Legge quadro in materia di interporti

9 settembre 2020
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L'articolo 1 della proposta di legge individua l'ambito di applicazione della Ambito di applicazione legge quadro e reca le definizioni: il comma 1 stabilisce che la legge individua i princìpi fondamentali in materia di interporti e della loro rete nel quadro di riferimento costituito dall'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, nell'ambito delle materie concernenti i porti e gli aeroporti civili, nonché le grandi reti di trasporto e di navigazione.

Si ricorda che l'art. 117 Cost. attribuisce tali materie alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni. Con riferimento alla materia "porti e aeroporti civili" la sentenza della Corte costituzionale n. 79/2011 ha confermato il proprio orientamento ad ammettere in tale materia, pure di legislazione concorrente, un ampio intervento statale sulla base del principio di sussidarietà (c.d. "attrazione in sussidiarietà"), a condizione che siano individuate adeguate procedure concertative e di coordinamento orizzontale tra lo Stato e le regioni (le c.d. "intese"). Analoghe considerazioni, sulla base di una consolidata giurisprudenza della Corte (ex plurimis la sentenza n. 303/2003) valgono anche per le materia "grandi reti di trasporto" e "governo del territorio", quindi per le infrastrutture strategiche. Con la sentenza n. 16 del 2010 è stato precisato che la nozione di non si presta ad essere ricondotta in quella di ‘materie', prevista dall'art. 117 Cost. Per infrastrutture, invece, devono intendersi le opere finalizzate alla realizzazione di complessi costruttivi destinati ad uso pubblico, nei campi più diversi, che incidono senza dubbio su materie di competenza legislativa concorrente (governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, coordinamento della finanza pubblica ai fini del reperimento e dell'impiego delle risorse), ma coinvolgono anche materie di competenza esclusiva dello Stato, come l'ambiente, la sicurezza e la perequazione delle risorse finanziarie.
  

Il comma 2 individua le seguenti finalità della legge quadro:

   a) favorire l'intermodalità terrestre e l'efficienza dei flussi logistici, svolgendo funzioni connettive di valore strategico per l'intero territorio nazionale e valorizzando la rete esistente degli interporti di cui alla legge n. 240/1990;

   b) migliorare e incrementare l'efficienza e la sostenibilità dei finalità flussi di trasporto, in una prospettiva di sviluppo e di connessione tra le reti infrastrutturali in ambito nazionale ed europeo;

   c) sostenere la realizzazione coordinata dei corridoi intermodali, che costituiscono l'asse portante della rete transeuropea dei trasporti, in coerenza con il Piano strategico nazionale della portualità e della logistica;

   d) razionalizzare l'utilizzazione del territorio in funzione del trasporto;

   e) contribuire alla diminuzione dell'impatto ambientale delle attività di trasporto e di logistica;

   f) promuovere la sostenibilità economica, sociale e ambientale delle attività di trasporto e di logistica;

Il comma 3 fa salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative norme di attuazione. 
  

Il comma 4 contiene le seguenti definizioni:

a) Definizione di interportointerporto: è definito come il complesso organico di infrastrutture e di servizi integrati di rilevanza nazionale, gestito in forma imprenditoriale (locuzione questa non presente nella legge attuale), al fine di favorire la mobilità delle merci tra diverse modalità di trasporto con l'obiettivo di accrescere l'intermodalità e l'efficienza dei flussi logistici, in ogni caso comprendente uno scalo ferroviario idoneo a formare o ricevere treni completi e in collegamento con porti, aeroporti e viabilità di grande comunicazione.

b) il Comitato nazionale per l'intermodalità e la logistica: il nuovo organismo previsto dal successivo articolo 4;

c) la valutazione d'impatto ambientale (VIA): il procedimento mediante il quale sono preventivamente individuati gli effetti sull'ambiente di un progetto, ai sensi delle disposizioni del Codice dell'ambiente (titolo III della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152), ai fini dell'individuazione delle soluzioni più idonee al perseguimento degli obiettivi indicati nell'articolo 4, commi 3 e  comma 4, lettera b), del medesimo codice (sviluppo sostenibile e salute umana);

d) valutazione ambientale strategica (VAS): il processo che comprende, ai sensi delle disposizioni del Codice dell'ambiente (contenute nel titolo II della parte seconda ), lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l'elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l'espressione di un parere motivato, l'informazione sulla decisione e il monitoraggio.

