Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni

7 marzo 2019
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge

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Il provvedimento, dopo l'esame presso il Senato, si compone di 42 articoli, suddivisi in 3 Capi.

Il Capo 1 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza) comprende gli articoli da 1 a 13.

L'articolo 1 istituisce il reddito di cittadinanza, che assume la denominazione di "pensione di cittadinanza" nel caso di nuclei familiari composti esclusivamente da uno o più componenti di età pari o superiore a 67 anni, che ne abbiano i requisiti.

L'articolo 2 riconosce ai nuclei familiari in possesso di taluni requisiti l'accesso al Reddito di cittadinanza (Rdc) e alla Pensione di cittadinanza (con alcune espresse e limitate esclusioni), regolando, altresì, i rapporti tra il beneficio in esame ed altri strumenti di sostegno al reddito.  

L'articolo 3 disciplina le modalità di calcolo del reddito e della pensione di cittadinanza, la relativa durata e decorrenza, nonché gli effetti sul godimento del beneficio economico derivanti da eventuali variazioni della composizione del nucleo familiare o della situazione occupazionale.

L'articolo 4 dispone che il Reddito di cittadinanza sia subordinato alla dichiarazione, da parte dei componenti il nucleo familiare maggiorenni, di immediata disponibilità al lavoro nonché alla sottoscrizione, da parte dei medesimi, di un Patto per il lavoro ovvero di un Patto per l'inclusione sociale. Le suddette condizioni non concernono (oltre che i minorenni) alcune categorie di soggetti, individuate dal comma 2; ulteriori ipotesi di esonero, di cui al comma 3, sono valutate da parte dei servizi competenti.  

L'articolo 5 individua le modalità di richiesta, riconoscimento ed erogazione del Reddito di cittadinanza.

L'articolo 6, come modificato presso il Senato, dispone  l'istituzione di due piattaforme digitali, rispettivamente presso l'ANPAL e presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, al fine di consentire l'attivazione e la gestione dei Patti per il lavoro e dei Patti per l'inclusione sociale, connessi al Reddito di cittadinanza, e per finalità di analisi, monitoraggio, valutazione e controllo del medesimo istituto del Reddito di cittadinanza e modifica la normativa riguardante i requisiti per l'autorizzazione all'esercizio di assistenza fiscale da parte dei centri di assistenza fiscale (CAF).

L'articolo 7 stabilisce le cause di decadenza dal Reddito di cittadinanza, ovvero di riduzione del medesimo, e alcune sanzioni penali in materia, oltre a prevedere alcuni obblighi di comunicazione e di controllo da parte di pubbliche amministrazioni.  

L'articolo 7-bis, inserito al Senato, modifica la disciplina delle sanzioni previste in materia di infedele asseverazione o visto di conformità nel caso di presentazione della dichiarazione precompilata effettuata mediante CAF o professionista.  

L'articolo 8 introduce alcuni incentivi a favore dei datori di lavoro che assumono, a tempo pieno e indeterminato, anche mediante contratto di apprendistato, come specificato nel corso dell'esame al Senato, soggetti beneficiari del Reddito di cittadinanza, a favore degli enti di formazione accreditati, qualora questi concorrano all'assunzione dei suddetti beneficiari, nonché ai beneficiari del Rdc che avviano un'attività lavorativa autonoma o di impresa individuale o una società cooperativa entro i primi 12 mesi di fruizione del RdC.  

L'articolo 9 dispone che, fino al 31 dicembre 2021, il beneficiario del Rdc riceva l'Assegno di ricollocazione previsto dalla normativa vigente.  

L'articolo 9-bis, introdotto nel corso dell'esame al Senato, interviene sulla disciplina in materia di istituti di patronato, modificando taluni limiti da cui dipende la costituzione o lo scioglimento degli istituti medesimi.  

L'articolo 10 attribuisce al Ministero del lavoro e delle politiche sociali la responsabilità del monitoraggio dell'attuazione del Reddito di cittadinanza e prevede che il medesimo Dicastero, sulla base delle informazioni rilevate nelle piattaforme di cui all'articolo 6, di quelle fornite dall'INPS e dall'ANPAL, nonché delle altre informazioni disponibili in materia, pubblichi un relativo Rapporto annuale.  

