Misure urgenti per la graduale ripresa delle attività economiche e sociali nel rispetto delle esigenze di contenimento della diffusione dell'epidemia da COVID-19 - DL 52/2021

4 maggio 2021
Nota Questioni regionali

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Il provvedimento è stato presentato alla Camera dei Deputati per la conversione in legge; si compone di 14 articoli suddivisi in 46 commi e di 2 allegati.

L'articolo 1 dispone circa la rimodulazione ed il graduale allentamento delle misure di contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19. Viene previsto che per il periodo temporale compreso tra il 1° maggio ed il 31 luglio 2021 trovino applicazione le misure previste dal DPCM 2 marzo 2021. Dal 26 aprile si prevede la cessazione del divieto di spostamento in entrata e in uscita dai territori delle Regioni e delle Province autonome che si collocano nelle zone bianca e gialla. Per il periodo compreso tra il 1° maggio ed il 31 luglio si prevede l'applicazione delle misure stabilite per la zona rossa anche nelle Regioni e Province autonome - individuate con ordinanza del Ministro della salute - nelle quali si registri una incidenza cumulativa settimanale dei contagi superiore a 250 casi ogni 100.000 abitanti. È infine prevista la possibilità per i Presidenti di Regione e Provincia autonoma di applicare le misure più restrittive disposte per la zona rossa selettivamente in determinate province o aree qualora in esse venga superato il parametro sopra indicato dell'incidenza cumulativa settimanale dei contagi ovvero se la circolazione di varianti di SARS-CoV-2 ne determini un rischio alto di diffusività. Tale facoltà non può tuttavia esercitarsi in relazione alle previsioni (di cui all'articolo 3, comma 1) riguardanti la disciplina dello svolgimento in presenza delle attività scolastiche di ogni ordine e grado.

Al riguardo si valuti l'opportunità di specificare maggiormente il concetto di "aree" e di alto rischio di diffusività o di induzione di malattia grave determinato dalle varianti di SARS-CoV-2.

L'articolo 2 detta alcune disposizioni in tema di spostamenti. Esso in primo luogo definisce gli spostamenti ammessi in entrata ed in uscita dai territori collocati in zona arancione o rossa, consentendoli ai soggetti muniti delle certificazioni verdi COVID-19 o motivati da esigenze lavorative, situazioni di necessità o di salute, o effettuati per rientrare presso la propria residenza, domicilio o abitazione. Nel periodo che va dal 26 aprile al 15 giugno 2021 vengono poi definite alcune limitazioni agli spostamenti in zona gialla e, entro l'ambito comunale, in zona arancione (mentre per la zona rossa si applicano comunque misure più restrittive). Si prevede, infine, l'individuazione, con ordinanze del Ministero della salute, dei casi in cui le certificazioni verdi COVID-19, rilasciate o riconosciute ai sensi del successivo articolo 9, possano consentire deroghe ai divieti di spostamento da e per l'estero o ad obblighi di sottoporsi a misure sanitarie per effettuare i medesimi spostamenti.

L'articolo 3 reca disposizioni per lo svolgimento, dal 26 aprile 2021 fino al 31 agosto 2021, delle attività nei servizi educativi per l'infanzia e nelle scuole di ogni ordine e grado, e, dal 26 aprile 2021 fino al 31 luglio 2021, nelle università e nelle istituzioni di Alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM). In particolare, su tutto il territorio nazionale si stabilisce lo svolgimento delle attività in presenza per il 100% degli studenti nei servizi educativi per l'infanzia, nelle scuole primarie e nell'intero ciclo delle scuole secondarie di primo grado. Per le scuole secondarie di secondo grado, si prevedono percentuali di attività in presenza per almeno il 50% degli studenti, differenziate a seconda dei colori delle zone. È possibile derogare a tali previsioni solo in casi di eccezionale e straordinaria necessità. Per le università, si stabilisce che le attività sono svolte prioritariamente in presenza nelle zone gialle e arancioni, mentre nelle zone rosse possono svolgersi in presenza con riguardo agli insegnamenti del primo anno dei corsi di studio, ovvero per le classi con ridotto numero di studenti. Tali disposizioni si applicano, per quanto compatibili, in particolare, anche alle istituzioni AFAM.

