Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 e per la continuità operativa del sistema di allerta COVID, nonché per l'attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3 giugno 2020

18 novembre 2020
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge

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Il disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 125/2020 è stato presentato al Senato della Repubblica per la conversione in legge ed è stato modificato: nel messaggio pervenuto alla Camera dei Deputati gli articoli sono 12 (originariamente 7) e i commi sono 47 (originariamente 12); sono stati modificati anche gli allegati.

L'articolo 1 comma 2, del disegno di legge di conversione, introdotto dal Senato, dispone l'abrogazione del decreto-legge n. 129 del 2020, recante disposizioni urgenti in materia di riscossione esattoriale; con modifica approvata dal Senato, se ne dispone la trasposizione entro il decreto-legge n.  125, quale suo articolo 1-bis, commi da 1 a 3. 

Il comma 3, anch'esso introdotto dal Senato, dispone l'abrogazione del decreto-legge n. 148 del 2020, recante disposizioni urgenti per il differimento di consultazioni elettorali per l'anno 2020; con modifica approvata dal Senato, se ne dispone la trasposizione entro il decreto-legge n.  125, con l'introduzione dei commi da 4-terdecies a 4-septiesdecies dell'art. 1.  

I due commi dispongono, al contempo, che rimangano validi gli atti e i provvedimenti adottati e siano fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici dispiegatisi in tempo della loro vigenza.

L'articolo 1 proroga il termine di efficacia di disposizioni dettate dai decreti-legge nn. 19, 33 e 83 del 2020; si prevede l'obbligo (con alcune esenzioni) di avere sempre con sé dispositivi di protezione delle vie respiratorie, con possibilità di prevederne l'obbligatorietà dell'utilizzo nei luoghi all'aperto o al chiuso (diversi dalle abitazioni private). Si dispone, inoltre, che la facoltà delle Regioni di introdurre misure per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 in deroga a quelle contenute nei d.P.C.m. è esercitabile solo se si tratti di misure più restrittive, salvo che sia altrimenti disposto dai medesimi DPCM.

Il comma 3, lettera b), novella l'allegato 1 del decreto-legge n. 83 del 2020, recante un elenco di norme i cui termini sono prorogati al 31 dicembre 2020 (dal 15 ottobre 2020) dal decreto legge in esame. Il numero 17 dell'allegato 1 del D.L. 83/2020 (L. 124/2020) – in combinato disposto con il comma 3, lett. a), dell'articolo 1 del decreto-legge in esame – proroga ulteriormente (dal 15 ottobre 2020) al 31 dicembre 2020 l'efficacia delle disposizioni che prevedono la proroga dei mandati dei componenti degli organi statutari degli enti pubblici di ricerca – ad esclusione dell'ISTAT – in scadenza durante il periodo di emergenza epidemiologica.

Il comma 4, modificando l'articolo 87, comma 8, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, prevede che gli accertamenti diagnostici funzionali all'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 6 e 7 del medesimo articolo 87 (prorogati al 31 dicembre 2020 dall'articolo 1, comma 3, lettera b), n. 1, del decreto in esame), relativi all'esposizione a rischio di contagio da COVID-19 nonché quelli relativi alle assenze per malattia o quarantena o per permanenza domiciliare fiduciaria del personale delle Forze di polizia, delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, possano essere effettuati dal rispettivo servizio sanitario di ciascuna Forza di polizia, Forza Armata o Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco.

Il comma 4-bis – introdotto nel corso dell'esame al Senato – dispone che, qualora i mandati dei componenti dei medesimi organi siano scaduti alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge in esame, si procede al loro rinnovo entro il 31 gennaio 2021.

Il comma 4-ter, introdotto al Senato, pospone al 31 marzo 2021 il termine per ottemperare all'obbligo di trasmissione di dati per le rilevazioni previste dal programma statistico nazionale.

