Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici - D.L. 44/2021

21 aprile 2021
Nota Questioni regionali

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Il provvedimento è stato presentato al Senato della Repubblica per la conversione in legge; esso consta di 12 articoli suddivisi in 53 commi; inoltre, esso è articolato in 3 Capi.

Il Capo I (MISURE URGENTI PER IL CONTENIMENTO DELL'EPIDEMIA DA COVID-19 E IN MATERIA DI VACCINAZIONI ANTI SARS-CoV-2) comprende gli articoli da 1 a 5.

L'articolo 1 estende a tutto il mese di aprile 2021 l'applicazione delle misure di contenimento della diffusione dell'epidemia da Covid-19, adottate con il "provvedimento" (DPCM) del 2 marzo 2021. I commi da 2 a 6 prevedono l'applicazione per il periodo tra il 7 aprile ed il 30 aprile 2021 di disposizioni intese a rimodulare sul territorio nazionale le misure di contenimento dell'emergenza epidemiologica, in senso restrittivo innanzi alla maggiore diffusività del virus e delle sue varianti. Il comma 7 disciplina le sanzioni per la violazione delle misure di contenimento del contagio recate dall'articolo in esame, prevedendo che si applichino le disposizioni di cui all'articolo 4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19,convertito dalla legge n. 35 del 2020. 

L'articolo 2 reca disposizioni per lo svolgimento delle attività nei servizi educativi per l'infanzia e delle attività didattiche nelle scuole di ogni ordine e grado nel periodo dal 7 al 30 aprile 2021. In particolare, si stabilisce la ripresa delle attività in presenza fino al primo anno della scuola secondaria di primo grado su tutto il territorio nazionale – zone rosse comprese –, con possibilità di deroga solo in casi di eccezionale e straordinaria necessità. Per le zone gialle e arancioni si conferma l'attività didattica in presenza anche per gli studenti del secondo e terzo anno di scuola secondaria di primo grado. Per le medesime zone si conferma, altresì, che nella scuola secondaria di secondo grado l'attività didattica in presenza deve essere garantita ad almeno il 50% e fino a un massimo del 75% degli studenti.

L'articolo 3 limita la punibilità, a titolo di omicidio colposo o di lesioni personali colpose, per le somministrazioni dei vaccini contro il virus SARS-CoV-2 operate nel corso della relativa campagna vaccinale. La punibilità è esclusa a condizione che l'uso del vaccino sia stato conforme alle indicazioni contenute nel provvedimento di autorizzazione all'immissione in commercio (emesso dalle competenti autorità) e alle circolari pubblicate sul sito internet istituzionale del Ministero della salute relative alle attività di vaccinazione (ed ai singoli prodotti vaccinali).

L'articolo 4 introduce, per il periodo intercorrente fino alla completa attuazione del piano strategico nazionale relativo alla vaccinazione contro il COVID-19, e comunque non oltre il 31 dicembre 2021, l'obbligo della suddetta vaccinazione per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario che svolgano la loro attività nelle strutture sanitarie, socio-sanitarie e socio-assistenziali, pubbliche e private, nelle farmacie o parafarmacie e negli studi professionali; i casi di esclusione dall'obbligo sono definiti dal comma 2 (con gli effetti previsti dai commi 10 e 11). Fatti salvi tali casi, l'inadempimento - al termine delle procedure di cui ai commi da 3 a 5 - dell'obbligo in esame determina, per il periodo temporale suddetto, la sospensione del diritto di svolgere prestazioni o mansioni che implichino contatti interpersonali o che comportino, in qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio da COVID-19 (commi da 6 a 9); alla sospensione consegue l'assegnazione ad altre mansioni, anche inferiori, con il riconoscimento della remunerazione ad esse corrispondenti, ovvero, in caso di impossibilità di tale assegnazione, la sospensione dell'attività lavorativa e della relativa remunerazione. Il comma 10 prevede che, per il periodo in cui la vaccinazione in oggetto sia omessa o differita ai sensi del comma 2, e comunque non oltre il 31 dicembre 2021, il datore di lavoro adibisca, senza decurtazione della retribuzione, i soggetti interessati a mansioni - anche diverse - in modo da evitare il rischio di diffusione del contagio da COVID-19. Il medesimo comma 10 fa in ogni caso salva l'applicazione delle norme temporanee relative ai cosiddetti lavoratori fragili - norme di cui ai commi 2 e 2-bis dell'articolo 26 del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, come da ultimo novellati dall'articolo 15 del D.L. 22 marzo 2021, n. 41, in fase di conversione alle Camere -. Il comma 11 prevede che i soggetti rientranti nella fattispecie di omissione o di differimento di cui al comma 2 adottino, per il periodo interessato dalla medesima fattispecie e comunque non oltre il 31 dicembre 2021, nell'esercizio dell'attività libero-professionale, le misure di prevenzione igienico-sanitarie indicate da uno specifico protocollo di sicurezza, adottato con decreto del Ministro della salute, di concerto con i Ministri della giustizia e del lavoro e delle politiche sociali, entro venti giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge in esame.

