Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Osservatorio legislativo e parlamentare
Titolo: Delega al Governo in materia di insegnamento curricolare dell'educazione motoria nella scuola primaria
Serie: Documentazione per l'Attività consultiva della Commissione parlamentare per le questioni regionali   Numero: 36
Data: 28/05/2019
Organi della Camera: Commisione parlamentare per le questioni regionali


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Delega al Governo in materia di insegnamento curricolare dell'educazione motoria nella scuola primaria

28 maggio 2019
nota Questioni regionali


Indice
Contenuto|Profili attinenti al riparto di competenze tra Stato e regioni|


Contenuto

Il disegno di legge in oggetto (A.S. n. 992) – approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati il 18 dicembre 2018 come testo risultante dall'unificazione di distinte proposte di legge (A.C. T.U. 523, 784, 914, 1221 e 1222) – conferisce al Governo una delega in materia di insegnamento dell'educazione motoria nella scuola primaria, allo scopo di riservare lo stesso a insegnanti con titolo specifico (come già è, a legislazione vigente, per la scuola secondaria di primo e di secondo grado) e di definire un minimo di due ore settimanali di insegnamento per ciascuna classe.

Sull'intenzione di affidare l'insegnamento dell'educazione motoria nella scuola primaria a laureati in "scienze motorie e sportive" si era espresso il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca nel corso dell' audizione sulle linee programmatiche , svolta l'11 luglio 2018 nelle Commissioni congiunte 7^ del Senato e VII della Camera.

Al riguardo, si ricorda che il Rapporto Eurydice Educazione fisica e sport a scuola in Europa del 2013 evidenziava che a livello primario l'educazione fisica può essere insegnata solo da docenti specialisti in Belgio (comunità francese e fiamminga), Bulgaria, Grecia, Spagna, Lettonia, Polonia, Portogallo, Romania e Turchia.

Il disegno di legge si compone di due articoli, ciascuno suddiviso in tre commi.

L'articolo 1, comma 1, reca i principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega.

In particolare, la lettera a), riserva l'insegnamento dell'educazione motoria nella scuola primaria a soggetti in possesso, alternativamente, di:

  • laurea magistrale conseguita nella classe LM 67 - Scienze e tecniche delle attività motorie preventive e adattative - o nella classe LM 68 - Scienze e tecniche dello sport - ovvero titoli di studio ad esse equiparati ai sensi del Decreto del MIUR 9 luglio 2009;
  • laurea magistrale conseguita nella classe LM 85 bis - Scienze della formazione primaria - unitamente a laurea conseguita nella classe L 22 -Scienze delle attività motorie e sportive - oppure a diploma conseguito presso gli ex Istituti superiori di educazione fisica, o titoli di studio ad essi  equiparati ai sensi del decreto del MIUR 11 novembre 2011.