Il comma 4-quater, introdotto al Senato, posticipa  al 30 aprile 2021 il termine di validità dei documenti di riconoscimento e di identità con scadenza dal 31 gennaio 2020 (data, si ricorda, della dichiarazione dello stato di emergenza da Covid-19). Resta ferma, invece, la data di scadenza indicata nel documento ai fini dell'espatrio.

I commi aggiuntivi 4-quinquies-4-septies – introdotti al Senato - prorogano al 31 gennaio 2021 il termine per la pubblicazione, da parte dei comuni, sul sito del Dipartimento delle finanze del MEF, delle aliquote e dei regolamenti concernenti i tributi comunali. E' altresì prorogata al 31 dicembre 2020 la data entro la quale il comune deve inserire il prospetto delle aliquote IMU e il relativo regolamento sul Portale del federalismo fiscale. Resta fermo il termine per il versamento della seconda rata IMU al 16 dicembre 2020. L'eventuale differenza positiva tra l'IMU calcolata e l'imposta versata entro il 16 dicembre 2020 è dovuta senza applicazione di sanzioni e interessi entro il 28 febbraio 2021.

Nel corso dell'esame al Senato è stato introdotto il comma 4-octies che ha disposto  la proroga al 31 dicembre 2020 del termine previsto dall'articolo 4, comma 5, del decreto-legge 21 settembre 2019, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 novembre 2019, n. 132, concernente l'adozione dei provvedimenti di riorganizzazione degli uffici del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ivi compresi quelli di diretta collaborazione.

I commi 4-novies e 4-decies - introdotti al Senato - differiscono al 31 marzo 2021 il termine per enti del Terzo settore di adeguamento del proprio statuto alle disposizioni inderogabili del Codice del terzo settore (con facoltà di modifica statutaria mediante procedimento semplificato). Analoga specifica previsione è dettata per le imprese sociali.

Il nuovo comma 4-undecies, introdotto al Senato, modifica l'articolo 36 del decreto legge n. 34 del 2019, posticipando al 31 gennaio 2021 il termine per l'adozione dei regolamenti per definire le condizioni e le modalità di svolgimento di una sperimentazione per le attività che perseguono l'innovazione di servizi e prodotti finanziari, creditizi e assicurativi mediante l'utilizzo nuove tecnologie.

Il comma 4-duodecies, introdotto al Senato, propone l'applicazione alle società in house, dal 17 marzo 2020 al 15 dicembre 2020, della disciplina prevista dal codice civile in materia di cessazione degli organi amministrativi e di controllo, in luogo della disciplina prevista dalla legislazione vigente nella stessa materia per le società a partecipazione pubblica.

I commi da 4-terdecies a 4-septiesdecies dell'articolo 1, introdotti nel corso dell'esame del provvedimento in prima lettura, dispongono il differimento, per il corrente anno, delle consultazioni elettorali riguardanti i comuni i cui organi sono stati sciolti per infiltrazione mafiosa, nonché di quelle relative ai consigli metropolitani, ai presidenti di provincia e ai consigli provinciali.

Il comma 4-duodevicies, introdotto al Senato, prevede, in considerazione delle difficoltà gestionali derivanti dall'emergenza epidemiologica provocata dal Covid-19, la proroga di ulteriori 12 mesi dello stato di emergenza relativo agli eccezionali eventi meteorologici verificatisi, a partire dal 2 ottobre 2018, in dieci Regioni e nelle due province autonome di Trento e Bolzano.

L'articolo 1-bis, introdotto al Senato, reca nei commi da 1 a 3 proroghe di termini in materia di riscossione. Essi riproducono le disposizioni del decreto-legge n. 129 del 2020, di cui si prevede l'abrogazione, con salvezza degli effetti (articolo 1, comma 2, del disegno di legge di conversione).  

I commi da 4 a 6 dell'articolo 1-bis, introdotto dal Senato, prevedono la sospensione di adempimenti e versamenti nei confronti degli armatori delle imbarcazioni sequestrate da autorità libiche il 1° settembre 2020.

