La parte contabile della legge di bilancio, recata dalla Sezione II del provvedimento, contiene il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative.
Il disegno di legge del bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2019 e del bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 (A.C.1334) è presentato nei prospetti deliberativi per unità di voto - in coerenza con le disposizioni della legge n. 196/2009 (Legge di contabilità) - integrando le risorse disponibili in bilancio a legislazione vigente con gli effetti delle modifiche proposte dal medesimo disegno di legge di bilancio, al fine di dare evidenza contabile alla manovra complessivamente operata per effetto delle innovazioni normative della Sezione I e delle variazioni (finanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di entrate e di spese disposte da norme preesistenti) esercitabili con la Sezione II.
In particolare, i prospetti deliberativi della Sezione II riportano:
§ le previsioni a legislazione vigente, che includono l’aggiornamento delle previsioni per le spese per oneri inderogabili e fabbisogno nonché le rimodulazioni compensative di spese relative a fattori legislativi e per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (verticali ed orizzontali) proposte dalle amministrazioni in sede di formazione del bilancio per finalità di efficientamento della spesa;
§ le proposte di modifica della legislazione vigente (rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni) che non richiedono la previsione di una specifica disposizione normativa, effettuate con la Sezione II;
§ gli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative introdotte con la Sezione I del disegno di legge di bilancio, esposti separatamente.
Le previsioni complessive del disegno di legge di bilancio – il c.d. bilancio integrato – sono determinate come somma degli stanziamenti previsti in Sezione II e degli effetti finanziari della Sezione I.
In base alla disciplina contabile (art. 21, co. 7, L. 196), le unità di voto sono individuate:
a) per le entrate, con riferimento alla tipologia;
b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.
Nel complesso, il bilancio per il 2019 conferma la struttura dello scorso esercizio, con 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 176 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare, con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa.
Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, essa deve indicare:
§ l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;
§ l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;
§ le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.
Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare sia le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.
Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.
Le spese del bilancio dello Stato rientranti in ciascuna unità di voto sono inoltre classificate – superata la precedente ripartizione in "rimodulabili" e "non rimodulabili" - a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa, e precisamente in:
§ oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);
§ fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;
§ spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.
La quota delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.
La distinzione della spesa nelle tre categorie consente di individuare il livello di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio.
Con la c.d. flessibilità di bilancio si è data la possibilità alle amministrazioni di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi - anche in via non compensativa, purché all’interno di ciascuno stato di previsione - per poter modulare le risorse loro assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.
In particolare, l’articolo 23, comma 3, consente, con la Sezione II, in ciascuno stato di previsione, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica:
a) la rimodulazione in via compensativa delle dotazioni finanziarie relative a fattori legislativi anche tra missioni diverse, fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale).
Rientrano nelle rimodulazioni compensative quelle effettuate sulle autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale ai sensi di quanto previsto dall'articolo 30, comma 2, della legge n. 196 (rimodulazione delle quote annuali nel rispetto del vincolo finanziario complessivo ovvero reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio), nonché per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa al Cronoprogramma dei pagamenti (c.d. rimodulazione orizzontale): si tratta delle rimodulazioni che coinvolgono una singola autorizzazione di spesa e trovano compensazione nell’ambito del periodo pluriennale di riferimento;
b) il rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione delle dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi, per un periodo temporale anche pluriennale. Queste variazioni costituiscono quella parte della manovra operata dal Governo direttamente sugli stanziamenti di bilancio contenuti nella seconda Sezione.
È prevista esplicita evidenza contabile delle variazioni relative ai fattori legislativi di spesa, in appositi allegati conoscitivi ai singoli stati di previsione della spesa del bilancio, che vengono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.
Una delle novità più rilevanti della riforma della legge di contabilità è rappresentata dall’integrazione del processo di revisione della spesa nel ciclo di bilancio.
In base alla nuova procedura (art. 22-bis, legge n. 196/2009), il contributo delle Amministrazioni centrali dello Stato alla manovra di finanza pubblica è ancorato a un obiettivo di spesa, definito con il Documento di economia e finanza, e ripartito tra le singole amministrazioni con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, entro il 31 maggio di ciascun anno.
Nel D.P.C.M. sono definiti gli obiettivi di spesa di ciascun Dicastero riferiti al successivo triennio - in termini di risparmi da conseguire. Gli interventi per il conseguimento di tali obiettivi sono proposti dai Ministeri in sede di presentazione del disegno di legge di bilancio e vengono successivamente monitorati nell’ambito di accordi tra il Ministro dell'economia e ciascun Ministro di spesa, da definire entro inizio marzo.
