Informazioni sul provvedimento
| A.C. |
2617 |
| Titolo: |
Conversione in legge del decreto-legge 30 luglio 2020, n. 83, recante misure urgenti connesse con la scadenza della dichiarazione di emergenza epidemiologica da COVID-19 deliberata il 31 gennaio 2020 |
| Iniziativa: |
governativa |
| Iter al Senato |
no |
| Relazione tecnica (RT): |
presente |
| Relatore per la Commissione di merito: |
Rizzo Nervo |
| Gruppo |
PD |
| Commissione competente: |
XII (Affari sociali) |
PREMESSA
Il disegno di legge in esame dispone la conversione in legge del decreto-legge 30 luglio 2020, n. 83, recante misure urgenti connesse con la scadenza della dichiarazione di emergenza epidemiologica da covid-19 deliberata il 31 gennaio 2020.
Il testo del provvedimento è corredato di relazione tecnica ed è assistito da una clausola generale di neutralità finanziaria (articolo 2).
È oggetto della presente nota il testo iniziale del provvedimento.
Si esaminano di seguito le disposizioni considerate dalla relazione tecnica e le altre che presentano profili di carattere finanziario.
VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI
ARTICOLO 1, commi 1 e 2, e ARTICOLO 2
Proroga di termini connessi con l’emergenza COVID e clausola di neutralità
Le norme prorogano dal 31 luglio 2020 al 15 ottobre 2020 i termini previsti dall'articolo l, comma l, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, (articolo 1, comma 1) e dall'articolo 3, comma l, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 (articolo 1, comma 2).
Si rammenta che l’articolo 1, comma 1, citato prevede che per contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere adottate, una o più misure tra quelle di cui al successivo comma 2, per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili fino al 31 luglio 2020 (ora prorogato al 15 ottobre). Il comma 2 elenca le seguenti misure:
· limitazione della circolazione delle persone (articolo 1, comma 2, lettera a);
· chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici (articolo 1, comma 2, lettera b);
· limitazioni o divieto di allontanamento e di ingresso in territori comunali, provinciali o regionali, nonché rispetto al territorio nazionale (articolo 1, comma 2, lettera c);
· applicazione della misura della quarantena precauzionale ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che rientrano da aree, ubicate al di fuori del territorio italiano (articolo 1, comma 2, lettera d);
· divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus (articolo 1, comma 2, lettera e);
· limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione in luogo pubblico o privato (articolo 1, comma 2, lettera g);
· sospensione delle cerimonie civili e religiose, limitazione dell’ingresso nei luoghi destinati al culto (articolo 1, comma 2, lettera h);
· chiusura di cinema, teatri, sale da concerto sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione (articolo 1, comma 2, lettera i);
· sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione o evento sociale e di ogni altra attività convegnistica o congressuale (articolo 1, comma 2, lettera l);
· limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati, ivi compresa la possibilità di disporre la chiusura temporanea di palestre, centri termali, centri sportivi, piscine, centri natatori e impianti sportivi, anche se privati, nonché di disciplinare le modalità di svolgimento degli allenamenti sportivi all'interno degli stessi luoghi (articolo 1, comma 2, lettera m);
· limitazione o sospensione delle attività ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all’aperto o in luoghi aperti al pubblico (articolo 1, lettera n);
· possibilità di disporre la limitazione, la riduzione, la sospensione o la soppressione di servizi di trasporto di persone e di merci (articolo 1, comma 2, lettera o);
· sospensione dei servizi educativi per l'infanzia e delle attività didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonché delle istituzioni di formazione superiore, comprese le università e le istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e università per anziani, nonché dei corsi professionali e delle attività formative svolti da altri enti pubblici, anche territoriali e locali, e da soggetti privati, o di altri analoghi corsi, attività formative o prove di esame, ferma la possibilità del loro svolgimento di attività in modalità a distanza (articolo 1, comma 2, lettera p);
· sospensione dei viaggi d’istruzione, delle iniziative di scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche comunque denominate, programmate dalle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all’estero (articolo 1, comma 2, lettera q);