L'articolo 5 estende la disciplina relativa alla manifestazione del consenso alla vaccinazione anti SARS-CoV-2, prevista per i pazienti in condizioni di incapacità naturale ricoverati in strutture sanitarie assistite, anche alle persone incapaci non ricoverate. Nei confronti di questi ultimi soggetti assume la funzione di amministratore di sostegno, al solo fine della prestazione del consenso alla vaccinazione, il direttore sanitario dell'azienda sanitaria locale di assistenza dell'interessato o un suo delegato.

Il Capo II (DISPOSIZIONI URGENTI CONCERNENTI TERMINI IN MATERIA DI GIUSTIZIA, DI LAVORO, DI RENDICONTAZIONE DEL SERVIZIO SANITARIO REGIONALE NONCHÉ PER IL RINNOVO DEGLI ORGANI DEGLI ORDINI PROFESSIONALI) comprende gli articoli da 6 a 9.

L'articolo 6, comma 1, lettere da a) a g), è volto a prorogare, dal 30 aprile al 31 luglio 2021, l'efficacia delle disposizioni speciali, contenute nel decreto-legge n. 137 del 2020, che disciplinano l'esercizio dell'attività giurisdizionale durante l'emergenza sanitaria. In particolare, con le lettere da a) a c), sono prorogate le disposizioni già dettate dagli articoli 23, 23-bis e 23-ter del decreto-legge n. 137 del 2020 per consentire la trattazione in forma semplificata e prevalentemente da remoto dei procedimenti civili e dei procedimenti penali, in ogni stato e grado, e per prevedere la sospensione dei giudizi penali, con conseguente sospensione della prescrizione e dei termini di durata della custodia cautelare, quando le relative udienze debbano essere rinviate per impedimenti delle parti legati al Covid-19. La lettera d) proroga l'efficacia delle disposizioni di cui all'articolo 24 del decreto-legge n. 137, di semplificazione per le attività di deposito di atti, documenti e istanze nella fase del processo penale inerente alla chiusura delle indagini preliminari (art. 415-bis c.p.p.) e la disciplina speciale concernente il deposito degli atti, documenti e istanze comunque denominati, diversi dai suddetti atti. La medesima lettera specifica che il malfunzionamento del portale del processo penale telematico costituisce condizione per la restituzione nel termine processuale previsto per il deposito non riuscito a causa della disfunzione tecnologica. La lettera e) proroga la disciplina speciale per lo svolgimento del processo amministrativo nella vigenza dell'emergenza epidemiologica, di cui all'articolo 25 del decreto-legge n. 137. La lettera f) interviene sull'articolo 26 del decreto-legge n. 137 del 2020 in materia di processo contabile, prorogando le disposizioni che prevedono che le adunanze e le udienze dinanzi alla Corte dei conti alle quali è ammessa la presenza del pubblico si celebrino a porte chiuse. La lettera g) modifica l'art. 27, comma 1, del decreto-legge n. 137 prorogando l'efficacia delle disposizioni speciali relative allo svolgimento del processo tributario. Il comma 2 interviene – sempre in materia di giustizia contabile - sull'articolo 85 del decreto-legge n. 18 del 2020, disponendo la proroga fino al 31 luglio 2021, delle misure ivi previste per assicurare la sicurezza e la funzionalità dello svolgimento delle diverse attività istituzionali della Corte dei conti nel pieno rispetto delle misure di prevenzione e contrasto alla diffusione del COVID-19. Il comma 3 dell'articolo 6 apporta alcune modifiche al codice di giustizia contabile concernenti i termini per la proposizione dell'appello e la disciplina del deposito degli atti di impugnazione. In particolare, la lettera a) incide sull'articolo 178, comma 4, del codice di giustizia contabile (di cui all'allegato 1 aldecreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174), che individua la disciplina in materia di termini per le impugnazioni e decorrenza degli stessi, specificando che - così come già previsto per la revocazione - indipendentemente dalla data della notificazione della sentenza, il termine per proporre appello sia di un anno calcolato dalla pubblicazione della sentenza stessa. La lettera b) incide sull'articolo 180, comma 1, del codice. che detta la disciplina del deposito degli atti di impugnazione, uniformando le modalità previste per la revocazione e l'opposizione di terzo a quelle attualmente perviste per il solo giudizio di appello.

L'articolo 7 consente al Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti di disporre un ulteriore differimento della data delle elezioni da svolgersi comunque entro sei mesi dalla entrata in vigore del decreto-legge in conversione. Più nel dettaglio, si stabilisce che il Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti può disporre un ulteriore differimento della data delle elezioni, da svolgersi comunque non oltre 180 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto qui in conversione (e quindi entro il 28 settembre 2021).