Il D.I. del 9 luglio 2009 - adottato dal MIUR con il concerto del Ministro per la Pubblica amministrazione e pubblicato in G.U. n. 233 del 7/10/2009 - ha disposto l'equiparazione tra diplomi di lauree di vecchio ordinamento, lauree specialistiche (LS) ex D.M. n. 509 del 1999 e lauree magistrali (LM) ex D.M. n. 270/2004 , ai fini della partecipazione ai pubblici concorsi. In tabella allegata al predetto D.I. del 9 luglio 2009 è stato previsto che il diploma di laurea (quadriennale) in scienze motorie di cui al d.lgs. n. 178/1998 - istituito ai sensi dell'ordinamento previgente al D.M. n. 509/1999 - sia equiparato alle seguenti lauree specialistiche (di secondo livello) e magistrali :
  • laurea specialistica nella classe 53/S (Organizzazione e gestione dei servizi per lo sport e le attività motorie) di cui al D.M. n. 509/1999, a sua volta equipollente alla omonima laurea magistrale nella classe LM-47 di cui al D.M. n. 270/2004;
  • laurea specialistica nella classe 75/S (Scienze e tecnica dello sport) di cui al D.M. n. 509/1999, a sua volta equipollente alla corrispondente laurea magistrale nella classe LM-68 (Scienze e tecniche dello sport) di cui al D.M. 270/2004;
  • laurea specialistica nella classe 76/S (Scienze e tecniche delle attività motorie preventive e adattative) di cui al D.M. n. 509/1999, a sua volta dichiarata equipollente alla omonima laurea magistrale nella classe LM-67 di cui al D.M. 270/2004.
Per l'insegnamento nella scuola primaria è richiesto ai sensi dell'art. 6 del Regolamento emanato con DM 249/2010, il possesso della laurea magistrale conseguita nella classe LM 85- bis, il cui corso si conclude con la discussione della tesi e della relazione finale di tirocinio che costituiscono, unitariamente, esame avente anche valore abilitante all'insegnamento .
Tuttavia, con specifico riferimento all'insegnamento dell' educazione motoria nella scuola primaria, l' art. 1, co. 20 , della L. 107/2015 ha disposto che siano utilizzati, nell'ambito delle risorse di organico disponibili, oltre che docenti abilitati all'insegnamento per la scuola primaria in possesso di competenze certificate , anche docenti abilitati all'insegnamento anche per altri gradi di istruzione in qualità di specialisti (dunque, non necessariamente in possesso del titolo di abilitazione all'insegnamento nella scuola primaria), ai quali è assicurata una specifica formazione.
 
Si ricorda, inoltre, che la L. 136/2002 ha sancito l' equiparazione , ai fini dell'accesso ai pubblici concorsi ed alle attività professionali, dei diplomi (triennali) in educazione fisica rilasciati dall'Istituto superiore di educazione fisica statale di Roma ( ISEF ) e dagli istituti superiori di educazione fisica pareggiati ai sensi dell' art. 28 della L. 88/1958 , alle lauree (di primo livello) afferenti alla classe 33 – Scienze delle attività motorie e sportive, istituita ai sensi del DM 509/1999.
Successivamente alla nuova definizione delle classi di laurea ai sensi del DM 270/2004, la tab. 2 del D.I. 11 novembre 2011 , emanato in attuazione dell' art. 17 della L. 240/2010 , ha equiparato alle lauree (di primo livello) della nuova classe L-22 , ai fini della partecipazione ai pubblici concorsi, sia il diploma universitario (triennale) in scienze motorie (di cui alla L. 341/1990 ), sia le lauree conseguite ai sensi del DM 509/1999 ( classe 33 ).
La lettera a) prevede anche il superamento, ai fini dell'accesso all'insegnamento, di specifiche procedure concorsuali abilitanti.

Per quanto concerne i concorsi per l'insegnamento nella scuola primaria – che non sono abilitanti, in quanto l'abilitazione è acquisita con il conseguimento della laurea magistrale -  l' art. 400 del d.lgs. 297/1994 dispone che i concorsi per titoli ed esami sono nazionali e sono indetti su base regionale, con cadenza (ora, a seguito delle modifiche implicitamente derivanti dall'art. 4, co. 1- quater , lett. c ), del D.L. 87/2018 - L.96/2018 ) biennale , per tutti i posti vacanti e disponibili , nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, nonché per i posti che si rendano tali nel periodo di riferimento. L'indizione dei concorsi è subordinata alla previsione del verificarsi nell'ambito della regione di un'effettiva vacanza e disponibilità di cattedre o di posti di insegnamento.

La lettera b) dispone L'equiparazione degli insegnanti di educazione motoria, quanto allo stato giuridico ed economico, agli insegnanti di scuola primaria.