· limitazione o sospensione dei servizi di apertura al pubblico o chiusura dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura (articolo 1, comma 2, lettera r);
· limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le attività indifferibili e l’erogazione dei servizi essenziali prioritariamente mediante il ricorso a modalità di lavoro agile (articolo 1, comma 2, lettera s);
· limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e selettive finalizzate all’assunzione di personale presso datori di lavoro pubblici e privati (articolo 1, comma 2, lettera t);
· limitazione o sospensione delle attività commerciali di vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità (articolo 1, comma 2, lettera u);
· limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti (articolo 1, comma 2, lettera v);
· limitazione o sospensione di altre attività d’impresa o professionali (articolo 1, comma 2, lettera z);
· limitazione allo svolgimento di fiere e mercati, a eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità (articolo 1, comma 2, lettera aa);
· specifici divieti o limitazioni per gli accompagnatori dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti emergenze e accettazione e dei pronto soccorso (DEA/PS) (articolo 1, comma 2, lettera bb);
· limitazione dell’accesso di parenti e visitatori a strutture di ospitalità e lungodegenza, nonché agli istituti penitenziari ed istituti penitenziari per minorenni (articolo 1, comma 2, lettera cc);
· obblighi di comunicazione al servizio sanitario nazionale nei confronti di coloro che sono transitati e hanno sostato in zone a rischio epidemiologico (articolo 1, comma 2, lettera dd);
· adozione di misure di informazione e di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico (articolo 1, comma 2, lettera ee);
· predisposizione di modalità di lavoro agile, anche in deroga alla disciplina vigente (articolo 1, comma 2, lettera ff);
· previsione che le attività consentite si svolgano previa assunzione da parte del titolare o del gestore di misure idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre le condizioni per garantire il rispetto della distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio (articolo 1, comma 2, lettera gg);
· eventuale previsione di esclusioni dalle limitazioni alle attività economiche di cui al presente comma, con verifica caso per caso affidata a autorità pubbliche specificamente individuate (articolo 1, comma 2, lettera hh).
La relazione tecnica riferita all’articolo 1 del decreto legge n. 19/2020 non ascrive effetti finanziari alle disposizioni.
L’articolo 3, comma 1, del decreto legge n. 33/2020 stabilisce che le misure del decreto stesso si applicano dal 18 maggio 2020 al 31 luglio 2020, fatti salvi i diversi termini previsti dal testo. Il successivo comma 3 del medesimo articolo 3 stabilisce che dall’attuazione del decreto non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e che le amministrazioni interessate provvedano alle attività ivi previste mediante utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. Il Governo nel corso dell’esame ha confermato che alle misure di attuazione derivanti dal decreto legge n. 33/2002 si sarebbe fatto fronte attraverso l'utilizzo delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Infine, le norme prevedono che all'attuazione del decreto in esame si provvede nei limiti delle risorse previste a legislazione vigente che costituiscono tetto di spesa (articolo 2).
La relazione tecnica afferma che le norme recate dai commi 1 e 2 dell’articolo 1 hanno carattere ordinamentale e non comportano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. La relazione tecnica afferma anche che le amministrazioni interessate provvedono alle relative attività mediante utilizzo delle risorse umane strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
La relazione tecnica si limita a ribadire il testo dell’articolo 2.
In merito ai profili di quantificazione si prende atto che i commi 1 e 2 dell’articolo 1 prorogano l’efficacia di disposizioni in relazione alle quali era originariamente prevista un’apposita clausola di invarianza. Una siffatta clausola è attualmente riprodotta, con riferimento all’intero decreto, dall’articolo 2. Tanto premesso, appare necessario acquisire la valutazione del Governo circa l’effettiva possibilità di dare attuazione - nel limite delle risorse disponibili - alle norme prorogate dal decreto-legge fino al termine finale (15 ottobre) stabilito in via legislativa.
