LEGGE DI

BILANCIO 2020

Legge 27 dicembre 2019, n. 160

Volume IV

Stati di previsione dei Ministeri

 

8 aprile 2020

 

 

 

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Dossier n. 181/5 Volume IV – Stati di previsione dei Ministeri

 

 

 

 

 

 

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Dipartimento Bilancio

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Progetti di legge n. 230/5 Volume IV– Stati di previsione dei Ministeri

 

 

 

AVVERTENZA: il presente dossier è riferito al testo della legge n. 160/2019 (legge di bilancio 2020)  vigente alla data del 1° marzo 2020 comprensivo quindi delle modifiche ad essa apportate dal decreto-legge n. 162/2019 convertito in legge dalla legge n. 8/2020 (cd. decreto millepropoghe).

 

 

 

Il presente dossier è articolato in quattro volumi:

§  Volume I - Articolo 1, commi 1 – 270;

§  Volume II - Articolo 1, commi 271 –550;

§  Volume III - Articolo 1, comma 551 – Articolo 19;

§  Volume IV – Stati di previsione.

 

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 

 

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INDICE

 

 

1. La disciplina contabile della Sezione II. 3

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2020-2022. 10

§  2.1. Le previsioni di entrata e di spesa per il 2020 e per gli anni successivi, in termini di competenza. 11

-     2.1.1 Impatto della manovra. 14

-     2.1.2 Analisi delle entrate finali 16

-     2.1.3 Analisi delle spese finali 21

-     2.1.4. Analisi delle variazioni alle leggi di spesa apportate con la Sezione II 26

§  2.2. Le spese finali dei Ministeri 43

§  2.3. Analisi delle spese complessive per Missioni 46

Stati di previsione

§  Stato di previsione dell’entrata (Tabella n. 1). 55

§  Ministero dell’economia e delle finanze (Tabella n. 2). 61

§  Ministero dello sviluppo economico (Tabella n. 3). 75

§  Ministero del lavoro e delle politiche sociali (Tabella n.4). 82

§  Ministero della Giustizia (Tabella n.5). 86

§  Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale (Tabella n. 6)  92

§  Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (Tabella n. 7). 97

§  Ministero dell’Interno (Tabella n. 8). 104

§  Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Tabella n. 9)  114

§  Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Tabella n. 10). 118

§  Ministero della Difesa (Tabella n. 11). 132

§  Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (Tabella n. 12). 137

§  Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (Tabella n. 13)  145

§  Ministero della salute (Tabella n. 14). 153

Rapporto annuale sulle spese fiscali 2019. 157

 

 

1. La disciplina contabile della Sezione II

La parte contabile della legge di bilancio, recata dalla Sezione II del provvedimento, contiene il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative.

Si ricorda, infatti, che a seguito della riforma operata nel 2016, la parte contabile del bilancio – che nella passata concezione del bilancio come legge meramente formale si limitava ad esporre i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare^[1] - contenuta nella Sezione II è venuta ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente, attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni, sugli stanziamenti previsti a legislazione vigente^[2].

Le previsioni di entrata e di spesa contenute nella Sezione II:

§  sono formate sulla base della legislazione vigente, la quale tiene conto dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e di fabbisogno e delle rimodulazioni compensative che interessano anche i fattori legislativi^[3];

§  evidenziano, per ciascuna unità di voto, gli effetti delle variazioni derivanti dalle disposizioni contenute nella Sezione I. In tal modo, la Sezione II fornisce, per ciascuna unità di voto, previsioni c.d. “integrate” con gli effetti della manovra, riguardo alle scelte allocative contenute nei programmi di spesa che costituiscono l’unità di voto (art. 21, co. 1-sexies, legge n. 196/2009).

 

La presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio è stabilita entro il termine del 20 ottobre di ogni anno (art. 7, L. n. 196).

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

1. Le unità di voto parlamentare

In base alla disciplina contabile (art. 21, co. 7, L. 196), le unità di voto sono individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi è volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, e a rendere più agevole l’attività di verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica. A tal fine, la legge di contabilità prevede la corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa.

Per quanto concerne i contenuti, l’unità di voto deve indicare:

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative sia all’anno cui il bilancio si riferisce sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

 

Le spese del bilancio dello Stato sono classificate in:

§  oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);

§  fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§  spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La classificazione della spesa nelle tre categorie si fonda sulla natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio (cfr. paragrafo seguente).

Per ciascun programma, la quota della spesa per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata in appositi allegati agli stati di previsione.

2. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio da fattore legislativo

Con la c.d. flessibilità di bilancio si è data la possibilità alle amministrazioni di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi, per poter modulare le risorse loro assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

L’articolo 23, comma 3, della legge n. 196 consente, nella Sezione II, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica:

a)     la rimodulazione in via compensativa tra dotazioni di spesa relative a fattori legislativi all’interno di ciascuno stato di previsione, anche tra missioni diverse, fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale).

La rimodulazione è consentita anche sulle autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, ai sensi dell'articolo 30, comma 2, della legge n. 196, il quale prevede la rimodulazione delle quote annuali nel rispetto del vincolo finanziario complessivo anche per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa al Cronoprogramma dei pagamenti: in questo caso, le rimodulazioni coinvolgono una singola autorizzazione di spesa e trovano compensazione nell’ambito del periodo pluriennale di riferimento (c.d. rimodulazione orizzontale).

Per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale è altresì consentita la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio (cfr. Box successivo):

b)     il rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione delle dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi, per un periodo temporale anche pluriennale. Tali variazioni degli stanziamenti di autorizzazioni legislative di spesa, non compensativi, concorrono alla manovra di finanza pubblica[4].

Delle variazioni relative ai fattori legislativi di spesa è data esplicita evidenza contabile in appositi allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione della spesa, che vengono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

 

In relazione alle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, l’articolo 30 commi 1 e 2 della legge di contabilità consente, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio:

a)      la rimodulazione delle quote annuali ai sensi dell’articolo 23, comma 1-ter, fermo restando l’ammontare complessivo autorizzato dalla legge, o, nel caso di spese a carattere permanente, di quelli autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento del bilancio di previsione, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, al fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alla previsione degli effettivi pagamenti.

      Le autorizzazioni in ordine alle quali è esercitabile tale facoltà sono soltanto quelle individuate con riferimento alle autorizzazioni di spesa pluriennali in conto capitale oggetto di monitoraggio e di rendicontazione ai fini dell’allegato alla Nota di aggiornamento al DEF;

b)      per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente, la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio.

      La medesima facoltà di reiscrizione è esercitabile dall’Amministrazione anche per i residui di stanziamento provenienti dagli esercizi precedenti a quello consuntivato, così come previsto dall’art. 34-ter, comma 1, della legge di contabilità.