Il comma 5 individua gli interporti come infrastrutture strategiche per lo sviluppo e per la modernizzazione del Paese e di preminente interesse nazionale ed il comma 6 specifica che la rete degli interporti costituisce, nel suo insieme, una delle infrastrutture fondamentali per il sistema nazionale dei trasporti ed è strettamente pertinente al perseguimento di interessi pubblici di rilievo generale. 
  

Con il comma 7 si prevede che sia il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ad aggiornare ogni tre anni l'elenco dei soggetti gestori degli interporti.

Art. 2. (Programmazione degli interporti)

L'articolo 2 della legge quadro introduce il principio della programmazione degli interporti attraverso lo strumento del Piano generale per l'intermodalità.   

A tale fine prevede innanzitutto (comma 1), che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti provveda alla ricognizione degli interporti già esistenti e di quelli in corso di realizzazione, rispondenti alla Delibera CIPE 7 aprile 1993, con uno o più decreti, da emanare entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, sentito il parere del Comitato nazionale per l'intermodalità e la logistica, ai fini della successiva elaborazione del Piano generale per l'intermodalità, la cui predisposizione è prevista dal successivo comma 2 , in coerenza con gli strumenti di programmazione generale e settoriale dei trasporti e della logistica.

 Il Ricognizione degli interporti ai fini del Piano generale per l'intermodalità Piano generale per l'intermodalità è approvato con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da trasmettere alle Camere per il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, da rendere entro trenta giorni dall'assegnazione (comma 3). Decorso tale termine, si prevede che il decreto possa essere comunque adottato. 

Il comma 4 prevede la possibilità che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti provveda all'individuazione di Istituzione di nuovi interportinuovi interporti, qualora sussistano le condizioni per la loro creazione, come definite nel successivo articolo 3 commi 1 e 2, previo parere del Comitato nazionale per l'intermodalità e la logistica. La creazione di nuovi interporti avverrà con uno o più decreti, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, secondo criteri volti alla costituzione di un sistema atto a incrementare la funzionalità della rete degli interporti.

Art. 3. (Condizioni per l'individuazione degli interporti)

L'articolo 3 disciplina le procedure l'individuazione di nuovi Requisiti e procedure per l'istituzione di nuovi interportiinterporti subordinandole innanzitutto alla presenza dei seguenti requisiti (comma 1):

    a) disponibilità di un territorio non soggetto a vincoli paesaggistici, naturalistici o urbanistici che ne compromettano la fattibilità;

   b) presenza di collegamenti stradali diretti con la viabilità di grande comunicazione;

   c) presenza di collegamenti ferroviari diretti con la rete ferroviaria nazionale prioritaria;

   d) presenza di adeguati collegamenti stradali e ferroviari con almeno un porto o un aeroporto;

   e) coerenza con i corridoi transeuropei di trasporto (RETI TEN-T);

   f) individuazione dei siti in aree già bonificate, con previsione, in via prioritaria, di interventi di potenziamento e riutilizzazione di strutture preesistenti;

   g) garanzia di un'adeguata sostenibilità finanziaria delle attività e di idonei flussi di merci attuali e previsti.

Il comma 2 individua i requisiti che il progetto di un nuovo interporto deve prevedere, nel rispetto del Codice dell'ambiente ( decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152):

   a) un terminale ferroviario intermodale, idoneo a formare o ricevere treni completi, aventi caratteristiche compatibili con l'ottimale sfruttamento dell'infrastruttura ferroviaria destinata ad alimentare l'interporto; le modalità di utilizzazione del terminale ferroviario devono essere oggetto di un apposito contratto tra il gestore dell'interporto e la società Rete ferroviaria italiana Spa;

   b) un'area attrezzata di sosta per i veicoli industriali;

   c) un servizio doganale, qualora l'infrastruttura abbia flussi di traffico provenienti da Stati non appartenenti all'Unione europea;

   d) un centro direzionale;

   e) un'area per i servizi destinati ai veicoli industriali;

   f) aree diverse destinate, rispettivamente, alle funzioni di trasporto intermodale, di logistica di approvvigionamento, di logistica industriale, di logistica distributiva, e di logistica distributiva urbana;

   g) sistemi che garantiscano la sicurezza delle merci, delle aree e degli operatori.

La progettazione e la realizzazione di un interporto devono rispondere a criteri di trasparenza e di unitarietà tra le diverse funzioni previste e devono altresì essere conformi ad adeguati e certificati sistemi di sicurezza e di controllo, nonché di risparmio energetico (comma 3).