Entro il 1° marzo dell’anno successivo a quello di applicazione degli interventi, ciascun Ministro invia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'economia una relazione – allegata al DEF - sul grado di raggiungimento dei risultati in riferimento agli accordi in essere nell'esercizio precedente.
Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:
a) missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;
b) programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.
c) unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione – attualmente i capitoli - eventualmente ripartite in articoli (corrispondenti agli attuali piani di gestione).
Con il D.Lgs. n. 90/2016 sono state introdotte nel bilancio dello Stato le azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, volte a specificare ulteriormente la finalità della spesa. Al momento, esse rivestono carattere meramente conoscitivo, ad integrazione della classificazione per capitoli.
Le azioni sono rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo solo conoscitivo, il bilancio per Missione, Programma e Azione dello Stato nella sua interezza.
Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.
La Sezione II del disegno di legge di bilancio è costituita da:
§ lo stato di previsione dell’entrata;
§ gli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri;
§ il quadro generale riassuntivo, con riferimento al triennio.
Ciascuno stato di previsione della spesa, riporta i seguenti Allegati:
§ Rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi e per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a, della legge di contabilità);
§ Rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni previste a legislazione vigente (art.23 c.3, lett.b);
§ Dettaglio oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno (art. 21, c.4);
§ Reiscrizione somme non impegnate (art. 30 c.2).
L’articolo 21 della legge di contabilità, infine, dispone l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo.
Per l’anno finanziario 2019, la sezione II della legge di bilancio apporta variazioni positive (rifinanziamenti) agli stanziamenti previsti a legislazione vigente relativi alla Missione 3 del disegno di legge di bilancio 2019.
Le previsioni di spesa di competenza della XIV Commissione Politiche dell’Unione europea sono esposte nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (Tabella 2) e più precisamente nella Missione 3 - L'Italia nell'Europa e nel mondo (4)[2].
All'interno della missione, che si articola in numerosi programmi, di competenza di vari Ministeri, è ricompreso il Programma 3.1 - Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE (4.10), che viene realizzato dal Ministero dell'economia e delle finanze e fa capo al Centro di responsabilità amministrativa (CDR) - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.
In particolare, il Programma 3.1 – Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE prevede uno stanziamento pari a 21.727,5 milioni di euro.
Nella legge di bilancio 2018, per la medesima spesa, era previsto uno stanziamento di 22.732,5 milioni di euro, che le previsioni assestate hanno ridotto a 21.783,9.
Lo stanziamento deve essere pertanto valutato alla luce di due punti di partenza:
a) i 21.783,9 milioni di euro delle previsioni assestate 2018, rispetto ai quali si ha una diminuzione di 56,4 milioni di euro;
b) i 21.667,5 milioni di euro delle previsioni a legislazione vigente 2019, rispetto ai quali si ha aumento di 60 milioni di euro.
Per i successivi anni finanziari del triennio considerato, lo stanziamento è pari a 21.749,2 milioni di euro per il 2020 e pari a 23.835,2 milioni di euro per il 2021.
L’evoluzione degli stanziamenti relativi al Programma 3.1 per il triennio 2019-2021 viene evidenziata nella seguente tabella:
| Programma |
2019 |
2020 |
2021 |
| 3.1 - Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE |
21.727.506.416 |
21.749.206.416 |
23.835.206.416 |
La tabella seguente indica le previsioni di bilancio per il Programma 3.1 - Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE (compresa nella Missione 3 – L’Italia in Europa e nel mondo) per il 2019, a raffronto con i dati dell’assestamento dell’esercizio 2018.
(dati di competenza, valori in milioni di euro)
| |
MEF – Missione 3 – L’Italia in Europa e nel mondo (4) |
|
Programma |
2018 |
2019 |
| Assest. |
BLV |
Modifiche sez. II |
DDL bilancio Sez. II |
Effetti Sez. I |
Dlb integrato sez I+Sez II |
| Rimodul.
a. 23 c. 3 lett a) |
Variazioni
a.23 c. 3 lett. b) |
| 3.1 |
Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE (4.10) |
21.783,9 |
21.667,5 |
-- |
60.000 |
21.727,5 |
-- |
21.727,5 |
Si riporta tra parentesi la numerazione che la Missione/programma di spesa assume nello stato di previsione in cui è iscritto (Mef).