      Si ricorda che l’articolo 4-quater del D.L. n. 32/2019 (Sblocca cantieri) ha introdotto una disciplina sperimentale per il triennio 2019-2021 che consente la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell’esercizio finanziario anche per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere permanente e a quelle annuali.

In apposito allegato al ddl di bilancio viene data esplicita evidenza delle rimodulazioni orizzontali proposte per le leggi pluriennali di spesa in conto capitale e delle reiscrizioni nella competenza degli esercizi successivi delle somme stanziate e non impegnate risultanti dall’ultimo Rendiconto.

 

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa), entrato in vigore dal 1° gennaio 2017, stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza in ciascun anno si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

4. Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)    titoli, a seconda della loro natura:

-       titolo I:   entrate tributarie;

-       titolo II:  entrate extra-tributarie;

-       titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

-       titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)    ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata ad alcuni esercizi;

c)    tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti;

d)    categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)    unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

 

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)    missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)    programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni;

c)    unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione – attualmente i capitoli - eventualmente ripartite in articoli (corrispondenti agli attuali piani di gestione).

Con il D.Lgs. n. 90/2016 sono state introdotte nel bilancio dello Stato le azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, volte a specificare ulteriormente la finalità della spesa. Al momento, esse rivestono carattere meramente conoscitivo, ad integrazione della classificazione per capitoli.

Le azioni sono rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo solo conoscitivo, il bilancio per Missione, Programma e Azione dello Stato nella sua interezza.

 

 

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. È pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione. È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

5. La struttura della Sezione II del bilancio di previsione

La Sezione II del disegno di legge di bilancio è costituita dallo stato di previsione dell’entrata e dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri.

Ciascuno stato di previsione della spesa, riporta i seguenti Allegati:

§  Rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi e per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a) – Allegato n. 587;

§  Rimodulazioni compensative orizzontali di spese per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a) e art. 30, co. 2, lett. a) – Allegato n. 589;

§  Rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni previste a legislazione vigente (art.23 c.3, lett.b) – Allegato n. 588;

§  Dettaglio, per unità di voto, delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno (art. 21, c.4) – Allegato n. 670;

§  Reiscrizione somme non impegnate (art. 30 c.2) – Allegato n. 585.

L’articolo 21della legge di contabilità dispone l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa, dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo.

 

Ciascuno stato di previsione della spesa nelle singole Tabelle allegate al ddl di bilancio è inoltre corredato dei seguenti elementi informativi:

§  la nota integrativa, che contiene gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese, il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle azioni sottostanti, con indicazione delle risorse finanziarie per il triennio con riguardo alle categorie economiche di spesa, i relativi riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle previsioni; il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi, con riferimento;

§  per ogni programma, viene presentata la ripartizione in unità elementari di bilancio dei relativi stanziamenti;

§  per ogni programma un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

§  il budget dei costi della relativa amministrazione.

Di tali elementi informativi è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio. Per il budget dei costi, è previsto l’aggiornamento anche sulla base del disegno di legge di assestamento (art. 33, co. 4-octies).

 

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti.

 

L’articolo 21 dispone inoltre:

§  la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (sia in I che in II Sezione) nel corso della discussione parlamentare;

§  l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva, iscritti nell’ambito del MEF: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;

§  la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§  l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Si ricorda, infine, che alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2020-2022

I prospetti deliberativi del bilancio 2020-2022 (Legge n. 160/2019) sono impostati secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, con l’indicazione sotto ciascun Programma, a titolo meramente conoscitivo, delle azioni che lo compongono. Le azioni sono anche rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo solo conoscitivo, il bilancio per Missione, Programma e Azione dell’intero bilancio dello Stato.

Il bilancio per il 2020 è articolato in 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 177 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare, con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa^[5].

Le azioni sottostanti i programmi di spesa sono 715, ovvero 574 al netto di quelle che rappresentano le spese per il personale del programma.

La Relazione illustrativa al disegno di legge precisava che il disegno di legge di bilancio 2020-2022 tiene conto del processo di riorganizzazione che ha interessato diversi Ministeri nel corso del 2019 con un notevole impatto sulla composizione e articolazione degli stati di previsione della spesa; questa avrebbe potuto essere ulteriormente modificata per effetto delle disposizioni più recenti, di cui al D.L. n. 104/2019, in corso di esami in Parlamento.

 

Si ricorda che nel corso dell’esame parlamentare è stato approvato un emendamento del Governo[6], con il quale è stata data attuazione nel bilancio dello Stato alle disposizioni del D.L. n. 104/2019, che ha comportato una riorganizzazione amministrativo contabile di alcuni Ministeri interessati dal trasferimento di funzioni disposto dal decreto-legge medesimo.

 

Di seguito si fornisce un'analisi delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato, in termini di competenza, per il 2020 e per gli anni successivi (§ 2.1), distinguendo in dettaglio l'analisi delle entrate (§ 2.1.1) e delle spese (§ 2.1.2); viene poi fornita un'illustrazione delle spese finali per Missioni (§ 2.2) e per Ministeri (§ 2.3).

 

2.1. Le previsioni di entrata e di spesa per il 2020 e per gli anni successivi, in termini di competenza

Le previsioni di entrata e di spesa della legge di bilancio 2020-2021 sono costituite a partire dalla legislazione vigente, che è comprensiva, si rammenta, delle rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni in sede di formazione del bilancio, sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente di cui all’articolo 23, comma 3, lettera a), della legge di contabilità, relative ai fattori legislativi nonché per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (rimodulazioni verticali e orizzontali) per finalità di efficientamento della spesa, nonché delle stabilizzazioni, in entrata e in spesa, di alcune entrate riassegnabili (art. 23, co. 3-ter).

 

Per il bilancio 2020-2022, la flessibilità è stata esercitata in misura molto limitata rispetto al totale della spesa potenzialmente interessata, interessando circa 0,3 miliardi di rimodulazioni complessive nel disegno di legge (inferiore all’1% delle dotazioni finanziarie previste per i fattori legislativi a legislazione vigente[7]).

Le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi possono essere rimodulate in senso “verticale” (ossia in via compensativa tra diversi fattori legislativi nell’ambito dello stesso esercizio) o in senso “orizzontale” (ossia tra esercizi finanziari a parità di risorse complessive dell’autorizzazione di spesa), anche per adeguare gli stanziamenti a quanto previsto nel piano dei pagamenti. Di tali rimodulazioni, la normativa ne prevede apposita evidenza contabile in allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione, nonché nelle apposite colonne del bilancio.

Le rimodulazioni in senso “verticale”, ossia variazioni compensative nell’anno tra spese predeterminate da leggi vigenti (fattori legislativi), hanno determinato una riallocazione complessiva della spesa nel 2020 pari a circa 220,7 milioni di euro che ha interessato principalmente il Ministero dell’economia e finanze (rimodulazione di contributi in conto impianti alle Ferrovie dello Stato S.p.A), (cfr. l’Allegato n. 587 allo stato di previsione).