L'articolo 11 modifica il D.Lgs. n. 147/2017, Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla povertà, istitutivo del Reddito di inclusione; tale misura, ai sensi dell'articolo 13 del decreto in esame, non potrà più essere richiesta a decorrere dal mese di marzo 2019 e a decorrere dal successivo mese di aprile 2019 non sarà più riconosciuta.  

L'articolo 11-bis,  introdotto nel corso dell'esame al Senato, prevede che i fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua possano finanziare, in tutto o in parte, piani di formazione o di riqualificazione professionale previsti dal Patto di formazione di cui all'articolo 8, comma 2, del decreto-legge in esame, integrando l'articolo 118, comma 1, della legge n. 388 del 2000 (legge finanziaria 2001), recante la disciplina dei suddetti fondi; inoltre, propone di includere tra le finalità generali dei fondi citati la promozione dei percorsi formativi o di riqualificazione professionale per i soggetti disoccupati o inoccupati.  

L'articolo 12  reca la quantificazione e la copertura delle maggiori spese derivanti dalle disposizioni che introducono il Reddito e la Pensione di cittadinanza e degli incentivi alle assunzioni di cui all'articolo 8 del provvedimento in esame, nonché dell'erogazione temporanea del Reddito di inclusione; inoltre, autorizza la spesa per il conferimento di incarichi di collaborazione con le professionalità necessarie ad organizzare l'avvio del Rdc e la stabilizzazione di personale in favore di ANPAL SpA (commi 3 e 4), nonché per l'assunzione di personale da assegnare alle strutture dell'INPS e per l'adeguamento e della manutenzione dei sistemi informativi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.  

L'articolo 13 reca disposizioni di carattere transitorio circa l'applicazione del Reddito di inclusione per l'anno 2019. 

Il Capo II (Trattamento di pensione anticipata "Quota 100" e altre disposizioni pensionistiche) si compone degli articoli da 14 a 26-sexies.

L'articolo 14 introduce, in via sperimentale, per il triennio 2019-2021, il diritto a conseguire la pensione anticipata in presenza di un requisito anagrafico pari a 62 anni e di un'anzianità contributiva minima di 38 anni (cosiddetta quota 100).  

L'articolo 14-bis, introdotto nel corso dell'esame al Senato, interviene sulla disciplina vigente in materia di facoltà assunzionali delle regioni degli Enti locali di cui al decreto legge 24 giugno 2014, n.  90.  

L'articolo 14-ter, introdotto nel corso dell'esame al Senato, amplia, rispetto a quanto attualmente previsto, la possibilità di utilizzo delle graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico impiego. 

L'articolo 15 opera una revisione della disciplina sui requisiti e sui termini di decorrenza della pensione anticipata rispetto al conseguimento dell'età anagrafica per il trattamento di vecchiaia.  

L'articolo 16 reca disposizioni concernenti l'istituto sperimentale per il pensionamento anticipato delle donne (cd. opzione donna), introdotto dall'articolo 1, comma 9, della legge n. 243/2004, estendendone la fruizione per le lavoratrici interessate.  

L'articolo 17 prevede il blocco per uno specifico periodo temporale degli incrementi dell'età pensionabile per effetto dell'aumento della speranza di vita per i cd. lavoratori precoci, altresì prevedendo per questi il diritto al pensionamento trascorsi 3 mesi dalla maturazione degli specifici requisiti richiesti.  

L'articolo 18 proroga a tutto il 2019 la sperimentazione della cd. APE sociale.  

L'articolo 18-bis, introdotto nel corso dell'esame al Senato, dispone la sospensione del pagamento dei trattamenti previdenziali di vecchiaia o anticipati, erogati dagli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria, per alcuni soggetti condannati che si siano volontariamente sottratti all'esecuzione della pena detentiva nonché per i soggetti evasi o latitanti.

L'articolo 19  dispone la non applicazione fino al 31 dicembre 2021 dei termini di prescrizione contributiva riferiti agli obblighi relativi alle contribuzioni di previdenza e di assistenza sociale obbligatoria per i rapporti di lavoro subordinato con le amministrazioni pubbliche afferenti ai periodi di competenza fino al 31 dicembre 2014.  