La tabella evidenzia le variazioni positive rispetto alle risorse a legislazione vigente, come previsto dalla sezione II disegno di legge di bilancio 2019. Le previsioni di spesa c.d. integrate del nuovo disegno di legge di bilancio sono pertanto corrispondenti alla somma risultante dalle risorse a legislazione vigente aumentate di 60 milioni di euro.
I principali capitoli direttamente interessati al Programma 3.1 - Partecipazione italiana alle politiche di bilancio UE registrano i seguenti stanziamenti:
- Capitolo 2751 – Somme da versare per il finanziamento del bilancio dell'UE a titolo di risorse proprie basate sul RNL (Reddito Nazionale Lordo) e sull’IVA: 15.835 milioni di euro, con un aumento di 1.385 milioni di euro rispetto alle previsioni assestate 2018 (14.450 milioni di euro). Tuttavia, tale previsione risulta anche da un definanziamento sul previsionale a legislazione vigente (vale a dire 15.850 milioni) di 15 milioni di euro.
Il medesimo andamento si registra per il 2020: si prevede un incremento dello stanziamento dell’importo a 16.433 milioni di euro, con un definanziamento – però – di 27 milioni rispetto al previsionale a legislazione vigente.
Viceversa nel 2021, è previsto uno stanziamento di 16.419 milioni di euro, con un decremento sia rispetto al 2020 (-14 milioni) sia al previsionale a legislazione vigente (-1 milione).
La tabella del disegno di legge, nella nota al capitolo, evidenzia che lo stanziamento indicato nel disegno di legge di bilancio 2019 tiene conto della proposta della Commissione europea sul livello massimo degli stanziamenti di pagamento del bilancio UE da finanziare con una riduzione di 500 milioni nel 2021, nonché della variazione di 40 milioni di euro nel 2019, 60 milioni nel 2020 e 20 milioni nel 2021 relativa al negoziato sul secondo programma di aiuti a favore dei rifugiati in Turchia.
- Capitolo 2752 – Somme da versare per il finanziamento del bilancio dell'UE a titolo di risorse proprie tradizionali: 2.500 milioni di euro, senza variazioni rispetto alle previsioni assestate e con un decremento di 100 milioni di euro rispetto alle previsioni originarie della legge di bilancio 2018.
Per i successivi anni, mentre per il 2020 lo stanziamento resta invariato, per il 2021 esso è incrementato a 2.600 milioni di euro, tornando al previsionale 2018.
Come anche si specifica infra a questo riguardo, l’Italia è attualmente contributore netto del bilancio dell’Unione europea.
Quanto ai dati 2016, l'Italia ha contribuito con circa 14 miliardi di euro al bilancio UE, di cui 1,8 miliardi basati sull’IVA, circa 11 miliardi di risorse proprie e 1,2 miliardi di rimborso britannico. Essa ha raccolto, per conto dell'UE, 2,23 miliardi di euro in dazi doganali, da cui ha trattenuto il 20 per cento per spese amministrative. Nel 2016, inoltre, il nostro Paese ha contribuito con ulteriori 888 milioni (non compresi nella cifra sopra citata) come correzione per gli anni 2014 e 2015. Questo in virtù dell’effetto retroattivo della Decisione 2014 sulle risorse proprie entrata in vigore il 1° ottobre 2016 (Gazzetta Ufficiale UE L 52, 28.02.2017, p. 116). La Decisione ha modificato la quota individuale degli stati membri nel finanziamento del budget UE.
Su tale bilancio, l’Italia ha ricevuto contributi in entrata per circa 11,5 miliardi di euro.
Quanto alla composizione del bilancio UE, vale la pena rammentare che – come anche è stato ricordato dall’on. Paolo De Castro (membro del Parlamento europeo) nell’audizione tenuta innanzi alle Commissioni riunite Agricoltura e Politiche europee di Camera dei deputati e Senato della Repubblica l’8 novembre 2018 – le due voci largamente prevalenti sono la politica agricola comune (PAC) (poco meno del 40 per cento nel 2017) e per le politiche di coesione (circa il 35 per cento nel 2017)
Quanto a quest’ultimo ambito, come illustrato dal CNEL, nell’audizione del 9 novembre 2018 innanzi alle Commissioni riunite bilancio di Camera e Senato, nella programmazione finanziaria 2014-2020, le politiche di coesione hanno impegnato un terzo delle risorse complessive dell’UE, per un totale di 454 miliardi di euro.