Tabella 1 Principali rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi per Ministero (art. 23, co 3, lett. a)

(importi in milioni di euro)

Fonte: A.S. 1586, Tomo I, pag. 33.

Le rimodulazioni in senso “orizzontale”, ossia tra esercizi finanziari diversi, hanno avuto un impatto più rilevante, soprattutto sugli stanziamenti in conto capitale per effetto degli adeguamenti al cronoprogramma. La rimodulazione pluriennale degli stanziamenti ha determinato una riallocazione di risorse dal 2020 (-144 milioni di euro) e dal 2021 (-5,6 milioni) all’anno 2022 (+332 milioni, anche dovuto all’anticipo a tale anno di alcune spese previste nel triennio successivo). Una quota significativa delle rimodulazioni ha interessato il Ministero dell’economia e delle finanze che ha spostato circa 300 milioni di stanziamenti di competenza dal biennio 2020-2021 al 2022, per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma) principalmente per interventi in conto capitale relativi a SIMEST e per il fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie (cfr. l’Allegato n. 589 allo stato di previsione).

 

Tabella 2 - Flessibilità orizzontale (inclusi adeguamenti al cronoprogramma e rimodulazioni di leggi pluriennali) (art. 23, co 3, lett. a, art. 30, co. 2)

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.S. 1586, Tomo I, pag. 33.

 

Le restanti rimodulazioni di tipo orizzontale, sono state effettuate dai seguenti Ministeri:

-          Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che ha rimodulato alcuni interventi finanziati con il fondo investimenti (leggi di bilancio 2017 e 2018) connessi al fondo per la progettazione e la realizzazione di ciclovie turistiche di ciclostazioni e per la mobilità ciclistica (25 ln) e alle capitanerie di porto (5 ln) dal 2020 al 2021, ed ulteriori interventi per il potenziamento delle infrastrutture delle capitanerie di porto dal 2020 al 2022 (10 mln);

-          Ministero dello sviluppo economico, che ha previsto principalmente una rimodulazione di 15 milioni del Fondo per la realizzazione del piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee - oneri per indennizzi e risarcimenti dal 2020 al 202;

-          Ministero dell’interno, che ha operato un posticipo dal 2019 agli anni successivi di alcune spese prevalentemente in conto capitale riguardanti ristrutturazioni di caserme, di digitalizzazione dei sistemi di controllo, e rinnovo mezzi dei Vigili del fuoco per complessivi 22,3 milioni di euro;

-          Ministero della difesa, che ha posticipato al 2022 e negli anni successivi interventi per spese di investimento nel settore della difesa finanziati con il fondo investimenti finanziato con la legge di bilancio 2018 per complessivi 3,5 milioni di euro nel 2020 e 3,7 milioni nel 2022;

-          Ministero della salute, che ha rimodulato le spese di ricerca sanitaria nel triennio 2020-2022 per complessivi 68 milioni di euro agli anni successivi.

 

In sede di formazione del bilancio per il 2020-2022, le amministrazioni centrali hanno altresì potuto esercitare, per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, la facoltà di reiscrivere le somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio nella competenza degli esercizi finanziari successivi, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (art. 30, co. 2) (cfr. gli Allegati n. 585 agli stati di previsione). Nel complesso, l’esercizio di questa nuova facoltà, esercitata soltanto da 6 Ministeri, ha prodotto 2.049 milioni di euro di stanziamenti non impegnati in conto competenza 2019 che sono stati reiscritti nella competenza degli anni successivi.

Infine, ai sensi dell’art. 23, co. 1-bis, della legge n. 196, le Amministrazioni hanno proceduto, in sede di formazione del bilancio, ad iscrivere negli stati di previsione della spesa - e in quello di entrata - gli importi relativi a quote di proventi che si prevede di incassare nel medesimo esercizio quali entrate finalizzate per legge al finanziamento di specifici interventi o attività.

Con la procedura, cosiddetta “stabilizzazione delle riassegnazioni”, si consente l’iscrizione nello stato di previsione dell’entrata, con la legge di bilancio, degli importi delle entrate finalizzate per legge i cui versamenti hanno assunto un carattere stabile e monitorabile nel tempo; al contempo, con la medesima legge di bilancio si rendono disponibili già a inizio anno negli stati di previsione della spesa gli stanziamenti corrispondenti alle entrate oggetto di stabilizzazione, favorendo l’operatività delle strutture e riducendo il carico amministrativo delle variazioni di bilancio da adottare in corso d’esercizio.

Nel complesso, il bilancio 2020-2022 include la stabilizzazione di proventi finalizzati per legge che si prevede di incassare, per un ammontare di circa 1.561 milioni in entrata per ciascun anno e 1.517 milioni di euro in uscita per ciascuno degli anni del periodo 2020-2022 (cfr. Tavole II.3.a e II.3.b, pag. 37-38, A.S. 1586 – Tomo I).

 

Tabella 3 - Entrate riassegnabili stabilizzate in previsione di spesa

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.S. 1586, Tomo I, pag. 37.

 

Le previsioni di entrata e di spesa a legislazione vigente - comprensive delle rimodulazioni compensative orizzontali e verticali – evidenziavano, nell’A.S. 1586, i seguenti importi per gli anni 2020-2022:

Tabella 4 - Previsioni a legislazione vigente 2020-2022

(valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 28)

 

Rispetto ai dati a legislazione vigente suesposti, le previsioni di entrata e di spesa esposte nel bilancio 2020-2022 come approvato dalla legge n. 160/2019 ricomprendono gli effetti finanziari della manovra disposta con la legge di bilancio medesima, attuata con le innovazioni normative contenute nella Sezione I della legge e con le variazioni contabili (rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni) disposte nella Sezione II.

Si ricorda inoltre che concorrono al conseguimento degli obiettivi finanziari e al finanziamento degli interventi disposti con la manovra le disposizioni del D.L. n. 124/2019 recante disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili, i cui effetti sono stati contabilizzati nell’ambito della Sezione II del bilancio 2020-2021.

2.1.1 Impatto della manovra

Rispetto ai saldi a legislazione vigente, riportati nella tabella precedente, i provvedimenti della manovra di finanza pubblica (legge di bilancio e decreto legge n. 124/2019) comportano un peggioramento del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato di oltre 20,1 miliardi nel 2020, 15,3 miliardi nel 2021 e 14,3 miliardi nel 2022.

Il peggioramento del saldo netto da finanziare è dovuto all’effetto congiunto dell’evoluzione delle entrate finali e delle spese finali rispetto alla legislazione vigente, per effetto delle disposizioni adottate.