L'articolo 1-ter - inserito dal Senato - proroga dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021 il termine temporale per le possibilità di alcune assunzioni - da parte di pubbliche amministrazioni - derivanti da cessazioni dall'impiego verificatesi in alcuni anni. La proroga concerne sia il termine per procedere all'assunzione sia quello per il rilascio della relativa autorizzazione (ove prevista).

L'articolo 2 al comma 1 reca alcune novelle all'articolo 6 del D.L. 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla L. 25 giugno 2020, n. 70, concernente la disciplina dell'applicazione per dispositivi di telefonia mobile complementare per un sistema di allerta e della gestione e dell'utilizzo della relativa piattaforma (cosiddetta app Immuni); le novelle concernono: l'introduzione del riferimento all'interoperabilità con le piattaforme che svolgano le medesime finalità nel territorio dell'Unione europea (lettera a) del comma 1 del presente articolo 2); il differimento del termine finale per l'utilizzo dell'applicazione e della piattaforma, nonché del termine finale per il trattamento dei relativi dati personali e per la cancellazione o la conversione in forma definitivamente anonima degli stessi dati (lettera b) del comma 1). 

Il comma 1-bis, inserito dal Senato, prevede che i lavoratori del settore pubblico e privato possano utilizzare i propri dispositivi telematici e telefonici durante l'orario di lavoro, anche in deroga ai regolamenti aziendali e ai fini della fruizione dell'app Immuni durante il medesimo orario, fino alla conclusione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19. Si ricorda che il Consiglio dei Ministri del 7 ottobre 2020 ha prorogato lo stato di emergenza per la suddetta epidemia fino al 31 gennaio 2021.

L'articolo 3 al comma 1 modifica alcuni termini temporali, relativi alle procedure per gli interventi di integrazione salariale riconosciuti in relazione all'emergenza epidemiologica da COVID-19. In particolare, le novelle differiscono al 31 ottobre 2020 i termini (posti a pena di decadenza) già scaduti, in base a fattispecie transitorie, il 31 agosto 2020 ed il 30 settembre 2020, concernenti la richiesta di accesso agli interventi di integrazione in esame o la trasmissione dei dati necessari per il pagamento o per il saldo degli stessi trattamenti.

I commi 1-bis e 1-ter, inseriti dal Senato, concernono gli accordi di ristrutturazione dei debiti delle imprese insolventi e i concordati preventivi.

L'articolo 3-bis, introdotto dal Senato, reca la proroga degli effetti di certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati. A tal fine esso interviene sull'art. 103 del decreto-legge n. 18 del 2020 (c.d. cura Italia, convertito dalla legge n. 27 del 2020). Si prevede l'esclusione, da tale disciplina, del documento unico di regolarità contributiva. Sono inoltre dettate specifiche disposizioni relative ai permessi e titoli di soggiorno in materia di immigrazione.  

L'articolo 4 concerne l'inserimento del virus SARS-CoV-2 (con l'impiego della locuzione "Sindrome respiratoria acuta grave da coronavirus 2 (SARS-CoV-2)") nell'elenco degli "agenti biologici classificati", posto dalla disciplina in materia di sicurezza e salute sul lavoro. Si ricorda che tale elenco è definito - con riferimento alle attività lavorative che comportano l'uso dell'agente biologico o un'esposizione allo stesso - ai fini dell'applicazione della disciplina in materia di salute e sicurezza sul lavoro relativa agli agenti biologici. La novella in esame costituisce il recepimento dell'articolo 1 della direttiva (UE) 2020/739 della Commissione, del 3 giugno 2020.

L'articolo 4-bis, introdotto al Senato, attribuisce all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni il compito di verificare, mediante apposita istruttoria, la sussistenza di eventuali effetti distorsivi o di posizioni comunque lesive del pluralismo nei casi in cui un soggetto si trovi ad operare, contemporaneamente, nei mercati delle comunicazioni elettroniche e in un mercato diverso, ricadente nel sistema integrato delle comunicazioni (SIC).