Con riferimento allo stato giuridico si ricorda, in particolare, che, in base all'art. 28 del CCNL 29 novembre 2007 relativo al personale del comparto scuola per il quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007, richiamato dall'art. 28 del CCNL del personale del comparto Istruzione e Ricerca relativo al triennio 2016-2018 , gli obblighi di lavoro del personale docente sono articolati in attività di insegnamento ed in attività funzionali alla prestazione di insegnamento. In particolare, per gli insegnanti di scuola primaria, l' orario di insegnamento è pari a 22 ore settimanali , distribuite in non meno di cinque giornate settimanali. Alle 22 ore settimanali di insegnamento si aggiungono 2 ore da dedicare, anche in modo flessibile e su base plurisettimanale, alla programmazione didattica da attuarsi in incontri collegiali dei docenti interessati.
La lettera c) prevede che la determinazione dell'organico degli insegnanti di educazione motoria sia effettuata in modo da garantire almeno due ore settimanali di insegnamento in ogni classe, comunque nel rispetto dei limiti di spesa previsti dal comma 2 .
Al riguardo, si ricorda che, in attuazione dell' art. 64 del D.L. 112/2008 ( L. 133/2008 ) – che ha previsto la ridefinizione , con regolamenti di delegificazione, dei curricoli nei diversi ordini di scuole , anche attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e dei relativi quadri orari –, per il primo ciclo di istruzione è stato emanato il DPR 89/2009 , il cui art. 4 ha previsto che il tempo della scuola primaria è svolto secondo le differenti articolazioni dell'orario scolastico settimanale a 24, 27 e sino a 30 ore , nei limiti delle risorse dell'organico assegnato; è previsto altresì il modello delle 40 ore , corrispondente al tempo pieno.
Le vigenti Indicazioni nazionali per il primo ciclo – che costituiscono il quadro di riferimento per la progettazione curricolare affidata alle scuole e che sono state emanate (in attuazione dell' art. 1, co. 4, del DPR 89/2009 ) con D.M. 16 novembre 2012, n. 254 – hanno individuato le discipline oggetto di insegnamento per tutto il ciclo, senza definire la quota oraria per ciascuna disciplina.
In base al combinato disposto dell'art. 2 del DM 254/2012 e delle Indicazioni nazionali, nella scuola primaria le discipline di insegnamento sono: italiano; lingua inglese; storia; geografia; matematica; scienze; musica; arte e immagine; educazione fisica ; tecnologia (oltre a Cittadinanza e Costituzione – insegnamento previsto dal D.L. 137/2008 - L. 169/2008 , inserito nell'area disciplinare storico-geografica – e, per gli alunni che se ne avvalgono, religione cattolica).
 
Si ricorda, inoltre, per completezza, che l' art. 1, co. 616 , della L. 205/2017 (L. di bilancio 2018) ha disposto che il 5% dei posti per il potenziamento (previsti dalla L. 107/2015 e destinati, fra l'altro, in base all'art. 1, co. 7, lett. g ), al potenziamento delle discipline motorie e allo sviluppo di comportamenti ispirati a uno stile di vita sano, con particolare riferimento all'alimentazione, all'educazione fisica e allo sport) è destinato alla promozione dell'educazione motoria nella scuola primaria .

In base alla lettera d) per gli alunni con disabilità è disposto l'inserimento nel Piano educativo individualizzato (PEI) di indicazioni specifiche per l'espletamento dell'attività motoria, che tengano conto del Profilo di funzionamento.

Al riguardo, si ricorda che in materia di inclusione scolastica degli studenti con disabilità è intervenuto il d.lgs. 66/2017 che, con riferimento alle procedure di certificazione e documentazione dello studente con disabilità, ha stabilito inizialmente che, dal 1° gennaio 2019, il Profilo di funzionamento sostituisce la Diagnosi funzionale e il Profilo dinamico-funzionale . Nello specifico, il nuovo documento, redatto dall'unità di valutazione multidisciplinare ( DPR 24 febbraio 1994 ), è propedeutico alla predisposizione del Progetto individuale ( art. 14, co. 2, L. 328/2000 ) e del Piano educativo individualizzato (PEI: art. 12, co. 5, L. 104/1992 ).
Sul punto è intervenuto da ultimo l'art. 1, co. 1138, lett. b), n. 2), della L. di bilancio 2019 ( L. 145/2018 ), che - intervenendo sull'art. 19, co. 1 del d.lgs. 66/2017 - ha differito al 1° settembre 2019 l'introduzione del Profilo di funzionamento .
  • Il rispetto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche con riferimento all'organizzazione delle attività e degli orari relativi all'insegnamento dell'educazione motoria (art. 1, co. 1, lett. e).
  • La salvaguardia delle competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano (art. 1, co. 1, lett. f). 
  • La previsione che, dopo un periodo massimo di cinque anni di sperimentazione e all'esito di una positiva valutazione della stessa, con successivo provvedimento legislativo possa essere disposta la graduale estensione dell'insegnamento dell'educazione motoria ad altre istituzioni scolastiche, avendo quale obiettivo la generalizzazione del predetto insegnamento presso tutte le scuole primarie (art. 1, co. 1, lett. g). 