L’impatto complessivo della manovra è esposto nella tavola che segue.

Tabella 5 – Effetti della manovra

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per i dati di BLV ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 10 e pag. 28); per i dati del bilancio integrato: Nota di variazione (AC. 2503/I).

In particolare, nel 2020 si prevede una riduzione delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente per un importo pari a circa 14,9 miliardi (da circa 598,9 miliardi a legislazione vigente a circa 584 miliardi). Negli anni successivi si prevede invece un aumento delle entrate rispetto alla legislazione vigente, di circa 1,5 miliardi di euro nel 2021 e di oltre 7,7 miliardi nel 2022.

Le spese finali sono invece attese in aumento rispetto all’andamento a legislazione vigente in tutto il triennio, di circa 5,1 miliardi nel 2020 (da 657,4 miliardi a legislazione vigente a 662,6 miliardi), di 16,8 miliardi nel 2021 e di oltre 22 miliardi nel 2022.

 

Nella Tavola seguente sono esposte le previsioni “integrate” con gli effetti della manovra disposta con la legge di bilancio per il 2020 e per il biennio successivo, poste a raffronto, in termini di competenza, con le previsioni iniziali e quelle assestate del bilancio per il 2019.

Guardando all’andamento nel triennio, il saldo netto da finanziare, nell’importo integrato dalla manovra, migliora passando da -78,6 miliardi nel 2020, a -55,5 miliardi nel 2021 per arrivare a circa -36 miliardi nel 2022.

Tabella 6 - Previsioni entrate e spese finali 2020-2022

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione dati ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 10); per i dati del bilancio integrato: Nota di variazione (A.C. 2305/I).

Il miglioramento nel triennio del valore del saldo netto da finanziarie è dovuto principalmente al progressivo incremento nel triennio delle entrate finali che, integrate con gli effetti della manovra, passano, dai 578,4 miliardi del 2019, a 584 miliardi del 2020, 610,3 miliardi nel 2021, per arrivare a 627,4 miliardi nel 2022.

Le spese finali nel bilancio integrato presentano, invece, un andamento altalenante nel triennio di riferimento, aumentando dai 637,3 miliardi del 2019 a 662,6 miliardi del 2020 (+24,3 mld) ai 665,7 miliardi del 2021, per poi scendere a 663,4 miliardi nel 2021.

2.1.2 Analisi delle entrate finali

Per quanto riguarda le entrate – le cui previsioni sono elaborate secondo i criteri indicati nella Nota integrativa allo Stato di previsione dell’entrata - la tabella seguente espone l’andamento delle entrate finali per il triennio 2020-2022, disaggregate per titolo, a confronto con la legislazione vigente. Vengono riportati, per ogni anno del triennio, gli effetti del decreto-legge fiscale (n. 124/2019) e della manovra della legge di bilancio (effettuata in Sezione I e in Sezione II).

Tabella 7 - Entrate finali. Previsioni 2020-2022

(dati di competenza- valori in milioni di euro)

Fonte:   ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 10 e 28); per effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 2305/I).

Nel bilancio a legislazione vigente, in termini di competenza, le previsioni relative alle entrate finali del bilancio dello Stato ammontavano a circa 528,8 miliardi nel 2020, a 540,7 miliardi nel 2020 e a 548 miliardi nell’ultimo anno del triennio di previsione.

Rispetto alle previsioni a legislazione, i provvedimenti di manovra (legge di bilancio e D.L. n. 124/2019) determinano cumulativamente, per le entrate finali, una riduzione per un importo pari a circa 14,9 miliardi nel 2020, ed un incremento di 1,5 miliardi nel 2021 e di 7,7miliardi nel 2022.

Le previsioni di competenza delle entrate finali per il 2020 risultano, infatti, pari a 584 miliardi, così ripartite:

§  513,6 miliardi per le entrate tributarie,

§  68,1 miliardi per le entrate extra-tributarie,

§  2,3 miliardi per le entrate da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti.

 

La riduzione delle entrate deriva essenzialmente dalle disposizioni introdotte dalla legge di bilancio in Sezione I, che comporta minori entrate, sia tributarie che extratributarie, per il biennio 2020-2021, di oltre 20 miliardi nel 2020 e di 3,1 miliardi nel 2021.

Si segnala tuttavia che, nel corso dell’esame al Senato, con un emendamento di Sezione II, sono state apportate delle modifiche allo stato di previsione delle entrate che tengono conto anche degli effetti finanziari del D.L. n. 34 del 2019. Al riguardo il Governo ha stimato un aumento strutturale delle entrate tributarie in 1.936 milioni di euro per l’anno 2020. L’incremento riguarda, in particolare:

§  Imposta sul reddito delle persone fisiche:+ 760 milioni;

§  Imposta sul reddito delle società: + 214 milioni;

§  Sostitutive: +936 milioni;

§  Imposta sul valore aggiunto: + 260 milioni;

§  Registro, bollo e sostitutiva: - 199 milioni;

§  Accisa e imposta erariale sugli oli minerali: - 270 milioni;

§  Imposte gravanti sui giochi: + 222 milioni;

§  Altre imposte indirette: + 13 milioni.

Nell’ultimo anno del triennio, l’impatto della manovra sulle entrate finali diventa complessivamente positivo, con la previsione di un incremento di circa 7,7 miliardi nel 2022.

 

La manovra beneficia, si ricorda, anche delle maggiori risorse derivanti dalle disposizioni del D.L. n. 124/2019 in materia di contrasto all’evasione fiscale.

Le maggiori risorse reperite con il D.L. n. 124/2019 sono state, infatti, appostate sul Fondo per la riduzione della pressione fiscale e sul Fondo per la compensazione degli effetti finanziari non previsti a legislazione vigente conseguenti all'attualizzazione di contributi pluriennali e concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nell’ambito del disegno di legge di bilancio.

In particolare, il D.L. n. 124/2019 comporta maggiori entrate tributarie per tutto il triennio, per circa 3,1 miliardi nel 2020, 2,7 miliardi nel 2021 e 2,5 miliardi nel 2022, in relazione soprattutto alle disposizioni che prevedono l’introduzione del controllo preventivo delle compensazioni di crediti per imposte dirette effettuate tramite modello F24, l’estensione del regime del reverse charge nel settore degli appalti e dei subappalti per contrastare l’illecita somministrazione di manodopera e misure per limitare il fenomeno delle indebite compensazioni mediante l’accollo del debito tributario altrui o l’utilizzo di crediti da parte di soggetti che hanno cessato la partita IVA (complessivamente circa 2 miliardi nel 2020, 2,3 miliardi nel 2021 e 2,1 miliardi nel 2022)[8].

