Misure urgenti sulla disciplina sanzionatoria in materia di sicurezza alimentare

7 aprile 2021
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge

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Il provvedimento è stato presentato alla Camera dei Deputati per la conversione in legge; si compone di 3 articoli suddivisi in 3 commi ed è volto a circoscrivere, prima della sua entrata in vigore, l'ambito di operatività della disciplina di cui all'articolo 18 del decreto legislativo 27/2021, che avrebbe comportato a partire dal 26 marzo, l'abrogazione delle contravvenzioni e dei principali illeciti amministrativi di cui alla legge 283/1962, in materia di sicurezza alimentare, al fine di evitare che rilevanti settori relativi alla produzione e alla vendita delle sostanze alimentari e bevande restino privi di tutela sanzionatoria penale e amministrativa, con pregiudizio della salute dei consumatori.

L'articolo 1, comma 1,interviene sul decreto legislativo n. 27 del 2021, (Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 in materia di controlli ufficiali sugli animali e le merci provenienti dagli altri Stati membri dell'Unione e delle connesse competenze degli uffici veterinari per gli adempimenti comunitari del Ministero della salute), modificando l'articolo 18 di tale provvedimento, che reca l'abrogazione di una serie di disposizioni con effetto dall'entrata in vigore del decreto legislativo stesso, ossia dal 26 marzo 2021. L'articolo 18, comma 1, lett. b), disponeva, infatti, l'abrogazione dell'intera legge n. 283 del 1962, facendo salve solo alcune specifiche disposizioni. Risultavano quindi abrogate le sanzioni penali contravvenzionali e i principali illeciti amministrativi relativi all'impiego, la vendita o la somministrazione di sostanze alimentari e bevande. Con il decreto legge in esame, tramite l'integrazione dell'elenco delle norme sottratte all'abrogazione, sono di fatto reintrodotte nell'ordinamento tutte le disposizioni sanzionatorie.  

Nello specifico, la lettera a) del comma 1, modificando la lettera b) del comma 1 dell'articolo 18, sottrae all'abrogazione: le fattispecie sanzionate penalmente di cui agli articoli 5, 6 12 12-bis e 18 della legge 283/62; gli illeciti amministrativi di cui agli articoli 8, 9, 11, 13, 17 e 19 della legge 283/62.

Le ulteriori disposizioni sottratte all'abrogazione già nel testo originario dell'articolo 18, sono in particolari le seguenti: l'articolo 7, che consente la produzione ed il commercio di sostanze alimentari e bevande che abbiano subito aggiunte o sottrazioni o speciali trattamenti (ivi compreso l'impiego di raggi ultravioletti, radiazioni ionizzanti, antibiotici, ormoni, prescrivendo, del pari, anche le indicazioni che debbono essere riportate sul prodotto finito) purché siano autorizzate con decreto del Ministro della salute, sentito il Consiglio superiore di sanità; l'articolo 22, che ha previsto, entro sei mesi dalla pubblicazione della legge n. 283 del 1962, la pubblicazione di un decreto del Ministero della salute, sentito il Consiglio superiore di sanità, contenente l'elenco degli additivi chimici consentiti nella preparazione e per la conservazione delle sostanze alimentari. La materia è attualmente regolata dal decreto ministeriale 27 febbraio 1996, n. 209 e successivi aggiornamenti, che specifica, oltre che le caratteristiche chimico-fisiche degli additivi, i requisiti di purezza, i metodi di dosaggio negli alimenti, i casi di impiego e le dosi massime d'uso degli stessi.  