Art. 4. (Comitato nazionale per l'intermodalità e la logistica)

 L'articolo 4 prevede un nuovo organo di indirizzo, programmazione e coordinamento di tutte le iniziative relative allo sviluppo degli interporti: il Finalità del Comitato nazionale per l'intermodalità e la logisticaComitato nazionale per l'intermodalità e la logistica. 

Il comma 1 individua come finalità quella dell'integrazione dei sistemi di trasporto terrestre, marittimo, fluviale e aereo, nonché della semplificazione delle operazioni e del miglioramento dei servizi intermodali e logistici delle merci, ferme restando le competenze delle Autorità di sistema portuale; per queste ultime la normativa vigente prevede tra i compiti anche quello della promozione e del coordinamento di forme di raccordo con i sistemi logistici retro portuali e interportuali.

La definizione della Composizione del Comitato nazionale per l'intermodalità e la logisticacomposizione, dell'organizzazione, del funzionamento e della disciplina amministrativa e contabile del Comitato è rinviata, dal comma 2, ad un regolamento da adottare con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, nel rispetto dei seguenti princìpi:

   a) il Comitato è presieduto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti o da un suo delegato;

   b) sono membri di diritto del Comitato, il Presidente dell'Unione interporti riuniti (l'associazione dei soggetti gestori delle infrastrutture logistiche terrestri il cui network, come risulta dal sito internet dell'associazione, comprende 23 interporti nazionali), i presidenti delle regioni nel cui territorio sono ubicati gli interporti, nonché i presidenti degli interporti medesimi, o i rispettivi delegati;

   c) la composizione, l'organizzazione e il funzionamento del Comitato sono disciplinati in funzione degli ambiti territoriali interessati dalle iniziative volte alla realizzazione e allo sviluppo degli interporti, anche prevedendo la costituzione di appositi sottocomitati.

In base al comma 3,  alle riunioni del Comitato nazionale per l'intermodalità e la logistica possono partecipare, senza diritto di voto, i sindaci e i presidenti delle autorità di sistema portuale dei territori interessati, nonché i rappresentanti delle imprese di trasporto e di logistica o delle loro associazioni che operano nei medesimi ambiti territoriali. 
  

Il comma 4 novella l'articolo 46, comma 1, del decreto-legge n. 201/2011, in materia di collegamenti infrastrutturali e logistica portuale, inserendo il Comitato nazionale per l'intermodalità e la logistica tra i soggetti con i quali le Autorità di sistema portuale possono stipulare atti di intesa e di coordinamento per costituire sistemi logistici, oltre agli altri soggetti attualmente previsti che sono le regioni, le province ed i comuni interessati nonché i gestori delle infrastrutture ferroviarie.
  

Il comma 5 reca la clausola di invarianza finanziaria dell'articolo 4.

Art. 5. (Regime applicabile ai soggetti gestori degli interporti)

 L'articolo 5 disciplina il regime Il regime giuridico dei gestori degli interporti: attività di diritto privatogiuridico applicabile ai soggetti gestori degli interporti, stabilendo (comma 1), che l'attività di gestione di un interporto sia una prestazione di servizi svolta in ambito concorrenziale e rientri tra le attività aventi natura economico-industriale e commerciale, quindi che i soggetti operino in regime di diritto privato.

  Il comma 2 dispone espressamente che i gestori degli interporti provvedano alla realizzazione delle strutture dei nuovi interporti nonché, compatibilmente con l'equilibrio del proprio bilancio, all'adeguamento Adeguamento strutturale degli interporti esistentistrutturale degli interporti già operativi e di quelli in corso di realizzazione alle disposizioni di conformità a sistemi di sicurezza e di controllo nonché di risparmio energetico, previste dal comma 3 dell'articolo 3 per gli interporti di nuova realizzazione. 

 Il comma 3 prevede che gli enti pubblici concedenti costituiscano un Diritto di superficie per i gestori degli interporti in convenzionediritto di superficie (art. 952 e seguenti c.c.) in favore dei gestori degli interporti interessati già convenzionati con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

La disposizione prevede che la durata del diritto di superficie debba essere stabilita tenendo conto del valore degli investimenti effettuati per le opere realizzate dai soggetti gestori, nonché dell'ammortamento dei costi da questi già sostenuti. Nel rispetto di tali criteri, la valutazione sulla congruità dell'operazione economico-finanziaria in correlazione alla durata del diritto di superficie deve essere effettuata tramite una perizia di stima asseverata e giurata da un tecnico abilitato, volta a definire un piano economico-finanziario in relazione ai costi sostenuti e ai ricavi attesi dalla gestione delle opere realizzate, nonché alla misura degli oneri sostenuti e non ancora ammortizzati attraverso la gestione stessa. 