L'articolo 20 introduce  in via sperimentale, per il triennio 2019-2021, con riferimento ad alcuni soggetti e fattispecie (rientranti nel sistema di calcolo contributivo integrale), la possibilità di riscattare, in tutto o in parte, nella misura massima di cinque anni, anche non continuativi, i periodi, precedenti la data di entrata in vigore del presente decreto, non coperti da contribuzione presso forme di previdenza obbligatoria né soggetti ad alcun obbligo contributivo. Il comma 6 modifica la disciplina del riscatto dei corsi di studio universitario, relativamente a periodi da valutare con il sistema contributivo. I commi 6-bis e 6-ter - inseriti al Senato in prima lettura - recano norme finanziarie.  

L'articolo 21  introduce la possibilità, per i dipendenti pubblici che prestino servizio in settori in cui non siano attive forme di previdenza complementare compartecipate dal datore di lavoro, di escludere l'applicazione del limite massimo di imponibile contributivo e di base di calcolo del trattamento pensionistico.  

L'articolo 22 istituisce una nuova tipologia di trattamento a carico dei fondi di solidarietà bilaterali, consistente in un assegno straordinario in attesa del conseguimento dei requisiti per la pensione anticipata di cui al precedente articolo 14; il comma 3 prevede, con riferimento ai lavoratori che accedano ad un qualsiasi assegno straordinario a carico di un fondo di solidarietà bilaterale, che quest'ultimo provveda, a suo carico e previo il versamento allo stesso fondo della relativa provvista finanziaria da parte del datore di lavoro, anche al versamento della contribuzione correlata a periodi, utili per il conseguimento di qualunque diritto alla pensione anticipata o di vecchiaia, riscattabili o ricongiungibili; i commi 4 e 5 recano nuove norme sugli obblighi a carico dei datori nell'ambito degli accordi cosiddetti di isopensione e dei summenzionati istituti di assegno straordinario.  

L'articolo 23 prevede che i termini temporali per la corresponsione dei trattamenti di fine servizio (comunque denominati) dei dipendenti pubblici che accedano al pensionamento anticipato ai sensi del precedente articolo 14 (cosiddetta "quota 100") decorrano dal momento in cui il diritto al trattamento pensionistico sarebbe maturato in base alla pensione di vecchiaia o alle forme di pensione anticipata di cui all'articolo 24 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201; inoltre, per i soggetti che accedano a "quota 100" o che accedono al trattamento pensionistico di vecchiaia o anticipato, si prevede la possibilità di richiedere una somma pari all'indennità di fine servizio maturata, mediante finanziamento bancario agevolato, entro un determinato importo massimo.   

L'articolo 24  riduce l'imposta sul reddito delle persone fisiche sull'indennità di fine servizio (comunque denominata) per la cessazione dal rapporto di lavoro, in misura crescente rispetto al tempo trascorso fra la stessa, o, in caso di cessazione anteriore al 1° gennaio 2019, fra tale data e la corresponsione della relativa indennità. Tale riduzione si applica sull'imponibile dell'indennità non superiore a 50 mila euro.  

L'articolo 25 modifica la disciplina sull'ordinamento dell'INPS e dell'INAIL, prevedendo, tra l'altro, la reintroduzione del consiglio di amministrazione tra gli organi di tali enti; consente, inoltre, che, in fase di prima attuazione, si provveda con decreto ministeriale alla nomina di un soggetto che, nelle more del perfezionamento delle procedure di nomina del nuovo Presidente e del consiglio di amministrazione, assicuri il corretto dispiegarsi dell'attività amministrativa dei due enti dopo la scadenza, la decadenza o la cessazione del mandato del Presidente dell'Istituto.  

L'articolo 25-bis, introdotto nel corso dell'esame al Senato, stabilisce l'applicabilità, in via transitoria, della disciplina prevista dai singoli ordinamenti degli enti ai giornalisti in servizio presso gli uffici stampa delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, fino a quando, in sede di contrattazione collettiva, tali enti non abbiano definito una specifica disciplina in materia.

L'articolo 25-ter, introdotto nel corso dell'esame al Senato, formula un principio generale, in base al quale tutti gli enti erogatori di trattamenti pensionistici devono fornire ai soggetti percettori precisa e puntuale informazione circa eventuali trattenute relative alle quote associative sindacali e demanda ad un decreto ministeriale la definizione delle modalità di attuazione.  

L'articolo 26 modifica la  disciplina del Fondo speciale per il sostegno del reddito e dell'occupazione e della riconversione e riqualificazione professionale del personale del settore del trasporto aereo.