 

Nel complesso, la Sezione I comporta minori entrate tributarie sia per il 2020 che per il 2021. Si segnalano in particolare le seguenti disposizioni con effetti negativi sul gettito:

§  l’integrale sterilizzazione per il 2020 dell’aumento delle aliquote IVA e delle accise sui carburanti (che determina una perdita di gettito pari a circa 23.072 milioni nel medesimo esercizio) nonché la parziale sterilizzazione degli incrementi previsti per gli anni successivi. Per gli anni successivi al 2020 si prevede l'aumento dell'IVA ridotta dal 10 al 12% e dell'IVA ordinaria di 3 punti percentuali per il 2021 (al 25%) e di 1,5 punti percentuali (fino al 26,5%) a decorrere dal 2022. Con le modifiche al Senato è stata rimodulata la misura delle maggiori entrate nette attese dall'aumento delle accise sui carburanti che deve essere non inferiore a 1.221 milioni per il 2021, 1.683 milioni per il 2022, 1.954 milioni di euro per l'anno 2023, a 2.054 milioni di euro per il 2024 e 2.154 a decorrere dal 2025 (art. 1, co. 2-3);

§  la riduzione, a regime, dell’aliquota della cedolare secca da applicare ai canoni derivanti dai contratti di locazione di immobili ad uso abitativo (canone concordato) dal 15 al 10 per cento, con effetti finanziari negativi per circa 202 milioni nel 2020, 223 milioni nel 2021 e per 212 milioni a decorrere dal 2022 (art. 1, co. 6);

§  la proroga delle detrazioni fiscali per le spese finalizzate ad interventi di ristrutturazione edilizia e di riqualificazione energetica, nonché all’acquisto di mobili con effetti finanziari positivi complessi di circa 40 milioni nel 2020 (determinati dalle maggiori entrate IVA, IRPEF, IRES, IRAP) e negativi per circa 566 milioni e 859 milioni rispettivamente nel 2021 e nel 2022 (determinati dalle minori entrate dovute alle detrazioni rateizzate per dieci anni) (art. 1, co. 175).

Tra le norme di Sezione I che comportano effetti positivi sul gettito, si ricorda qui, in particolare:

§  l’introduzione dell’imposta sul consumo di manufatti in plastica a singolo impiego e dell’imposta sul consumo di bevande con zuccheri aggiunti. Tra le numerose modifiche apportate al Senato, oltre al differimento a maggio 2020 del termine per l'emanazione delle norme attuative, si segnalano le seguenti: l'esclusione dall'imposta per i MACSI che risultino compostabili e i dispositivi medici, nonché per i MACSI adibiti a contenere e proteggere preparati medicinali; la riduzione dell'ammontare dell'imposta a 0,45 euro(in luogo di 1 euro come previsto nella formulazione originaria) per chilogrammo di materia plastica contenuta nei MACSI medesimi (commi 634-658). Rispetto all’impatto iniziale (stimato in un gettito di 1.079 milioni nel 2020 e di circa 2.200 milioni dal 2021 per l’imposta sui manufatti in plastica, e di 233 milioni nel 2020 e di 350 milioni dal 2021 per l’imposta sul consumo delle bevande zuccherate), le disposizioni come modificate al Senato comportano un gettito, rispettivamente, di 140 milioni nel 2020, di 521 milioni nel 2021 e di 462 milioni nel 2022 per l’imposta sui manufatti in plastica, e di 58 milioni per il 2020, 350 milioni per il 2021 e 2022, per l’imposta sul consumo delle bevande zuccherate (commi 634-658);

§  il differimento della percentuale di deducibilità della svalutazione e perdita su crediti, della riduzione del valore dei crediti e delle altre attività finanziarie derivante dall’applicazione dell’IFRS9 e dello stock di componenti negativi riferibili alle quote di ammortamento relative al valore di avviamento e delle altre attività immateriali, con stimato incremento di gettito per complessivi 1.347 milioni di euro nel 2020 (art. 1, co. 712-715);

§  l’introduzione dell’obbligo di pagamento con strumenti tracciabili per la fruizione della detrazione del 19 per cento per le spese detraibili per i contribuenti con reddito superiore a 120.000 euro, ad eccezione delle spese per interessi su prestiti e mutui agrari, l'acquisto e la costruzione dell'abitazione principale e le spese sanitarie. L'agevolazione è condizionata all'utilizzo di versamento bancario o postale ovvero di altri sistemi di pagamento tracciabili (commi 679-680). Nel complesso, si stima un maggior gettito in 868 milioni per il 2021 e di 496 milioni per il 2022.

§  la rimodulazione della percentuale di deducibilità dei costi sostenuti per i veicoli aziendali, che viene differenziata in ragione dei relativi valori di emissione di anidride carbonica, con un impatto di  (commi 632 e 633);

§  l'incremento del prelievo sulle vincite conseguite mediante apparecchi videolottery, giochi numerici a totalizzatore nazionale e lotterie nazionali ad estrazione istantanea e la modifica del cd. payout, ovvero la percentuale delle somme giocate destinata alle vincite (commi 731-735), che determina un maggior gettito per 309 milioni nel 2020 e di 297 milioni per gli anni successivi.

Considerando le entrate per categorie economiche, la tabella che segue evidenzia come, con riferimento alle entrate tributarie, la variazione negativa rispetto alle previsioni a legislazione vigente per il 2020 sia dovuta in gran parte alle prospettive di diminuzione degli introiti connessi a tasse e imposte sugli affari (-21,7 miliardi), mitigate dalle previsioni di aumento del gettito per le imposte sul patrimonio e sul reddito (+4,9 miliardi circa) e delle imposte sul lotto, lotterie e dogane (+1,4 miliardi), in entrambi i casi attribuibili sia ad interventi di Sezione I che di Sezione II.

Tabella 8 - Entrate finali per categorie

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati del ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586 – Tomo I, pag. 10-11 e Tomo II pag. 124-126); per effetti Sez. I e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C.2305/I).

Analizzando le principali imposte, nel bilancio 2020, il gettito IRPEF viene indicato in oltre 201,3 miliardi (+1,7 miliardi rispetto alle previsioni a legislazione vigente), il gettito IRES in circa 40 miliardi (+2 miliardi), mentre quello IVA è indicato in 156 miliardi (-21,6 miliardi, a causa dello sblocco delle clausole di salvaguardia).

Tabella 9 - Previsioni delle principali imposte

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586), Tomo III, Stato di previsione dell’entrata, pagg. 5-8; per effetti Sez. I, Sez. II e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C.2305/I).

2.1.3 Analisi delle spese finali

Per quanto riguarda le spese finali, esse presentano nel bilancio per il triennio 2020-2022 un andamento crescente nei primi anni, in aumento dai 662,6 miliardi del 2020 ai 665,7 miliardi nel 2021, per poi calare nel 2022 a 663,4 miliardi.