Ai sensi dell'art. 1, co. 2, il decreto legislativo deve essere adottato, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentita la Conferenza unificata.

Lo schema di decreto legislativo, corredato di relazione tecnica, è trasmesso alle Camere entro i 60 giorni antecedenti la scadenza del termine per l'esercizio della delega, per l'espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari. Le Commissioni parlamentari esprimono il proprio parere entro 40 giorni dalla data di trasmissione, trascorsi i quali il decreto legislativo può comunque essere adottato.

In base al precedente comma 1, la nuova disciplina si applica a partire dal primo anno scolastico "utile" rispetto alla data di entrata in vigore del decreto legislativo.

Si intenderebbe che l'espressione "utile" sia finalizzata a consentire un margine di flessibilità ove il decreto legislativo dovesse entrare in vigore in termini molto ravvicinati rispetto all'avvio di un nuovo anno scolastico.

Entro due anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo possono essere apportate disposizioni correttive o integrative, nel rispetto dei medesimi principi e criteri direttivi e con lo stesso procedimento (art. 1, co. 3).

L'articolo 2 - recante copertura finanziaria - prevede che, all'attuazione della delega legislativa, si provveda nel limite di una maggiore spesa non superiore a 3,34 milioni di euro per l'anno 2019 e a 10 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2020 (comma 1).

Alla copertura dei predetti oneri si provvede secondo quanto disposto dal successivo comma 2 ed in particolare:

  • quanto a 5 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2020, mediante corrispondente riduzione delle proiezioni dello stanziamento fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2018-2020, nello stato di previsione del MEF - nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» e della missione «Fondi da ripartire» - allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento di pertinenza del MIUR (lettera a);
  • quanto a 2,86 milioni di euro per l'anno 2019, a 4,16 milioni di euro per l'anno 2020 e a 2,16 milioni di euro per l'anno 2021, mediante corrispondente riduzione del fondo di parte corrente di cui all'art. 49, co. 2, D.L. n. 66 del 2014 - recante riaccertamento annuale della consistenza dei residui passivi iscritti nel bilancio dello Stato - iscritto nello stato di previsione del MIUR (lettera b);

L' art. 49 del D.L. 66/2014 ha dato l'avvio ad un programma straordinario di riaccertamento annuale della consistenza dei residui passivi iscritti nel bilancio dello Stato. In esito a tale rilevazione, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze è quantificato per ciascun Ministero l'ammontare delle somme iscritte nel conto dei residui da eliminare e, compatibilmente con gli obiettivi programmati di finanza pubblica, si provvede alla eliminazione dei residui passivi iscritti in bilancio mediante loro versamento all'entrata ed all 'istituzione , separatamente per la parte corrente e per il conto capitale, di appositi fondi da iscrivere negli stati di previsione delle Amministrazioni interessate , da ripartire con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, per il finanziamento di nuovi programmi di spesa , di quelli già esistenti e per il ripiano dei debiti fuori bilancio.