Infatti, da un lato il decreto prevede che le disposizioni siano attuate nel limite delle risorse disponibili, dall’altro lato stabilisce una proroga fino a un termine prefissato.
In merito ai profili di copertura finanziaria, si rileva che l’articolo 2 prevede che all’attuazione del presente decreto si provvede nei limiti delle risorse previste a legislazione vigente che costituiscono tetto di spesa. Al riguardo, si dovrebbe valutare l’opportunità di riformulare la disposizione in esame giacché, da un lato, il richiamo alle risorse “previste” a legislazione vigente, anziché a quelle “disponibili”, non appare del tutto congruo, dall’altro, il riferimento al rispetto dei “tetti di spesa” appare sostanzialmente ultroneo rispetto al vincolo delle risorse disponibili a legislazione vigente. In particolare, si dovrebbe prevedere che, fermo restando quanto stabilito dal citato comma 3 dell’articolo 1, all’attuazione del presente decreto le amministrazioni interessate provvedono nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, sostituendo la rubrica dell’articolo 2 con la seguente: “Clausola di invarianza finanziaria”.
ARTICOLO 1, comma 3
Proroga di termini previsti da disposizioni legislative
Le norme stabiliscono che i termini previsti dalle disposizioni legislative di cui all'allegato l sono prorogati al 15 ottobre 2020 (salvo quanto previsto al n. 32 dell'allegato medesimo che reca il diverso termine del 14 settembre 2020), e le relative disposizioni vengono attuate nei limiti delle risorse disponibili autorizzate a legislazione vigente.
La relazione tecnica, riferendosi alle singole norme presenti nell’allegato afferma, alternativamente, che le disposizioni hanno natura ordinamentale o non determinano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica in quanto operano nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente o comunque prorogano gli effetti di una norma presidiata da una clausola di invarianza finanziaria.
In merito ai profili di copertura finanziaria, si osserva preliminarmente che il comma 3 dell’articolo 1 stabilisce che all’attuazione delle disposizioni legislative oggetto di proroga - esposte nell’allegato 1 al provvedimento e in precedenza illustrate per i profili di quantificazione - si provvede nei limiti delle risorse disponibili “autorizzate” a legislazione vigente. Alla luce di siffatta formulazione, sembrerebbe doversi desumere che, in conformità a quanto previsto dall’articolo 17, comma 1, della legge n. 196 del 2009 in materia di contabilità pubblica, gli oneri ascritti alle disposizioni oggetto di proroga siano qualificabili esclusivamente nei termini di un limite massimo di spesa, con esclusione quindi di fattispecie riconducibili a posizioni di diritto soggettivo. Sul punto, appare comunque necessario acquisire una conferma da parte del Governo.
In merito ai profili di quantificazione, si richiamano preliminarmente le considerazioni già svolte con riguardo ai commi 1 e 2 dell’articolo 1 e all’articolo 2, in merito all’opportunità di una valutazione del Governo circa l’effettiva possibilità di dare attuazione alle previsioni nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente entro la scadenza del termine di proroga previsto dalle disposizioni in esame: andrebbe infatti confermato che le risorse già stanziate siano tali da garantire l’attuazione delle disposizioni fino al 15 ottobre.
Si formulano inoltre di seguito specifiche osservazioni riguardo a determinate voci dell’allegato.
ARTICOLO 1, comma 3, allegato 1, n. 6
Articolo 4-bis, comma 4, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18
Le norme stabiliscono che il termine previsto dall’articolo 4-bis, comma 4, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, sono prorogati fino al 15 ottobre 2020.