La manovra ha determinato un aumento del livello della spesa nel triennio 2020-2021 rispetto ai dati del bilancio a legislazione vigente, che ha riguardato sia le spese correnti che quelle in conto capitale.

La tabella seguente presenta l’andamento nel triennio 2020-2022 delle spese correnti, in conto capitale e finali, a legislazione vigente e nel bilancio integrato, al fine di valutare gli effetti della manovra operata con le innovazioni legislative della Sezione I, con le variazioni della Sezione II e con il D.L. n. 124/2019.

Tabella 10 - Spese finali. Previsioni 2020-2022

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586) – Tomo I, pag. 21 e 345 (allegato 3); Tomo II pagg. 127-128; per effetti Sez. I, Sez. II e BIL integrato: Nota di variazioni (AC.2305/I).

Rispetto agli stanziamenti di competenza a legislazione vigente, gli effetti finanziari della manovra complessiva determinano sull’esercizio finanziario 2020, un aumento delle spese finali di 5,1 miliardi, attribuibili per 3,2 miliardi alla manovra di Sezione I della legge di bilancio e per circa altri 3,2 miliardi al D.L. 124/2019, mentre la Sezione II del bilancio contribuisce con una diminuzione delle spese per circa 1,2 miliardi.

L’impatto della manovra operata con le riprogrammazioni ed i rifinanziamenti e definanziamenti della Sezione II determina infatti, sull’esercizio finanziario 2020, minori spese per 1.166,4 milioni di euro, che derivano da 2.030 milioni di rifinanziamenti, a cui vanno sottratti 2.911 milioni di definanziamenti e 285 milioni di riprogrammazioni.

Tra i definanziamenti operati con la Sezione II sono ricompresi, si ricorda, gli interventi a titolo di spending review, operati dai Ministeri.

 

Nel complesso, la manovra ha inciso sia sulle spese in conto capitale, per un importo aggiuntivo di circa 2 miliardi nel 2020, sia sulle spese correnti, con un incremento di 3,2 miliardi.

Le spese correnti presentano un’evoluzione crescente nel biennio, partendo dai 607,4 miliardi di euro per l’anno 2020 per salire a 611,6 miliardi nel 2021, mentre nell’anno terminale del triennio, scendono a 608,3 miliardi.

Quelle in conto capitale, scendono da 55,2 miliardi nel 2020 e 54,1 miliardi nel 2021, per ritornare a 55 miliardi nel 2022.

Spese correnti

Nell’ambito della spesa corrente, la Sezione I determina una complessiva riduzione delle spese per 302 milioni nel 2020. Nel biennio successivo, invece, gli interventi di Sezione I comportano un notevole incremento delle spese correnti (+7,6 miliardi nel 2021 e +8,9 miliardi nel 2022).

Tra i principali interventi della Sezione I della legge di bilancio si segnala anzitutto la costituzione del Fondo per la riduzione del carico fiscale sui lavoratori dipendenti, con una dotazione di 3 miliardi di euro per l'anno 2020 e di 5 miliardi di euro annui a decorrere dal 2021 (art. 1, comma 7).

Numerose disposizioni che aumentano la spesa corrente riguardano l’incremento delle risorse per il pubblico impiego, tra cui si segnalano l’art. 1, comma 127, sulla contrattazione collettiva del pubblico impiego, che incrementa di 325 mln di euro per il 2020 e di 1,6 mld di euro dal 2021 gli oneri a carico del bilancio dello Stato per la contrattazione collettiva nazionale per il triennio 2019-2021 del pubblico impiego; il comma 129, che destina risorse aggiuntive per compensi del lavoro straordinario delle Forze di polizia, per 48 milioni, a decorrere dal 2020; il comma 132, che riguarda il personale impegnato nell’operazione “Strade sicure”, con maggiori spese per 150 milioni per il 2020.

In materia di crescita, il comma 287 ripristina l'applicazione del cd. meccanismo fiscale di aiuto alla crescita economica – ACE, con maggiori spese per circa 200 milioni annui.

Nell’ambito degli interventi per la famiglia e alle politiche di welfare, si segnalano il comma 330 (istituzione del “Fondo per la disabilità e la non autosufficienza”, con una dotazione di 59 milioni di euro per il 2020, di 200 milioni di euro per il 2021, di 300 milioni di euro annui a decorrere dal 2022), il comma 339 (istituzione del “Fondo assegno universale e servizi alla famiglia” con una dotazione pari a 1.044 milioni di euro per il 2021 e a 1.244 milioni di euro annui a decorrere dal 2022), il comma 340 (proroga di un anno per l’assegno di natalità erogato in base all’ISEE, per maggiori spese pari a 348 milioni nel 2020), il comma 357 (rifinanziamento del Bonus cultura per i diciottenni per il 2020, per maggiori spese per 160 milioni nel 2020) e il comma 447 (abolizione della quota di compartecipazione al costo in misura fissa per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, cd. Superticket, che comporta maggiori spese per 185 milioni nel 2020 e 554 milioni negli anni successivi). Si ricordano, inoltre, il finanziamento del Fondo nazionale per il sostegno alle abitazioni in locazione nella misura di 50 milioni per ogni annualità del triennio (comma 234) e le risorse previste per l’assistenza della presentazione delle domande per il reddito e la pensione di cittadinanza pari a 35 milioni per ogni annualità del triennio (comma 479).

In ambito previdenziale, si menzionano i commi 473 (proroga della sperimentazione della cosiddetta APE sociale, che determina maggiori spese per 108 milioni nel 2020, 219 milioni nel 2021 e 185 milioni nel 2022) e 476 (estensione della cd. “opzione donna”, con maggiori spese per 67, 187 e 291 milioni per ciascuna annualità 2020-2022).

Maggiori spese sono inoltre connesse al rifinanziamento del Fondo di solidarietà comunale di 100 milioni di euro per il 2020, di 200 milioni per il 2021, di 300 milioni per il 2022, di 330 milioni nel 2023 e di 560 milioni a decorrere dal 2024 (comma 848), finalizzato ad introdurre un meccanismo correttivo nel riparto del Fondo e il contributo alla Regione Siciliana di 80 milioni di euro annui a decorrere dal 2020 a favore dei liberi consorzi e delle Città metropolitane della regione, in attuazione dei precedenti accordi (comma 875)

Si rammenta che i numerosi interventi di incremento della spesa corrente sono finanziati dalla diminuzione del Fondo per la riduzione della pressione fiscale per oltre 5,3 miliardi nel 2020[9] (-4,4 miliardi nel 2021 e -4,2 miliardi nel 2022) operato dal comma 860, oltre che dagli ulteriori risparmi di “Quota 100” (comma 609) nella misura di 300 milioni di euro per il 2020, 900 milioni per il 2021 e 500 milioni per il 2022.