Si ricorda che il diritto di superficie è un diritto reale di godimento disciplinato dall'art. 952 e seguenti del codice civile, che consiste nel diritto di costruire sul fondo di proprietà altrui e di acquistare la proprietà della costruzione. La disposizione prevede dunque che gli enti pubblici, proprietari dei fondi, permettano, costituendo apposito diritto, che i gestori degli interporti realizzino costruzioni sul fondo di proprietà pubblica acquisendone la proprietà; la proprietà della costruzione potrà poi essere eventualmente alienata separatamente dalla proprietà del suolo. 

  Con il comma 4, si prevede che i gestori degli interporti interessati possano Riscatto delle aree dagli enti concedentiriscattare le aree dagli enti concedenti trasformando, a seguito di esplicita richiesta, il diritto di superficie in diritto di piena proprietà sui beni immobili. Si prevede l'applicazione, in quanto compatibile, della procedura prevista dall'articolo 31, commi 45, 46, 47 e 48, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (legge finanziaria 1999).

Art. 6.  (Potenziamento degli interporti, della intermodalità e della rete ferroviaria interportuale)

   
 L'articolo 6, comma 1, prevede che  entro il 31 maggio di ogni anno, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Comitato nazionale per l'intermodalità e la logistica, previa intesa in sede di Conferenza unificata, individui, in ordine di priorità, i Elenco annuale dei progetti di realizzazione e sviluppo degli interportiprogetti relativi alla realizzazione e allo sviluppo degli interporti, allo scopo di garantire l'ottimizzazione, l'efficacia e l'efficienza dell'azione amministrativa e nell'ambito delle risorse di cui al successivo comma 2 nonché in conformità all'attività di programmazione prevista dall'articolo 2. Per tale attività il comma 2 autorizza la spesa di 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021.

In proposito sarebbe opportuno spostare il riferimento al triennio 2020-2022 essendo oramai obsoleto il riferimento all'anno 2019.

Si prevede che l'ordine di priorità sia stabilito tenendo conto della rispondenza dei progetti alle finalità della presente legge quadro, con particolare riferimento alla diminuzione dell'impatto ambientale delle attività di trasporto e di logistica di cui alla lettera e), nonché del contributo che possono fornire al conseguimento dei requisiti previsti per i nuovi interporti (di cui al comma 2 dell'articolo 3). 
  

Il comma 3 rinvia, per le modalità e le procedure per l'attuazione,  ad un regolamento adottato, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge  n. 400/1988, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa intesa in sede di Conferenza unificata . 
  

Il comma 4, disciplina la procedura per l'approvazione dei progetti per lo sviluppo degli interporti, elaborati sulla base del Piano generale per l'intermodalità, al fine di accelerare la realizzazione delle infrastrutture di trasporto e di viabilità nonché quella di parcheggi. Si prevede che questi siano approvati mediante Accordi di programma per i progetti di sviluppo degli interportiaccordo di programma, ai sensi dell'articolo 34 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), con la partecipazione dei presidenti degli interporti interessati. Qualora l'accordo di programma non sia  approvato entro quattro mesi dalla convocazione della conferenza prevista dal comma 3 dell'articolo 34 del testo unico sugli enti locali, ovvero qualora il consiglio comunale non ratifichi l'adesione del sindaco, i progetti decadono dall'assegnazione dei finanziamenti effettuata ai sensi del presente articolo. Le risorse rimaste inutilizzate sono nuovamente assegnate con le modalità di cui al presente articolo. 
 

Il comma 6  prevede che Rete ferroviaria italiana Spa provveda all'adeguamento delle connessioni ferroviarie della rete interportuale mediante un apposito Programma per l'adeguamento della rete di RFI agli interportiprogramma, approvato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti su proposta del Comitato nazionale per l'intermodalità e la logistica, coerentemente con le finalità di cui all'articolo 1, comma 2, per potenziare la capacità dei flussi della rete ferroviaria degli interporti e in coerenza con le disposizioni della direttiva sullo spazio ferroviario unico europeo n. 2012/34/UE e con il decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112, di attuazione della direttiva stessa.
 Tale programma, approvato dal Ministero delle infrastrutture e trasporti, dovrà in qualche modio essere coordinato con i Contratti di programma che già regolano i rapporti tra concessionario della Rete ferroviaria nazionale (RFI S.p.A.) e concedente (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti).