L'articolo 26-bis, introdotto nel corso dell'esame al Senato, rifinanzia per gli anni 2019 e 2020 le misure in materia di ammortizzatori sociali previste dall'articolo 22-bis del D.Lgs. n. 148 del 2015.  

L'articolo 26-ter, introdotto nel corso dell'esame al Senato, autorizza il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, in presenza di determinate condizioni occupazionali e finanziarie, a disporre acconti sulla erogazione del trattamento di integrazione salariale al fine di garantire la continuità del sostegno al reddito dei lavoratori sospesi di aziende ricadenti in aree di crisi complessa con organico superiore a 500 unità lavorative.  

L'articolo 26-quater, introdotto nel corso dell'esame al Senato,  concerne i termini temporali per la presentazione, da parte del datore di lavoro, dei dati necessari per il pagamento, da parte dell'INPS, dei trattamenti di integrazione salariale in deroga, con riferimento ai casi in cui tale pagamento debba essere operato direttamente dall'INPS ai lavoratori.

L'articolo 26-quinquies, introdotto nel corso dell'esame al Senato, modifica il requisito anagrafico ed i termini di decorrenza del trattamento pensionistico di vecchiaia delle seguenti categorie di dipendenti dell'Ente nazionale di assistenza al volo (ENAV): controllori del traffico aereo, piloti, operatori radiomisure, esperti di assistenza al volo ed esperti meteo. Il comma 4 reca la copertura finanziaria dei conseguenti oneri.

L'articolo 26-sexies, introdotto nel corso dell'esame al Senato, rifinanzia anche per l'anno 2019 le misure di sostegno al reddito dei lavoratori del settore dei call center previste dal comma 7 dell'articolo 44 del decreto legislativo n.148 del 2015.

Il Capo III (Disposizioni finali) ricomprende gli articoli da 27 a 29.

L'articolo 27 incide sulla disciplina in materia di giochi, aumentando la ritenuta sulle vincite di alcuni giochi e disponendo un aumento delle aliquote del prelievo erariale unico (PREU) applicabili agli apparecchi denominati new slot; inoltre, inasprisce le sanzioni contro l'organizzazione abusiva del gioco del lotto, delle scommesse e di concorsi a pronostico, introducendo, poi, una nuova sanzione per chi produca o gestisca apparecchi per il gioco non conformi ai requisiti previsti dal testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

L'articolo 28 contiene disposizioni finanziarie: prevede l'incremento del Fondo per interventi strutturali di politica economica e reca le norme per la copertura finanziaria degli oneri derivanti dalle disposizioni del decreto-legge, a valere sul Fondo da ripartire per l'introduzione del reddito di cittadinanza e sul Fondo per la revisione del sistema pensionistico, nonché mediante utilizzo delle maggiori entrate e delle minori spese derivanti dal decreto-legge medesimo. Si prevede, altresì, il monitoraggio, da parte dell'INPS, delle domande di pensionamento relative a disposizioni del presente decreto-legge.  

L'articolo 29 prevede l'entrata in vigore del decreto nel giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Specificità, omogeneità e rispetto dei limiti di contenuto previsti a legislazione vigente

Il decreto-legge, originariamente composto da 29 articoli, risulta incrementato, a seguito dell'esame al Senato, a 42 articoli complessivi; in termini di commi si è passati dai 167 commi iniziali a 214 commi complessivi.

Il provvedimento, nel testo originario, appare caratterizzato dalla ratio unitaria di intervenire contro situazioni di sofferenza sociale, introducendo, da un lato, una nuova misura di contrasto alla povertà e alla disuguaglianza e, dall'altro lato, ulteriori modalità di pensionamento anticipato; andrebbe approfondita la coerenza con questo perimetro di intervento di alcune misure introdotte nelcorso dell'iter al Senato; si tratta in particolare de:

• i commi 8-bis e 8-ter dell'articolo 6 in materia di requisiti per l'esercizio dell'assistenza fiscale da parte dei centri per l'assistenza fiscale (CAF),
• l'articolo 7-bis in materia di sanzioni per l'infedele asseverazione della dichiarazione precompilata dei redditi effettuata mediante CAF o professionista;
• l'articolo 18-bis in materia di sospensione della prestazione previdenziale a taluni soggetti condannati e a soggetti evasi o latitanti; dell'articolo 25-bis di disciplina contrattuale per i giornalisti in servizio presso gli uffici stampa delle regioni a statuto speciale e delle province autonome;

Il provvedimento, deliberato dal Consiglio dei ministri nella riunione del 17 gennaio 2019, è stato pubblicato in "Gazzetta Ufficiale" a distanza di 11 giorni, il 28 gennaio 2019.