  • quanto a 0,48 milioni di euro per l'anno 2019, a 0,84 milioni di euro per l'anno 2020, a 2,84 milioni di euro per l'anno 2021 ed a 5 milioni di euro a decorrere dall'anno 2022, mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa del Fondo - pari a 40 milioni di euro annui - per l'attuazione del Piano nazionale di formazione e per la realizzazione delle attività formative di cui all'art. 1, co. 125, della legge sulla c.d. "Buona Scuola" n. 107 del 2015 (lettera c).

Al comma 3 dell'articolo 2 si prevede infine che il MEF sia autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

Profili attinenti al riparto di competenze tra Stato e regioni

Gli interventi previsti dal testo unificato attengono alle materie "norme generali sull'istruzione" e "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato", rimesse alla competenza esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. g) ed n), della Costituzione.
Il testo, peraltro, fa salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche, di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.

 

Si ricorda che, relativamente alla disciplina del personale scolastico, la Corte costituzionale, con sentenza n. 76/2013, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 della legge della regione Lombardia 7/2012 che disponeva in merito all'assunzione – seppure a tempo determinato – di personale docente alle dipendenze dello Stato. In particolare, secondo la Corte, "ogni intervento normativo finalizzato a dettare regole per il reclutamento dei docenti non può che provenire dallo Stato, nel rispetto della competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., trattandosi di norme che attengono alla materia dell'ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato".

 

Rileva, inoltre, la materia "professioni", rimessa alla competenza legislativa concorrente dall'art. 117, terzo comma, Cost.

 

Nell'ambito relativo alle professioni, peraltro, secondo l'indirizzo della Corte costituzionale, la determinazione dei titoli per l'accesso spetta allo Stato ( ex plurimis, sentenze nn. 329/2003, 12/2004, 153/2006, 424/2006, 57/2007, 179/2008, 138/2009, 27172009, 328/2009, 98/2013).

 

In questo quadro, il testo prevede, come si è visto, all'articolo 1, comma 2, il "parere" della Conferenza unificata sullo schema di decreto legislativo.

Al riguardo, si ricorda che l' art. 139 del d.lgs. 112/1998 ha delegato ai comuni, in relazione alla scuola primaria (nonché alla scuola secondaria di I grado), i compiti e le funzioni amministrative concernenti il piano di utilizzazione degli edifici e di uso delle attrezzature, d'intesa con le scuole.
I medesimi ambiti sono ora ricompresi anche fra le funzioni fondamentali dei comuni, come più recentemente individuate ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. p), della Costituzione.
In particolare, fra le funzioni fondamentali dei comuni rientra "l'edilizia scolastica, per la parte non attribuita alla competenza delle province".
Si ricorda, inoltre che, in base all' art. 1, co. 947, della L. 208/2015, le funzioni relative ai servizi di supporto organizzativo per gli alunni con disabilità – ai quali il testo unificato fa riferimento - o in situazione di svantaggio, nonché le funzioni relative all' assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali sono state attribuite, dal 1° gennaio 2016, alle regioni, fatti salvi i casi in cui, con legge regionale, queste funzioni fossero state già attribuite, alla medesima data, a province, città metropolitane o comuni. Nel far salva tale previsione, da ultimo, l'art. 3, co. 5 del d.lgs. 66/2017 ha specificato che fra i servizi che gli "enti locali" ( rectius: territoriali) devono assicurare per l'inclusione scolastica degli studenti con disabilità, vi sono quelli relativi all' accessibilità e alla fruibilità degli spazi fisici delle istituzioni scolastiche statali. Inoltre, in base al medesimo d.lgs. 66/2017 (artt. 6-11), gli enti locali partecipano alla progettazione e organizzazione scolastica per l'inclusione degli studenti con disabilità nelle scuole.
 

In relazione agli aspetti indicati, andrebbe approfondita l'opportunità di prevedere, ai fini dell'adozione dei decreti legislativi, un'intesa in sede di Conferenza unificata, in luogo dell'espressione del parere da parte della medesima Conferenza.

In tal senso, peraltro, si è espressa la I Commissione Affari costituzionali della Camera, con un'osservazione inserita nel parere reso nella seduta del 6 dicembre 2018.