Il decreto legislativo n. 27 del 2021, composto da 20 articoli e 3 allegati, dà attuazione all'articolo 12 della legge n. 117 del 2019 (Legge di delegazione europea 2018), che delega il Governo all'adeguamento dell'ordinamento nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 del Parlamento europeo, recante un quadro armonizzato dei controlli ufficiali nell'intera filiera agroalimentare. A tal fine, il provvedimento individua le autorità deputate a organizzare o effettuare i controlli ufficiali e le altre attività ufficiali nei settori riguardanti: gli alimenti e la sicurezza alimentare, l'integrità e la salubrità, in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione di alimenti, comprese le norme volte a garantire pratiche commerciali leali e a tutelare gli interessi e l'informazione dei consumatori, la fabbricazione e l'uso di materiali e oggetti destinati a venire a contatto con alimenti, anche con riferimento agli alimenti geneticamente modificati; i mangimi e la sicurezza dei mangimi in qualsiasi fase della produzione, della trasformazione, della distribuzione e dell'uso di mangimi, comprese le norme volte a garantire pratiche commerciali leali e a tutelare la salute, gli interessi e l'informazione dei consumatori, anche con riferimento ai mangimi geneticamente modificati; la salute animale; la prevenzione e la riduzione al minimo dei rischi sanitari per l'uomo e per gli animali derivanti da sottoprodotti di origine animale e prodotti derivati; il benessere degli animali; l'immissione in commercio e l'uso di prodotti fitosanitari e l'utilizzo sostenibile dei pesticidi, ad eccezione dell'attrezzatura per l'applicazione di pesticidi; le misure di protezione contro gli organismi nocivi per le piante;  la produzione biologica e l'etichettatura dei prodotti biologici; l'uso e l'etichettatura delle denominazioni di origine protette, delle indicazioni geografiche protette e delle specialità tradizionali garantite. Inoltre, il decreto legislativo n. 27 del 2021 disciplina il procedimento di adozione del Piano di Controllo Nazionale Pluriennale (PCNP), elaborato da ogni Stato Membro, con la finalità di descrivere il sistema dei controlli ufficiali lungo l'intera filiera alimentare, nonché l'istituto della controperizia e la procedura di controversia tra le autorità competenti e gli operatori (articoli 7 e 8). Vengono inoltre regolamentate: le procedure di individuazione dei Laboratori ufficiali e le modalità di designazione dei Laboratori nazionali di riferimento; le disposizioni in materia di macellazione per il consumo domestico privato; le disposizioni in materia di alimenti addizionati di vitamine e minerali e altre sostanze ai sensi del regolamento (CE) n. 1925/2006; le modalità dell'attività di campionamento sviluppate negli allegati. La legge n. 117 del 2019, tra i principi e criteri direttivi per l'attuazione della delega, contiene (art. 12 co. 3 lett. a)) quello dell'«abrogazione espressa delle norme nazionali incompatibili e coordinamento e riordino di quelle residue». 

L'articolo 5 della legge n. 283/62 è la base normativa per la prevenzione e la repressione penale degli illeciti alimentari, in quanto essa vieta l'impiego, la vendita o la somministrazione di sostanze alimentari e bevande che siano: a) private anche in parte dei propri elementi nutritivi o mescolate a sostanze di qualità inferiore o comunque trattate in modo da variarne la composizione naturale, salvo quanto disposto da leggi e regolamenti speciali; b)  in cattivo stato di conservazione; c) con cariche microbiche superiori ai limiti stabiliti dal regolamento di esecuzione o da ordinanze ministeriali; d) con aggiunta di additivi chimici di qualsiasi natura non autorizzati con decreto del Ministro per la sanità o, nel caso che siano stati autorizzati, senza l'osservanza delle norme prescritte per il loro impiego. A tali precetti l'articolo 6 associa le sanzioni penali contravvenzionali  dell'arresto fino ad un anno o  l'ammenda da euro 309 a euro 30.987, nonché, per le più gravi violazioni relative a sostanze insudiciate, invase da parassiti, in stato di alterazione o comunque nocive, ovvero sottoposte a lavorazioni o trattamenti diretti a mascherare un preesistente stato di alterazione oppure che contengano residui di prodotti usati in agricoltura per la protezione delle piante e a difesa delle sostanze alimentari immagazzinate, tossici per l'uomo. l'arresto da tre mesi ad un anno, o dell'ammenda da euro 2.582 a euro 46.481, escludendo, in caso di frode tossica o comunque dannosa per la salute, l'applicazione dei benefici della sospensione condizionale e dell'estinzione della pena per decorso del tempo. L'articolo 12 della citata legge n. 283 vieta l'introduzione nel territorio della Repubblica di qualsiasi sostanza destinata all'alimentazione non rispondente ai requisiti prescritti. L'articolo 12-bis completa il quadro sanzionatorio accessorio attribuendo al giudice, in caso di particolare gravità e pericolo per la salute pubblica, ovvero di recidiva specifica, di disporre in sede di condanna la chiusura definitiva dello stabilimento o dell'esercizio e la revoca della licenza, dell'autorizzazione o dell'analogo provvedimento amministrativo che consente l'esercizio dell'attività.

Le lettere b) e c) del comma 1 intervengono sulle lettere c) e d) del comma 1 dell'articol 18 per sottrarre all'abrogazione alcune disposizioni della legge n. 441 del 1963, che ha modificatoe integrato la legge n. 283, e del DPR n. 327 del 1980, recante regolamento di esecuzione della legge.

L'articolo 2 reca la clausola di invarianza finanziaria.

L'articolo 3 dispone che il decreto-legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Efficacia del testo per la semplificazione e riordino della disciplina vigente

La lettera c) del comma 1 dell'articolo 1 fa salve dall'abrogazione del regolamento di esecuzione di cui al DPR n. 327 del 1980 le disposizioni di esecuzione "degli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 12-bis, 13, 17, 18, 19 e 22" della legge n. 283 del 1962 in materia di disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande; al riguardo, si valuti l'opportunità di approfondire se tale formulazione consenta effettivamente di individuare con precisione quali siano le disposizioni del citato regolamento (che consta di 79 articoli e quattro allegati) destinate a sopravvivere e quali quelle abrogate.