L'articolo 5 dispone - fino al 15 ottobre 2020, salvo sopraggiunga prima un nuovo DPCM - l'ultrattività del DPCM 7 settembre 2020 (che diversamente risulterebbe cessare gli effetti il 7 ottobre) nonché circa l'applicazione dei previsti obblighi di avere con sé e indossare un dispositivo di protezione delle vie respiratorie. Tale articolo ha la funzione di evitare un eventuale vuoto normativo che si sarebbe creato dal 7 ottobre senza un ulteriore DPCM.

L'articolo 5-bis, introdotto durante l'esame presso il Senato, modificando l'articolo 66, sesto comma delle disp.att. del codice civile, interviene sul quorum necessario per consentire la partecipazione alle assemblee condominiali in modalità di videoconferenza (si passa dall'unanimità alla maggioranza).

L'articolo 6 reca la clausola di invarianza finanziaria in relazione a tutte le disposizioni del decreto-legge in esame, ad eccezione di quelle relative al n. 34-bis (Operazione "Strade sicure") dell'allegato 1 al decreto-legge n. 83 del 2020, per i cui oneri si provvede mediante la corrispondente riduzione del Fondo per le emergenze nazionali.

L'articolo 7 dispone che il decreto-legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni e rispetto degli altri requisiti previsti dalla legislazione vigente

Il provvedimento, originariamente composto da 7 articoli, per un totale di 12 commi, è incrementato, a seguito dell'esame al Senato, a 12 articoli, per un totale di 47 commi; sulla base del preambolo esso appare riconducibile alla finalità unitaria di prorogare fino al 31 gennaio 2021 la possibilità di adozione, con qualche modifica, delle misure di contrasto dell'epidemia previste dal decreto-legge n. 19 del 2020 e dal decreto-legge n. 33 del 2020, in continuità con quanto già previsto dal decreto-legge n. 83 del 2020 per il periodo tra il 31 luglio 2020 e il 15 ottobre 2020; ciò in conseguenza della delibera di proroga dello stato di emergenza dal 15 ottobre 2020 fino al 31 gennaio 2021 adottata dal Consiglio dei ministri il 7 ottobre 2020; in connessione con tale proroga vengono poi introdotte ulteriori specifiche misure relative al contrasto dell'epidemia e delle sue ricadute sociali ed economiche; si valuti l'opportunità di approfondire la coerenza con tale finalità del comma 4-undecesies dell'articolo 1 in materia di sperimentazione di prodotti finanziari mediante l'utilizzo di nuove tecnologie; del comma 4 dell'articolo 1-bis relativo alla sospensione dei termini per gli adempimenti fiscali per gli armatori delle imbarcazioni sequestrate dalle autorità libiche il 1° settembre 2020 e dell'articolo 4-bis in materia di poteri di istruttoria dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

Nel provvedimento sono inoltre confluiti due decreti-legge: il decreto-legge n. 129 del 2020 in materia di riscossione e il decreto-legge n. 148 del 2020 in materia di differimento delle consultazioni elettorali per il 2020; i due decreti-legge sono inoltre abrogati, con salvezza degli effetti nel frattempo prodotti dai commi 2 e 3 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione;

In proposito, si ricorda che il Comitato, nei suoi pareri, ha costantemente raccomandato al Governo di "evitare forme di intreccio tra più provvedimenti d'urgenza, atteso che  la confluenza in un unico testo di più articolati attualmente vigenti – che originano da distinte delibere del Consiglio dei ministri e distinti decreti del Presidente della Repubblica – appare suscettibile di ingenerare un'alterazione del lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge" (si veda da ultimo il parere reso nella seduta del 7 ottobre 2020 sul disegno di legge C. 2700 di conversione del decreto-legge n. 104 del 2020, cd. "DL agosto")

Si ricorda inoltre che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 58 del 2018, con riferimento ad una disposizione del decreto-legge n. 92 del 2015, abrogata dal decreto-legge n. 83 del 2015 prima della scadenza per la conversione e sostituita con una disposizione di identico contenuto inserita nel medesimo decreto-legge n. 83, ha rilevato che si trattava di un iter che ha arrecato "pregiudizio alla chiarezza delle leggi e alla intelligibilità dell'ordinamento".