-
Capitolo 2814 – Fondo da ripartire per la realizzazione dei progetti dei progetti di gemellaggio del programma PHARE dell’Unione europea: 105.616 euro per il triennio 2019-2021, senza variazioni sul previsionale;
-
Capitolo 2815 – Fondo per il recepimento della normativa europea da versare per il finanziamento del bilancio dell'UE: 120,4 milioni di euro, con un incremento di 40,4 milioni di euro rispetto allo stanziamento indicato nelle previsioni assestate 2018 (80 milioni). Per il successivo biennio 2020-2021 il capitolo riporta una previsione pari a 146,1 milioni di euro annui, evidenziando un incremento dello stanziamento 2019 di circa 20 milioni.
Si ricorda che il capitolo 2815 è stato istituito, a seguito dell'introduzione dell'articolo 41-bis della legge n. 234 del 2012, operata dall’articolo 28 della legge europea 2014 (legge n. 115/2015) per la dotazione finanziaria del Fondo per il recepimento della normativa europea, istituito dalla medesima disposizione.
La dotazione iniziale del Fondo era di 10 milioni di euro per il 2015 e di 50 milioni annui a partire dal 2016, finalizzati a consentire il tempestivo adeguamento dell'ordinamento interno agli obblighi imposti dalla normativa europea, nei soli limiti occorrenti per l'adempimento degli obblighi medesimi e in quanto non fosse possibile farvi fronte con i fondi già assegnati alle competenti amministrazioni.
Sul Fondo gravano le riduzioni previste dall’articolo 29 della legge europea 2015-2016 (legge n. 122/2016), pari a 2,7 milioni di euro per il 2017, a 2 milioni di euro per il 2018 e a 2,2 milioni di euro a decorrere dal 2019.
- Capitolo 2816 – Somma da corrispondere per il pagamento degli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna della Corte di giustizia dell’Unione europea a Lussemburgo: 172 milioni di euro per il 2019, cifra invariata sul previsionale a legislazione vigente ma con una riduzione sull’assestato 2018 di circa 63 milioni di euro. Lo stanziamento per il successivo biennio 2020-2021 è ridotto di 2 milioni.
La nota alla Tabella del disegno di legge precisa che le previsioni di bilancio sono fatte sulla base delle previsioni del dovere di liquidare (id est: sulle previsioni di soccombenza).
La legge di stabilità 2016 (legge n. 208/2015), all’articolo 1, comma 810, aveva a sua volta previsto un incremento della dotazione del Fondo pari a 50 milioni di euro per il 2016 e 100 milioni annui per il periodo 2017-2020. L’articolo 1, comma 813, della citata legge ha inoltre previsto che il Fondo è anche finalizzato al pagamento degli oneri finanziari derivanti dall'esecuzione delle sentenze di condanna inflitte dalla Corte di giustizia dell'Unione europea a carico dell'Italia, “nel limite massimo di 50 milioni di euro per l'anno 2016 e di 100 milioni di euro annui per il periodo 2017-2020”. Per garantire una pertinente collocazione della spesa, a decorrere dall’esercizio finanziario 2017, lo stanziamento per il pagamento degli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna della Corte di Giustizia dell’Unione europea è stato collocato in un apposito capitolo di nuova istituzione (2816) nell’ambito del programma 3.1.
Si ricorda che la Corte di giustizia può pronunziare sentenze di condanna nei confronti degli Stati membri per due motivi: la violazione del diritto dell’Unione o la sua mancata attuazione.
La procedura d’infrazione è lunga, si svolge in contradditorio e non approda immediatamente alla Corte di giustizia. Sicché, dal punto di vista contabile, una procedura d’infrazione non si può – in quanto tale – imputare a un anno. All’esercizio può essere imputata la fase della procedura che comporta un impatto finanziario. (Per una completa spiegazione del meccanismo si rimanda al doc. LXXIII, n. 1, pag. 25 ss., di questa legislatura). Nel secondo semestre 2017, 9 procedure d’infrazione risultano prossime ad avere esiti d’impatto finanziario sull’erario.
La legge n. 234 inoltre prevede che, a fronte dei pagamenti effettuati, il Ministero dell'economia e delle finanze attivi il procedimento di rivalsa a carico delle amministrazioni responsabili delle violazioni che hanno determinato le sentenze di condanna, anche con compensazione con i trasferimenti da effettuare da parte dello Stato in loro favore.