L'articolo 8 al comma 1 proroga dal 31 marzo 2021 al 31 maggio 2021 un termine nell'ambito della disciplina transitoria e speciale relativa alle assunzioni a tempo indeterminato nelle pubbliche amministrazioni di lavoratori socialmente utili o impegnati in attività di pubblica utilità. La proroga concerne il termine, posto per alcuni dei soggetti in esame, entro il quale i medesimi possono essere assunti in posizione di lavoratori sovrannumerari, in deroga alla dotazione organica, alla condizione del rispetto del piano di fabbisogno del personale ed ai limiti stabiliti per le assunzioni dalla normativa vigente. Il successivo comma 2 consente la proroga dal 31 marzo 2021 al 31 maggio 2021 dei contratti di lavoro a tempo determinato degli enti pubblici della Regione Calabria con soggetti già impegnati in lavori socialmente utili o di pubblica utilità. Ai fini della copertura dell'onere finanziario derivante dalla proroga di cui al comma 2 - onere quantificato in 5 milioni di euro per il 2021 -, il comma 3 prevede l'utilizzo del Fondo sociale per occupazione e formazione. Il comma 4 consente a tutti gli enti del Terzo settore di disporre al pari degli altri enti del libro primo del codice civile, per l'anno 2021, di un arco temporale più ampio, nonché di una disciplina semplificata per il ricorso a modalità telematiche, in relazione allo svolgimento delle assemblee chiamate ad approvare i bilanci. Il comma 6 prevede che anche le banche popolari, le banche di credito cooperativo, le società cooperative e le mutue assicuratrici, in deroga alle disposizioni legislative e statutarie che prevedono limiti al numero di deleghe conferibili ad uno stesso soggetto, possano designare per le assemblee ordinarie o straordinarie il rappresentante previsto dall'articolo 135-undecies del TUF. Le medesime società possono altresì prevedere nell'avviso di convocazione che l'intervento in assemblea si svolga esclusivamente tramite il predetto rappresentante designato. Viene tuttavia esclusa l'applicabilità del comma 5 dell'articolo 135-undecies del TUF, per cui viene esclusa la possibilità di esprimere un voto difforme rispetto alle istruzioni impartite dal delegante. Il termine per il conferimento della delega è fissato al secondo giorno precedente la data di prima convocazione dell'assemblea. Il comma 8, infine, dispone che per le società a controllo pubblico di cui all'articolo 2, comma 1, lettera m), del decreto legislativo n. 175 del 2016, l'applicazione delle disposizioni dell'articolo in esame non comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L'articolo 9 differisce, per il solo anno 2021, dal 30 aprile al 15 giugno il termine limite previsto per la certificazione da parte delle Regioni e Province autonome dell'equilibrio di bilancio tramite rendicontazione dell'esercizio finanziario precedente, nel caso in cui i medesimi enti territoriali presentino un disavanzo di gestione del servizio sanitario regionale per il quarto trimestre consecutivo. In caso di disequilibrio dei conti, successivamente a tale data, a seguito della diffida con atto del Presidente del Consiglio dei ministri, la Regione o la provincia autonoma interessata deve adottare i provvedimenti necessari al rientro finanziario. Conseguentemente, viene differito dal 31 maggio al 15 luglio il termine entro il quale il Presidente della Giunta regionale, nel ruolo di Commissario ad acta per la Regione interessata, è chiamato ad applicare comunque il divieto di effettuare spese non obbligatorie fino al 31 dicembre dell'anno successivo a quello di verifica e - nella misura massima prevista dalla vigente normativa – l'incremento dell'addizionale IRPEF e le dovute maggiorazioni dell'aliquota IRAP.

Il Capo III (SEMPLIFICAZIONE DELLE PROCEDURE PER I CONCORSI PUBBLICI IN RAGIONE DELL'EMERGENZA EPIDEMIOLOGICA DA COVID-19) comprende gli articoli da 10 a 12.

L'articolo 10, nei commi da 1 a 9, introduce a regime una nuova procedura semplificata per lo svolgimento dei concorsi pubblici relativi al reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni – ad eccezione di quello in regime di diritto pubblico –, nonché alcune norme transitorie per i concorsi, relativi al medesimo personale, già banditi o che verranno banditi nel corso della fase emergenziale. Si consente altresì dal 3 maggio 2021 lo svolgimento delle prove selettive in presenza dei concorsi delle pubbliche amministrazioni per il reclutamento di personale, nel rispetto di linee guida validate dal Comitato tecnico scientifico. La disposizione reca, inoltre, una procedura semplificata anche per le assunzioni di personale a tempo determinato autorizzate, nelle amministrazioni pubbliche operanti nel Mezzogiorno, dalla normativa vigente per l'attuazione degli interventi di politica di coesione nell'ambito della programmazione 2014-2020 e 2021-2027. Il comma 10 reca disposizione concernente talune modalità di semplificazione dello svolgimento dei concorsi dell'amministrazione penitenziaria e dell'amministrazione della giustizia minorile e di comunità. A tal fine, modifica l'art. 259, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 ("decreto rilancio", convertito dalla legge n. 77 del 2020). La novella estende all'amministrazione penitenziaria e all'amministrazione della giustizia minorile e di comunità l'applicazione della disciplina, lì prevista, relativa allo svolgimento di procedure concorsuali per l'accesso ai ruoli delle Forze armate, delle Forze di polizia, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