Al riguardo, appare opportuno un approfondimento sulle conseguenze di questa prassi in termini di certezza del diritto e di rispetto del requisito dell'immediata applicazione dei decreti-legge di cui all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988

Sempre con riferimento al rispetto del requisito dell'immediata applicabilità delle norme contenute nei decreti-legge, di cui all'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 167 commi originari, 17 rinviano, per l'attuazione delle disposizioni, a provvedimenti successivi; dei 214 commi complessivi 23 rinviano, per l'attuazione delle disposizioni, a provvedimenti successivi.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Alcune disposizioni del provvedimento appaiono suscettibili di approfondimento con riferimento all'utilizzo delle diverse fonti; si richiamano in particolare:

• il comma 6 dell'articolo 5 il quale consente ad un decreto ministeriale di prevedere diversi limiti di prelievo a valere sulla Carta Rdc rispetto a quelli stabiliti dal medesimo comma 6, attuando così una sorta di "delegificazione spuria" della materia;
• il comma 15-ter dell'articolo 7 consente a un decreto del Ministro del lavoro di integrare l'elenco delle banche dati a cui l'Ispettorato nazionale del lavoro, con finalità di controllo, avrà accesso, elenco recato da un allegato al decreto-legge e quindi di rango legislativo (anche in questo caso sembra attuarsi una forma di "delegificazione" che non appare coerente con il modello previsto dall'articolo 17, comma 2 della Legge n. 400/1988) ;
• il comma 7 dell'articolo 23 rinvia per la disciplina attuativa dell'anticipo del trattamento di fine servizio (TFS) a un DPCM emanato di concerto con vari ministri e sentiti l'INPS il Garante per la protezione dei dati personali e l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, mutuando così per un DPCM, che rimane, allo stato, un atto atipico nell'ordinamento, procedure caratteristiche degli atti regolamentari;

Il comma 8-bis dell'articolo 6 e il successivo comma 2 dell'articolo 26-quinquies, prevedono una modifica testuale di fonti regolamentari (rispettivamente, gli articoli 7 e 10 del regolamento in materia di norme di assistenza fiscale di cui al decreto del Ministro delle finanze n. 164 del 1999 e l'articolo 10 del regolamento di armonizzazione dei requisiti di accesso al sistema pensionistico di cui al DPR n. 157 del 2013);

Al riguardo si osserva che l'intervento con fonte legislativa si rende necessario perché sono in particolare oggetto di modifica commi già modificati con interventi legislativi.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Andrebbe approfondita la chiarezza della formulazione di alcune disposizioni; in particolare:

• andrebbe approfondito il coordinamento tra l'incentivo riconosciuto al comma 9 dell'articolo 3 in caso di avvio di un'attività di impresa o di lavoro autonomo e il beneficio addizionale di cui al comma 4 dell'articolo 8 per l'avvio di un'attività lavorativa autonoma o di impresa individuale;
• al comma 6 dell'articolo 4 andrebbe specificato se la dichiarazione di disponibilità al lavoro possa essere resa anche presso i servizi comunali e non solo presso i centri per l'impiego;
• al comma 1 dell'articolo 8 andrebbe chiarito se il patto di formazione potrà essere sottoscritto, oltre che presso i centri per l'impiego, anche presso gli altri soggetti accreditati, pure coinvolti, ai sensi del provvedimento, nell'intermediazione tra domanda e offerta di lavoro;
• il capoverso 1-bis del comma 1 dell'articolo 26-ter in materia di acconti sull'erogazione del trattamento di integrazione salariale richiama l'applicazione della norma di interpretazione autentica di cui all'articolo 3-bis del decreto-legge n. 108 del 2002, che tuttavia risulta abrogata dall'articolo 55 del decreto legislativo n. 81 del 2015

Relazioni allegate

Il provvedimento, nel testo presentato al Senato, non risultava corredato né della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), nemmeno nella forma semplificata consentita dall'articolo 10 del regolamento in materia di AIR di cui al DPCM n. 169 del 2017; la relazione illustrativa non dà conto della sussistenza delle ragioni giustificative dell'esenzione dall'AIR previste dall'articolo 7 del medesimo regolamento.