- Capitolo 2817 – Somme da corrispondere per il ripiano delle anticipazioni sugli aiuti PAC: 500 milioni di euro per il triennio 2019-2021, senza variazioni sul previsionale a legislazione vigente;
- Capitolo 7493 – Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie: 2.600 milioni di euro per il 2019, con una riduzione marcata rispetto all’assestato 2018 (4.520 milioni di euro, che già scontava una riduzione di 230 milioni di euro rispetto allo stanziamento indicato nelle previsioni assestate 2017). Tale differenza è dovuta a esigenze contabili di riprogrammazione in materia sia di coesione sia del secondo pilastro PAC (vedi infra).
Per il biennio successivo, il disegno di legge di bilancio opera in un doppio senso: per un verso, per il 2020 riduce il previsionale a legislazione vigente di quasi 5 miliardi di euro (da 6.950 milioni di euro a 2.000); per altro verso, rifinanzia il capitolo per il 2021 con 4 miliardi di euro.
Si ricorda che sul capitolo 7493 sono iscritte sia le risorse nazionali destinate al cofinanziamento degli interventi comunitari nelle aree obiettivo dei Fondi strutturali, sia quelle attinenti al secondo pilastro PAC (fondi di sviluppo rurale).
Quanto ai fondi strutturali, sul capitolo 7493 affluiscono disponibilità provenienti sia dal bilancio comunitario sia dal bilancio nazionale. La funzione del Fondo, previsto dall'articolo 5 della legge n. 183 del 1987 e gestito dalla Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale rapporti con l'Unione europea (IGRUE), è quella di affiancare le risorse nazionali cofinanziate (unitamente ad altre risorse nazionali, quali ad esempio quelle iscritte sul Fondo per le politiche di coesione) a quelle che l'Unione europea destina a ciascun Paese membro per gli interventi relativi alla politica di coesione, in particolare attraverso i fondi strutturali.
Il Fondo è dotato di amministrazione autonoma e di gestione fuori bilancio e si avvale di due conti correnti infruttiferi presso la Tesoreria centrale dello Stato:
· il conto corrente n. 23211, che registra i movimenti di entrata e uscita che fanno capo ai versamenti comunitari, denominato "Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie: finanziamenti CEE";
· il conto corrente n. 23209, che registra le analoghe operazioni a carico dei finanziamenti nazionali, denominato "Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie: finanziamenti nazionali".
Sul capitolo grava una riduzione di 100 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2016 al 2020, disposta dalla Tabella E della legge di stabilità 2016 (legge n. 208/2015).
Circa invece la PAC, si ricorda che essa poggia su due pilastri: da un lato, le erogazioni agli agricoltori, in Italia tramite l’AGEA e gli enti pagatori regionali; dall’altro, i fondi per lo sviluppo rurale, che richiedono il cofinanziamento nazionale.
Le rimodulazioni anche consistenti che si registrano nel triennio considerato sono dovute pertanto alle esigenze contabili dello stato di avanzamento nell’attuazione dei programmi a valere sui fondi illustrati.
Per il triennio 2019-2021 l'evoluzione degli stanziamenti relativi ai capitoli relativi al Programma 3.1 viene evidenziata nella seguente tabella:
| Capitolo |
2019 |
2020 |
2021 |
| 2751 - Somme da versare per il finanziamento del bilancio UE a titolo di risorse RNL e IVA |
15.835,0 |
16.433,0 |
16.419,0 |
| 2752 - Somme da versare per il finanziamento del bilancio UE a titolo di risorse proprie |
2.500,0 |
2.500,0 |
2.600,0 |
| 2814 – Fondo da ripartire per la realizzazione dei progetti di gemellaggio relativi al programma “Phare” dell’UE |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
| 2815 – Fondo per il recepimento della normativa europea da versare per il finanziamento del bilancio dell’UE |
120,4 |
146,1 |
146,1 |
| 2816 – Somma da corrispondere per il pagamento degli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna della Corte di Giustizia dell’UE |
172,0 |
170,0 |
170,0 |
| 2817 – Ripiano anticipazioni di tesoreria per aiuti PAC |
500,0 |
500,0 |
500,0 |
| 7493 – Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie |
2600,0 |
2.000,0 |
4.000,0 |
| Programma 3.1 - Partecipazione italiana alle politiche di bilancio UE |
21.727,5 |
21.749,2 |
23.835,4 |
Il finanziamento del bilancio dell'Unione per il periodo 2014 - 2020 è disciplinato, ai sensi dell'articolo 311 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) (ex art. 269 del Trattato CE), dalla Decisione sul sistema delle risorse proprie 2014/335/UE, Euratom, del 26 maggio 2014, che ha sostituito la decisione 2007/436/CE, Euratom, relativa al periodo 2007-2013.