L’articolo 4-bis del decreto legge n. 18/2020, n. 18, prevede che le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano debbano istituire, presso una sede di continuità assistenziale già esistente, una unità speciale ogni 50.000 abitanti per la gestione domiciliare dei pazienti affetti da COVID-19 che non necessitano di ricovero ospedaliero. L'unità speciale è costituita da un numero di medici pari a quelli già presenti nella sede di continuità assistenziale prescelta. L'unità speciale è attiva sette giorni su sette, dalle ore 8,00 alle ore 20,00, e ai medici, per le attività svolte nell'ambito della stessa, è riconosciuto un compenso lordo di 40 euro ad ora.
I medici dell'unità speciale per lo svolgimento delle specifiche attività devono essere dotati di ricettario del Servizio sanitario nazionale, di idonei dispositivi di protezione individuale e seguire tutte le procedure già all'uopo prescritte.
Ai sensi del comma 4, i cui effetti sono prorogati al 15 ottobre dal presente decreto, le disposizioni dell’articolo 4-bis erano limitate alla durata dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, come stabilito dalla delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020.
La relazione tecnica allegata all’articolo 4-bis del decreto legge n. 18/2020, quantificava l’onere in 104 milioni di euro per l'anno 2020, basandosi su specifici parametri tra i quali figurava la durata del periodo di emergenza che si supponeva terminare il 31 luglio. La copertura di tale onere era disposta ai sensi dell’articolo 18, comma 1, del decreto 18/2020 congiuntamente agli oneri recati da una pluralità di altre disposizioni dello stesso decreto. Il citato articolo 18, prevede un incremento del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato di 1.410 milioni di euro per l’anno 2020, ripartiti tra le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.
La relazione tecnica afferma che la proroga delle disposizioni non determina nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica in quanto opera, ai sensi dell'articolo l, comma 3, nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente.
In merito ai profili di quantificazione si osserva che la norma prevede la proroga di disposizioni onerose che, seppur operanti nell’ambito delle risorse disponibili, fanno riferimento a organismi già istituiti e il cui costo è correlato alla durata della loro operatività. Poiché si tratta di costi, quali quelli per retribuzioni, difficilmente modulabili, andrebbero acquisiti chiarimenti circa la sussistenza di risorse tuttora disponibili per la prosecuzione del funzionamento delle unità speciali di continuità assistenziale.
ARTICOLO 1, comma 3, ALLEGATO 1, numero 30
Misure urgenti per l'avvio di specifiche funzioni assistenziali per l'emergenza COVID-19
Normativa previgente. L’articolo 4, comma 1, del DL 34/2020 prevede che, limitatamente al periodo dello stato di emergenza, le regioni, ivi comprese quelle sottoposte a piano di rientro, e le province autonome possano riconoscere alle strutture inserite nei piani adottati in attuazione dell'articolo 3, comma 1, lettera b), del DL 18/2020 la remunerazione di una specifica funzione assistenziale per i maggiori costi correlati all'allestimento dei reparti e alla gestione dell'emergenza COVID 19 secondo le disposizioni dei predetti piani e un incremento tariffario per le attività rese a pazienti affetti da COVID-19. Il riconoscimento avviene in sede di rinegoziazione per l'anno 2020 degli accordi e dei contratti per le finalità emergenziali previste dai predetti piani.
Il successivo comma 3 dispone che la specifica funzione assistenziale per i maggiori costi correlati all'allestimento dei reparti e alla gestione dell'emergenza COVID-19 e l'incremento tariffario per le attività rese a pazienti affetti da COVID-19, siano riconosciuti, limitatamente al periodo dello stato di emergenza, anche agli enti del Servizio sanitario nazionale di cui all'articolo 19, comma 2, lettera c), del D. Lgs. 118/2011 (aziende sanitarie locali; aziende ospedaliere; istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici, anche se trasformati in fondazioni; aziende ospedaliere universitarie integrate con il Servizio sanitario nazionale), compatibilmente con il fabbisogno sanitario riconosciuto per l'anno 2020.
A tali disposizioni non sono ascritti effetti sui saldi di finanza pubblica.