La disposizione di cui all'art. 259 è posta per il tempo dell'emergenza e del contenimento dell'epidemia da COVID-19, fino al termine ultimo del 31 dicembre 2021. Il comma 11, intervenedo sul comma 925 dell'articolo 1 della legge di bilancio 2021 (legge n. 178 del 2020), differisce il termine di vigenza delle graduatorie del personale del ministero della giustizia, il cui scorrimento è autorizzato per l'assunzione complessivo di 1.080 unità di personale amministrativo non dirigenziale dalla legge di bilancio 2021. Dette assunzioni sono autorizzate al fine di dare attuazione a un programma di interventi, temporaneo ed eccezionale, finalizzato a eliminare, anche mediante l'uso di strumenti telematici, l'arretrato relativo ai procedimenti di esecuzione delle sentenze penali di condanna, nonché di assicurare la piena efficacia dell'attività di prevenzione e di repressione dei reati.

L'articolo 11 consente lo svolgimento della prova scritta del concorso per magistrato ordinario indetto con decreto del Ministro della giustizia 29 ottobre 2019 anche in deroga alle disposizioni vigenti, che regolano lo svolgimento di procedure concorsuali nel corso dell'emergenza pandemica da COVID-19. L'accesso dei candidati ai locali destinati allo svolgimento della prova scritta e della prova orale è subordinato alla presentazione di una dichiarazione sostitutiva sulle condizioni previste dal decreto del Ministro della giustizia concernente l'accesso ai locali adibiti alle prove.

L'articolo 12 dispone che il decreto-legge entri in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Profili attinenti al riparto di competenze tra Stato e regioni

Il provvedimento appare principalmente riconducibile alle materie di esclusiva competenza statale ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato, giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, norme generali sull'istruzione, profilassi internazionale (articolo 117, secondo comma, lettere g), l), e q) della Costituzione) e alle materie di competenza legislativa concorrente istruzione e tutela della salute (articolo 117, terzo comma);

       Il comma 2 dell'articolo 1, nel disporre, al primo periodo, che fino al 30 aprile 2021 alle regioni in zona gialla si applichino le misure previste per le regioni in zona arancione, stabilisce anche, al secondo periodo, che, sulla base dei dati epidemiologici e dell'andamento della campagna di vaccinazione, con deliberazione del Consiglio dei ministri siano possibili determinazioni in deroga; al riguardo, per l'impatto che la misura può avere sugli enti territoriali, si valuti l'opportunità di approfondire la portata della disposizione, fermo restando che - per la parte in cui la deroga dovesse riguardare previsioni contenute in norma di rango primario - sarebbe necessaria una norma di analogo rango.

        L'articolo 4 in materia di vaccinazioni pone diversi adempimenti in capo alle regioni e alle aziende sanitarie locali, con riferimento ai quali potrebbe risultare opportuno chiarire alcuni aspetti; in particolare, per quanto concerne il comma 1 potrebbe risultare opportuno circoscrivere meglio nel testo la platea degli "operatori di interesse sanitario" sottoposti, insieme agli "esercenti le professioni sanitarie", all'obbligo di vaccinazione, ad esempio richiamano anche nel testo, e non solo nella relazione illustrativa, la legge n. 43 del 2006 che attribuisce alla competenza delle regioni l'individuazione dei profili degli operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie disciplinate a livello nazionale; il comma, inoltre, prevede l'obbligo di vaccinazione "fino alla completa attuazione" del piano nazionale di vaccinazioni "e comunque non oltre il 31 dicembre 2021"; al riguardo si segnala che la disciplina vigente non contempla una procedura di accertamento della completa attuazione del piano; il comma 4 prevede poi che le regioni segnalino all'azienda sanitaria loca di residenza i nominativi dei soggetti "che non risultano vaccinati"; al riguardo, si valuti l'opportunità di chiarire se tali elenchi debbano comprendere anche i casi in cui risulti comunque presentata la richiesta di vaccinazione ed i casi in cui, al momento, risulti effettuata solo la prima delle dosi di vaccino previste, nell'ambito dei prodotti vaccinali che richiedano un ciclo di somministrazioni.