La decisione è entrata in vigore il 1° ottobre 2016 – come poc’anzi accennato - con effetto retroattivo a partire dal 1° gennaio 2014.
L’articolo 1, comma 819, della legge di stabilità 2016 (legge n. 208/2015) ha provveduto a dare piena e diretta esecuzione alla decisione del Consiglio del 26 maggio 2014 relativa alle risorse proprie dell'Unione europea (UE) per il periodo 2014-2020. In base alla nuova disciplina, l'Unione potrà mobilitare risorse proprie da destinare a stanziamenti per pagamenti fino a un importo massimo dell'1,23% della somma del reddito nazionale lordo di tutti gli Stati membri nel corso del periodo 2014-2020, mentre l'importo totale degli stanziamenti per impegni non potrà superare l'1,29% del reddito nazionale lordo dell'UE
In base alla Decisione 2014/335, le risorse finanziarie sono costituite da:
· risorse proprie tradizionali (R.P.T.), costituite dai dazi doganali riscossi dai Paesi membri negli scambi con Paesi terzi, dai prelievi sulle importazioni di prodotti agricoli, derivanti da scambi con paesi terzi, nonché da contributi provenienti dall'imposizione di diritti alla produzione dello zucchero. Tali risorse sono riscosse dai Paesi membri e poi da essi versate alla Comunità, al netto del 20 per cento a titolo di rimborso per le spese di riscossione;
· risorsa IVA: è costituita da un contributo a carico di ciascuno Stato membro calcolato applicando un'aliquota uniforme (0,30%) all'imponibile nazionale dell'IVA. Per Germania, Paesi Bassi, e Svezia è stata concessa, limitatamente al periodo 2014-2020, una riduzione di tale aliquota di prelievo fino allo 0,15 %;
· risorsa R.N.L. (Reddito Nazionale Lordo, già P.N.L.), che consiste in un contributo degli Stati membri commisurato alle quote parte dei RNL nazionali sul RNL comunitario, e destinata a finanziare le spese di bilancio non coperte dalle altre due suddette risorse (c.d. "risorsa complementare").
Per il periodo 2014-2020 sono previsti meccanismi di correzione volti a ridurre i contributi netti al bilancio europeo di alcuni Stati membri, ritenuti eccessivi rispetto alla ricchezza nazionale. Il Regno Unito beneficia della restituzione del 66 per cento del proprio saldo netto negativo (differenza tra quanto versa e riceve dal bilancio UE), in base un complesso sistema in vigore dal 1984; l'aliquota di prelievo della risorsa propria basata sull'IVA per la Germania, i Paesi Bassi e la Svezia è fissata allo 0,15%; la Danimarca, i Paesi Bassi e la Svezia beneficeranno di riduzioni lorde del proprio contributo RNL annuo pari rispettivamente a 130 milioni, 695 milioni e 185 milioni di EUR; l'Austria beneficerà di una riduzione lorda del proprio contributo RNL annuo pari a 30 milioni di EUR nel 2014 a 20 milioni di EUR nel 2015 e a 10 milioni di EUR nel 2016.
L'Italia migliora significativamente nel periodo 2014-2020 il proprio saldo netto negativo (differenza tra i versamenti al bilancio Ue a titolo di risorse proprie e fondi allocati all'Italia nell'ambito del Quadro finanziario pluriennale), sia in valori assoluti sia in termini percentuali rispetto al periodo 2007-2013:
Si ricorda che la Commissione europea - in seguito all'entrata in vigore nel settembre 2014 del nuovo sistema europeo di conti nazionali e regionali (SEC 2010) che sostituisce il precedente SEC 95 e che ha comportato delle correzioni alla base e al metodo di calcolo dei contributi per le risorse IVA e R.N.L. - ha avviato una revisione dei contributi dovuti dagli Stati membri sulla base delle risorse IVA e R.N.L. per il periodo 1995-2013. Sulla base di tale esercizio l'Italia dovrebbe contribuire con un saldo di 340,1 milioni di euro entro il 1° dicembre 2014.
Il Consiglio europeo ha deciso l'istituzione di un gruppo ad alto livello, composto da membri designati dal Consiglio, dalla Commissione e dal Parlamento europeo, con il compito di rivedere l'attuale sistema UE delle "risorse proprie", con l'obiettivo di assicurare semplicità, trasparenza, equità e controllo democratico.