Le norme prorogano fino al 15 ottobre 2020 il termine entro il quale è riconosciuta alle strutture inserite nei piani adottati in attuazione dell'articolo 3, comma 1, lettera b), del DL 18/2020, nonché agli enti del Servizio sanitario nazionale di cui all'articolo 19, comma 2, lettera c), del D. Lgs. 118/2011 la remunerazione di una specifica funzione assistenziale per i maggiori costi correlati all'allestimento dei reparti e alla gestione dell'emergenza COVID 19.
La relazione tecnica afferma che la proroga delle disposizioni non determina nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica in quanto opera, ai sensi dell'articolo l, comma 3, del provvedimento in esame, nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente.
In merito ai profili di quantificazione, si rileva che la RT esclude l’insorgenza di nuovi oneri a carico della finanza pubblica derivanti dalla proroga in esame, precisando che la stessa, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, avviene nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente.
Si ricorda che la relazione tecnica relativa al DL 34/2020 afferma, con riferimento all’articolo 4, che la disposizione non comporta nuovi o maggiori oneri in quanto il decreto interministeriale che stabilisce le modalità per la determinazione del riconoscimento della funzione assistenziale e dell’incremento tariffario dovrà essere predisposto nei limiti del finanziamento sanitario previsto per l’anno 2020, come incrementato ai sensi dell’articolo 18 del decreto legge 18/2020.
In proposito, appare opportuno acquisire elementi idonei a suffragare l’effettiva neutralità delle disposizioni in esame, anche considerando che detta neutralità resta affidata ad una procedura che rinvia ad una fonte subordinata gli elementi essenziali per la definizione e per la copertura della spesa in questione e che la proroga appare suscettibile di incrementare gli oneri derivanti dalla specifica remunerazione dei costi causati dall’emergenza COVID-19.
ARTICOLO 1, comma 3, ALLEGATO 1, numero 33
Avvalimento Comando dei Carabinieri per la tutela del lavoro
Normativa previgente. L’articolo 100 del DL 34/2020 prevede che, al fine di contrastare e contenere la diffusione del virus COVID-19 e fino alla data di cessazione dello stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei Ministri e comunque non oltre il 31 dicembre 2020, n base a quanto stabilito dalla Convenzione concernente gli obiettivi assegnati all'Ispettorato Nazionale del Lavoro (2019-2021) sottoscritta tra il Ministro del lavoro e il Direttore dell'Ispettorato Nazionale del lavoro il Ministro del lavoro e delle politiche sociali si avvalga in via diretta, oltre che dell'Ispettorato nazionale del lavoro, anche del Comando dei Carabinieri per la Tutela del Lavoro e delle articolazioni dipendenti, limitatamente al personale già in organico. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
A tale disposizione non sono ascritti effetti sui saldi di finanza pubblica.
Le norme prorogano fino al 15 ottobre 2020 l’avvalimento da parte del Ministro del lavoro del Comando dei Carabinieri per la Tutela del Lavoro e delle articolazioni dipendenti, limitatamente al personale già in organico.
La relazione tecnica afferma che la proroga della disposizione, che già prevede un termine ultimo del 31 dicembre 2020, non comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, in quanto avviene nell'ambito dell'attuale contingente di organico e nei limiti dei mezzi assegnati dall'Ispettorato al Comando dei Carabinieri per la tutela del lavoro.
In merito ai profili di quantificazione, pur prendendo atto di quanto affermato dalla RT, si rileva che, dato il carattere non facoltativo dell’utilizzo della predetta struttura, andrebbe acquisita una valutazione circa l’effettiva possibilità per il Comando dei Carabinieri di far fronte – anche per il periodo di proroga dell’efficacia della norma – agli adempimenti derivanti dall’avvalimento in via diretta senza pregiudizio degli ulteriori compiti e funzioni cui sarebbero state adibite, a legislazione vigente, le risorse umane di cui il Ministero si avvarrà.
