estende anche agli ex detenuti e internati, disoccupati, la possibilità di beneficiare dell’assegno di ricollocazione. Più nel dettaglio coloro che hanno terminato l’espiazione della pena o che non sono più sottoposti a misura di sicurezza detentiva e che versano in stato di disoccupazione accedono, nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente all’assegno di ricollocazione, se ne fanno richiesta nel termine di sei mesi dalla data della dimissione.
Si ricorda che, nella normativa vigente, l'assegno individuale di ricollocazione - introdotto dal D.Lgs. 14 settembre 2015, n. 150 - può essere richiesto dai soggetti disoccupati da almeno 4 mesi e beneficiari di trattamento di disoccupazione. L'assegno consiste in un importo che può essere "speso" dal soggetto presso un centro per l'impiego o un soggetto accreditato, al fine di ottenere un servizio di assistenza intensiva nella ricerca di lavoro. L'assegno non viene erogato all’utente, ma all'operatore suddetto.
Le modalità operative dell'istituto e la misura dell'assegno sono definite con delibera del consiglio di amministrazione dell'ANPAL, secondo i princìpi di cui all'art. 23 del citato D.Lgs. n. 150, e successive modificazioni. Questi ultimi prevedono, tra l'altro, che la parte prevalente dell'importo sia attribuita solo qualora venga firmato un contratto di lavoro e che l'importo sia graduato in funzione della maggiore o minore difficoltà - derivante dal profilo personale di occupabilità - del reinserimento lavorativo del disoccupato.
Una fattispecie specifica di riconoscimento dell'assegno di ricollocazione in costanza di trattamento straordinario di integrazione salariale è disciplinata dall'art. 24-bis del D.Lgs. 14 settembre 2015, n. 148.
La lett. m), infine, dispone- per coordinamento- l’abrogazione del numero 3) del comma 5 dell’articolo 74 O.P., il quale prevede che alle spese necessarie per lo svolgimento dei compiti del consiglio di aiuto sociale nel settore dell’assistenza penitenziaria si provvede anche con i proventi delle manifatture carcerarie assegnati annualmente con decreto ministeriale sul bilancio della cassa delle ammende nella misura del 50% del loro ammontare.
Per le finalità connesse alla copertura degli obblighi assicurativi contro le malattie e gli infortuni in favore gli detenuti e degli internati impegnati in lavori di pubblica utilità il comma 2 dell’articolo 2 dello schema incrementa di 3 milioni di euro a decorrere dal 2020 il Fondo di cui all’articolo 1, comma 312 della legge di stabilità per il 2016 (L. 208 del 2015).
Il comma 312 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 istituisce -in via sperimentale, per gli anni 2016, 2017, 2018 e 2019- presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali un Fondo finalizzato a reintegrare l'INAIL dell'onere conseguente alla copertura degli obblighi assicurativi contro le malattie e gli infortuni, in favore dei soggetti beneficiari di ammortizzatori e di altre forme di integrazione e sostegno del reddito previste dalla normativa vigente, coinvolti in attività di volontariato a fini di utilità sociale in favore di comuni o enti locali, nonché' in favore dei detenuti e degli internati impegnati in attività volontarie e gratuite, dei soggetti impegnati in lavori di pubblica utilità e degli stranieri richiedenti asilo in possesso del relativo permesso di soggiorno.
Il comma 3 dell’articolo 2 dello schema modifica l’art. 6, comma 1, lettera c) del decreto legislativo n. 444 del 1992, in materia di attribuzioni dei provveditorati regionali dell’Amministrazione penitenziaria in materia di rapporti con gli enti locali, le regioni ed il servizio sanitario nazionale. Più nel dettaglio la disposizione prevede che la pianificazione e l’attuazione dei programmi di intervento sia effettuata dai provveditorati regionali d’intesa con l’ANPAL (mentre la formulazione vigente fa riferimento all'intesa con gli organi periferici del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, i quali sono stati soppressi ai sensi del decreto legislativo n. 149 del 2015).
La disposizione del decreto legislativo n. 444 oggetto di modifica prevede che venga affidata ai provveditorati regionali dell'Amministrazione penitenziaria la pianificazione ed attuazione di programmi di intervento.
Il comma 4 dell'articolo 2 dello schema integra l'articolo 9-bis del D.L. n. 510 del 1996 (conv. L. n. 608 del 1996), recante disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale.
L'art. 9-bis (Disposizioni in materia di collocamento) prevede che in caso di instaurazione del rapporto di lavoro subordinato e di lavoro autonomo in forma coordinata e continuativa, anche nella modalità a progetto, di socio lavoratore di cooperativa e di associato in partecipazione con apporto lavorativo, i datori di lavoro privati, ivi compresi quelli agricoli, e gli enti pubblici economici sono tenuti a darne comunicazione al Servizio competente nel cui ambito territoriale è ubicata la sede di lavoro entro il giorno antecedente a quello di instaurazione dei relativi rapporti, mediante documentazione avente data certa di trasmissione.
Lo schema in esame estende tale obbligo di comunicazione anche ai casi di lavoratori detenuti o internati che prestino la loro attività all'interno degli istituti penitenziari alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria o di altri enti, pubblici o privati.
L'articolo 3 reca una disposizione transitoria in tema di liberazione anticipata e progetti di pubblica utilità. Si prevede in particolare che il nuovo comma 3-bis dell'art. 54 OP (si veda lett. l) del co. 1 dell'art.2) trovi applicazione retroattiva: anche con riferimento ai progetti attivati a far data dall'entrata in vigore del D.L. n. 78 del 2013 (conv. L. n. 94 del 2013).
L'articolo 4 dispone - conseguentemente alle modifiche apportate all'art. 20 O.P.- l'abrogazione del co. 4 dell'art. 126 del d.P.R. n. 230 del 2000, il quale prevede che i proventi delle manifatture carcerarie, introitati in apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato, vengono riassegnati, all'apposita unità previsionale di base del Ministero della giustizia e successivamente versate al bilancio della Cassa delle ammende nella misura prevista dalle disposizioni legislative. Per coordinamento è soppresso il riferimento alla disposizione in questione contenuto nell'elenco 1 dell'art. 2, comma 615 della L. finanziaria 2008 (L.244 del 2007).
L'articolo 5 reca infine disposizioni finanziarie, prevedendo, in particolare, che agli oneri derivanti dagli artt. 1 e 2, commi 1 lett. a) e 2, quantificati in complessivi 530.000 euro per l'anno 2018, a 2.530.000 euro per l'anno 2019, a 5.530.000 euro per l'anno 2020 e a 3.530.000 euro a decorrere dall'anno 2021, si provvede mediante riduzione del Fondo per l'attuazione della legge n. 103 del 2017.
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