La contribuzione dell'Unione europea in favore dell'Italia
Il Regolamento (UE, EURATOM) n. 1311/2013 del 2 dicembre 2013 che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, unitamente all'Accordo interistituzionale del 2 dicembre 2013 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria, prevede un massimale di spesa per l'UE a 28 per il periodo 2014-2020 pari a 959,988 miliardi di euro in stanziamenti per impegni, corrispondente al 1 per cento del reddito nazionale lordo (RNL) dell'UE e a 908,400 miliardi di euro in stanziamenti per pagamenti, corrispondenti allo 0,95 per cento del RNL dell'UE.
Le spese sono suddivise in sei rubriche che corrispondono alle priorità politiche dell'Unione.
Con regolamento (UE, Euratom) 2015/623 del Consiglio, del 21 aprile 2015, è stato modificato l’allegato del regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013 che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, al fine di trasferire le assegnazioni non utilizzate per l’esercizio 2014 agli anni successivi.
Con riferimento agli stanziamenti complessivi destinati ai fondi strutturali e per il fondo di coesione, sono stati trasferiti agli anni successivi 11,21 milioni di euro (a prezzi 2011), così ripartiti nell'arco dei sette anni di programmazione finanziaria:
Coesione economica, sociale e territoriale (in miliardi di euro)
| 2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
| 34,10 |
55,72 |
46,04 |
46,58 |
47,03 |
47,51 |
47,92 |
Si segnala che i regolamenti che disciplinano i fondi strutturali della politica di coesione per il periodo 2014-2020 sono entrati in vigore il 1° gennaio 2014.
Il quadro normativo comunitario, che definisce gli obiettivi per il nuovo ciclo di programmazione 2014-2020 e gli strumenti finanziari di intervento, è definito dal Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Consiglio del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sui Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE). La disciplina relativa ai singoli Fondi della politica di coesione è contenuta nei Regolamenti n. 1301/2013 relativo al Fondo Europeo di sviluppo regionale (FESR), n. 1304/2013 relativo al Fondo Sociale Europeo (FSE) e n. 1300/2013 relativo al Fondo di coesione, nonché nel regolamento UE n. 1299/2013 recante disposizioni specifiche per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale agli obiettivi della cooperazione territoriale europea. Con la decisione adottata il 18 febbraio 2014, n. 2014/99/UE, la Commissione UE ha individuato le aree ammesse a beneficiare del finanziamento dei Fondi strutturali.
Le risorse comunitarie assegnate all'Italia per i Fondi strutturali ammontano a 32,255 miliardi di euro a prezzi correnti (con un incremento in valori nominali rispetto ai 29,4 miliardi stanziati per 2007-2013), così ripartite:
- regioni meno sviluppate (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia): 22,324 miliardi;
- regioni in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna): 1,102 miliardi;
- regioni più sviluppate (restanti regioni del centro-nord): 7,692 miliardi;
· cooperazione territoriale: 1,136 miliardi.
Circa il 96,5 per cento delle risorse comunitarie sono quindi destinate all'obiettivo "Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione", ed in particolare alle regioni meno sviluppate, che restano la priorità fondamentale per la politica di coesione in Italia, per un importo pari a 22,3 miliardi di euro (corrispondente a circa il 72% delle risorse complessive).
Ai fini della politica di coesione per il periodo di programmazione 2014-2020 alle risorse dei fondi strutturali devono aggiungersi le ulteriori assegnazioni del Fondo europeo per l'aiuto agli indigenti, nell'importo di 670,6 milioni di euro, e dell'Iniziativa a favore dell'occupazione giovanile (YEI), pari a 567,5 milioni di euro (cfr. lettera della Commissione UE del 20 dicembre 2013). Nel complesso, dunque, per la politica di coesione l'Italia beneficia di circa 33,5 miliardi di euro di risorse comunitarie.
In base a quanto disposto nel Regolamento UE n. 1303/2013, nell'impostazione strategica dell'Accordo di partenariato devono essere considerate altresì le risorse a titolo di Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), che risultano assegnate all'Italia nell'importo di 10.430 milioni di euro.