 

Per quanto riguarda i principali interventi effettuati con la Sezione II del bilancio, si ricorda, in particolare:

§  il rifinanziamento delle missioni internazionali di pace per 1,7 miliardi nel biennio 2021-2022;

§  il finanziamento di 300 milioni complessivi per ciascuna annualità del triennio destinati a vario titolo al Fondo per l’occupazione,

§  il finanziamento del trasporto degli alunni con disabilità e il sostegno dei caregiver e degli audiolesi (complessivamente circa 38 milioni di euro nel triennio)

§  il finanziamento di 15 milioni di euro per ciascuna annualità del triennio in favore delle fusioni di comuni;

§  il finanziamento di 534 milioni per ciascuna annualità destinati ai Centri autorizzati all’assistenza fiscale – CAF (che ha compensato almeno in parte il definanziamento già previsto nel testo iniziale di 1.789 milioni nel 2020 e di 1.605 milioni a decorrere dal 2021);

§  il finanziamento di 561 milioni per ciascuna annualità in favore delle Regioni a statuto ordinario a titolo di compartecipazione all'IVA, quale concorso dello Stato alla spesa sanitaria (che ha annullato l’iniziale riduzione prevista nel testo originario AS 1586, fissata in 403 milioni nel 2020, 111 milioni nel 2021 e 96 milioni nel 2021).

§  Il definanziamento di 95 milioni nel 2020 delle somme destinate all’Agenzia del Demanio per la Centrale di progettazione.

Spese in conto capitale

Sul versante della spesa in conto capitale dalle disposizioni di Sezione I deriva un contributo positivo alle spese in conto capitale per 3,5 miliardi nel 2020, 5 miliardi nel 2021 e 7,5 miliardi nel 2022.

Tra i principali interventi si segnalano le risorse destinate al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato (comma 14), con una dotazione complessiva di circa 20,8 miliardi di euro per gli anni dal 2020 al 2034 e i contributi ai comuni per investimenti per la messa in sicurezza di scuole, strade ed edifici pubblici (comma 29), per circa 500 milioni a partire dal 2020; gli investimenti per lo sviluppo di un Green new deal italiano (comma 85), con una dotazione di circa 4,6 miliardi nel periodo 2020-2024; il rifinanziamento della Nuova Sabatini (comma 226) per maggiori spese per 105 milioni nel 2020, e 97 milioni annuali per il biennio successivo, il finanziamento dei programmi spaziali nazionali, in cooperazione internazionale e nell'ambito dell'Agenzia spaziale europea (comma 253), circa 2,6 miliardi nel periodo 2020-2023.

Si ricordano altresì, la proroga al 31 dicembre 2020 del credito d'imposta per l’acquisto di beni strumentali nuovi destinati a strutture produttive nelle zone assistite ubicate nelle regioni del Mezzogiorno (comma 319), circa 674 milioni nel 2020, l’incremento della dotazione del Fondo per lo sviluppo degli investimenti del cinema e dell'audiovisivo per l'anno 2020 (comma 366) per 75 milioni per l’anno 2020 e il sostegno alle imprese per i danni derivanti dalla cimice asiatica (comma 501), per 40 milioni di maggiori spese nel 2020 e di 20 milioni per gli anni successivi,

Tra gli interventi introdotti nel corso dell’esame parlamentare, si rilevano gli interventi per la messa in sicurezza idraulica della zona di Genova (Rio Molinassi, Rio Cantarena, Sestri Ponente) per 40, 60 e 80 milioni per il triennio (comma 72), gli interventi per la salvaguardia di Venezia (comma 121), per 60 milioni nel 2020, l’incremento del Fondo per la valorizzazione del Corpo Vigili del Fuoco, per un totale di 65 milioni nel 2020, 120 milioni nel 20021 e 165 milioni nel 2021 (rispetto ai 25 milioni inizialmente previsti) (comma 133).

 

Per quanto gli interventi effettuati con la Sezione II del bilancio sulle spese in conto capitale, essi determinano nel complesso una riduzione di circa 1,5 miliardi, dovuti anche agli interventi di spending review dei Ministeri.

Tra i principali interventi, ricorda il rifinanziamento del Fondo di garanzia per le PMI, per 0,7 miliardi annui dal 2021 al 2024; il rifinanziamento del Fondo per lo sviluppo e la coesione (per complessivi 5 miliardi dal 2021 al 2025; l’incremento di 90 milioni per ogni annualità del triennio delle risorse destinate al personale utilizzato per gli interventi di manutenzione forestale e idraulica in Calabria; il finanziamento per 45 milioni sia per il 2020 che per il 2021 delle risorse destinate alla partecipazione a banche e fondi multilaterali di sviluppo; il rifinanziamento di 60 milioni per il 2020 e 75 milioni sia per il 2021 che per il 2022 del fondo per l’edilizia universitaria.

Per le spese in conto capitale, si segnala l’introduzione del definanziamento di 460 milioni per il 2020 del contributo in conto impianti a Ferrovie dello Stato Spa (in quanto anticipato al 2019 dal D.L. n. 124 del 2019.

Per una analisi dettagliata dei rifinanziamenti e definanziamenti disposti con la sezione II, si rinvia al successivo § 2.3.

 

La tavola che segue illustra, inoltre, le spese finali del bilancio dello Stato per il 2020, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, evidenziando gli effetti della manovra rispetto al dato a legislazione vigente.

Tabella 11 - Spese finali per categorie

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2020-2022 (A.S. 1586) – Tomo I, pag. 21  e Tomo II pag. 127; ; per effetti Sez. I, Sez. II e BIL integrato: Nota di variazioni (A.C. 2305/I).

2.1.4. Analisi delle variazioni alle leggi di spesa apportate con la Sezione II

Come previsto dell’articolo 23, comma 3, lettera b), della legge di contabilità, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio possono essere effettuate variazioni quantitative della legislazione vigente, tramite rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti, che costituiscono parte della manovra di finanza pubblica.

Si tratta della parte della manovra che non necessita di innovazioni legislative, relativamente a:

§  rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni degli stanziamenti di bilancio, per un periodo temporale anche pluriennale, relativi ad autorizzazioni di spesa (inglobando, di fatto, i contenuti delle preesistenti tabelle C, D, E della legge di stabilità);

§  risorse per soddisfare eventuali esigenze indifferibili.