Per quanto attiene al requisito dell'immediata applicazione delle misure contente nei decreti-legge, di cui all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, si segnala che uno solo dei 47 commi necessita di provvedimenti attuativi; si tratta in particolare, dell'adozione di provvedimenti della Banca d'Italia e dell'IVASS; l'efficacia di un'ulteriore disposizione è subordinata all'autorizzazione della Commissione europe. 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Alcune disposizioni prevedono regimi normativi derogatori della legislazione ordinaria la cui durata è legata alla durata dello stato d'emergenza; si tratta in particolare dell'articolo 1, comma 3, numero 6-bis, dell'articolo 2, comma 1-bis, dell'articolo 3-bis, commi 1 e 3; al riguardo, si ricorda che il Comitato ha censurato questa modalità di "rinvio mobile"

Al riguardo, il Comitato ha infatti argomentatato che la durata dello stato d'emergenza nazionale per la situazione epidemiologica, previsto, in base all'ultima delibera del Consiglio dei ministri, fino al 31 gennaio 2021, potrà essere ulteriormente prorogata ai sensi dell'articolo 24, comma 3, del codice della protezione civile (decreto legislativo n. 1 del 2018); l'effetto del ricorso a questo "rinvio mobile" potrebbe quindi essere quello di consentire al Consiglio dei ministri di prolungare anche, insieme allo stato d'emergenza, una deroga ad una norma legislativa senza ricorrere alla fonte legislativa; pertanto per il Comitato risulta preferibile, per coerenza con il sistema delle fonti, fissare un termine temporale certo (si veda in proposito il parere espresso dal Comitato nella seduta del 3 giugno 2020 sul disegno di legge C. 2525 di conversione del decreto-legge n. 28 del 2020 in materia scolastica. 

L'articolo 1, comma 3, numero 7) inserisce nell'allegato al decreto-legge n. 83 del 2020, recante le disposizioni connesse all'emergenza coronavirus la cui vigenza è ora prorogata al 31 dicembre 2020, l'articolo 221, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020, il quale, a sua volta, prevede l'applicazione, in materia di processo civile e penale, delle disposizioni di cui ai successivi commi da 3 a 10; tuttavia, uno di tali commi, il comma 9,

Al riguardo si segnala che uno di tali commi, il comma 9, relativo alla partecipazione da remoto alle udienze penali, è stato però abrogato dall'articolo 23 del decreto-legge n. 137 del 2020 che ha introdotto una disciplina analoga, applicabile, fino al 31 gennaio 2021, per tutte le udienze, tanto penali quanto civili, che richiedano la partecipazione di detenuti.

L'articolo 1, comma 4-duodevicies prevede una proroga di ulteriori dodici mesi dello stato d'emergenza dichiarato per gli eventi meteorologici verificatisi a partire dal 2 ottobre 2018 in deroga esplicita al limite massimo di durata dello stato di emergenza previsto dall'articolo 24, commi 1 e 3, del codice della protezione civile (decreto legislativo n. 1 del 2018); tali disposizioni stabiliscono infatti che lo stato d'emergenza possa essere dichiarato unicamente con delibera del Consiglio dei ministri per una durata massima di dodici mesi, prorogabile per non più di dodici mesi.

Al riguardo, si segnala che, in precedenti analoghe occasioni, il Comitato ha censurato il ricorso a tale modalità di proroga ex lege.