Tali assegnazioni risultano così ripartite per le annualità 2014-2010:
| |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
TOTALE |
| FEASR |
1.480,2 |
1.483,4 |
1.486,6 |
1.489,9 |
1.493,2 |
1.496,6 |
1.499,8 |
10.429,7 |
E’ noto, infine, che, ai fini della politica di coesione, per l'Italia, oltre alle risorse comunitarie, sussistono anche risorse nazionali:
· la quota di cofinanziamento nazionale, per un ammontare pressoché pari alle risorse comunitarie, per i fondi strutturali posta a carico del Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie, di cui alla legge n. 183/1987, è fissata dalla legge di stabilità per il 2014 nella misura di 24,5 miliardi di euro; ad essa si aggiunge il cofinanziamento di fonte regionale. Il cofinanziamento nazionale riguarda anche le risorse comunitarie del FEASR, per un importo di 7,7 miliardi;
· la quota di cofinanziamento di fonte regionale da destinare ai Programmi Operativi Regionali (POR) dei fondi strutturali (quantificabile in una cifra pari al 30 per cento del cofinanziamento complessivo del programma), corrispondente a circa 7,5 miliardi. La quota di cofinanziamento regionale per il FEASR è paria 2,7 miliardi;
· le risorse del Fondo Sviluppo e Coesione, il cui rifinanziamento per il periodo 2014-2020 è stabilito dalla legge di Stabilità per il 2014 in un importo complessivo di circa 54 miliardi di euro. Di tali risorse, se ne dispone l'iscrizione in bilancio solo limitatamente alla misura dell'80 per cento (43,8 miliardi); la restante quota del 20 per cento verrà iscritta in bilancio soltanto all'esito di una apposita verifica di metà periodo (da effettuare precedentemente alla predisposizione della legge di stabilità per il 2019, quindi nella primavera-estate 2018) sull'effettivo impiego delle prime risorse assegnate. Il Fondo destinerà l'80 per cento delle risorse per investimenti nelle regioni del Centro-Sud e il 20 per cento nel Centro-Nord.
Nel complesso, dunque, il volume di risorse per la coesione territoriale nel ciclo di programmazione 2014-2020, raggiunge i 130 miliardi di euro, di cui 43,8 miliardi di risorse comunitarie, 42,4 miliardi di cofinanziamento (di cui 32,2 miliardi di cofinanziamento nazionale e 10,2 miliardi di cofinanziamento regionale), cui si sommano i 43,8 miliardi delle risorse effettivamente stanziate in bilancio del Fondo di sviluppo e coesione.
L'accordo di partenariato 2014-2020 stabilisce, per ciascuno Stato membro dell'UE, il quadro strategico della programmazione nazionale relativa al periodo 2014-2020 dei fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE), vale a dire i fondi della politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale, FESR; Fondo sociale europeo, FSE; e, per i Paesi che ne beneficiano, Fondo di coesione) nonché il Fondo europeo per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (FEASR)e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).
Il ricorso agli accordi di partenariato si colloca nell'ambito di una profonda revisione del metodo e delle regole di programmazione applicabili al periodo 2014-2020 rispetto a quelle relative al periodo precedente 2007-2013. Le maggiori innovazioni concernono l'istituzione di un quadro strategico comune per tutti i fondi SIE, che stabilisce orientamenti strategici per agevolare il processo di programmazione e il coordinamento settoriale e territoriale degli interventi dell'Unione nel quadro dei fondi SIE e con altre politiche e altri strumenti pertinenti dell'Unione, in linea con le finalità e gli obiettivi della strategia Europa 2020; la concentrazione dell'intervento dei fondi SIE su un ristretto numero di obiettivi tematici comuni, connessi gli obiettivi della strategia Europa 2020; lo stretto collegamento della programmazione nazionale con i programmi nazionali di riforma e i programmi nazionali di stabilità e convergenza elaborati dagli Stati membri e con le raccomandazioni specifiche per ciascun paese adottate dal Consiglio sulla base dei medesimi programmi; la ridefinizione delle regole di condizionalità per l'erogazione dei fondi; la riserva di efficacia, in base alla quale il 6% degli stanziamenti complessivi per i fondi strutturali è riservato ai programmi che hanno raggiunto gli obiettivi concordati nell'ambito della Strategia Europa 2020.
Per l'Italia, lo schema di Accordo di partenariato per la programmazione 2014-2020 predisposto dal Governo italiano è stato presentato alla Commissione europea il 9 dicembre 2013. La Commissione ha trasmesso le proprie osservazioni il 10 marzo 2014. Sullo schema di Accordo di partenariato, corredato di una relazione illustrativa sulle scelte strategiche da perseguire, il 17 aprile 2014 è intervenuto il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, secondo quanto previsto dalla legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013). L'Accordo in questione è stato approvato dal CIPE con delibera del 18 aprile 2014, successivamente pubblicata sulla G.U. del 9 settembre del medesimo anno. Il 29 ottobre 2014, a chiusura del negoziato formale, la Commissione europea ha adottato l'Accordo di partenariato con l'Italia.
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