L'articolo 4 disciplina l'attività di ristorazione consentendo, a partire dal 26 aprile 2021, nei territori ricadenti nella zona gialla, i servizi di ristorazione con consumo al tavolo esclusivamente all'aperto, anche a cena, nel rispetto dei limiti orari agli spostamenti di cui ai provvedimenti governativi adottati in attuazione dell'articolo 2, comma 1, del DL n. 19 del 2020, dunque, attualmente fino alle ore 22.00, nonché dei protocolli e dalle linee guida previsti per il settore ai sensi dell'articolo 1, comma 14, del decreto-legge n. 33 del 2020 (cioò linee guida nazionali e linee guida della Conferenza delle regioni e delle province autonome coerenti con le linee guida nazionali). Resta consentita senza limiti di orario la ristorazione negli alberghi e in altre strutture ricettive limitatamente ai propri clienti, ivi alloggiati. A decorrere dal 1° giugno, nella zona gialla, i servizi di ristorazione sono consentiti anche al chiuso, con consumo al tavolo, dalle ore 5:00 fino alle ore 18:00, nel rispetto dei protocolli e delle linee guida citati.

L'articolo 5 detta disposizioni riguardanti lo svolgimento, in zona gialla, degli spettacoli aperti al pubblico e degli eventi sportivi, consentito, a decorrere dal 26 aprile, nel primo caso, e dal 1° giugno, nel secondo, esclusivamente con posti a sedere preassegnati, purché sia assicurato il rispetto della distanza interpersonale di almeno un metro e nel rispetto di determinati parametri e linee guida. La capienza consentita per gli spettacoli non può essere superiore al 50 per cento di quella autorizzata, ed al 25 per cento per gli eventi sportivi. Il numero massimo di spettatori in entrambi i casi non può essere superiore a 1.000 per gli spettacoli o gli impianti all'aperto e a 500 per quelli in luoghi chiusi. Restano in ogni caso sospesi gli spettacoli ove non sia possibile assicurare le predette condizioni, nonché le attività che abbiano luogo in sale da ballo, discoteche e locali assimilati. Viene poi stabilito che in relazione all'andamento della situazione epidemiologica può essere stabilito un diverso numero massimo di spettatori, nel rispetto dei principi fissati dal Comitato tecnico-scientifico, con linee guida idonee a prevenire o ridurre il rischio di contagio.  

L'articolo 6 disciplina la ripresa, in zona gialla, dell'attività sportiva di base e amatoriale, nonché la riapertura degli impianti sportivi: piscine, palestre, centri e circoli sportivi. In conformità ai protocolli ed alle linee guida adottati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal 15 maggio, viene prevista la riapertura delle piscine all'aperto, dal 1° giugno, la riapertura delle palestre e dal 26 aprile la ripresa di ogni attività sportiva all'aperto, compresi gli sport di contatto e di squadra, fermo restando il divieto di utilizzo degli spogliatoi, se non stabilito diversamente dalle linee guida citate.

L'articolo 7 disciplina lo svolgimento in presenza, in zona gialla, di fiere, convegni e congressi. Nel rispetto dei previsti protocolli e linee guida, dal 15 giugno è consentito lo svolgimento di fiere, ferma restando il possibile svolgimento in data anteriore di attività preparatorie che non prevedono afflusso di pubblico. Le linee guida possono prevedere, con riferimento a particolari eventi, che l'accesso sia riservato soltanto ai soggetti in possesso del certificato verde di cui all'articolo 9. È inoltre consentito l'ingresso nel territorio nazionale per partecipare a fiere, fermi restando gli obblighi previsti in relazione al territorio estero di provenienza. Dal 1° luglio 2021, in zona gialla, sono altresì consentiti i convegni e i congressi.

L'articolo 8 prevede la riapertura dal 1° luglio 2021, in zona gialla, delle attività dei centri termali, e dei parchi tematici e di divertimento, nel rispetto di protocolli e linee guida del settore. Resta ferma l'attività dei centri termali adibiti a presidio sanitario.

L'articolo 9 detta la disciplina delle certificazioni verdi COVID-19 strumento che rappresenta, per i titolari, una modalità per agevolare la ripresa degli spostamenti e delle attività sospese a causa della pandemia, anticipazione in sede nazionale del cd. green pass in corso di definizione in ambito europeo. La certificazione riguarda tre diverse fattispecie: i certificati di guarigione (che hanno una validità di 6 mesi dalla guarigione stessa), i certificati di avvenuta vaccinazione (che hanno una validità di sei mesi dal completamento del ciclo vaccinale) e i certificati che attestano l'esito negativo di un tampone (nelle 48 ore dall'effettuazione del test). Le certificazioni sono rilasciate in formato cartaceo o digitale in conformità al modello allegato al decreto-legge (cfr. allegato 1) nelle more dell'emanazione del DPCM di cui al comma 10, deputato a disciplinarne, tra l'altro, il rilascio con modalità digitale avanzata (interoperabile e munita di codice a barre), a definirne il contenuto, le modalità di aggiornamento, nonché a disciplinare le caratteristiche e le modalità di funzionamento della Piattaforma nazionale Digital Green Certificate (Piattaforma nazionale-DGC). Ove il certificato attesti l'avvenuta guarigione o il completamento del ciclo vaccinale, esso è inserito nel fascicolo sanitario della persona interessata. Si prevede, inoltre, il riconoscimento delle certificazioni verdi COVID-19 rilasciate in conformità al diritto vigente negli Stati membri dell'Unione europea ove esse siano conformi ai criteri definiti con circolare del Ministero della salute. Allo stesso modo, le certificazioni rilasciate in uno Stato terzo a seguito di una vaccinazione riconosciuta nell'Unione europea e validate da uno Stato membro dell'Unione, sono riconosciute se conformi ai criteri definiti con circolare del Ministero della salute. È prevista, poi, al comma 9, una clausola di cedevolezza rispetto alle disposizioni europee.