Il comma 7 prevede poi che i soggetti gestori degli interporti, singolarmente o in forma aggregata, sottoscrivano con Rete ferroviaria italiana Spa appositi contratti per procedere all'adeguamento agli standard dell'Unione europea in materia di:

   a) adeguamento a sagoma, a modulo e a peso assiale della rete alla quale i terminal interportuali sono collegati;

   b) funzionalità e dimensioni dei moduli dei terminal ferroviari interportuali.

Art. 7. (Disposizioni finanziarie)

  Il comma 1 reca la copertura finanziaria  degli oneri derivanti dall'articolo 6, comma 2, per i progetti relativi alla realizzazione e allo sviluppo degli interporti, pari a 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021, ai quali si provvede mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa per l'autotrasporto previste dalla legge di stabilità per il 2015 (articolo 1, comma 150, della legge 23 dicembre 2014, n. 190). 
 Per gli oneri derivanti in generale dall'attuazione della presente legge, a esclusione di quelli precedenti, si provvede invece mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale di conto capitale iscritto, ai fini del bilancio triennale 2019-2021, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2019, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (comma 2).  Si autorizza pertanto (comma 3) Il Ministro dell'economia e delle finanze  ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio. 
  

Il comma 4 prevede inoltre che ai soggetti Destinazione ai gestori degli interporti di una quota annuale delle imposte e dei diritti sulle opere e lavori realizzatigestori di interporti venga destinata annualmente una quota pari al 5 per cento delle risorse derivanti dai diritti e dalle imposte accertati nell'anno precedente dall'ufficio territorialmente competente dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, in relazione alla realizzazione di opere e di lavori nei rispettivi interporti.

Art. 8. (Disposizioni finali)

 L'articolo 8, comma 1 reca l'abrogazione delle disposizioni della legge sugli interporti n.  240 del 1990, in particolare degli articoli 1, 2, 4, 5, 7, 8, 9 e 10 (l'articolo 3 è già stato in precedenza abrogato) e dell'articolo 6 del decreto-legge 1° aprile 1995, n. 98.

 Il comma 2 fa salvi i procedimenti avviati e non conclusi alla data di entrata in vigore della presente legge ai sensi delle disposizioni di cui al comma 1, nonché gli effetti prodotti dalle stesse disposizioni. 
  Il comma 3 dispone che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, adeguino le proprie disposizioni in materia di interporti a quanto disposto dalla medesima legge.

Relazioni allegate o richieste

E' allegata la relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

La proposta di legge interviene su aspetti attualmente disciplinati dalla legge n. 240/1990, i cui articoli vengono abrogati dall'articolo 8. 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta detta principi generali nell'ambito delle materie porti e aeroporti civili, e grandi reti di trasporto, che l'art. 117, terzo comma, della Costituzione attribuisce alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni. La localizzazione  degli interporti va anche ricondotta alla materia governo del territorio, di legislazione concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.). Con riferimento alla materia "porti e aeroporti civili",  la sentenza n. 79/2011 ha confermato il proprio orientamento ad ammettere in tale materia, pure di legislazione concorrente, un ampio intervento statale sulla base del principio di sussidarietà (c.d. "attrazione in sussidiarietà"), a condizione che siano individuate adeguate procedure concertative e di coordinamento orizzontale tra lo Stato e le regioni (le c.d. "intese"). Analoghe considerazioni, sulla base di una consolidata giurisprudenza della Corte (ex plurimis la sentenza n. 303/2003) valgono anche per le materia "grandi reti di trasporto" e "governo del territorio".

Compatibilità con la normativa dell'Unione europea

A livello europeo non è presente una definizione normativa degli interporti.

 Il Regolamento (UE) 2017/352  del 15 febbraio 2017 ha istituito un quadro normativo per la fornitura di servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti. La completa integrazione dei porti nelle catene di trasporto e logistiche è considerata necessaria per contribuire alla crescita e a un utilizzo e funzionamento più efficienti della rete transeuropea di trasporto e del mercato interno. 

Incidenza sull'ordinamento giuridico

Viene disposta l'abrogazione di alcuni articoli della legge sugli interporti n.  240 del 1990, nonché dell'articolo 6 del decreto-legge 1° aprile 1995, n. 98, in quanto superati dalle disposizioni della proposta di legge.