Le autorizzazioni legislative di spesa che vengono modificate con la Sezione II sono esposte in appositi allegati al deliberativo del disegno di legge di bilancio (A.C. 1856 - Tomo III e A.C. 2305/I Nota di variaizoni), per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

 

Nel complesso - come già accennato nel paragrafo precedente - con la Sezione II sono stati effettuati, nel triennio 2020-2022[10]:

§  rifinanziamenti di leggi di spesa per 2.030 milioni nel 2020, 4.160 milioni nel 2021 e 4.227 milioni nel 2022;

§  definanziamenti di leggi di spesa per 2.911 milioni per il 2020, a 1.736 milioni per il 2021 e a 1.750 milioni per il 2022. Si rammenta che nei definanziamenti sono ricompresi i tagli effettuati ai sensi della c.d. spending review dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dai Ministeri, quale contributo delle Amministrazioni centrali al raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica, che sono indicati nella Relazione tecnica in 977 milioni per il 2020, in 967 milioni per il 2021 e in 953 milioni a decorrere dal 2022;

§  riprogrammazioni delle autorizzazioni pluriennali di spesa che determinano una riduzione di 285,2 milioni nel 2020 e di 976,6 milioni nel 2021, posticipate agli anni successivi, con conseguente incremento di 694,1 milioni nel 2022 e di 567,7 milioni nel 2023 e anni seguenti.

Come esposto nel Prospetto riepilogativo degli effetti finanziari, l’impatto sulle spese delle variazioni apportate con la Sezione II determina minori spese per 1.166,4 milioni di euro nel 2020 e maggiori spese per 1.447 milioni nel 2021 e per 3.170 milioni nel 2022.

 

Nelle tavole che seguono sono riportate le principali leggi di spesa oggetto di rifinanziamento, definanziamento o riprogrammazione, suddivise per Ministero, come indicate negli appositi Allegati contenuti nel deliberativo di ciascuno stato di previsione (A.S. 1586 - Tomo III e A.C. 2305/I Nota di variiizoni).

Tabella 12 - Rifinanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Come risulta evidente dalla Tabella, i rifinanziamenti di maggiore impatto per il 2020 riguardano le seguenti autorizzazioni di spesa:

§  345 milioni per il fondo di protezione civile per emergenze nazionali;

§  300 milioni complessivi, nel Ministero del lavoro, destinati a vario titolo al Fondo per l’occupazione;

§  90 milioni per ogni annualità del triennio delle risorse destinate al personale utilizzato per gli interventi di manutenzione forestale e idraulica in Calabria;

§  45 milioni sia per il 2020 che per il 2021 quale incremento delle risorse destinate alla partecipazione a banche e fondi multilaterali di sviluppo;

§  60 milioni per il 2020 e 75 milioni sia per il 2021 che per il 2022 quale finanziamento del fondo per l’edilizia universitaria;

§  534 milioni per ciascuna annualità destinati ai Centri autorizzati all’assistenza fiscale – CAF;

§  561 milioni per ciascuna annualità da erogare alle Regioni a statuto ordinario a titolo di compartecipazione all'IVA quale concorso dello Stato alla spesa sanitaria.

 

Per gli anni successivi al 2020, si segnalano:

§  700 milioni sia per il 2021 che per il 2022 assegnati al Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese;

§  850 milioni sia per il 2021 che per il 2022 per il finanziamento delle missioni internazionali di pace;

§  un rifinanziamento solo in conto competenza per complessivi 5 miliardi del Fondo sviluppo e coesione, di cui 800 milioni assegnati sia al 2021 che al 2022 e i restanti 3,4 miliardi relativi alle annualità 2023-2025;

§  50 milioni sia per il 2021 che per il 2022 al fondo per il recepimento della normativa europea;

§  100 milioni per il 2022 destinati all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali.

 

Nella successiva tabella sono riportati i principali definanziamenti operati con la Sezione II di importo superiore a 1 milione di euro sul primo anno.

Tabella 13 - Definanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Tra i definanziamenti più rilevanti, si segnalano le riduzioni di:

§  1.789 milioni nel 2020 e di 1.605 per gli anni successivi delle risorse destinate ai Centri autorizzati all’assistenza fiscale (CAF);

§  50 milioni sia per il 2021 che per il 2022 delle risorse destinate ad interventi relativi al rischio sismico delle infrastrutture a cura del Dipartimento “Casa Italia”;

§  100 milioni nel 2020 del credito di imposta Industria 4.0;

§  40 milioni nel 2020 e 81 milioni negli anni successivi del fondo per la capitalizzazione delle imprese;

§  761 milioni nel 2020, 111 milioni nel 2021 e 86 milioni nel 2022 del Fondo sviluppo e coesione;

§  370 milioni per ogni annualità delle risorse del Fondo per la riduzione della pressione fiscale;

§  99 milioni nel 2020, 87 milioni nel 2021 e 61 milioni nel 2022 delle risorse del Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche;

§  30 milioni nel 2021 e 60 milioni nel 2022 del contributo all’ENEA per il programma “Mission innovation”;

§  99 milioni nel 2020, 87 milioni nel 2021 e 61 milioni nel 2022 delle risorse del Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche;

§  80 milioni sia per il 2021 che per il 2022 delle risorse relative ad opere infrastrutturali previste dal trattato di cooperazione con la “Grande Jamairia libica”;

§  22,5 milioni per ciascuna annualità delle risorse provenienti dalla vendita di biglietti di ingresso negli istituti culturali;

§  30 milioni sia per il 2020 che per il 2021 e 21 milioni per il 2022 di risorse destinate alla tutela del patrimonio culturale;

§  l’annullamento delle risorse (15 milioni per il 2020) del Fondo rotativo acquisto prima casa in prossimità terreno assegnato a nuclei familiari con più figli, introdotto con la legge di bilancio per il 2019;

·      95 milioni nel 2020 delle somme destinate all’Agenzia del Demanio per la Centrale di progettazione;

·      460 milioni per il 2020 del contributo in conto impianti a Ferrovie dello Stato Spa (in quanto anticipato al 2019 dal D.L. n. 124 del 2019.

 

 

La tavola che segue riporta le riprogrammazioni:

Tabella 14 - Riprogrammazioni

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Per quanto riguarda le riprogrammazioni, si segnalano:

§  il contributo in conto impianti a Ferrovie dello Stato Spa, che viene ridotto di 400 milioni nel 2020, che vengono spostati per 200 milioni al 2021 e per 200 milioni al 2022;

§  le risorse destinate all’edilizia sanitaria, che vengono ridotte per 400 milioni nel 2020 e di 1.420 milioni nel 2021, con conseguente spostamento di oltre 1,8 miliardi agli anni 2023 e successivi;

§  l’anticipo di risorse Fondo sviluppo e coesione (FSC) per 1 miliardo di euro all’anno 2020, con riduzioni compensative per 200 milioni nel 2021, per 410 milioni nel 2022 e per 390 milioni nel 2023 e anni successivi;

§  i trasferimenti ad ANAS relativi al 2020, che vengono ridotti di 200 milioni, che vengono spostati per 100 milioni sia al 2021 che al 2022.

 

Riprogrammazioni rilevanti riguardano anche il settore della Difesa, relativamente alle forniture e ai programmi aeronautici che interessano gli stati di previsione del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero della difesa.