L'articolo 10 coordina i termini che consentono di adottare provvedimenti di contenimento dell'emergenza ai sensi dei decreti-legge n. 19 del 2020 e n. 33 del 2020 con il nuovo termine del 31 luglio 2021.

L'articolo 11 proroga fino al 31 luglio 2021 i termini delle disposizioni legislative di cui all'allegato 2 del decreto-legge in esame.

L'articolo 12 chiarisce le modalità per il calcolo dell'anticipazione sull'indennizzo alle imprese di trasporto aereo passeggeri che operino collegamenti di servizio pubblico, previsto a compensazione dei danni subiti con l'emergenza Covid-19: si dispone che si applichino le stesse regole previste per il calcolo dell'indennizzo.

L'articolo 13 reca la disciplina sanzionatoria delle violazioni del decreto-legge e prevede tanto sanzioni amministrative pecuniarie, per la violazione delle disposizioni sul contenimento del contagio, quanto sanzioni penali, per le falsità in atti relative alle certificazioni verdi Covid-19.

L'articolo 14 dispone sull'entrata in vigore del decreto legge il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Il decreto legge è entrato in vigore il 23 aprile 2021.

L'allegato 1 reca i contenuti essenziali delle certificazioni verdi COVID-19 di cui all'articolo 1, comma 2, mentre l'allegato 2 reca l'elenco delle disposizioni oggetto di proroga ai sensi dell'articolo 11. 

Profili attinenti al riparto di competenze tra Stato e regioni

Il provvedimento appare riconducibile alle materie "ordinamento civile" e "profilassi internazionale", entrambe attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere l) e q), della Costituzione; rilevano inoltre le materie "tutela della salute", "tutela e sicurezza del lavoro" e "ordinamento sportivo", attribuite alla competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione e le materie "attività produttive" e "commercio" attribuite alla competenza residuale regionale ai sensi dell'articolo 117, quarto comma, della Costituzione. In proposito, si ricorda anche che la sentenza n. 37 del 2021 della Corte costituzionale ha ricondotto alla materia "profilassi internazionale" le misure di contrasto dell'epidemia in corso.

Con riferimento agli articoli 4 (attività dei servizi di ristorazione), 5 (spettacoli aperti al pubblico ed eventi sportivi), 7 (fiere, convegni e congressi) e 8 (centri termali e parchi tematici e di divertimento), che richiamano le linee guida adottate dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome, si ricorda che la Conferenza delle regioni e delle province autonome (in precedenza denominata "Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano") è, allo stato, un organismo di coordinamento politico tra gli esecutivi regionali, che si raccorda con il Governo in sede di Conferenza Stato-regioni e di Conferenza Unificata e con il Parlamento, attraverso le audizioni di fronte alle Commissioni permanenti e attraverso le forme di interlocuzione strutturata con la Commissione parlamentare per le questioni regionali, ai sensi del regolamento per la consultazione delle autonomie territoriali della Commissione approvato nella XVII Legislatura nella seduta del 13 dicembre 2017. La Conferenza delle regioni e delle province autonome appare però priva di apposita disciplina legislativa, per quanto la legislazione vigente riconosca già specifiche funzioni (da ultimo con l'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020) al suo presidente e la Conferenza sia citata dall'articolo 2 del decreto legislativo n. 281 del 1997, in ordine all'organizzazione dei lavori della Conferenza Stato-regioni. Inoltre alcune disposizioni prevedono l'elaborazione in seno alla Conferenza di indirizzi comuni cui poi le regioni danno attuazione (si veda in particolare l'articolo 1, comma 14, del decreto-legge n. 33 del 2020 che pure prevede il ricorso a linee guida della Conferenza delle regioni e delle province autonome e che è richiamato negli articoli 4, 7 e 8); per approfondimenti si rinvia al dossier Il "sistema delle conferenze" della XVII Legislatura (gennaio 2016).