La proroga ex lege - ha argomentato il Comitato - consente evidentemente di superare i limiti massimi di durata dello stato d'emergenza previsti dal codice; tale modo di procedere, che può in astratto determinare anche una durata indeterminata dello stato d'emergenza, non può però, per il Comitato, che suscitare perplessità ove si considerino i significativi poteri di derogare alla normativa vigente – con i soli limiti dei principi  generali  dell'ordinamento  giuridico  e  delle  norme dell'Unione europea – attribuiti, in presenza dello stato d'emergenza, alle ordinanze di protezione civile (parere del Comitato per la legislazione del 4 ottobre 2020 sul disegno di legge C. 2700 di conversione del decreto-legge n. 104 del 2020).

In occasione del precedente provvedimento di proroga delle misure di contrasto all'epidemia in corso il Comitato per la legislazione (parere del 4 agosto 2020 sul disegno di legge C. 2617 di conversione del decreto-legge n. 83 del 2020) aveva sottolineato l'esigenza di approfondire il coordinamento del contenuto di alcune misure di contenimento dell'epidemia adottabili ai sensi del decreto-legge n. 19 con quello delle misure previste dal decreto-legge n. 33, posto che il provvedimento prorogava per entrambi i provvedimenti al 15 ottobre la possibilità di assumere tali misure (termine che ora il provvedimento in esame proroga al 31 gennaio 2021); in particolare l'articolo 1, comma 1 e comma 2, lettera a) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente, "su specifiche parti del territorio nazionale, ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso" la "limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria abitazione, domicilio o dimora"; tale disposizione appariva però tacitamente abrogata dall'articolo 1, commi 1 e 3 del decreto-legge n. 33; il comma 1 infatti afferma che "a decorrere dal 18 maggio 2020, cessano di avere effetto tutte le misure limitative della circolazione all'interno del territorio regionale e tali misure possono essere adottate o reiterate solo con riferimento a specifiche aree del territorio medesimo interessate da particolare aggravamento della situazione epidemiologica" mentre il comma 3 stabilisce che "A decorrere dal 3 giugno 2020, gli spostamenti interregionali possono essere limitati solo con provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020, in relazione a specifiche aree del territorio nazionale, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico effettivamente presente in dette aree"; l'articolo 1, comma 2, lettera g) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente la "limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione o di assembramento in luogo pubblico  o  privato,  anche  di  carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso", anche questa disposizione, con riferimento specifico alle riunioni, appare tacitamente abrogata dall'articolo 1, comma 10, del decreto-legge n. 33, che stabilisce che "le riunioni si svolgono nel rispetto della distanza interpersonale di un metro"; l'articolo 1, comma 2, lettera h) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente "la sospensione delle cerimonie civili e religiose e la limitazione dell'ingresso nei luoghi destinati al culto", anche se la lettera h-bis), introdotta nel corso dell'iter di conversione, prevede l'"adozione di protocolli sanitari, d'intesa con la Chiesa cattolica e con le confessioni religiose diverse dalla cattolica, per la definizione delle misure necessarie ai fini dello svolgimento delle funzioni religiose in condizioni di sicurezza"; la possibilità di sospensione delle cerimonie religiose è apparsa poi superata dall'articolo 1, comma 11, del decreto-legge n. 33 che dispone che "le funzioni religiose con la partecipazione di persone si svolgono nel rispetto dei protocolli sottoscritti dal Governo e dalle rispettive confessioni contenenti le misure idonee a prevenire il rischio di contagio"; tale esigenza di coordinamento è stata soddisfatta nel corso dell'esame parlamentare con l'inserimento nel decreto-legge n. 83 dell'articolo 1-bis che precisa che le disposizioni del decreto-legge n. 19 si applicano solo in quanto compatibili con il decreto-legge n. 33. 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

I commi 1-bis ed 1-ter dell'articolo 3 intervengono in materia di concordati preventivi; al riguardo si valuti l'opportunità di chiarire se le novelle introdotte si applichino anche ai concordati preventivi in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge.